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Parlement[s], Revue d'histoire politique
L'Harmattan

I.S.B.N.sans
166 pages

p. 6 à 17
doi: en cours

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n° 3 2005/1

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Le Parlement néerlandais

Henk te Velde []*

Plan de l'article

• Une longue tradition parlementaire

• Vers la domination des partis à partir des années 1860

• Les carences du Parlement aujourd’hui

Dans beaucoup de pays, les traditions parlementaires sont encore déterminées par la manière dont elles se sont formées au xix^e siècle. Aux Pays-Bas, on peut suivre jusqu’à nos jours leurs traces. Certains des problèmes que connaît à présent le Parlement néerlandais ne peuvent s’expliquer, en effet, qu’en évoquant une tradition qui remonte à ce passé. Le Parlement n’a jamais été fortement contesté ; en revanche, il n’a eu que rarement une véritable importance. La France connaît une longue tradition d’antiparlementarisme – les débats ont souvent été violents non seulement au sein de l’Assemblée, mais aussi sur l’Assemblée. Aux Pays-Bas, l’antiparlementarisme a aussi existé, mais il n’a jamais eu beaucoup de partisans, sauf peut-être dans les années 1930. Mais le Parlement néerlandais n’a jamais eu non plus la signification nationale qu’il a eue en Grande-Bretagne. La Chambre des Communes y a été véritablement populaire et le Parlement a joué le rôle mythique de protecteur du peuple et de gardien de la liberté. Jamais le Parlement néerlandais n’a été vraiment populaire et ce rôle mythique a toujours été dévolu à la famille d’Orange, déjà du temps de la République et sous l’Ancien Régime, lorsqu’ils étaient « stadhouders » – chefs de l’armée et du gouvernement mais non souverains – mais encore au xix^e siècle lorsqu’ils sont devenus rois. Le Parlement néerlandais n’était pas vraiment populaire parce que la politique aux Pays-Bas ne l’a jamais vraiment été. Elle était surtout perçue comme la gestion, une tâche qui devait se faire correctement, mais que l’on pouvait laisser aux autorités compétentes. Il existait une certaine distance entre les gouvernants et le peuple, mais pas d’arrogance d’un côté ni de méfiance de l’autre. Les libéraux du xix^e siècle disaient que le peuple avait avant tout le droit d’être bien gouverné : une bonne gestion était bien plus importante que la démocratie qui aurait conduit au désordre. S’ils n’ont eu pas de nombreux débats politiques, les Pays-Bas ont néanmoins un Parlement depuis déjà longtemps, un État de droit depuis plus longtemps encore et de nombreux droits civiques.

Une longue tradition parlementaire

Sous la République, du xvi^e au xviii^e siècle, les États-Généraux (Staten Generaal) étaient l’organe politique le plus élevé. Ils étaient constitués de représentants des provinces, pour une large part indépendantes. C’étaient surtout les représentants de la province de Hollande et ceux de sa plus grande ville, Amsterdam, qui avaient de l’importance. L’élaboration des décisions se déroulait péniblement, parce que les représentants étaient les exécutants des vœux de leurs mandants. Il n’y avait aucune discussion publique. Les États Généraux siégeaient au Binnenhof, à La Haye. La Deuxième Chambre y a siégé jusqu’en 1990, avant de déménager dans une salle nouvellement construite attenante à l’ancien ensemble de bâtiments de la Chambre. Cela donne une continuité à la culture de la concertation qui a toujours caractérisé les Pays-Bas. Jusqu’à nos jours, le Parlement néerlandais (c’est-à-dire la Première et la Deuxième Chambre) a porté le nom de Staten Generaal. Ce nom ancien est donc toujours à l’honneur, mais en dehors de cela, il n’y a pas grand-chose qui rappelle les anciens Staten Generaal (États Généraux), ni l’Ancien Régime.

Binnenhof, 1680, La Haye

Ph. © Erich Lessing / akg-images

Car un Parlement moderne n’est apparu aux Pays-Bas qu’à la fin du xviii^e siècle. Après l’invasion des Français en 1795, la vieille République des Provinces-Unis, qui était une fédération de provinces à peu près indépendantes, a cédé la place à l’État unifié de la République Batave. Une assemblée nationale a alors été instituée, qui fonctionnait sans mandat impératif et sans lien direct avec les villes ou les provinces, dont les membres étaient élus, et dont les débats étaient publics. C’était totalement nouveau. Les 120 membres de cet organe se sont occupés principalement – comme en France à l’Assemblée Constituante – de l’élaboration d’une Constitution, qui, aux Pays-Bas, allait former la base de l’État unitaire national.

L’Assemblée nationale de la République Batave est donc le premier Parlement moderne des Pays-Bas, mais la plupart du temps, il n’est pas considéré comme l’ancêtre du Parlement tel qu’il existe à présent. Celui-ci n’est apparu qu’après la chute de Napoléon, lorsque les Pays-Bas ont retrouvé leur indépendance. En 1814-1815, est né le Royaume Unifié constitué des Pays-Bas et de la Belgique d’aujourd’hui et qui allait subsister jusqu’à la séparation et l’indépendance belge en 1830. Le Royaume unifié n’était pas le premier royaume qui ait existé aux Pays-Bas – c’était le Royaume de Hollande sous Louis Napoléon – mais il était quand même la première monarchie plus ou moins constitutionnelle. Exactement comme en France, on a toujours débattu s’il fallait d’abord une Constitution puis une monarchie, ou l’inverse, mais il y a eu dès le début un roi, une Constitution et deux Chambres. À la différence de la France, la Chambre des Députés s’appelle Deuxième Chambre (Tweede Kamer) et le Sénat, Première Chambre (Eerste Kamer).

Dans le Royaume Unifié, l’opposition la plus forte s’est fait entendre du côté des Belges qui, dans le royaume, se sentaient parfois opprimés par le Nord. Mais dans l’ensemble, il n’y avait guère de débat politique. C’est seulement à la fin du Royaume Unifié qu’est apparu un mouvement qui commençait à ressembler à une opposition politique au sens moderne du terme. Mais c’est alors qu’est survenue la sécession belge qui rendait suspect aux yeux du Nord du Royaume tout ce qui évoquait une opposition. Dans les années suivantes, le calme est revenu au Parlement néerlandais. Les désaccords politiques passaient pour des inconvenances ; le roi se prenait pour le père de son pays et considérait donc les opposants comme de « méchants enfants », ainsi qu’il l’a dit lui-même en français, une langue qu’il utilisait souvent comme la sienne propre. L’opposition et la discorde rappelaient aussi la République Batave d’après 1795, époque où, pendant une courte période, avaient existé un débat politique vivant et une vie politique animée. Ce rapprochement n’avait rien de flatteur, car la République Batave avait commencé avec des troubles et la misère révolutionnaires et s’était terminée par l’annexion par la France. Pendant très longtemps, les partisans de l’opposition ont été combattus comme fauteurs de troubles et semeurs de discorde.

Dans ce contexte, il n’existait pas non plus de partis fixes au Parlement néerlandais. Exactement comme dans de nombreux Parlements allemands, on ne siégeait pas selon des schémas politiques – droite, centre droit, centre gauche, gauche – comme en France, mais auprès des députés de la même province que soi, ou bien au hasard (encore aujourd’hui nous ne savons pas exactement qui siège à tel endroit au Parlement). Le Parlement néerlandais était peu nombreux. À l’époque batave et au temps du Royaume Unifié, il y avait environ 120 députés, mais après la sécession de la Belgique, leur nombre avait diminué de moitié et, entre 1830 et 1880, il devait remonter lentement jusqu’à 100 membres (la croissance de la population a entraîné une augmentation de leur nombre). À partir de 1887 et jusqu’en 1956, le nombre des sièges était fixé à 100, ensuite, une modification de la Constitution l’a porté à 150 jusqu’à aujourd’hui. Au xix^e siècle, cela signifiait que même sans avoir une voix puissante et claire, les membres du Parlement pouvaient participer aux discussions. Tandis qu’en France et en Grande-Bretagne, on ne pouvait se faire entendre dans un Parlement de 600 membres, à moins d’avoir une voix sonore comme une cloche. Les bons orateurs aux Pays-Bas n’étaient pas des hommes à la voix forte et à la rhétorique théâtrale, mais de savants spécialistes en droit constitutionnel, qui parlaient doucement avec des gestes gauches, mais avec de bons arguments juridiques. Convaincre au Parlement néerlandais ne signifiait pas séduire par sa rhétorique, mais argumenter avec précision.

Cela valait surtout dans la deuxième moitié du xix^e siècle. À la suite des troubles révolutionnaires en Europe, en 1848, une révision de la Constitution a introduit aux Pays-Bas l’élection directe de la Deuxième Chambre et la responsabilité ministérielle. Ce que l’on appellerait la « politique constitutionnelle » est apparue à ce moment-là. C’était le suffrage restreint mais dans un État de droit, et la politique tournait autour de l’interprétation de la Constitution. Le système comprenait un roi, un cabinet, une Chambre et des électeurs entre lesquels un équilibre s’était créé avec, au centre, le cabinet et la Chambre. Le roi était inviolable, mais il avait quand même plus d’influence qu’aujourd’hui et la voix des électeurs comptait. Mais ils n’avaient pas une si grande importance, parce qu’en dehors des périodes électorales, il n’existait pas de partis politiques organisés. Les membres du Parlement délibéraient sans liaison avec les électeurs. Le roi avait plus de poids qu’aujourd’hui, les électeurs en avaient moins : tout compte fait, c’étaient les ministres et la Chambre qui formaient le noyau dur de la politique.

Le débat politique tournait autour de l’interprétation de la Constitution de 1848 qui avait été l’œuvre de libéraux doctrinaires. Le grand homme de cette Constitution, qui forme toujours la base de notre Constitution actuelle, était Johan Rudolf van Thorbecke, qui connaissait bien l’œuvre de François Guizot, à qui il ressemblait dans sa manière de penser, de sorte qu’on pourrait l’appeler le Guizot néerlandais. Mais, à la différence de la France, les libéraux doctrinaires néerlandais ne passent pas pour conservateurs mais pour progressistes, car ce sont eux qui ont introduit la discussion et l’opposition politique aux Pays-Bas. Ils y ont réussi en faisant comprendre que la discussion politique pouvait conserver une dimension courtoise. Il s’agissait de débats de haut niveau sur le droit constitutionnel entre messieurs de la grande bourgeoisie. Ainsi le Parlement néerlandais conservait son caractère de cercle masculin, où les divergences d’opinion s’exprimaient sur un ton poli. C’était un club plutôt intime et fermé.

Vers la domination des partis à partir des années 1860

Or ce tableau a commencé à se fendiller dans les années 1860. Le roi, Willem III (Guillaume III), s’est servi d’un ministère conservateur pour se maintenir face à une Chambre libérale. La Chambre voulait que le ministère démissionne, mais elle a été dissoute. Deux dissolutions ont eu lieu et, comme une majorité libérale persistait encore, le cabinet a démissionné. Depuis lors, il est de règle que le gouvernement démissionne lorsqu’il n’a plus la confiance de la Chambre. Le conflit avait doté respectivement libéralisme et conservatisme d’une forte polarisation. Il avait rompu l’équilibre existant entre le roi, le cabinet, la Chambre et les électeurs, car pour la première fois les électeurs avaient eu le dernier mot. C’était signe que le déclin de la « politique constitutionnelle » commençait.

En outre, la Chambre était pour la première fois divisée en gauche (libérale) et droite (conservatrice). C’est seulement à cette époque que l’agencement de la Chambre a abouti à une séparation entre la droite et la gauche, alors que la répartition des bancs invitait depuis longtemps à le faire. Cela non plus ne convenait pas aux libéraux qui poursuivaient un idéal de Parlement composé de parlementaires indépendants, au lieu de partis.

L’effervescence des années 1860 a également apporté une nouvelle forme de journalisme parlementaire, qui ne s’attachait pas exclusivement au texte des débats mais aussi aux particularités extérieures des parlementaires, à leur manière de se présenter et à l’atmosphère des débats. Une nouvelle génération de jeunes libéraux s’est engagée dans cette autre forme de journalisme, car ils étaient généralement partisans d’un débat politique plus intense. C’était comme si une nouvelle forme de libéralisme triomphait de la polarisation des années 1860. En tout cas, le conservatisme était perdant. Mais, rapidement, il s’est avéré que le libéralisme avait remporté une victoire à la Pyrrhus. Aux Pays-Bas, à la différence de ce qui s’était passé en Angleterre, les libéraux n’avaient jamais réussi à mobiliser les masses. Ils restaient de grands bourgeois qui voulaient éduquer le peuple au lieu de le faire bouger. À partir des années 1870, de nouveaux groupes se sont manifestés, qui voulaient, eux, mobiliser le peuple : il y a eu tout d’abord des protestants orthodoxes ou néo-calvinistes, puis des catholiques et des socialistes.

En 1873, a eu lieu la commémoration des vingt-cinq ans de la Constitution. C’était une tentative des libéraux pour rendre populaire leur politique doctrinaire, mais la commémoration a été célébrée en petit comité par la classe bourgeoise et elle n’a pas touché le peuple. L’hégémonie libérale venait de se manifester une dernière fois alors qu’elle commençait à s’effriter. Déjà de nouveaux partis prenaient rapidement forme à la Chambre. On l’a vu, c’est seulement dans les années 1860 que la séparation entre la gauche et la droite était apparue. Il s’agissait alors de libéraux face aux conservateurs. Mais à partir des années 1880, l’opposition gauche-droite a pris un autre sens aux Pays-Bas : elle désignait les confessionnels, face aux non confessionnels.

Les libéraux étaient le plus souvent des protestants. Ils n’étaient pas athées, mais les nouveaux groupes confessionnels voulaient mettre la religion au centre de la politique, à la place de la Constitution – ce que les socialistes ont fait plus tard pour la question sociale. La religion et la misère sociale touchaient plus le peuple que la Constitution, qui concernait avant tout l’organisation politique de l’État. Pour la première fois, la politique était l’affaire des masses et les années 1880 sont l’une des rares périodes d’effervescence politique dans l’histoire des Pays-Bas (la fin du xviii^e siècle et les années 1960-1970 en font partie également).

Cette agitation a aussi gagné le Parlement où la tribune du public était désormais souvent comble. Il y a eu aussi une pétition populaire massive, en 1878, réclamant l’enseignement religieux, et des manifestations en faveur du suffrage universel dans les années 1880. Mais pour les nouveaux groupes politiques, la Chambre n’était plus le foyer de la politique. Ce sont les partis qui en sont devenus le centre. En 1879, a été créé le premier parti politique national organisé, le Parti antirévolutionnaire néo-calviniste – ce nom signifiait d’ailleurs que le parti s’opposait aux principes de la Révolution française. Au cours des années 1880 et 1890, les socialistes ont suivi avec de nouveaux partis, et les catholiques ont commencé également à s’organiser en dehors de la Chambre. Tout cela signifiait donc que pour arriver à une mobilisation politique, la Chambre n’était qu’un moyen et non un but, comme les libéraux l’auraient voulu avec leur politique constitutionnelle. Un grand intérêt pour la politique est apparu, mais il s’attachait à l’idéologie et au milieu propre de ces partis et pas au Parlement.

C’est à compter de 1900 environ que la politique néerlandaise a été dominée par des partis organisés. Cette domination s’est encore trouvée renforcée par l’introduction de la représentation proportionnelle et du suffrage universel attribué aux hommes, puis aux femmes par la révision de la Constitution en 1917 et 1919. Cette hégémonie était si forte que les élections avaient relativement peu d’importance pour les rapports de forces politiques. Après la période d’agitation de la fin du xix^e siècle, ceux-ci ont, en effet, été fixées pour longtemps. Les catholiques avaient un tiers des voix, les protestants un quart, les socialistes également, et le reste revenait à de petits partis libéraux qui avaient peu de poids aux élections et qui ne s’étaient pas organisés non plus comme les autres groupes. Les élections sont devenues pour ainsi dire des recensements. Elles étaient l’occasion pour les électeurs de témoigner leur fidélité à leur parti, ou à leur groupe social ou religieux, et ce qui les intéressait avant tout était leur propre groupe.

Cette situation n’a pas changé de nature jusqu’à la fin des années 1960 et elle a, en fait, déterminé l’évolution du Parlement. À la fin du xix^e siècle, tous les nouveaux groupes résistaient à la domination des libéraux et s’opposaient à la domination du Parlement libéral. Mais après avoir créé leurs propres partis hors du Parlement, ils se sont accommodés jusqu’à un certain point du système constitutionnel libéral. Les néo-calvinistes, les catholiques et les socio-démocrates se sont adaptés au ton du Parlement néerlandais. Dans un certain sens, ils devenaient aussi des représentants de la bourgeoisie qui exprimaient calmement leurs divergences d’opinions. Le Parlement néerlandais a connu des moments de troubles, notamment dans les années 1930, mais pour ainsi dire jamais l’obstruction qui a paralysé certains Parlements à la fin du xix^e siècle et, en aucun cas, les « séances orageuses » qui faisaient la réputation du Parlement français. Aux Pays-Bas, l’agitation à l’Assemblée nationale française a toujours passé pour un manque de tenue ; et on n’a jamais souhaité y prendre la terre de la Révolution comme modèle – à l’exception de mai 1968, période au cours de laquelle, aux Pays-Bas aussi, tout a changé.

Les libéraux doctrinaires avaient eu, dès le xix^e siècle, une tendance gouvernementale marquée. Ils attachaient au moins autant d’importance à l’exécutif qu’au Parlement, car un Parlement qui fonctionne bien permet de bien gouverner. Et l’opposition devant en principe offrir un programme de gouvernement de rechange, elle ne constituait pas une opposition négative, mais un gouvernement en réserve. Dans la période des partis réorganisés, au xx^e siècle, la politique impliquait d’une part la mobilisation et l’organisation du groupe d’appartenance avec sa propre idéologie et sa culture et, d’autre part un bon gouvernement. Les gouvernements étaient toujours constitués de coalitions, rassemblant des minorités qui, tout en conservant leur idéologie intacte dans leur propre cercle, concluaient des compromis, ce qui rendait possible une bonne gestion au gouvernement. La population n’était pas passive, comme des politologues ont pu le dire, mais elle se contentait d’un engagement limité à son propre groupe. Le gouvernement restait le fait d’une élite. Le Parlement fonctionnait comme un pont entre le gouvernement et le parti. Il était indispensable dans son rôle de forum politique, mais sans être un élément politique autonome dominant et le peuple ne s’y intéressait pas beaucoup.

C’est pourquoi il n’est pas surprenant que l’histoire du Parlement n’ait jamais suscité beaucoup d’intérêt aux Pays-Bas. Aux xix^e et xx^e siècles, des parlementaires libéraux ont écrit l’histoire du Parlement à partir de leur propre expérience, mais cela n’est plus arrivé depuis la Seconde Guerre mondiale. Il existait bien une histoire parlementaire, mais elle se limitait à un historique des lois, des cabinets et de l’administration, et elle accordait peu d’attention à l’importance de la Chambre comme institution et comme lieu du débat politique.

Les carences du Parlement aujourd’hui

Or les grandes transformations de la politique néerlandaise à compter des années 1960 n’y ont pas apporté grand changement. Une forte opposition s’est élevée contre la domination des partis constitués et la structure sociale, liée aux groupes sociaux et religieux, a été détruite. Cela signifie en premier lieu que, dans les années 1970, l’accent a été mis sur une démocratie participative et que, dans les années 1980 et surtout 1990, en réaction contre celle-ci, un nouvel intérêt s’est manifesté pour l’aspect gestionnaire de la politique, mais il a été moins vif pour le Parlement. Beaucoup de propos ont été tenus à ce sujet et, dans les années 1970, la Nouvelle Gauche a essayé de redonner de la vitalité au Parlement, mais en vain.

Dans les années 1990, les partis politiques ont perdu définitivement de leur importance du fait que les électeurs ont commencé à « flotter » et à devenir imprévisibles. La fidélité au parti n’était plus une évidence et les partis ne servaient plus de pont entre le gouvernement et le peuple. Cette situation laissait pour la première fois aux Pays-Bas de la place pour une politique populiste qui voulait mobiliser le « pays réel » face au « pays légal » de La Haye. C’est pour une part ce qu’il y avait à l’arrière-plan du phénomène Pim Fortuyn en 2002. Ce politicien homo-sexuel, en tant qu’outsider absolu, est devenu populaire en mettant l’accent dans sa campagne sur le thème de l’immigration, sans pour autant appartenir à l’extrême droite, car ses idées étaient trop insaisissables pour cela. Sa popularité était en grande partie due à son allure tapageuse qui rompait totalement avec la tradition néerlandaise d’un comportement réservé en politique. Ce n’était pas un protestant réservé, mais un catholique homosexuel exubérant, qui abasourdissait les paisibles politiciens néerlandais et qui séduisait les médias par son insolente manière de mener les discussions. Les journalistes étrangers disaient que, pour la première fois, la politique néerlandaise n’était pas triste.

Pim Fortuyn, 25 novembre 2001, conférence de presse où il annonce sa candidature à l’élection présidentielle et son programme. Il salue et dit : « À votre service »

Agrandir l'image Pim Fortuyn, 25 novembre 2001, conférence de press...

Si Fortuyn a pu avoir un tel succès, c’est que les politiciens néerlandais n’étaient pas habitués à se frotter aux populistes. Comme nous l’avons vu précédemment, la politique néerlandaise jusque-là n’avait eu principalement que deux axes : d’une part la mobilisation du groupe et du parti d’appartenance, d’autre part la bonne gestion, le bon gouvernement. Le premier avait de plus en plus disparu, de sorte que seule la gestion avait subsisté. Il semblait donc n’y avoir que deux possibilités : l’État ou la rue (« de staat of de straat »). Dans l’analyse des événements de l’année, on accordait presque toujours que peu d’attention au Parlement. La réponse des politiques était surtout qu’il fallait être davantage à l’écoute du peuple. Les politiques devaient se rendre plus souvent dans les vieux quartiers des villes où les problèmes s’accumulaient.

Mais les politiques oublient souvent que c’est précisément l’intermédiaire entre l’État et la rue qui pose problème. Aux Pays-Bas, ce rôle d’intermédiaire a été longtemps rempli par les partis politiques, mais ils n’y parviennent plus. C’est pourquoi, il est peut-être temps de méditer à nouveau sur la place du Parlement. Nous savons tous que la politique se déplace de l’État vers l’Europe, l’administration, ou les entreprises privées. Mais il n’existe toujours pas de véritable débat politique européen, et la peuple continue à se reconnaître dans la politique nationale et non dans la politique européenne. Il n’existe toujours pas d’alternative au Parlement national comme forum de discussion. Les Pays-Bas continuent à être gouvernés et dominés par le consensus et le compromis. Or le Parlement devrait – plus qu’il ne l’est aujourd’hui – être un lieu de débat et de désaccord. La tradition néerlandaise du débat courtois et de concertation paisible est très séduisante. Mais de ce fait, elle a rendu beaucoup plus difficile une réaction appropriée et immédiate après la crise de janvier 2002.

Peut-être y a-t-il aussi un élément international dans ce débat. Partout en Europe, on se plaint de la perte d’influence croissante des Parlements. À propos de l’historiographie, Hegel a écrit que la chouette de Minerve s’envole quand la nuit est tombée ; ce qui signifie que les historiens ne s’occupent des sujets que quand ils sont devenus de l’histoire. Il se pourrait donc que le Comité d’histoire Parlementaire et politique soit né comme un requiem pour les Parlements nationaux voués à la disparition. Mais cela peut aussi avoir un autre sens, à savoir que c’est précisément le moment de réfléchir à la fonction des Parlements et, en écrivant leur histoire, d’apporter aux Parlements et aux parlementaires l’assurance dont ils ont besoin.

NOTES

[*]

Université de Groningue.