Mon compte |

Mon panier d'achats |

Ma bibliographie

Contacts |

Aide

· Accès distant · Mot de passe oublié

· Recherche avancée

Parlement[s], Revue d'histoire politique
L'Harmattan

I.S.B.N.sans
168 pages

p. 97 à 115
doi: en cours

Veille sur la revue
Veille sur l'auteur

Vous consultez

Recherche : L'espace des chercheurs – Le modèle politique américain

n° 2 2004/2

Discipline > Revue > Sommaire > Article

Télécharger cet article en PDF

« Throw the bums out ! »

La remise en cause de la rééligibilité parlementaire aux États-Unis

Guillaume Marrel []* Renaud Payre *[**]*

Plan de l'article

• « American rotation in office » : l’argument historique

— The National Term Limits Campaign

• La représentation politique « under limits » : les enjeux de la réforme

En février 2001, on célèbre outre-Atlantique le cinquantième anniversaire du 22^e amendement de la Constitution des États-Unis. C’est le 27 février 1951 que cet amendement limitant à deux le nombre de mandats présidentiels est adopté par référendum. Parmi les différentes organisations qui commémorent ce texte, on trouve le Cato Institute et l’association U.S. Term Limits. Ces groupements ont des liens très ténus et insistent alors sur l’importance du principe de limitation du nombre de mandats. Ils sont engagés ensemble dans une campagne réformatrice qui a rencontré de réels succès au niveau des États et des villes états-uniennes depuis le début des années 1990. Mais, alors que plusieurs États ont adopté de telles mesures pour leurs représentants à Washington, la réforme ne parvient pas à s’imposer au Congrès. En 1995, la Cour Suprême des États-Unis déclare le dispositif anticonstitutionnel. Cet arrêt ne doit pas cacher la réalité d’une transformation rapide et profonde de la représentation politique et surtout de la vie parlementaire des États-Unis dans les dix dernières années. On compte aujourd’hui près de trois mille villes ayant limité le nombre de mandats de leurs représentants. Seize États ont adopté des term limits entre 1990 et 2000. Même si les effets sont encore difficiles à apprécier, on peut déjà estimer que c’est une conception renouvelée de la représentation qui se cristallise. Une conception qui, à en croire les réformateurs, serait en accord avec les principes des Pères fondateurs. Une conception qui évoquerait des mesures prises dans une République sœur : la France de 1789. Après avoir renoncé à leur propre éligibilité, les constituants n’avaient-ils pas en effet adopté une mesure de non-rééligibilité provisoire, le 19 mai 1791 ? [1]

Mais chez les réformateurs états-uniens des années 1990, cette référence à l’esprit de la République et des Pères fondateurs n’est brandie que pour renforcer une entreprise de morale. « Throw the bums out ! ». L’invective est claire : « Sortez les sortants ! » Élisez des « citoyens législateurs » (citizen legislators) et non des « politiciens de carrière » (career politicians). Ce mouvement qui ne cache pas son idéologie libertarienne veut limiter l’emprise des pouvoirs publics sur la société. Ce détour outre-Atlantique est l’occasion d’observer et d’analyser les effets d’une réforme du pouvoir parlementaire, une réforme parfois évoquée en France depuis le milieu des années 1990.

« American rotation in office » : l’argument historique

L’expérience historique états-unienne en matière de rotation des charges est l’un des principaux arguments de la promotion du principe de limitation des mandats électifs. Dès le début des années 1990, politologues et historiens rappellent les origines de l’idée. La notion de rotation apparaît alors comme profondément enracinée dans la pensée politique républicaine classique, des expériences athéniennes et romaines aux usages en vigueur à Venise et Florence [2]. Universitaire militant, Mark Petraca invoque l’attachement des Pères fondateurs au principe de rotation. Il retrace sa diffusion outre-Atlantique à partir de la théorie de la non-rééligibilité provisoire proposée au xvii^e siècle par le britannique James Harrington. Il évoque, entre autres, la règle de « rotation in magistry » mentionnée dans les Cato’s Letters, essais sur les libertés politiques publiées dans The London Journal entre 1720 et 1723 [3]. De fait, on retrouve cette disposition dans six des bills of right adoptées par les États de la fédération entre 1776 et 1880. Mais au xix^e siècle, seuls les fonctions de gouverneur dans dix États ainsi que certains mandats municipaux font l’objet d’une telle réglementation [4].

Au niveau fédéral, l’adoption en 1777 d’une proposition Jefferson visant à limiter la durée des mandats au Congrès à trois ans consécutifs est reconduite en 1781 dans les Articles de la Confédération [5]. Mais la règle est compromise dès 1784, par l’investiture de deux représentants inéligibles du Rhode Island [6]. Le principe de rotation fait en réalité l’objet d’une vive controverse. Ses opposants défendent la liberté du vote et les motivations électorales obligeant l’élu à tenir compte de la demande de ses électeurs. Ils craignent que l’élimination des plus expérimentés affecte la performance des assemblées. Face à de telles objections, c’est parmi les « confédéralistes » que l’on trouve les plus fervents avocats du principe de rotation. Pour les partisans d’un État faible, une assemblée trop stable risque d’usurper le pouvoir du gouvernement étatique et menace d’encourager la formation de partis politiques. Ils voient dans les term limits un rempart contre la professionnalisation et l’allongement des carrières. Lors des travaux constitutionnels de 1787, le principe de rotation est rapidement abandonné, en dépit des débats sur la durée du mandat sénatorial, et le texte fondateur autorise la réélection de l’ensemble des fonctions législatives et exécutives [7].

En 1796, la décision du Président George Washington de ne pas briguer de troisième mandat consécutif crée cependant un précédent. Ses successeurs Jefferson, Madison et Monroe institutionnalisent cette pratique non-constitutionnelle au sommet de l’édifice politique. Celle-ci de diffuse alors aux différents niveaux de l’appareil politique américain. La rotation est présentée comme l’une des principales mesures de lutte contre la corruption dans le programme de gouvernement du Président Andrew Jackson en 1829. Jusqu’à la Guerre civile, le retrait volontaire intervient ainsi généralement après un ou deux mandats dans l’une ou l’autre des chambres du Congrès. Le taux de renouvellement y atteint ainsi la plupart du temps 40 à 45 % et la durée moyenne des carrières ne dépasse pas quatre ans et demi [8].

Populaire tout au long du xix^e siècle, la non-rééligibilité s’impose à l’usage comme une norme de comportement. Les Jacksonians défendent l’idéal du politicien amateur [9]. Mais la rotation ne renvoie pas alors aux vertus et à la morale civique des élus. Faiblement indemnisé jusqu’en 1856, le mandat fédéral est peu attractif. Les élus y renoncent facilement pour obtenir une position plus confortable dans la fonction publique étatique. Le retrait volontaire est ainsi lié au contrôle partisan des investitures locales et des nominations publiques. Sa promotion apparaît comme un facteur de contrôle de la loyauté des élus à l’égard des programmes partisans [10]. Son usage disparaît d’ailleurs progressivement à la fin du siècle alors que se constituent de véritables carrières nationales dans les chambres fédérales [11]. À partir de 1901, le taux de renouvellement ne dépasse plus 30 % et la durée moyenne des mandatures double entre 1860 et 1920 [12].

En 1940 et 1944, les troisième et quatrième mandats du Président Franklin Roosevelt relancent le débat sur la rééligibilité. Si le sort de la fonction présidentielle américaine est réglé par l’adoption du 22^e Amendement en 1951, les mandats législatifs restent à l’écart de toute réglementation et ce malgré plusieurs propositions [13]. Jusqu’au début des années 1990, le principe de rotation ne se diffuse qu’au niveau des fonctions exécutives locales. Entre 1947 et 1978, treize États adoptent ainsi des dispositions limitant la durée des fonctions de gouverneur, à deux mandats consécutifs de quatre ans généralement. À partir du début des années 1950, des lois de limitation sont également adoptées pour les maires et parfois leurs équipes, dans un certain nombre de villes [14]. La rotation des charges fait néanmoins partie des réformes du système politique américain dans les années 1970. Entre 1980 et 1994, treize nouveaux États réduisent encore le nombre de mandats consécutifs accessibles à leur gouverneur. Ces mesures adoptées par référendum accompagnent alors le renouveau du principe de rotation dans la deuxième moitié des années 1980 et la rapide diffusion des projets de limitation destinés aux parlementaires étatiques et fédéraux.

The National Term Limits Campaign

En 1988, la réélection de 97 % des sortants à la Chambre des représentants et le consensus corporatiste et partisan sur un projet d’augmentation de l’indemnité parlementaire semblent être à l’ori-gine d’une campagne réformatrice en faveur du principe de limi-tation [15]. L’affaire devient le prétexte d’une importante mobilisation, notamment dans une partie du camp républicain. Inspiré d’une proposition de limitation proposée lors de la Convention républicaine de 1988, le député de Pennsylvanie James Coyne crée, fin 1989, le groupe American to Limit Congressional Term (ALCT) [16]. Celui-ci rassemble trente-quatre représentants et Coyne en partage la direction avec un démocrate, Donald M. Fraser. Le groupe cosigne une proposition d’amendement constitutionnel visant à limiter le nombre des mandats fédéraux dès février 1990 [17].

Au même moment, plusieurs organisations de promotion des local term limits font leur apparition dans différents États. Le 18 septembre 1990, le gouverneur républicain de l’Oklahoma, Henry Bellmon, fait adopter la première loi de réduction de la rééligibilité des représentants étatiques. Dans le Colorado, le sénateur républicain Terry Considine s’appuie sur le groupe des Coloradans Back in Charge pour organiser une vaste campagne et faire adopter, par referendum, la deuxième loi de limitation touchant à la fois représentants étatiques et gouverneurs. Mais c’est à l’issue du débat californien que le mouvement prend véritablement de l’ampleur. Dès 1989, l’Attorney General démocrate de Californie John Van de Kamp fait circuler une proposition visant à associer limitation des mandats et financement public des campagnes électorales. Cette dernière mesure provoque l’hostilité des mouvements anti-fiscalistes qui contre-attaquent avec une proposition de limitation des mandats combinée cette fois avec une diminution d’un tiers des indemnités parlementaires. Après une campagne médiatique de disqualification des deux textes, c’est finalement la seconde proposition qui est adoptée par référendum avec 52 % des suffrages. Les députés à la Chambre californienne sont limités à trois mandats de deux ans et les sénateurs à deux mandats de quatre ans. Le gouverneur n’est rééligible qu’une seule fois et la réforme atteint également un grand nombre de villes.

Les recours formés par des parlementaires auprès des Cours Suprêmes de la Californie puis de l’Union échouent, dissipant de ce fait les derniers doutes sur la légalité des term limits. Les élections de 1992 sont marquées par un renouvellement spontané de 30 % des élus et certains entament des stratégies de reconversion locales ou fédérales, anticipant ainsi la réforme prévue pour 1996. La Californie apparaît en définitive comme une tribune pour les réformateurs, mais aussi comme un test de la popularité des idées et un laboratoire des conséquences de la rotation des charges sur le milieu politique.

Grâce à leur couverture médiatique, le référendum et le scrutin californiens deviennent le point de départ d’une large diffusion des term limits dans le pays. En 1992, onze États adoptent le principe de limitation [18]. Lorsqu’elle n’est pas déjà restreinte, la rééligibilité des gouverneurs est la plupart du temps réduite et des centaines de villes acceptent de semblables réglementations [19]. Les mandats fédéraux sont également concernés. Mais faute d’un accord au Congrès, c’est au niveau des États et par referendum que de telles mesures sont votées entre 1992 et 1995. En moins de dix-huit mois, vingt-trois des cinquante États mettent ainsi fin à la rééligibilité indéfinie de leurs représentants au Congrès. Pour nombre d’observateurs, il s’agit alors du bouleversement électoral le plus important depuis le mouvement de réforme législative des années 1970. On souligne le caractère populaire d’une mutation institutionnelle plébiscitée par 64 % des votants en moyenne. À l’exception de l’Utah, le référendum apparaît comme la seule solution à l’impossible auto-réglementation de la carrière parlementaire.

Les différentes précautions prises dans la modification étatique des dispositions fédérales n’ont pas suffi à mettre les nouvelles règles du jeu à l’abri des recours constitutionnels. En novembre 1992, l’amendement 73 de la Constitution de l’Arkansas est portée devant la Circuit Court for Pulaski County, par une coalition d’opposants républicains et démocrates. C’est la non-rééligibilité des membres du Congrès qui fait problème. La disposition est alors déclarée inconstitutionnelle, mais à la Cour Suprême de l’Arkansas, deux jugements contraires sont prononcés en 1994, entraînant la saisine de la Cour Suprême des États-Unis. Le 22 mai 1995, celle-ci décide qu’une telle modification des règles électorales ne peut être adoptée dans le cadre étatique, et doit relever d’un amendement fédéral, modifiant la Constitution et garantissant l’uniformité nationale des conditions d’accès au Congrès [20].

Les U.S. Legislators Term limits avant l’invalidation constitutionnelle de 1995

Malgré la coordination nationale, il existe une grande diversité dans les dispositifs et les délais de mise en application des U.S. Legislators Term Limits. Le mécanisme de limitation comporte trois variables : 1) la durée du service autorisé, calculée en nombre de mandats successifs ou bien en nombre d’années cumulables avec ou sans interruption sur une période donnée ; 2) la durée de l’inéligibilité, qui renvoie à la durée d’un mandat ou à un nombre d’année, quand l’interdiction n’est pas définitive ; 3) la nature de l’interdiction, qui peut être stricte dans le cas d’une inéligibilité ou bien relative dans le cas d’une simple défense de figurer sur les listes électorales, permettant néanmoins une élection par write-in vote.

Dans les faits, députés et sénateurs étaient soumis à des règles distinctes mais répondant aux même logiques de limitation. Le Dakota du Nord fut le seul État à limiter la rééligibilité au delà de douze années cumulées dans l’une, l’autre ou bien les deux chambres du Congrès successivement. Dans les quatorze cas de limitation du nombre de mandats successifs, les députés étaient le plus souvent limités à trois mandats de deux ans et les sénateurs à deux mandats de six ans. Six États avaient envisagé une inéligibilité définitive, les autres imposant une « pause » d’un mandat, ou bien d’un nombre d’année fixe de deux ou quatre ans. Ailleurs, les députés ne pouvaient siéger plus de six ans sur une période de onze ou douze ans et les sénateurs un maximum douze sur vingt-trois ou vingt-quatre ans. Une majorité de treize États avaient opté pour une inéligibilité relative autorisant l’élection par write-in vote (inscription d’un nom de candidat par l’électeur, sur le bulletin). Il s’agissait alors de limiter les risques de recours auprès de la Cour Suprême des États-Unis pour inconstitutionnalité. Sur le plan des délais, aucun État n’envisageait de calcul rétroactif. Les mesures devaient entrer en vigueur dès leur adoption, entre 1998 et 2008. Prudemment, cinq États avaient décidé que la mesure ne devait prendre effet qu’après l’adoption de semblables dispositions par un certain nombre d’autres États. Ce mécanisme de déclenchement ou de « cliquet » (« trigger mechanism ») visait à limiter les conséquences du renouvellement des représentants et de leur inexpérience sur la défense des intérêts locaux au Congrès.

Cette décision suspend alors tous les term limits concernant les élus de la nation. La restauration de la rééligibilité indéfinie au Congrès apparaît comme le premier revers du mouvement de réforme. Les dispositions locales sont néanmoins maintenues. En 1995, vingt et un États disposent de limitation des fonctions étatiques. Le mouvement cesse alors de s’étendre. Il subit même un léger recul avec l’échec des référendums du Nevada et du Mississipi en 1995, l’invalidation des mesures par les Cours suprêmes du Massachusetts et de l’Oregon en 1997 et le vote des contres amendements législatifs dans l’Idaho, l’Utah et Washington en 1998. Seuls seize États maintiennent les dispositions adoptées au début des années 1990. Dans treize cas, la règle a déjà été mise en application au moins une fois [21]. La majeure partie des États ayant limité la rééligibilité de leurs représentants sont situés à l’Ouest du continent. Mais la carte des term limits renvoie surtout à la répartition géographique du référendum d’initiative populaire, par lequel ont été adoptées la quasi-totalité des limitations [22].

Les modes opératoires des State Legislators Term Limits sont relativement homogènes. La plupart des États prennent en compte les mandats successivement exercés, avec des durées généralement équivalentes pour les députés et les sénateurs et un nombre de réélections plus importants accordés aux premiers (de 3 à 6) par rapport aux seconds (de 2 à 4). La limite varie entre six et douze ans, avec une moyenne de huit années [23]. Contrairement aux mesures destinées au Congrès, l’interdiction prend le plus souvent la forme d’une stricte inéligibilité. Mais la Louisiane et le Montana autorisent cependant l’élection par write-in vote. Enfin, la non-rééligibilité est provisoire et limitée à la durée d’un mandat dans la plupart des cas, même si six États imposent une inéligibilité définitive. De telles mesures modifient les logiques de la carrière parlementaire et les rapports de forces institutionnels. Elles invitent à s’interroger sur les effets ainsi que sur le fondement idéologique de cette réforme majeur de la vie politique américaine.

State Legislators Term limits actuellement en cours

Agrandir l'image État Nombre de mandats autorisés (no...

La représentation politique « under limits » : les enjeux de la réforme

Lorsqu’elle n’est pas engagée pour ou contre les term limits, la littérature états-unienne fournit aujourd’hui une série de données sur les conséquences effectives de l’applicaion de la limitation ainsi que sur la nature du mouvement réformateur à l’origine de sa propagation. Après le référendum californien de 1991, différents groupes de réforme fournissent une assistance matérielle et juridique aux pétitionnaires et facilitent l’adoption des mesures dans plusieurs États. Ces groupes se constituent alors au niveau national [24]. En avril 1992, l’organisation Citizens for Congressional Reform [25], qui avait cessé son activité à la suite de l’échec de la campagne de Washington [26], est reprise par Howard Rich. Cet entrepreneur qui fait fortune dans l’immobilier depuis 1965, fonde alors U.S. Term Limits (U.S.TL). L’objectif de ce groupe est bien d’acquérir une position quasi monopolistique au sein de cette campagne réformatrice [27], soit en rachetant d’autres groupes nationaux [28], soit en apportant une assistance matérielle et juridique aux pétitionnaires dans les États. L’organisation U.S.TL coordonne la National Term Limits Campaign qui offre son soutien logistique et financier à quelques groupes locaux et en évince d’autres. Suite aux victoires de 1992 qui ne font qu’en annoncer d’autres jusqu’en 1994, U.S.TL acquiert une situation de monopole dans le mouvement. À partir de 1994, tous les directeurs locaux de campagnes réformatrices obtiennent au préalable l’aval de l’organisation siégeant désormais à Washington DC. Mais les réformateurs de la National Term Limits Campaign songent surtout à un amendement constitutionnel limitant la rééligibilité des élus des assemblées fédérales. À partir de l’arrêt de la cour suprême de 1995, U.S.TL est contraint de transformer son travail de mobilisation politique et de s’adresser directement aux congressmen. En 1994, pour la première fois depuis les années 1950, les deux chambres du Congrès ont une majorité républicaine. Or si les Républicains étaient jusqu’alors favorables à la mesure des term limits, devenus majoritaires, ils estiment que les électeurs ont jugé cette réforme inutile. Leur élection en témoignerait, le Congrès pourrait changer par l’avènement d’un nouveau personnel politique. U.S.TL cherche tout de même le soutien de certains membres du Congrès pour que soient déposés et votés des amendements constitutionnels. En février 1997, les amendements ne parviennent pas à recueillir deux tiers des voix des parlementaires. C’est là la marque de l’impossibilité d’obtenir des congressmen qu’ils statuent sur leur propre inéligibilité.

Cette campagne réformatrice se fait surtout au nom d’un idéal libertarien. Le terme libertarien est surtout utilisé aux États-Unis à partir des années 1950. Il est revendiqué par des auteurs et penseurs qui souhaitent renouveler la pensée libérale à partir d’une re-découverte du libéralisme classique [29]. C’est en 1971 que David Nolan crée le parti libertarien issue du Committee to Form a Libertarian Party dans lequel on trouvait déjà Edward Crane, fondateur du Cato Institute, l’un des principaux think tank favorable à l’extrême libéralisation du marché. C’est notamment à la suite d’une politique de contrôle des prix lancée par l’administration Nixon que le parti se forme estimant que les Républicains comme les Démocrates se sont trop éloignés des principes « libertariens » des Pères fondateurs et se sont trop tournés vers des positions « autoritaires ». Libertarien lui-même, Howard Rich a directement la charge de la campagne présidentielle du Parti Libertarien en 1980 au cours de laquelle il réussit à imposer le ticket de candidats libertariens dans cinquante États. Il s’investit à nouveau dans les présidentielles de 1988. Rich a été l’un des fondateurs du Cato Institute. Il est membre du comité directeur [30]. C’est en son sein qu’il se spécialise sur la question de l’accumulation dans le temps des mandats électifs et qu’il s’investit dans la National Term Limits Campaign.

The Cato Institute

Le Cato Institute se présente comme un organisme de recherche sur les politiques publiques visant à soutenir les principes de la limitation des pouvoirs, de la liberté individuelle, de la libre concurrence et de la paix. Il a été fondé en 1977 par Edward H. Crane, analyste financier et publiciste qui demeure son président. Elle dispose d’un budget d’environ 13 000 000 $ dont les fonds proviennent de la vente de ses publications et des dons puisqu’elle refuse tout financement gouvernemental afin de préserver son indépendance. Elle fut baptisée en référence aux Cato’s Letters, pamphlets libertaires diffusés au xviii^e siècle sur le territoire nord américain. L’organisme affiche en outre un portrait du Père fondateur Jefferson. Ses fondateurs et animateurs prétendent lutter contre « l’intolérable atteinte aux droits individuels » due à l’emprise croissante de « l’arbitraire gouvernemental sur les transactions économiques privées et son indifférence à l’égard des libertés civiles ». L’institut soutient et édite un grand nombre de publications d’études et d’essais sur divers objets comme le budget fédéral américain et les taxes, la Sécurité sociale et l’assurance maladie, l’éducation, l’environnement, la justice, les dépenses militaires, la constitution et les institutions publiques, les échanges internationaux, la globalisation, etc. Il dispose à cet effet d’une newsletters bimensuelle (Cato Policy Report), d’un journal (The Cato Journal) et d’un magazine (Regulation). L’Institut possède quatre antennes dans le monde à Londres, Moscou, Shanghai et Mexico, où il anime également des conférences. Un site Internet permet de suivre les activités de l’organisation et de consulter certaines archives (http://www.cato.org).

La cible de cette campagne en faveur d’une limitation du nombre de mandats est bien la politique envisagée comme une carrière. Il s’agit de s’en prendre à ceux qui vivent durablement de la politique. Derrière la dénonciation du carriérisme, on retrouve un argument déjà ancien sur l’inamovibilité des représentants envisagée comme un frein à la concurrence entre les candidats. La prime au sortant empêche une concurrence pure et parfait garante d’une représentation plus efficace. D’autre part, le carriérisme favoriserait le recrutement de législateurs favorables à un gouvernement actif et interventionniste. La figure noire de ces réformateurs est bien l’élu capable d’utiliser les ressources parlementaires et plus largement l’action publique pour favoriser sa ré-élection. Derrière la dénonciation de la carrière et de ses méfaits, il y a l’idée que ces législateurs vont favoriser une plus grande intervention des pouvoirs publics. Autrement dit les législateurs qui font carrière seraient ceux qui n’hésiteraient pas à favoriser un gouvernement intrusif et activiste [31].

À la lumière de ces objectifs avancés par les réformateurs, peut-on évaluer les effets des term limits sur le recrutement d’un nouveau personnel politique et sur les équilibres entre institutions ? Une récente enquête dresse un premier bilan de la réforme en comparant les États qui y sont soumis et ceux qui ne le sont pas [32].

Contrairement à ce qu’annonçaient ses promoteurs, la réforme des term limits a eu peu d’effets sur le recrutement des élus. Si l’on retient comme facteurs l’âge, l’origine professionnelle, les études et les revenus, on retrouve, dans les faits, le même type de profil parmi les élus limités dans la durée de leurs fonctions et ceux qui ne le sont pas.

Par ailleurs, les effets sur le comportement et les institutions étaient déjà apparents avant que les term limits empêchent la reconduction des mandats. Il serait bien difficile de distinguer l’activité législative des élus dans les États soumis ou non à la réforme. Celle-ci n’a pas modifié l’attention que les élus peuvent porter aux textes votés, leurs initiatives pour faire voter des lois ou encore leur capacité de bâtir des coalitions pour approuver ces mêmes lois.

La modification concerne la concurrence accrue au sein du champ politique de chaque État. Les membres des chambres basses, dans les États de term limits, sont plus portés à convoiter des sièges de sénateurs. La compétition pour des postes élevés est donc renforcée, une compétition accrue du fait même qu’augmente le nombre de candidats ayant une expérience de la mobilisation électorale et de l’exercice du métier politique.

Il est par contre évident que les term limits fragilisent les chambres parlementaires des États relativement à d’autres instances de décision [33]. La réforme entraîne la perte d’une certaine expertise et la privation de relations de longue date qui permettent des alliances et des coopérations. De ce fait d’autres acteurs s’en trouvent renforcés : la branche exécutive (l’administration du gouverneur) ou l’administration législative (le legislative staff). Cette administrativisation de la politique et cette fragilisation de la sphère législative est sans aucun doute l’un des effets de cette réforme.

Synthèse des effets des term limits sur les institutions législatives

Agrandir l'image Institutions Effets des term limits ...

Ces réformes ainsi que les enquêtes qui en ont étudié les effets nous permettent de penser la question de la longévité politique. Mieux encore, ces études et réflexions peuvent nourrir de nouvelles recherches dans un contexte politique distinct où la réforme de limitation de mandats dans le temps est à peine évoquée et n’a jamais été mise en œuvre. Cette étude nous invite à déplacer le regard traditionnellement porté sur la professionnalisation politique. Il s’agit désormais de l’aborder par la question de la longévité (vivre durablement de la politique). Une longévité qui est observée en lien avec les marges d’action qu’elle offre aux élus, en lien avec l’autorité, la domination qu’elle leur confère.

Fidèle à une mythologie des origines républicaines, le mouvement des term limits consiste bel et bien en une remise en cause de la place et du rôle du pouvoir parlementaire dans le système politique américain. Il apparaît comme un véritable défi pour les études législatives américaines et risque de bouleverser l’organisation des carrières électorales. Largement déconsidéré dans la pensée républicaine française, le principe de non-rééligibilité connaît néanmoins aujourd’hui un certain succès. La limitation du nombre de mandats présidentiels successifs a été plusieurs fois évoquée depuis la réélection de Jacques Chirac en 2002. Le « mandat unique » condamnant tout autant le cumul des mandats que l’appropriation des fonctions dans le temps apparaît comme une revendication récurrente des promoteurs de la démocratie participative et des courants les plus contestataires des Verts et du Parti socialiste. Cette nébuleuse réformatrice ne partage avec les libertariens états-uniens qu’une certaine méfiance à l’égard des « professionnels de la politique ». Leur programme vise moins à précariser le métier d’élu qu’à renforcer le parlementarisme. Mais l’expérience américaine ne montre-t-elle pas combien, en politique, l’enfer est bien souvent pavé de bonnes intentions ?

NOTES

[*]

CERAT/PACTE, IEP Grenoble.

[**]

Faculté de droit et science politique, Lyon II.

[1]

La Montagne considérait alors qu’il est bon que les élus rentrent « dans leur condition de simple citoyen » après avoir rempli leur tâche, et profitent d’une « retraite pendant laquelle ils devraient désapprendre les habitudes contractées dans la fréquentation du pouvoir et réapprendre les droits du citoyen. ». Adopté en 1792, la non-rééligibilité est écartée en 1793, avant d’être restaurée en 1795 pour le Conseil des Cinq-Cents et définitivement abandonnée en 1799 (Patrice Gueniffey, Le nombre et la raison. La Révolution française et les élections, Paris, EHESS, 1994, p. 135). Mise en œuvre au moment de l’instauration de la fonction présidentielle en 1848, elle est ensuite discréditée dans la pensée républicaine française, car considérée comme l’une des causes du Coup d’État de 1851.

[2]

Robert Jr Struble et Z.W Jahre., « Rotation in Office », Political Science and Politics, mars 1991, p. 37.

[3]

Mark P. Petraca, « Rotation in Office : The History of an Idea », dans Benjamin Gerald, Malbin Michael J. (éd.), Limiting Legislative Terms, Washington DC, CQ Press, 1992, p. 19‑51.

[4]

John Clayton Thomas, « The Term Limitation Movement in U.S. Cities », National Civic Review, Spring-Summer 1992, p. 166.

[5]

Edmund C Burnett, The Continental Congress, New York, Mac-Millan, 1941, p. 250.

[6]

Mark P. Petraca, « Rotation in Office… », art. cité.

[7]

Jonathan Eliot, éd., The Debates in the Several State Conventions on the Adoption of the Federal Constitution, vol. 2., New York, Burt Franklin, 1966, p. 291.

[8]

Allan G. Bogue, Jerome M. Clubb, Caroll R. McKibbin, Santa A. Traugott, « Membres of the House of Representatives and the Process of Modernization, 1789-1960 », Journal of American History, n° 63, 1976, p. 275-302.

[9]

Leonard D. White, The Jacksonians : A Study in Administrative History : 1829-1861, New York, Macmillan, 1963.

[10]

John M. Carey, Term Limits…, op. cit., p. 188.

[11]

Nelson W. Polsby, « The institutionalization of the House of Representatives », American Political Science Review, n° 62, March 1968, p. 144-168.

[12]

Nelson W. Polsby, The Congressional Career, New York, Random House, 1971, p. 23.

[13]

Sula P. Richardson, Congressional Tenure, Congressional Research Service, September 13, 1990, p. 5.

[14]

Amorcé après guerre, le mouvement des local term limits prend de l’ampleur dans les années 1970. Il touche à la fois de grandes villes comme Philadelphie (Pennsylvanie), limitant à deux mandats de quatre ans la durée des fonctions de maire en 1951, et des petits centres urbains comme la bourgade de North Slope Borough (6 500 habitants, Alaska) qui limite la durée des fonctions du maire et de ses collaborateurs à deux mandats consécutifs de trois ans, en 1972 (Danielle Fagre, « Microcosm of the Movement : Local Term Limits in the United States », 1993, 1995, http://www.termlimits.org/Current_Info/ microcosm/, le 1^er septembre 2004, Annexes).

[15]

James K. Coyne, John H. Fund, Cleaning House…, op. cit., p. 142.

[16]

L’ALCT n’est pas la première association de défense des term limits aux États-Unis. Dès 1985, le député républicain Bill McCollum fonde en effet le Committee on Limiting Terms. Voir John D. Rausch, The Elite in the Limit Phenomenon, Ph. D. Dissertation of Philosophy, University of Oklahoma, Norman, Oklahoma, 1995, annexes : « A Genealogy of Term Limit Groups ».

[17]

James K. Coyne, John H. Fund, Cleaning House…, op. cit., p. 144.

[18]

Les onze États concernés sont l’Arizona, l’Arkansas, la Floride, le Michigan, le Missouri, le Montana, l’Ohio, l’Oregon, le Dakota du Sud, Washington et le Wyoming. Le principe de limitation continue ensuite de se répandre dans le Maine en 1993, puis l’Idaho, le Massachusetts, le Nebraska, le Nevada et l’Utah en 1994.

[19]

En 1992, 32 % des villes de plus de 250 000 habitants limitent la durée des mandats municipaux Petracca Mark P., Jump Dracy, « From Coast to Coast : The Term-Limitation Express », National Civic Review, Summer-Fall, 1992, p. 353.

[20]

Supreme Court of The United States, U.S. Term Limits, Inc. V. Thornton (93-1456), 514 U.S. 779 (1995), p. 27.

[21]

Les premières inéligibilités ont été établies en 1996 dans le Maine, puis en 1998 en Arkansas, au Colorado et dans le Michigan. Elles ne s’appliqueront qu’au moment des élections de 2006 dans le Nevada, en 2007 en Louisiane, et 2008 dans le Nebraska.

[22]

Bruce E. Cain et Marc A. Levin, « Term Limits », American Review of Political Science, n° 2, 1999, p. 163-188.

[23]

Ne disposant que d’une seule chambre, le Nebraska a fixé la limite à deux mandats de quatre ans. Dans l’Oklahoma, les représentants sont inéligibles après douze ans de service dans l’une ou l’autre des deux chambres ou dans les deux successivement.

[24]

Sur ce mouvement observé en 1995, voir Alan Grant, « The Term Limitation Movement in the United States », Parliamentary Affairs, vol. 48, 1995, juillet, p. 515-229.

[25]

Il s’agissait jusqu’alors d’un mouvement né en 1990 d’un groupe de recherche intitulé Citizens for a Sound Economy et des projets de réforme institutionnelle de membres du directoire du très libertaire Cato Institute.

[26]

L’année 1991 est celle du premier revers du mouvement : le rejet au mois de novembre d’une réforme de limitation du nombre de mandats soumise par référendum aux électeurs de l’État de Washington.

[27]

C’est en tout cas la thèse de John Rausch : « Understanding the Term Limits Movement », Rick Farmer, John D Rausch, John C Green (éd.), The Test of Time. Coping with legislative Term Limits, Lanham, Lexington Books, p. 225-236.

[28]

D’autres groupes ont été actifs dans le mouvement de term limits. On peut évoquer Americans to Limit Congressional Terms (ALCT) qui fut absorbé en 1994 par U.S.TL. Lors de la campagne du Colorado, un groupe s’est formé – Americans Back in Charge (ABIC). En 1991, elle installe à Washington le Term Limits Legal Institute et reste aujourd’hui toujours officiellement active.

[29]

Ils défendent avant tout la liberté et la propriété individuelle que personne – autre individu ou gouvernement – ne peut venir limiter ou entraver. Ils estiment même qu’aucune organisation, notamment le gouvernement, n’a de droit. Ils s’affirment comme les avocats d’un État minimal.

[30]

Howard Rich est non seulement membre du Cato Institute mais aussi du Center for Independent Thought et du bureau de la fondation Milton et Rose D. Friedman. Il est également président du Club for Growth State Action dont le but est d’obtenir un abaissement des taxes, des dépenses et de la régulation publique. Enfin, il a fondé avec Edward Crane, Americans for Limited Government.

[31]

George F. Will, Restoration : Congress, Term Limits, and the Recovery of Deliberative Democracy, New York, Free Press, 1992. George Will est contributeur au Washington Post et à Newsweek Magazine. Il a notamment participé au The Politics and Law of Term Limits édité par le Cato Institute en 1994.

[32]

L’étude cherche à examiner les effets des term limits sur la population cible de la réforme : les state legislators. Les auteurs ont enquêté sur 99 chambres législatives en étudiant leur composition et en effectuant des entretiens avec les législateurs de quatre États : Maine, Californie (où la réforme term limits était appliquée) et Washington, Massachusetts (où la réforme n’était pas appliquée). Les entretiens ont été menés avec des législateurs qui avaient une position de leader au sein de leur parti ou de leur commission. (John M. Carey, Richard G. Niemi, Lynda W. Powell, Term Limits in the State Legislatures, Ann Arbor, University of Michigan Press, 2000.)

[33]

Cette conclusion sur le lien entre solidité d’une arène parlementaire et nombre de parlementaires accumulant des mandats dans le temps corrobore certaines hypothèses avancées depuis quelques années en science politique. Nelson Polsby avait ainsi établi un lien entre institutionnalisation de la Chambre des représentants et présence croissante de représentants sortants (Incumbants) (Nelson W. Polsby, « The Institutionalization of the U.S. House of Representatives », art. cité). Polsby reprend cet argument dans sa prise de position contre la limitation des mandats. Non seulement cette mesure tend à limiter de manière autoritaire le choix des électeurs mais pourrait, si elle était appliquée au Congrès, affaiblir considérablement le pouvoir législatif fédéral dans le système politique états-unien. (Nelson Polsby, « Some Arguments Against Congressional Term Limitations », Harvard Journal of Law and Public Policy, n° 16, 1991, p. 101-118).