Ces changements font que le Sénat, à l’orée de l’inauguration du deuxième mandat de George W. Bush, incarne tout à la fois :

Cette émergence du Sénat comme clé de voûte institutionnelle de l’architecture du politique américain n’enlève absolument rien à la validité du propos des politologues Frances Lee et Bruce Oppenheimer, que nous citions déjà en 2000 : « Plus d’un quart de la population américaine vit aujourd’hui dans trois très grands États à croissance démographique forte (Californie, Texas et Floride). En revanche sept petits pour cent de la population américaine résident dans les dix-sept États les moins peuplés représentés par 34 sénateurs. [1] » Cette extraordinaire distorsion de la représentation qui fait que les États les plus peuplés voient leur représentation diminuée par quatre au Sénat alors que les petits États se voient appliquer un coefficient démultiplicateur de cinq perdure malgré l’importance nouvelle de la Chambre haute.

La situation au Sénat est différente puisqu’en dehors des deux périodes précitées dans lesquelles le Sénat se trouve également à majorité républicaine, la Chambre haute bascule aussi dans le camp républicain entre 1981 et 1986, ce qui explique que, naturellement, le Président Reagan s’appuie fortement sur elle pour gouverner. Par ailleurs, la majorité républicaine depuis 1994 n’a jamais été forte, à tel point qu’à la suite des élections de 2000, il existe une égalité parfaite entre les deux partis, 50 Républicains et 50 Démocrates ; puis, après la défection du Sénateur Jeffords (Républicain du Vermont qui s’inscrit comme Indépendant) au printemps 2001, une très faible majorité démocrate qui dure jusqu’aux élections de 2002. Ces dernières redonnent l’avantage au Parti du président Bush mais, pour autant, les 51 Républicains sont constamment sous la menace de la défection d’un modéré, autour des questions fiscales ou du droit à l’intimité par exemple.

Après les élections de 2004, les Républicains consolident leur avantage à la Chambre haute puisqu’ils auront 55 sénateurs contre 44 Démocrates et un Indépendant. Le Sénat connaît donc des renversements de majorité plus fréquents qui correspondent à des renouvellements de personnel de plus grande ampleur. En 2004, le Parti démocrate perd six sièges et en conquiert deux ; sachant qu’il y avait cette année-là 34 sièges en jeu, c’est presque un quart (huit) qui changent de majorité partisane. On a même connu en 2004 avec la défaite de Tom Daschle (Dakota du Sud), le leader de la minorité démocrate, la première défaite d’un leader au Sénat depuis 1952. Cette situation est inimaginable à la Chambre basse où le leadership des deux partis se trouve élu dans des circonscriptions absolument « sures ». De même, cette instabilité relative au Sénat est à comparer avec le taux de renouvellement extrêmement élevé des sortants à la Chambre des représentants : en effet, si l’on exclut pour cette dernière les cinq sièges démocrates perdus dans l’État du Texas suite à un redécoupage des circonscriptions très ouvertement partisan [3], on constate que le Parti démocrate perd deux sièges et en gagne trois [4]. L’étude post-électorale menée par le Committee on the Study of the American Electorate met en évidence cette stabilité en insistant sur les marges de victoire : les auteurs soulignent en effet que pour 95 % des sièges (416 sur 435) cette marge est supérieure à 10 %, et pour 87 % (369 sur 435) supérieure à 20 % [5]. Quelles que soient donc les mutations profondes auxquelles on puisse assister dans l’électorat américain, la Chambre des représentants semble très largement insensible et isolée ; l’élection se joue donc au moment du découpage, ce qui explique par exemple que la représentation du Texas puisse passer, entre 2002 et 2004, de 17 Démocrates et 15 Républicains à 11 Démocrates et 21 Républicains. D’une certaine façon, on est arrivé à la Chambre des représentants à un mode d’élection qui est précisément celui des sénateurs avant l’adoption du 17^e amendement à la Constitution, puisqu’il s’apparente à une élection indirecte par le biais des parlements des États. Or ces derniers possèdent aujourd’hui des outils de plus en plus performants et de moins en moins coûteux pour prédire le résultat des élections législatives en fonction du découpage des circonscriptions. Ceci est confirmé par l’excellence des modèles de prédiction des résultats des politologues qui se trompent rarement à plus de 3 sièges sur 435. Les prévisions se révèlent en revanche beaucoup plus difficiles pour la Chambre haute.

La Chambre des représentants apparaît par ailleurs comme nettement plus dominée par les partis politiques que la Chambre haute, même si la polarisation partisane affecte indéniablement le Sénat. Il suffit pour s’en convaincre d’évoquer l’épisode récent de novembre 2004, dans lequel un projet de loi sur la réforme des services de renseignement américains adopté par le Sénat et soutenu par le Président Bush, qui agissait sur la base des recommandations du rapport de la commission d’enquête sur le 11 septembre, n’a pu faire l’objet d’un vote à la Chambre basse, le Président Hastert estimant que le texte ne pouvait passer qu’avec l’appui des Démocrates et contre l’opposition d’une minorité de Républicains. Il était donc préférable de sacrifier, au moins temporairement, un projet de loi important pour la sécurité intérieure à l’unité du parti ou à la satisfaction de deux puissants présidents de commission. Par ailleurs, toujours pour protéger l’unité du parti, le groupe républicain à la Chambre est revenu, en ce même mois de novembre 2004, sur une décision datant de 1994 qui consistait à exclure du leadership tout représentant qui était l’objet d’une enquête judiciaire. Le leader de la majorité, Tom DeLay, est dans ce cas pour des questions d’éthique. Cette règle avait été adoptée pour éviter les situations d’abus de pouvoir qui avaient coûté aux Démocrates leur statut majoritaire. Ces deux épisodes ne sont pas sans rappeler les récriminations des parlementaires français sur l’utilisation de l’article 49.3 et le peu de considération dans lequel sont tenus les députés de la majorité, dont les amendements législatifs sont peu souvent pris en compte s’ils ne sont pas soutenus par le gouvernement.

La situation de la Chambre des représentants aux États-Unis se présente ainsi : les Républicains, lorsqu’ils regagnent la majorité en 1994 pour la première fois depuis 40 ans, entendent évidemment gouverner la Chambre sans l’aide des Démocrates. Le renversement de majorité entraîne donc mécaniquement une montée de la polarisation. Celle-ci s’accélère de plus avec la disparition progressive du groupe des Démocrates centristes du Sud (qui portent le nom de Blue Dogs) qui sont absorbés par le Parti républicain, à la suite du découpage électoral de 2000 en particulier. La représentation des deux partis à la Chambre basse est donc beaucoup plus homogène idéologiquement aujourd’hui qu’elle ne l’était il y a dix ans, ce qui se traduit par la désignation par les deux partis de leaders nettement plus marqués à droite côté républicain (Tom DeLay) et à gauche côté Démocrate (Nancy Pelosi). Par conséquent, les Républicains dépendent aujourd’hui nettement plus de la discipline partisane pour faire adopter leurs textes, d’autant que leur majorité est toujours inférieure à 30 sièges. Dans une chambre où la Commission des règles exerce déjà un contrôle de fer sur l’ordre du jour, on assiste donc à une étape supplémentaire dans la dégradation de la qualité des débats. De ce fait, la Chambre se transforme progressivement en bras armé de la présidence, ce qui évidemment la prive de la possibilité d’agir comme contrepouvoir, sauf lors d’occasionnelles manifestations d’humeur. On assiste aussi à une droitisation de la Chambre basse puisque le groupe capital n’est plus celui des centristes modérés, Démocrates ou Républicains, mais celui des Républicains très conservateurs qui, sur des questions telles que l’assurance maladie ou l’avortement détiennent maintenant la clé des majorités républicaines.

Pour autant, le Sénat ne connaîtra pas la même droitisation que la Chambre des représentants et ce pour plusieurs raisons. D’abord, si le Sénat devient de manière trop évidente une institution incarnée et dominée par ses représentants de l’Alabama, de la Caroline du Sud, ou du Texas, la capacité du Parti républicain à l’emporter dans des États limitrophes du Sud (Missouri) ou du Midwest (Colorado) sera limitée et le Parti prendra le risque de s’exclure totalement des « États bleus » qui ont voté pour John Kerry en 2004. Or, les leçons de l’histoire politique américaine sur les dangers d’une trop grande dépendance vis-à-vis d’une région, en particulier une région aussi marquée que le Sud, sont claires. D’autre part, il n’existe évidemment pas au Sénat de découpage des circonscriptions électorales, ce qui limite considérablement ce que le représentant Sherrod Brown appelle, dans son essai sur la Chambre basse, « un exercice de protection des sortants » [8]. Les sénateurs sont donc choisis par un électorat plus divers et plus composite, ce qui explique la plus forte proportion de centristes.

Par ailleurs, le groupe clé au Sénat aujourd’hui ne se situe pas à l’aile droite du Parti républicain, mais plutôt sur son aile gauche ; il comprend les deux femmes sénateur du Maine, Olympia Snowe et Susan Collins, John McCain de l’Arizona, ou encore Arlen Specter, qui deviendra sans doute en 2005 le président de la commission judiciaire, malgré ses récentes déclarations avertissant le Président Bush qu’il serait dangereux de choisir les futurs juges à la Cour suprême sur la base de leur opposition à l’IVG [9]. La défection de Jim Jeffords au printemps 2001 reste évidemment dans les mémoires, mais ce groupe est aujourd’hui plus puissant en restant à l’intérieur du parti, où il exerce un pouvoir de levier certain, qu’en menaçant de le quitter. En dehors de ses positions sur les questions de mÅ“urs, ce groupe se situe aussi dans le Parti de l’éléphant sur la ligne de fracture de l’équilibre budgétaire : ce Parti, malgré Ronald Reagan, n’a en effet jamais été entièrement convaincu par les théories de diminution de la taille et des missions de l’État fédéral par l’assèchement des finances et nombreux sont ses élus qui n’entendent pas céder au Parti démocrate le discours de la responsabilité en matière budgétaire. Sachant que le déficit budgétaire est aujourd’hui la limite la plus évidente à la fois à la tentation impériale et à la pérennisation de la domination républicaine sur les trois pouvoirs de l’État fédéral, sa place ne sera jamais autre que centrale.

La différence la plus flagrante entre les deux chambres reste cependant sans conteste cette procédure étrange et datée d’obstructionnisme parlementaire qu’est le filibuster. Dans un premier temps, l’existence de ce moyen de blocage des débats relativise l’importance des résultats de l’élection de 2004 : en effet, quand bien même les Républicains gagnent 4 sièges à la Chambre haute, ils n’atteignent pas pour autant le chiffre fatidique de 60 qui leur garantirait de prononcer la clôture des débats à chaque tentative des Démocrates d’utiliser la flibuste. Les élections de 2004 changent donc certaines des priorités du Sénat avec le remplacement des personnes ; elles permettent aussi au Parti républicain qui avait jusque-là un seul siège de majorité dans chacune des commissions d’obtenir deux sièges pour tenir compte de leur plus grand nombre ; elles ne modifient pas pour autant fondamentalement le rapport de force.

La teneur, la qualité et la collégialité des travaux du Sénat dans les quatre prochaines années dépend donc très largement de la stratégie que la minorité démocrate adoptera dans l’utilisation de la flibuste. Un recours systématique comporte des dangers évidents : même s’il s’agit d’une procédure de plus en plus utilisée dans les années 1990 et 2000, il n’en reste pas moins qu’elle continue à être associée à la résistance du Sud à la déségrégation raciale dans les années 1960. D’autre part, le recours massif à la flibuste possède des effets pervers sur l’organisation des travaux de la Chambre haute : dans certains types de projets de loi, comme le budget, la flibuste n’est pas possible et il est donc à craindre que le parti majoritaire, pour contourner la menace obstructionniste, déplace vers la loi budgétaire l’examen de projets problématiques pour le parti minoritaire. Or tous les observateurs du Congrès s’accordent pour décrire l’actuel processus d’examen du budget comme l’étiage absolu du travail parlementaire [10] : en effet le recours au vote bloqué sur des projets « omnibus » qui contiennent des centaines d’amendements qui sont autant de subventions fédérales à des États ou à des circonscriptions représente un renoncement explicite à toute forme de discipline budgétaire en même temps qu’un triomphe du marchandage qui est profondément corrosif de la légitimité des parlementaires et donc de la démocratie représentative. La loi la plus importante est donc celle qui fait l’objet de l’examen le plus cursif.

Or, on remarquera que les deux grands projets qui constituent le cÅ“ur programmatique du deuxième mandat de George W. Bush possèdent tous les deux des incidences budgétaires certaines, puisqu’il s’agit de la réforme de l’actuel système de retraite par répartition qu’est la Sécurité sociale dans son acception américaine, ainsi que d’une réécriture en profondeur du code fiscal. Dans le premier cas, l’idée de l’Administration Bush consiste à partiellement privatiser la Sécurité sociale en permettant aux particuliers de choisir un système par capitalisation. S’ouvrirait donc une période de transition durant laquelle l’État fédéral devrait se substituer aux particuliers pour verser leurs pensions aux retraités : vu l’état actuel de finances publiques américaines, le recours à l’emprunt paraît incontournable mais les estimations sur les sommes nécessaires varient de 1 à 5 milliards de dollars. Typiquement, un débat qui porte sur un aspect essentiel de la solidarité aux États-Unis, qui se trouve aussi être l’un des derniers grands textes de la période du New Deal et donc d’une forme d’État providence à l’américaine, pourrait se tenir dans un cadre similaire à celui offert par l’article 49.3 de la Constitution française. Dans le cas du code fiscal, l’idée de l’actuel président est une simplification massive avec la suppression d’un nombre aussi important de « niches » que possible. Le modèle visé ici est une simplification de moins grande envergure réussie par le Président Reagan lors de son deuxième mandat. Là encore un projet qui définit la répartition de la pression fiscale pourrait faire l’objet d’un débat tronqué.

Un recours massif à l’obstructionnisme de la part des Démocrates au Sénat accentuerait aussi la césure à l’intérieur du Parti entre sa représentation parlementaire nationale à Washington et les entités du Parti dans les États, c’est-à-dire les gouverneurs et les parlementaires locaux. Or il s’agit là d’une des préoccupations majeures du Parti de l’âne après la défaite de John Kerry dont l’une des explications est à trouver dans le fait que l’actuel mouvement conservateur part de la base et s’est construit à partir d’une série de victoires dans les élections locales ou étatiques alors que le « Parti du peuple » [11] est aujourd’hui largement un parti des élites. Les Démocrates ne peuvent pas en effet à la fois entamer une reconquête du pouvoir par la base en montrant leur capacité à gouverner efficacement les États [12] tout en restant à l’écoute d’une base qui fait des « valeurs » un critère important du vote et par ailleurs incarner à Washington une position idéologiquement rigide de refus du compromis avec le Parti républicain.

À l’opposé, le Parti démocrate voit dans le judiciaire un des derniers bastions de la protection de droits acquis dans la période des années 1960 qui, s’ils ne sont pas supprimés, sont progressivement vidés de leur sens en laissant aux États la responsabilité de les mettre en pratique et donc de leur donner un contenu concret. À cela il faut ajouter deux éléments supplémentaires : quels que soient le contexte politique et le rapport de force entre les pouvoirs, le Président des États-Unis a toujours considéré les nominations judiciaires comme une assise forte de son pouvoir. En moyenne, en effet, sur quatre ans, un Président dispose de la possibilité de renouveler presque un tiers des magistrats fédéraux, et donc sur deux mandats, un peu moins des deux tiers. Rares sont les démocraties dans lesquelles l’exécutif, ou le législatif, dispose d’un tel pouvoir transformateur sur le judiciaire [13]. Dernier élément, l’actuelle Cour suprême des États-Unis fonctionne, depuis 1994, avec les neuf mêmes juges, alors que la moyenne statistique entre deux nominations est de deux ans et demi. Cette anomalie n’est pas sans conséquences : d’abord l’enjeu des nominations aux tribunaux inférieurs devient d’autant plus important ; d’autre part, lorsqu’il y aura un renouvellement de personnel, il se fera très probablement sous la forme d’une cohorte. La Cour suprême aujourd’hui présente les mêmes caractéristiques en matière d’âge que celle de 1937 que Roosevelt renouvelle en quasi totalité. Enfin les alignements à l’intérieur de la Cour, c’est-à-dire quel juge vote le plus souvent avec quel autre juge, sont parfaitement identifiés après onze ans de stabilité à la Cour, ce qui signifie que les groupes de pression, les partis politiques et donc finalement tous ceux qui sont intéressés par les résultats politiques produits par la Cour, savent parfaitement quel serait l’impact du remplacement – ou de la promotion à la présidence – de chacun des neuf juges [14].

Les tensions sur les nominations judiciaires sont donc très fortes et se sont traduites par une série d’affrontements au Sénat, depuis janvier 2003, avec une minorité démocrate au Sénat qui a décidé de bloquer un certain nombre de nominations pour elle inacceptables en utilisant la flibuste [15]. À la fin de l’hiver 2004, le Président Bush a répondu en nommant hors session parlementaire (recess appointment) Charles W. Pickering et William H. Pryor à des postes de juge aux Cours fédérales d’appel des Cinquième et Onzième Circuit. L’article II de la Constitution, qui définit les pouvoirs du président, lui permet en effet d’effectuer des nominations sans l’avis et consentement du Sénat lorsque celui-ci ne se trouve pas en session ; il s’agit de nominations temporaires puisqu’elles ne sont valables que jusqu’à la fin de la prochaine session parlementaire. Se posent là plusieurs problèmes : d’abord le Président Bush rompt là avec une tradition qui avait été respectée par tous les Présidents depuis l’adoption par le Sénat en 1960 d’une résolution condamnant ces nominations hors session [16] ; par ailleurs, jamais un Président n’avait utilisé cette procédure pour nommer un magistrat dont la nomination avait préalablement été rejetée par le Sénat (qui plus est deux fois dans le cas de Charles W. Pickering) ; enfin il existe des doutes certains sur le fait de nommer à titre temporaire un juge qui doit normalement bénéficier d’une nomination à vie, mais aussi sur les difficultés posées par des auditions devant la commission judiciaire d’un magistrat déjà en place qui pourrait se voir interroger sur des décisions déjà prises, en violation du principe de séparation des pouvoirs ; en dernier lieu, il faut bien sûr s’interroger sur le statut de décisions rendues par un magistrat qui ne serait pas, à l’issue d’une procédure d’avis et consentement postérieur à sa prise de fonction, confirmé par le Sénat.

Le président William H. Rehnquist, qui souffre d’un cancer de la thyroïde, participe actuellement aux travaux de la Cour suprême depuis son lit d’hôpital et plusieurs juges âgés présentent des problèmes de santé. Par ailleurs les élections de 2004 paraissent avoir donné au Président Bush un mandat transformateur sur le judiciaire. Enfin la nomination de magistrats favorables à un abaissement du mur de séparation entre l’Église et l’État et au rétablissement de la prière à l’école, mais opposés à la liberté d’interrompre une grossesse, est la première revendication d’une droite chrétienne dont la mobilisation en 2004 a été tout à fait remarquable. Se dessine là le cadre d’un affrontement qui a déjà commencé : en effet, sur proposition du vice-président, qui préside constitutionnellement les débats du Sénat, les sénateurs pourraient voter pour modifier le règlement de la Chambre haute et interdire le recours à la flibuste dans le cas des nominations judiciaires. Ce débat en apparence limité à une question de procédure est beaucoup plus important qu’il n’y paraît. On remarquera d’abord que la position des Républicains est quelque peu inconfortable car les sénateurs du Parti de l’éléphant ont bloqué, en 1968, la promotion du juge Abe Fortas à la présidence de la Cour en ayant recours à une flibuste qui justement a empêché la nomination de sortir de la commission judiciaire et donc d’être examinée en séance plénière. Par ailleurs, pour l’exécutif, il s’agit soit d’un aveu d’impuissance, soit d’une revendication d’un pouvoir absolu en matière de nominations judiciaires, sans contrôle effectif du Sénat dans le cadre de l’avis et consentement. On voit aussi se dessiner une inquiétante évolution de la séparation des pouvoirs puisqu’en l’occurrence l’exécutif dicterait au législatif le mode d’organisation de ses travaux. Enfin, on se retrouve de nouveau face à une majorité politique qui tente d’obtenir par des biais procéduraux ce qu’elle ne peut réaliser par les voies normales.

Du résultat de la décision du Sénat sur l’utilisation de la flibuste dans l’avis et consentement ne dépendent plus que les seules nominations judiciaires : d’abord le Sénat, là aussi dans le cadre de l’avis et consentement, va examiner, en janvier 2005, la nomination des ministres de la deuxième administration Bush et donc, par exemple, la Commission des Affaires étrangères entendra Condoleeza Rice avant de voter sur son accession au poste de Secrétaire d’État. C’est en fait la capacité du Sénat à peser en matière de politique étrangère, et donc à servir de contre-pouvoir, qui se joue dans l’intensité des questions auxquelles sera soumise l’actuelle Conseillère à la sécurité nationale du Président. Il serait illogique et paradoxal que le Sénat acquiesce à la volonté présidentielle sur les nominations judiciaires en modifiant son règlement sur les souhaits du Président puis qu’il exerce un avis et consentement critique sur la nomination d’un membre du Cabinet, domaine où le Sénat montre traditionnellement plus de déférence puisque ces nominations sont limitées à la durée du mandat présidentiel.

En conclusion, deux questions centrales du politique américain se jouent aujourd’hui au Sénat sur la question des nominations, judiciaires ou ministérielles. D’abord, les attentats du 11 septembre et le contexte de guerre, couplés avec une utilisation exceptionnellement disciplinée des outils de l’exécutif par George W. Bush, ont permis une nouvelle phase de présidentialisation du régime et redonné une seconde vie au concept de « présidence impériale » de l’historien Arthur Schlesinger.

Les nominations ont toujours été un excellent baromètre du rapport de force entre exécutif et législatif : l’actuelle période ne déroge pas à la règle. Par ailleurs, le Parti républicain, depuis sa victoire aux législatives de 1994, travaille à la constitution d’un ordre politique conservateur susceptible de succéder à une Coalition libérale [17] qui s’était constituée durant le New Deal et avait inscrit ses valeurs dans la lecture que la Cour Warrren (1953-1969) fit de la Constitution. Le parti domine maintenant clairement les deux chambres du Congrès ainsi que l’exécutif, mais cet ordre politique ne possède pas à ce jour la pérennité que lui donnerait son inscription dans une jurisprudence conservatrice de la Cour suprême sur la durée d’une génération. C’est au Sénat que se joue la mutation de l’ordre politique républicain en un ordre constitutionnel conservateur.