S’agit-il d’un problème structurel ? Le déficit de légitimité de l’Union européenne (UE) serait lié à la spécificité de l’ensemble de l’appareil institutionnel communautaire. Ou bien, – imputé au retard de l’Union politique sur l’Union économique – ce déficit a-t-il été résorbé par le renforcement progressif du rôle du Parlement européen (PE) ?

Dès la signature du Traité de la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier de 1951, les Pères fondateurs ont voulu donner un caractère démocratique à cette nouvelle organisation économique, en créant une Assemblée commune composée des représentants des peuples des pays membres. Dépositaire d’un capital de légitimité particulier, le PE est resté la référence de base de toute réflexion portant sur le déficit de légitimité de l’UE et les efforts entrepris pour pallier ce déficit se sont systématiquement traduits par le renforcement de ses pouvoirs. De sorte qu’au-jourd’hui le PE souffre moins d’un déficit de légitimité que d’un déficit de vie politique.

Le déficit de légitimité de l’Union est pourtant dénoncé de manière récurrente à chaque moment charnière de l’intégration européenne. Tant que cette dernière ne concernait que des domaines techniques sans forte dimension politique, ce déficit était encore toléré. Les bénéfices tirés de l’intégration communautaire – qui contribuent à la doter d’une forme de légitimité fonctionnelle – tendaient notamment à faire de son déficit de légitimité un problème de second ordre. Mais lorsqu’après l’achèvement du Marché unique, l’intégration s’est heurtée à de nouvelles difficultés, ces bénéfices sont devenus moins évidents et le problème de sa légitimité démocratique s’est posé avec plus d’acuité. Il est même devenu depuis le Traité de Maastricht un leitmotiv que ni la création de la citoyenneté européenne, ni la création de la monnaie unique ne sont parvenues à estomper.

Cette construction institutionnelle inédite n’obéit pas à une répartition classique des pouvoirs, puisque le pouvoir législatif est réparti entre la Commission qui détient le monopole d’initiative, le PE et le Conseil des ministres qui partagent un pouvoir de codécision pour un grand nombre de questions et enfin le Conseil des ministres qui reste l’autorité supérieure de référence pour les questions centrales telle que la fiscalité.

Mais surtout, si la légitimité d’une institution fait avant tout référence à son caractère démocratique, l’Union ne peut être considérée comme un centre de pouvoir réellement légitime qu’en se dotant d’une institution qui à la fois (a) assure directement ou indirectement la représentation des citoyens parallèlement à la représentation diplomatique des États, est (b) investie de la défense de l’intérêt commun communautaire et (c) dotée de véritables pouvoirs.

Or, le PE remplit surtout les deux premiers critères. La Commission, qui n’est pas élue, n’obéit qu’aux deux derniers critères : il n’y a pas de continuité entre le mandat des gouvernements nationaux qui choisissent ses membres et sa mission qui consiste à défendre l’intérêt communautaire. Enfin, le Conseil des ministres respecte le premier et le dernier critères, tout en faisant prévaloir la défense des intérêts nationaux sur celle de l’intérêt communautaire. En l’absence d’une intégration fédérale de l’Europe, le déficit de légitimité garde un caractère structurel qui tient à la spécificité du processus décisionnel mis en place.

Par ailleurs, la première phase de l’intégration communautaire, qualifiée de négative, repose sur une organisation centralisée qui fait prévaloir une forme de légitimation a posteriori. Les objectifs à atteindre priment sur la manière dont ils sont légitimés auprès des citoyens. L’initiative des Pères de l’Europe n’est pas exempte d’un certain dirigisme. Économiste de formation, l’ancien Commissaire au Plan, Jean Monnet, est attaché à une logique de planification européenne qui minimise le rôle de l’État et mise sur l’interdépendance internationale.

La méthode de l’intégration fonctionnelle adoptée s’est, en outre, accompagnée d’une segmentation fonctionnelle des questions traitées au sein des institutions communautaires : à tous les niveaux, à commencer par le Conseil des ministres et la Commission européenne, les organes administratifs communautaires ont été subdivisés en directions générales, services, etc. Cette forme de compartimentage a favorisé le développement d’une bureaucratie et d’une expertocratie communautaires qui ont montré leurs limites à mesure que l’on passait de la phase d’intégration négative à celle de l’intégration positive, qui exige une intervention active des institutions communautaires dans un nombre plus important de domaines.

Néanmoins, il faut bien admettre que l’intégration communautaire a pu avancer à ses débuts grâce à l’indifférence des élites, et notamment des parlements nationaux, vis-à-vis des affaires européennes. À ce titre les élites nationales sont également responsables du déficit démocratique de l’UE.

Il convient ainsi de réhabiliter le rôle des technocrates européens dans les premiers temps de la construction communautaire. Face aux hésitations des classes politiques nationales, leur action a été décisive pour faire avancer l’Europe. On ne dira jamais assez combien l’Europe doit à ce tandem bizarre, constitué par l’accord implicite des opinions publiques et l’action déterminée d’une infime minorité de technocrates, que le reste des élites politiques, sceptiques et distantes, laissait aller à l’aventure. Cette critique du rôle des élites comme des technocrates dans la construction européenne est néanmoins probablement nécessaire pour que les citoyens s’approprient ce chantier politique et s’en sentent responsables.

L’UE a été initialement conçue comme une construction politique qui pouvait grandir sans la légitimité populaire exigée par les précédentes constructions étatiques. La stratégie du contournement des peuples permettait de s’affranchir des contraintes imposées par les préjugés culturels. L’unité européenne reposait moins sur une identité commune que sur l’interdépendance créée par des décisions politico-administratives.

L’impulsion initiale s’est ainsi faite largement en dehors du politique, ignorant le principe de base des démocraties classiques selon lequel l’administration n’est que l’exécutant du pouvoir politique. En créant la Commission européenne, les Européens n’ont pas été en retard, mais en avance sur les évolutions contemporaines et le déficit démocratique de l’UE résulte moins du caractère non politique de la Commission que de la mauvaise définition de ses responsabilités par rapport aux autorités politiques.

Il s’agirait cependant moins d’en faire un organe politique que de clarifier les responsabilités respectives de la politique et de la technique. Il faudrait revenir à la vision des Pères fondateurs et redonner toute sa légitimité technique à la Commission, tout en revalorisant la discussion politique à un moment où les pouvoirs du Parlement européen ont été fortement accrus.

Néanmoins, contre les défenseurs de la méthode procédurale, comme Ernst Haas [1] qui considère dès les années 1960 que l’Europe préfigure la tendance générale d’une technocratisation du politique, le déficit politique, qui lui est inhérent, est dénoncé par ceux qui lui reprochent de tourner à vide et de ne procurer aucun projet à l’Europe.

Les efforts déployés pour pallier le déficit de légitimité et le déficit politique de l’Union se sont ainsi traduits par un renforcement du rôle du PE. L’Union est restée influencée par le paradigme parlementaire issue de la tradition politique des États membres, alors que l’affaiblissement de la représentation parlementaire au profit de l’exécutif caractérise, depuis longtemps, la plupart des démocraties européennes.

Cette étape était quelque peu prématurée car on avait affaire à un PE sans réel système politique pour le soutenir.

Donnant lieu à une juxtaposition d’élections nationales, l’élection des euro-députés servait de test politique national. Les débats préélectoraux se concentraient sur des enjeux de politique intérieure nationale plutôt que sur des enjeux proprement communautaires et ce constat, qui est encore largement valable à l’heure actuelle, est d’abord imputable au manque d’intégration des partis politiques au niveau européen.

Le PE est la seule Assemblée plurinationale directement élue où les forces politiques sont groupées par affiliation politique et non par nationalité et l’on a cherché à créer des groupes politiques d’essence pan-européenne plutôt que de simples conglomérats de partis nationaux. Mais, malgré l’émergence de fédérations de partis, on a encore affaire à des groupes politiques rassemblant les forces politiques de même affinité, plutôt qu’à de réels partis politiques européens. Si le rôle des « partis politiques au niveau européen » est reconnu, aucune mesure communautaire n’encourage la constitution de réels partis politiques européens, qui permettraient d’impliquer davantage les élus nationaux dans l’émergence d’une vie politique européenne.

La solidarité des euro-députés vis-à-vis de leur parti respectif tend à prévaloir sur celle qu’ils éprouvent à l’égard d’un compatriote d’un autre groupement politique. Mais cette solidarité n’efface pas les préférences et les réflexes nationaux. Nombre de députés reçoivent des directives de vote de leur capitale et perdent leur capacité à se comporter comme des élus transnationaux. Les groupes politiques ne sont pas prompts à laisser de côté leurs préoccupations nationales pour cimenter leur cohésion transnationale. Il n’y a guère que, récemment, la mobilisation unanime du PE en faveur du projet de Traité constitutionnel présenté par la Convention européenne, qui a montré une volonté très claire de dépassement des intérêts nationaux.

Il n’y a pas eu, par ailleurs, de transfert de souveraineté des partis nationaux de même tendance vers un parti européen unique. Loin de parvenir à influencer de manière décisive la politique des partis à l’échelle nationale, les programmes fixés par les groupes politiques européens n’ont que peu d’impact sur ces derniers.

En outre, le système de la circonscription nationale, adopté par une majorité d’États membres [2], contribue à maintenir un fort anonymat entre les élus et leurs électeurs. La décision de la France d’instaurer pour les élections de juin 2004 un système de circonscription réparti sur huit ensembles régionaux vise ainsi à rapprocher le député européen de ses électeurs.

En d’autres termes, si l’application du suffrage universel direct permet de considérer le PE comme une institution légitime, c’est moins un déficit de légitimité qu’un déficit de vie politique qui peut lui être imputé, car le PE n’a pas cessé, par ailleurs, d’augmenter ses pouvoirs.

L’argument selon lequel il ne sert à rien de voter pour les élections européennes car le PE n’a pas de rôle déterminant n’a cessé d’être contredit par la régulière augmentation de ses pouvoirs. Le PE n’exerce qu’une partie des fonctions des parlements des démocraties parlementaires, puisque, notamment, le droit d’initiative revient à la Commission.

Mais voilà plus de vingt ans que l’on injecte de plus fortes doses de parlementarisme au niveau européen en espérant que cette méthode contribuera à démocratiser le processus décisionnel communautaire.

À la procédure de conciliation, instaurée en 1975, a succédé avec l’Acte Unique de 1986 la procédure de coopération qui permet au PE de procéder à une seconde lecture et de proposer des amendements qui, à condition d’être approuvés par la Commission, ne peuvent être rejetés par le Conseil des ministres qu’à la majorité qualifiée.

Puis la procédure de codécision qui, depuis le Traité de Maastricht, fait du PE le principal acteur législatif avec le Conseil dans un certain nombre de domaines, n’a cessé d’être étendu à de nouveaux domaines au fil des traités, jusqu’au projet de Traité constitutionnel qui prévoit que seules les matières ayant une incidence sur l’ordre constitutionnel des États (comme la citoyenneté européenne) et certains domaines sensibles (comme la fiscalité, les droits sociaux ou l’action extérieure) échappent à l’application de la codécision.

On notera également que si les commissaires sont, d’ores et déjà, investis par le PE et lui rendent des comptes, le Traité constitutionnel donnerait en outre au PE le pouvoir d’élire le président de la Commission à la majorité simple sur proposition du Conseil.

Le PE a ainsi affirmé brutalement sa fonction de représentant légitime des citoyens lorsqu’il a contraint la Commission Santer à démissionner en 1999, alors qu’une commission de Sages mettait en cause certains commissaires dans la gestion du budget communautaire. Du droit à démettre la Commission par un vote de censure, qui semblait obéir avant tout à une logique de « dissuasion nucléaire », le PE a tiré une force politique sans précédent dans l’histoire communautaire et renforcé sa crédibilité. En mettant en cause l’immixtion croissante de la Commission dans la gestion des politiques européennes, il s’est donné pour rôle d’évaluer la bonne marche de ces politiques.

Cependant, ni l’usage du suffrage universel direct, ni son pouvoir de co-législateur, ni la fréquence des sessions parlementaires ne suffisent pour renforcer sa représentativité politique. Ses résolutions n’ont que peu d’écho auprès des parlements nationaux.

L’implication de ces derniers dans le processus décisionnel européen a pourtant été favorisée. Le Traité d’Amsterdam a assuré une meilleure information des parlements nationaux et établit un délai de six semaines entre le moment où une proposition d’acte ou de mesure est mise à la disposition du PE et du Conseil et la date à laquelle elle doit être votée, de façon à permettre aux parlements nationaux d’émettre des avis.

Le rôle de la Conférence des organes des parlements nationaux spécialisés dans les affaires communautaires a également été renforcé. La COSAC peut soumettre aux institutions de l’Union toute contribution qu’elle juge appropriée. En faisant des parlements nationaux les gardiens du bon respect du principe de subsidiarité, le Traité constitutionnel permettrait même à ces derniers d’intervenir pour la première fois directement au niveau européen.

Néanmoins le faible potentiel de légitimité accordé au PE transparaît dans la forte abstention qui caractérise les élections européennes comme dans la faible couverture médiatique de ses activités.

Le pourcentage d’abstention n’a pas cessé d’augmenter à chaque consultation. En moyenne de 34 % en 1979 pour l’ensemble de l’Europe, il est resté stable jusqu’en 1989, avant de monter à 41 % en 1994 et à 49 % en 1999.

Alors que ce sont les élections européennes qui remportent le plus fort taux d’abstention, 43 % des Européens sont pourtant « tout à fait ou plutôt d’accord » que le PE a plus de pouvoir que leur parlement national (contre 31 % « plutôt pas ou pas du tout d’accord »), et 18 % considèrent que le PE devrait accroître son influence dans le système de gouvernance communautaire contre 15 % les États, 6 % la Commission européenne et 5 % les parlements nationaux [3]. La confiance des citoyens à l’égard du PE a d’ailleurs augmenté (57 % au printemps 2003, contre 41 % en 1994).

Mais bien que 65 % estiment que les élections européennes sont vraiment importantes, les intentions de vote pour 2004 sont plus faibles qu’un an avant les élections de 1999.

L’abstention qui les caractérise serait donc moins liée à un problème d’euro-scepticisme ou de déficit de légitimité qu’à la faible notoriété du PE, puisque 46 % des Européens déclaraient au printemps 2003, « n’avoir rien vu, ni entendu, ni eu de contact avec un membre du PE » et exprimaient une demande d’information nettement plus forte qu’en 2002.

Néanmoins, la faible mobilisation qui caractérise les élections européennes ne se limite pas à un problème de notoriété du PE. Au-delà du rôle du PE et de la question de la légitimité démocratique de l’UE, on se heurte au problème de la légitimité fonctionnelle de l’UE.

Tant que l’intégration communautaire contribuait de manière évidente à leur bien être, il était implicitement affranchi de tout réquisit de légitimité démocratique. Les bénéfices de l’intégration suffisaient à pourvoir l’UE d’une forme de légitimité fonctionnelle. On a parlé d’un « super-État manager » qui essaie de se légitimer par l’efficacité. Néanmoins cette première phase d’approbation passive correspond avant tout à la phase d’intégration négative pendant laquelle il a surtout été question d’abattre les barrières protectionnistes pour consolider un marché intérieur capable d’affronter la concurrence externe.

Dès lors qu’il a fallu passer à une phase d’intégration positive (qui, au-delà du seul domaine économique, concerne le domaine social et politique) et que son efficacité est devenue contestable, les responsables européens ont été amenés à justifier leurs politiques et à présenter des comptes.

Néanmoins les difficultés rencontrées au début des années 1990 sont sans doute imputables à la transformation de la conjoncture socio-économique mondiale, plutôt qu’à la méthode communautaire. Et si l’on ne peut nier un certain retard politique de l’UE, celui-ci ne s’explique pas seulement par l’absence de puissance constituante. Sa responsabilité en incombe tout autant aux gouvernements nationaux qu’à l’UE.

Plus récemment, l’adoption de l’euro a renforcé la crédibilité de l’UE. Ainsi, concernant les principaux points communs des Européens, les Français retiennent en priorité l’euro (67 %), loin devant la démocratie (38 %) [4]. Leur attachement à l’Europe passe en priorité par sa légitimité fonctionnelle.

Mais alors que l’on n’est pas parvenu à approfondir l’Union simultanément à son élargissement à dix nouveaux États, et que l’on peine à adopter le projet de Traité constitutionnel qui favoriserait cet approfondissement, les citoyens s’impatientent aujourd’hui de ne pas voir l’Europe avancer plus vite dans des domaines sensibles, comme celui de la défense.

Tandis qu’au problème du déficit de légitimité vient se substituer un problème de déficit civique, lié aux faibles moyens dont disposent les citoyens pour participer à la définition des politiques communautaires, l’impatience de ces derniers est une nouvelle dimension du procès intenté à l’Europe.

Une intégration communautaire dans le domaine de la défense semble néanmoins impossible à court terme. La suppression – dès l’adoption du Traité constitutionnel – de l’interdiction de procéder à une coopération structurée en matière de défense, permettrait sans doute de renforcer la légitimité de l’UE, puisque ces coopérations resteraient ouvertes à tous les États membres qui souhaitent y participer. Le principe des coopérations renforcées pourrait en outre être appliqué à de nombreux autres domaines.

Mais la multiplication de ces différents cercles de coopérations renforcées contribuerait simultanément à accroître la confusion des citoyens, qui selon l’État national d’appartenance deviendrait, en quelque sorte, « citoyens de la zone euro », mais pas « citoyens de l’Europe de la défense » ou « citoyens de l’espace Schengen ». Alors qu’on évoque encore les peuples européens, sans pouvoir oser parler du « peuple européen », ces différents cercles d’appartenance pourraient avoir un impact négatif sur la légitimité dont est dépositaire l’UE.