La mise en place de la IV^e République semble sonner le glas de ces projets réformateurs, et en particulier de la promotion de cette figure présidentielle prééminente. Ce n’est pourtant qu’une apparence. Même si l’histoire en a été largement occultée au profit de la geste prophétique du général de Gaulle [3], le juste après-guerre et les années 1950 sont caractérisées, pour ce qui nous intéresse, par une très vaste mobilisation autour de la réforme des institutions. Si le projet d’un renforcement de l’exécutif par rapport au législatif en demeure la trame de fond, il ne s’agit plus simplement cette fois de projets portés par quelques hommes politiques et quelques publicistes. La question des institutions déborde très largement le champ politique ou l’univers feutré des facultés de droit. C’est une véritable nébuleuse réformatrice qui se met en place [4].

On trouve là des acteurs ou des groupes très divers, aux aspirations hétérogènes, souvent issus du militantisme chrétien, qui cherchent tous, pour leur propre compte, à transformer les modes de direction et de représentation des intérêts dans la société, et qui se sont souvent croisés dans les commissions dites de « modernisation » du Plan. Parmi eux, bien sûr, des hauts fonctionnaires, au profil généralement atypique (jeunes et, pour beaucoup, issus de la Résistance) mais qui occupent des positions clefs dans l’administration ou à sa périphérie. Ils rêvent d’une administration « scientifique » de l’État, débarrassée des « calculs » politiques et de la tutelle parlementaire, privilégiant les instruments de la prospective macro-économique au détriment du langage de la régularité juridique, jugé archaïque et conservateur. Ils trouvent là le soutien intéressé de syndicalistes ouvriers, paysans ou patronaux : les fractions « modernisatrices » du syndicalisme ouvrier chrétien, regroupées dans le courant Reconstruction de la CFTC, ainsi que quelques responsables de la CGT en rupture de ban, qui cherchent à promouvoir un syndicalisme « responsable », gestionnaire et non plus seulement contestataire ; des dirigeants du syndicalisme agricole, généralement issus du Centre national des jeunes agriculteurs et formés à la JAC, qui espèrent transformer le paysan en entrepreneur agricole ; des chefs d’entreprise, souvent passés par le Centre des jeunes patrons, qui ambitionnent d’imposer l’image d’un patron-compétent, animateur d’une entreprise au service du bien commun, contre celle du patron-propriétaire incarnée, selon eux, par les caciques du CNPF. De nombreux universitaires leur apportent la caution des sciences sociales : des sociologues qui cherchent à se libérer d’une tradition philosophique en imposant une conception résolument empirique et scientifique de leur travail ; des économistes, qui tentent d’échapper à l’emprise des juristes sur leur discipline et qui reçoivent, sur ce point, l’appui des politologues.

La revendication d’un leadership politique, moins fondé sur la représentativité électorale que sur la compétence d’expertise technique, est d’abord ce qui les réunit, mais s’y ajoute aussi l’affirmation du primat de l’économique dans la prise de décision et l’évaluation des politiques publiques, la croyance dans le caractère anachronique du conflit (de classes) et la valorisation du consensus comme mode d’établissement des choix politiques, le mépris des parlementaires, professionnels de la politique démagogues et diviseurs, qui confondent intérêts partisans et soucis de carrière avec la définition de l’intérêt général, qui attisent les passions et les conflits sociaux à leur seul profit. Surtout, tous vont finir par se retrouver, bien qu’à des degrés divers, dans la promotion d’une figure présidentielle « à l’image d’une France moderne », selon l’expression de Delphine Dulong, c’est-à-dire capable de contenir les intérêts partisans, d’organiser le dialogue pacificateur des « forces vives de la Nation », de préserver l’unité du bien commun, de servir de guide sur le long terme et d’arbitre entre les intérêts sociaux.

La campagne engagée au lendemain des élections législatives de 1956 en faveur d’un « régime présidentiel » (en réalité, en faveur de l’élection du président de la République au suffrage universel direct), conduite, en ordre dispersé, par un trio de professeurs de droit politologues (Duverger, Lavau et Vedel), rencontre alors un très important écho. Mais il ne s’agit là, en quelque sorte, que d’une répétition générale. C’est sous la V^e République, à l’occasion de la candidature avortée de « Monsieur X » à l’élection présidentielle de 1965, que cette mouvance « modernisatrice », conduite par le club Jean-Moulin, alors épicentre du réformisme technocratique de gauche, va se mobiliser pleinement. Tout en condamnant la pratique gaullienne des institutions, qu’ils estiment marquée à la fois par l’arbitraire et la précarité, ses instigateurs défendent la vision d’un président de la République « fort » en position une « démocratie économique » ou les groupements socioprofessionnels auraient toute leur place. L’opération « Monsieur X » poursuit alors un triple objectif. Elle vise, d’abord, à publiciser la thématique « modernisatrice » dont le programme électoral de Defferre dessine les grandes lignes : « Un renforcement parallèle de l’État, des groupes sociaux qui lui servent de partenaires, et du système de concertation grâce auquel s’opèrent entre les uns et les autres des échanges, des négociations et des accords ». Elle cherche, ensuite, à redéfinir le rôle présidentiel à l’image d’une France « moderne » : le titulaire de la fonction devrait être jeune, compétent, au-dessus des partis, etc. Il s’agit, enfin, d’empêcher la neutralisation de l’élection présidentielle par la candidature de personnalités de « second rang » – stratégie envisagée notamment par Guy Mollet – et ainsi le risque d’un « retour à la IV^e République » après le départ du général de Gaulle. Le véritable enjeu de l’élection présidentielle de 1965, pour les « modernisateurs », n’est donc pas la conquête du poste présidentiel, car la victoire du général de Gaulle ne fait pas de doute ; il est de pérenniser la pratique présidentialiste du régime.

L’opération « Monsieur X », en dépit de son échec, va contribuer à faire de l’élection présidentielle la pierre angulaire du régime. Elle contribue parallèlement à légitimer l’image d’un Président prééminent au sein de l’exécutif, même s’il faudra attendre l’accession de François Mitterrand à l’Élysée, en 1981, pour que la gauche l’accepte véritablement [5]. Elle indique bien, en tout cas, ce qui se joue dans l’élection présidentielle : une transformation profonde des modes de légitimation de l’action publique, dont la fonction présidentielle doit être à la fois le témoin et le vecteur, portée par des forces sociales engagées dans des luttes visant le même objectif dans l’ensemble de la société. Ce qui signifie également, soit dit en passant, que la force de la V^e République naissante doit sans doute moins à la nouvelle architecture constitutionnelle ou à la pratique du premier titulaire de la fonction présidentielle, qu’à l’ampleur des soutiens qu’elle reçoit de groupes qui trouvent là l’occasion de bouleverser les « règles du jeu » dans différents secteurs sociaux.

En 1958, l’idée de majorité n’a pas un siècle. Du moins si l’on entend par là une coalition préconstituée en dehors du Parlement dont l’expression parlementaire recoupe alors des clivages politiques préexistants. Si des majorités existent, elles sont éphémères, subordonnées aux appétits de pouvoir des uns et des autres et aux rapports des forces qui les autorisent, de fait agitées de continuels soubresauts, jouant toutes les figures de la géométrie politique. La démocratie majoritaire a beau être couchée sur le papier des publicistes, elle tarde néanmoins à voir le jour dans l’arène parlementaire. Le phénomène majoritaire, s’il est connu bien avant la V^e République, ne renvoie donc pas à un regroupement partisan constitué préalablement à une consultation électorale et soutenant fidèlement le gouvernement sur la durée d’une législature.

Parce qu’une telle « majorité » est alors impensable, au sens propre, les constituants n’ont pas d’autre choix que de chercher une solution dans l’ingénierie constitutionnelle. « Parce qu’en France, la stabilité gouvernementale ne peut résulter de la loi électorale, il faut qu’elle résulte de la réglementation constitutionnelle » avoue Michel Debré devant le Conseil d’État en août 1958.

Inutile de revenir ici sur l’ensemble du dispositif mis en place. Il reprend presque toutes les recettes du « parlementarisme rationalisé » élaborées depuis le début du siècle. Arrêtons-nous, en revanche, sur le rôle présidentiel. La construction imaginée par les constituants est un peu baroque, du moins au regard de la tradition parlementaire. Voilà un Président « arbitre » – ce n’est pas très original comme nous l’avons vu – mais aussi, et surtout, un Président directement associé au pouvoir gouvernant alors même qu’il est irresponsable politiquement (au sens parlementaire du terme). Cette bizarrerie s’explique pourtant aisément. Car comment faire pour garantir la continuité du pouvoir exécutif sans être assuré de disposer d’une majorité soutenant sans failles le gouvernement ? À l’évidence, un Président arbitre ne saurait suffire. Dissoudre l’Assemblée, en appeler au peuple, prendre les pleins pouvoirs ou encore changer de Premier ministre sont certes des attributions essentielles, mais elles ne peuvent servir à gouverner. Il n’est alors pas d’autre solution que faire redescendre le Président de son piédestal arbitral pour le mêler, le moins possible mais certainement, aux tâches plus communes du gouvernement. Pas les plus subalternes bien sûr, pas celles qui risqueraient de le mettre en première ligne sur le front parlementaire. Il suffit pour cela d’investir un lieu jusqu’alors sans véritable importance : le Conseil des ministres. Le président de la République le préside, mais surtout en contrôle l’ordre du jour, signe les décrets et les ordonnances qui y sont délibérés, nomme à cette occasion aux emplois civils et militaires de l’État. S’il ne dispose pas formellement de l’initiative des lois, tous les projets gouvernementaux passent entre ses mains, c’est lui qui décide de la réunion des chambres en session extraordinaire et il peut demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi avant sa promulgation. Les ressources de l’ingénierie constitutionnelle sont mobilisées de façon très subtile : ses décisions de gouvernant sont « contresignées », leur responsabilité est endossée par le Premier ministre et les ministres chargés de leur application. Car il ne saurait être question que le titulaire suprême du « pouvoir d’État », lorsqu’il se fait immédiatement gouvernant, soit à la merci des équilibres partisans et de la censure parlementaire.

Un Président qui gouverne – ou du moins, le cas échéant, qui peut gouverner – à l’abri durable du Parlement : voilà l’une des pièces maîtresse du dispositif mis en place pour pouvoir gouverner sans majorité. Rétrospectivement, il nous apparaît évident que la « logique du système », pour parler comme Blum, impose son élection au suffrage universel direct. Nous savons que le président de la République devra utiliser les deux armes les plus brutales dont il dispose (à l’exception de l’article 16) pour l’imposer : le référendum (qui plus est, ici, assurément inconstitutionnel) et la dissolution. Pour autant, rien n’est réglé au lendemain de la réforme constitutionnelle de 1962. Certes il existe désormais une majorité parlementaire relativement soudée, mais aucun commentateur ne se risquerait alors à y voir une marque de fabrique du régime. Les spéculations vont bon train sur un retour à la « normale » après le départ du général de Gaulle. L’opération « Monsieur X », dans sa visée stratégique, tout comme l’hostilité générale des forces de gauche et du centre à son égard, montre bien que rien n’est acquis. L’élection du président de la République au suffrage universel ne change pas fondamentalement l’équation de départ : le Président est le rempart ultime contre les effets délétères des jeux partisans ; ce n’est, pensent beaucoup, qu’un rempart provisoire, une « parenthèse » produite par la rencontre d’une conjoncture – le règlement de la crise algérienne – et d’un homme aux qualités et au parcours exceptionnels.

Pour être très largement partagée, cette analyse n’est pas pour autant entièrement convaincante. La simple comparaison avec d’autres régimes montre que l’élection au suffrage universel n’est pas la condition nécessaire d’un pouvoir exécutif fort (les Premiers ministres allemand ou anglais ne sont pas élus directement au suffrage universel, mais jouissent d’une autorité et d’une prééminence incontestables) et qu’elle n’est pas une condition suffisante pour assurer une suprématie présidentielle (voir les cas de l’Autriche ou du Portugal) ; elle ne conduit pas non plus nécessairement à une bipolarisation de la compétition politique ni à mettre le trophée présidentiel au centre de cette dernière. À cela on peut ajouter que l’utilisation du scrutin majoritaire pour l’élection des députés ne conduit pas toujours à une limitation du nombre des partis et à la mise en place de coalitions stables, comme le montre bien l’exemple de la III^e République. Le scrutin majoritaire, au-delà de la « prime » en sièges qu’il accorde aux formations politiques qui recueillent le plus de voix, n’a pas les effets décisifs qu’on lui impute et ses conséquences attendues doivent très largement à des facteurs indépendants de l’opération de conversion des voix en sièges : degré de polarisation idéologique, types de carrières politiques, caractéristiques des ressources politiques, poids structurant de certains trophées électoraux, couplage (ou non) des élections locales et nationales, etc. Le scrutin majoritaire n’empêche pas non plus l’émergence de forces « hors-système majoritaire » (comme le Front national). Au mieux, il ne peut que la freiner. Au pire, il peut la favoriser, à partir d’un certain seuil de suffrages et en fonction du degré d’atomisation des forces politiques concurrentes.

Pour que s’impose cette restructuration bipolaire des coalitions partisanes à vocation majoritaire, il aura fallu en réalité des transformations structurelles très importantes de la compétition politique elle-même, dont les liens avec l’architecture institutionnelle de la V^e République ne peuvent pas être décrits sur le mode d’une simple causalité. C’est la thèse que soutient Daniel Gaxie pour qui les effets structurants de l’élection présidentielle et le leadership présidentiel doivent avant tout à une transformation de l’économie de la compétition politique marquée par l’accroissement de la part des ressources collectives fournies par les organisations politiques dans le volume total des ressources investies dans l’action politique, entraînant ainsi un accroissement de la dépendance des élus à l’égard de leur parti, et favorisant de ce fait une pratique politique caractérisée par l’attachement et le rattachement des hommes politiques à des camps constitués, organisés et cohérents [7]. Car le paradoxe majeur de la V^e République est qu’elle aura favorisé l’émergence véritable de ce « système des partis » – cette fois disciplinarisé – que ses promoteurs prétendaient pourtant combattre.

Cette transformation de l’économie de la compétition politique est inséparable d’une intensification de la compétition partisane, elle-même fortement liée au changement majeur de stratégie des forces de gauche au début des années 1970. Le regroupement de la gauche dans une coalition à vocation majoritaire va contribuer, dans un premier temps, à une nouvelle forme de politisation des élections locales. Ainsi, sous l’effet de l’intensification de la concurrence électorale des partis de gauche réunis dans le « programme commun », les partis de droite vont eux aussi s’efforcer d’être représentés, en tant que tels, dans le plus grand nombre d’élections. On remarque ainsi que le nombre d’élus sans étiquette partisane tend à diminuer. Lors des élections locales, le seuil démographique (la taille des communes) à partir duquel les élus mettent en avant leur lien avec des partis politiques nationaux tend à diminuer. Cela vaut également pour les élections législatives, où les étiquettes partisanes vont se durcir, perdre de leur flou, et s’imposer de plus en plus, en même temps que se forment des coalitions partisanes stables (au prix de regroupements partisans, comme c’est le cas lors de la création de l’UDF en 1978). On assiste donc, progressivement, à une monopolisation partisane des activités politiques.

Cette politisation des élections (il faudrait parler ici d’une « partisation ») conduit à une multiplication des investissements nécessaires pour participer à la compétition électorale – au sens le plus matériel du terme : tracts, journaux électoraux, affiches, sondages, etc. – et à un accroissement considérable des coûts de l’activité politique. La monopolisation partisane des activités politiques, l’intensification de la compétition partisane, l’accroissement des coûts électoraux ont alors produit une collectivisation des pratiques politiques. Autrement dit, la part relative du « capital partisan » (les ressources mises à disposition par l’organisation politique) tend à s’accroître dans l’ensemble des ressources politiques mobilisées par les élus, surtout à droite mais aussi à gauche. Cette collectivisation de l’activité politique intéresse directement le fonctionnement des institutions de la V^e République car elle conduit à un accroissement (dans tous les camps) de la dépendance des élus à l’égard des partis et, par là, à un renforcement de la discipline partisane, condition première de la constitution d’un pôle majoritaire de gouvernement. Elle permet de façonner et de superposer majorités présidentielle et parlementaire, ouvrant alors la voie à cette « transitivité majoritaire » (Jean-Claude Colliard) qui est l’une des conditions essentielles de la prééminence présidentielle.

La configuration de l’élection présidentielle fut assurément singulière : l’élection d’un Président de droite par des électeurs de gauche ne favorise pas l’émergence d’un programme de gouvernement cohérent. Ce qui est en cause dépasse pourtant largement les effets de cette configuration électorale [8]. Car ce qui frappe, c’est l’affaiblissement croissant, sur longue période, de la représentativité présidentielle. Pour le mesurer, il faut s’attacher au premier tour de l’élection (celui du choix dans une offre plurielle) et raisonner non pas à partir des suffrages exprimés (qui ne tiennent compte ni de l’abstention ni des bulletins blancs et nuls) mais en rapportant les résultats électoraux au nombre d’électeurs inscrits (qui n’ont pas nécessairement voté ou qui ont déposé dans l’urne un bulletin blanc ou nul).

Lors du premier tour de la présidentielle de 1965, les deux finalistes, de Gaulle et Mitterrand, rassemblaient 76,37 % des suffrages exprimés, soit, compte tenu de l’abstention (14,99 %) et des bulletins blancs et nuls (0,87 %), 64,06 % des Français inscrits sur les listes électorales. C’est à partir de 1981, lors d’une élection pourtant très disputée, que les finalistes passent sous la barre des 50 % des inscrits. Giscard d’Estaing et Mitterrand n’ont alors été choisis au premier tour que par 43,21 % du corps électoral. Nouvelle inflexion en 1995 : les finalistes ne sont choisis que par un tiers des inscrits (33,62 %) ; même si l’on prend en compte les trois candidats arrivés en tête (Jospin, Chirac, Balladur), le seuil de 50 % des inscrits n’est pas atteint (47,77 %). En 2002, les deux finalistes ne sont choisis que par le quart des inscrits (25,4 %), les trois candidats arrivés en tête – Chirac, Le Pen, Jospin – dépassent à peine le tiers (36,6 %) du corps électoral. Jacques Chirac, finalement élu avec un score « circonstanciel » de 82,2 % des suffrages exprimés, n’a recueilli que 19,9 % des suffrages exprimés au premier tour, soit 13,7 % des inscrits. Autrement dit, le président de la République n’a été réellement choisi en 2002 que par moins d’un Français en âge de voter sur sept.

Au-delà du « cas Chirac », un dernier indicateur permet de mesurer ce que nous pouvons désigner comme une étant une « crise de la représentativité présidentielle ». En 1974, l’ensemble des candidats issus de partis représentés au Parlement et participant à l’élection présidentielle était choisi par 78,55 % des inscrits. En 2002, ces candidats (Chirac, Jospin, Bayrou, Chevènement, Mamère, Madelin, Hue, Taubira, Lepage, Boutin) n’ont été choisis que par 45,6 % des inscrits. Autrement dit, alors que les partis politiques susceptibles de participer à une coalition gouvernementale sont devenus aujourd’hui des machines professionnalisées orientées principalement vers la promotion d’un candidat à l’élection présidentielle, ils ne réussissent même pas à cette occasion à rassembler, collectivement, la moitié du corps électoral.

L’élection présidentielle aurait-elle épuisé ses effets ? Pensée comme l’un des vecteurs d’une réforme de l’État, puis comme le moyen d’imposer de nouveaux modes de direction et de représentation des intérêts dans la société et, dans le même temps, comme le seul rempart efficace contre l’incurie parlementaire, devenue l’alpha et l’oméga d’une démocratie gouvernante inconnue jusqu’alors, l’élection présidentielle ne semble plus remplir les missions qui lui ont été successivement assignées.

Qu’en faire ? C’est une autre histoire. Mais les Français vont peut-être découvrir aujourd’hui cette leçon bien connue des spécialistes d’ingénierie constitutionnelle et de politique comparée : le scrutin majoritaire à deux tours n’a pas « automatiquement » pour effet de simplifier l’offre politique et de bipolariser la compétition partisane. Plus probablement, elle conduit à la multiplication des candidatures au premier tour et à l’affaiblissement de la représentativité et de la légitimité du candidat élu au second, la « majorité présidentielle » ainsi formée n’ayant plus qu’un caractère très artificiel [9].