Ainsi un certain nombre de pays ont-ils démarché les autorités russes pour leur proposer des modèles qui se sont traduits au plan constitutionnel. Forts de leurs moyens financiers, les Américains ont pu imposer la Constitution de 1993, à la fois fédéraliste et présidentialiste, sans véritablement chercher à comprendre la nature de la Russie et sa tradition juridique et administrative. Or, celle-ci est à bien des égards plus proche du modèle latin, notamment français, en matière de droit civil. Une démarche qui n’a fait que se reproduire durant la décennie 1990 via l’assistance technique bilatérale ou multilatérale, cette dernière offrant en général une garantie de plus grande neutralité. On distinguera cependant le multilatéral de l’ONU ou de Bretton Woods de celui de l’Union européenne. Mais en fait chaque pays entend promouvoir ses intérêts, y compris sous couvert d’une assistance technique présentée comme multilatérale.

L’exemple américain de l’agence de coopération États-Unis ID est significatif. Alors que d’autres pays coopèrent en Russie avec d’autres instances, celle-ci ne coopère qu’avec des instances américaines. Il suffit pour s’en convaincre d’observer son programme. Les fonds distribués vont exclusivement à des ONG américaines. Les Nations unies et autres organisations ne reçoivent aucune aide. L’agence s’oriente de surcroît vers des secteurs bien précis : la démocratie et les médias. En témoigne l’effort particulier consenti sur les médias russes au moment des présidentielles de 1996. Enveloppe encore plus importante lors des élections anticipées après la démission de Boris Eltsine en 2000. Une aide qui s’effectue via le soutien à des ONG qui assurent la promotion des droits de l’Homme, d’organes de presse, de centres de recherche. Ces structures reçoivent de l’argent et œuvrent à la promotion d’orientations stratégiques. Les Américains font la même chose dans le domaine des petites et moyennes entreprises par le biais de leur agence technique. Et ils attribuent des bourses de recherche et d’étude aux États-Unis à des étudiants russes : 4000 en 1998 ; mathématiciens, physiciens, biologistes et informaticiens étant privilégiés. Ce qui signifie très peu de bourses pour les humanités, les sciences sociales, les arts… Alors que la Russie fut dans ces domaines une patrie de génies.

Les États-Unis ne sont pas seuls à fonctionner de la sorte. La France, la Suisse et la Finlande, chaque fois qu’elles participent à un projet multilatéral, cherchent à l’orienter à leurs fins. À tel point que le multilatéralisme finit par ne plus être que d’apparence.

En effet, la plupart des organisations reçoivent au niveau du siège un taux global de contributions volontaires qu’elles allouent par la suite en fonction du développement et des besoins de chacun des pays destinataires. Mais il y a parallèlement des contributions volontaires sur des projets géographiquement identifiés par secteur et par résultat.

La France a dans un cas précis soumis l’attribution de ressources à des conditions strictes d’utilisation de celles-ci, notamment l’identification par ses soins d’un certain nombre d’intervenants dont on peut regretter qu’ils n’aient pas toujours été les plus adéquats. L’attribution d’une aide technique étant ici toujours établie par une commission interministérielle, le COCOP, présidée par le ministère des Affaires étrangères. Et des réunions se tenant trois à quatre fois par an. Il arrive que le gouvernement français se fasse l’écho de l’un ou l’autre de ses ministères pour des propositions en termes de candidature. Souvent, le profil du candidat ne correspond pas le moins du monde à la mission concernée et l’organisation multilatérale partenaire refuse parfois un candidat sur deux pour qualification à l’évidence insuffisante. Il faut que les organisations concernées sachent de façon approfondie qui a la compétence sur le terrain en question pour avancer une autre candidature et arriver à la faire reconnaître.

Quand les personnes concernées dans le pays bénéficiaire manquent du temps et des connaissances nécessaires pour identifier les personnes adéquates, l’organisation se retrouve avec des gens qui ne correspondent parfois en rien aux critères et aux besoins. La décharge des frais de mission les intéressant dans bien des cas davantage que la mission réelle. Le déplacement sur les lieux directement visés par l’expertise est alors réduit au minimum ; le rapport reste miteux ; le bénéficiaire a passé un bon moment à flâner dans la capitale. Quand l’organisation se plaint de l’incompétence manifeste de l’envoyé, le ministère concerné fait la sourde oreille. À l’exception des pays scandinaves qui ont une approche plus neutre, la plupart des pays ont comme la France et les États-Unis l’habitude d’utiliser l’assistance technique pour promouvoir leurs intérêts. Les Nations unies, la Banque mondiale et le Fonds Monétaire International n’échappent pas à cette règle.

L’UE fait ici également problème. Par exemple la taille, intéressante, des programmes menés en Russie, notamment TACIS, le principal. Dont la première mouture s’est achevée en 1999-2000 : plusieurs centaines de millions d’euros. Un deuxième TACIS a été approuvé et se met progressivement en place malgré les problèmes de la Russie au Caucase.

TACIS I comprenait de grands projets, de petits projets nommés « bistrots », soit souvent des études de faisabilité, et des projets « TACIS démocratie ». Quel bilan établir sur quatre années ? Le programme a de beaucoup privilégié l’expertise européenne. Il est néanmoins très difficile d’obtenir les comptes, officiellement publics. Il était fin 2000 toujours impossible d’obtenir communication des comptes d’un projet de leasing pour les petites et moyennes entreprises en Russie. Trois équipes se sont succédé sur le terrain sans que les comptes soient ouverts aux organisations de référence. Plus extraordinaire encore : le récipiendaire russe, le Fonds Fédéral de soutien aux petites entreprises, ignore lui-même le montant des sommes réellement dépensées à cet effet.

Au-delà de ce cas particulier, les experts considèrent que 60 à 70 % des financements de l’UE au bénéfice théorique de la Russie retourneraient en Europe de l’Ouest. Un mouvement financier qui s’effectue en direction de consultants ou de gros cabinets qui ont la capacité de répondre à un mode d’appel d’offre ne favorisant pas nécessairement la compétence et l’expérience mais le volume. Les cabinets qui remportent les appels d’offre de la Commission sont presque toujours les mêmes. Certains sont donc mieux placés que d’autres. Il y a généralement un à deux cabinet(s) de ce type par pays européen. Ils ont l’avantage comparatif d’être les seuls à disposer des réserves financières suffisantes pour les fonds qu’il est nécessaire d’avancer dans le cadre de TACIS.

Ces cabinets sont ou ont été par ailleurs liés à des structures publiques. S’agit-il de concours de circonstances ou d’autre chose ? De la même manière qu’il existe des passerelles entre les administrations nationales et les administrations européennes, ces gros cabinets ont certaines facilités à apprendre – outre les références techniques – quels seront les critères de sélection. D’autant que beaucoup d’administrations et organisations publient des termes de référence autres que ceux, réels, qui sont de l’ordre du tacite ou du non-dit au plus grand nombre. Connaître ces critères à l’avance est très important. Connaître l’identité des décisionnaires l’est encore plus. Parce que se dégage alors la sensibilité de ces derniers, fût-ce en matière de terminologie, de même que leurs centres d’intérêt… Ce qui permet d’orienter la réponse à l’appel d’offre. Les gros cabinets qui drainent les contrats de deux à trois millions d’euros sous-trai-tent le travail à de plus petits organismes, se contentant d’assurer leur marge. Il est également surprenant que certains cabinets soient liés à des groupes industriels qui ont alimenté une actualité récente en matière de financement des partis politiques. Les contraintes imposées de ce point de vue ont-elles été battues en brèche à travers le financement de l’aide européenne en Russie ? La question se pose. Il faut en tout cas noter que ces cabinets n’assurent pas toujours un véritable contrôle du travail sous-traité à des organismes qui eux-mêmes sous-trai-tent à des individus. D’où une déperdition conséquente quant aux finances. On réaliserait une économie de 50 à 60 % en recrutant directement les consultants et en se passant des deux niveaux intermédiaires.

Il demeure que pour l’heure une forte proportion de l’aide européenne retourne en Europe de l’Ouest, ce que les Russes critiquent, parce qu’ils disposent sur place de l’expertise adéquate dans un certain nombre de domaines. Certes, on peut, en termes d’économie de marché, soutenir la compétence d’experts ouest-européens, mais il y a en Russie, quand il s’agit de sujets plus techniques comme l’environnement, une compétence bien supérieure, à un coût de surcroît cinq fois inférieur. Au lieu de payer en fin de parcours le consultant 5 000 dollars par mois, il serait possible de trouver un Russe en coûtant 800 à 1 200. Et on aura la certitude que ce dernier connaît le pays, la langue, les méthodes, les contraintes et les procédures administratives. En fait, le recours aux Européens représente souvent une perte de temps, de compétence et d’argent. Ce qui est de nature à fragiliser le programme TACIS, la perception qu’on en a et les résultats obtenus.

La répartition des grands projets TACIS traduit aussi un certain équilibre entre les pays en fonction de leur poids politique. L’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne y occupent souvent une place importante. Encore que la Finlande et l’Autriche aient su, quant à la Russie, pousser leur avantage. Les Autrichiens étant particulièrement actifs sur le plan bancaire.

Mais plus encore que les intérêts de certains pays, ce sont les intérêts de certains réseaux qui semblent prédominer. Ainsi, l’assistance technique à un pays tiers sert en grande partie à subventionner des activités du bloc OCDE. Il y a des cas où les consortiums se bâtissent entre un gros cabinet et une institution ou un département universitaire, avec des personnes de l’administration très informées et parfois en compétition. Des gens qui sont aujourd’hui plus ou moins bloqués dans une carrière mais qui ont su tisser des réseaux trouvent-ils dans l’expertise un complément de revenu ? Cela pourrait s’envisager. On observe parfois des pratiques douteuses.

Une des Assemblées françaises avait proposé, dans le cadre du partenariat multilatéral avec le Conseil de la Fédération, soit la Chambre haute de Russie, de former les parlementaires nationaux et régionaux. Un projet très précis avait été soumis quant au budget, au fonctionnement des commissions… Il semble que le Sénat et le Conseil de la Fédération s’étaient mis d’accord sur une formule de « tourisme parlementaire… » de préférence à Paris. On voit mal comment cela aurait en revanche fonctionné dans les régions. Les réseaux allaient-ils l’emporter sur les deniers publics ? L’essentiel des fonds a été effectivement posté sur les visites réciproques.

Certains élus ou personnels administratifs se rendent en Russie aux frais du contribuable pour y développer, parfois, des amitiés particulières, avec toutes les dérives que cela peut comporter. Une pratique citoyenne des fonds publics s’en trouvant bloquée et un certain mode de fonctionnement favorisé. Quand on sait que les personnes qui se rendent en Russie sont plus ou moins tout le temps les mêmes, il y a là comme une légitimation des bénéficiaires et développement de prérogatives discutables aux dépens des compétences. Les organismes ou experts qui ne font pas partie de ces réseaux s’en trouvent de fait marginalisés, voire exclus. Phénomène surprenant, le critère de compétence intervient rarement. Même si les Scandinaves semblent plus vigilants quant à l’utilisation des fonds publics.

Quelles pourraient être les pistes d’un assainissement ? Pour réagir à une dérive qui touche bien des organisations ou institutions internationales, il importe d’abord de maintenir l’indépendance de celles-ci. Les États doivent limiter leur volonté de promotion dans le choix des pays, des secteurs et des intervenants.

Il faut ensuite multiplier les audits externes – administratifs et techniques à la fois – afin de pouvoir évaluer la conduite des projets. Et s’assurer qu’il n’y a pas intérêts communs entre les auditeurs. Un exercice multiplié rend plus difficiles des connivences douteuses. Les structures deviendront plus perméables au regard externe et plus enclines à se réguler. Un moindre volume de moyens financiers mènera à plus de pragmatisme et de réalisme, incitera à l’inventivité, bref à une meilleure utilisation des fonds. Les sommes colossales investies aujourd’hui dans l’aide technique ou les fonds structurels européens semble vraiment excessives.

Comment y parvenir ? Il y a déjà le principe de transparence des organisations internationales aux demandes d’information des citoyens-contribuables. Compte tenu des ouvertures qu’offrent les nouvelles technologies, ne serait-il pas possible de faciliter encore l’information ? Pourquoi ne pas franchir le pas et mettre en ligne certains rapports d’évaluation sur internet ? Ce serait très utile pour tout le monde, en particulier quand il s’agit d’un pays aussi gigantesque que la Russie. Il importe d’apprendre à coopérer. Dialoguer sur les échecs et les succès n’est pas encore entré dans les mœurs. Si nous acceptions davantage nos échecs, un progrès dans la gestion des programmes s’avèrerait et on pourrait s’assurer qu’il n’y ait pas de doublons entre les projets.

Les autorités russes, pour l’heure, jouent de manière extrêmement subtile et intelligente sur l’absence de coordination entre les instances étrangères concernant le pays. Il arrive que deux organisations étrangères financent sans le savoir le même projet. Ce qui entraîne une perte de fonds et donne à penser qu’une partie des subsides sert à autre chose qu’à faire de l’assistance technique. Parler des échecs signifierait également regagner en crédibilité auprès de l’opinion publique. Celle-ci a déjà critiqué l’Organisation mondiale du commerce à Seattle ou à Prague, mais d’autres organisations pourraient se retrouver sur la sellette. Y compris de grosses organisations non gouvernementales où la croissance des effectifs et la bureaucratie qui en résulte impliquent une perte de moyens.

De nouvelles pratiques qui permettraient de restaurer un lien citoyen des organisations internationales, non seulement devant les opinions publiques des pays contributeurs mais devant celles des pays récipiendaires. Tout cela exige une réforme des mentalités et des systèmes, ce qui prendra beaucoup de temps.