JF : Sous les deux Républiques précédentes, le chef de l’État était élu par les deux assemblées (Chambre des députés et Sénat sous la III^e, Assemblée nationale et Conseil de la République sous la IV^e ), et ce mode de désignation du président de la République avait toujours paru critiquable au général de Gaulle, parce qu’il faisait du chef de l’État l’élu du seul Parlement. Il avait souhaité un élargissement sensible du collège électoral du président de la République. Voilà où nous en étions au moment où la Constitution de 1958 a été rédigée.

J’indiquerai à ce propos que j’ai été associé à la rédaction de la Constitution de 1958 dans les conditions suivantes. Le général de Gaulle avait constitué un comité interministériel qui, pendant un certain nombre de semaines, se réunissait tous les soirs après dîner, et qui comportait les quatre ministres d’État, c’est-à-dire Guy Mollet, Pierre Pflimlin, Louis Jacquinot et Félix Houphouët-Boigny, le garde des Sceaux Michel Debré, le vice-président du Conseil d’État René Cassin, et le secrétaire général du Gouvernement Roger Belin. Devant ce comité interministériel, le rapporteur était le garde des Sceaux. Pour préparer les textes qu’il devait rapporter le soir devant ce comité interministériel, le garde des Sceaux Michel Debré avait constitué un groupe de travail. Il était composé en majorité de maîtres des requêtes au Conseil d’État, mais chacun des ministres d’État y avait désigné un représentant. J’étais conseiller juridique d’Houphouët-Boigny, ministre d’État et député de la Côte d’Ivoire. Félix Houphouët-Boigny qui était invité à désigner un juriste n’en connaissait aucun. Alors il s’est adressé à Gaston Monnerville, président du Conseil de la République pour lui en trouver un. Celui-ci avait comme chef de cabinet un vieux camarade à moi, Jean-Michel Quintard (un cousin de Marie-France Garraud), dont j’avais été le collègue au cabinet de René Capitant à la Libération. Monnerville a demandé à Quintard de lui trouver quelqu’un et ce fut moi. J’étais à l’époque professeur à la Faculté de Droit de Lille. J’enseignais le droit civil et la procédure civile, mais j’ai pensé qu’un civiliste pouvait se mettre au droit constitutionnel plus facilement qu’un constitutionnaliste au droit civil.

À ce moment-là, la question pouvait se poser de savoir jusqu’où allait être porté l’élargissement du collège présidentiel. On aurait pu imaginer, dès ce moment-là, l’élection au suffrage universel. Et vraisemblablement le général de Gaulle y a pensé, mais il n’a pas voulu le faire. Je crois qu’effectivement il eût été difficile, alors, d’instituer l’élection au suffrage universel, parce que l’empire français existait encore. On aurait fait voter les Algériens, les Africains sub-sahariens, les Malgaches, etc., et les métropolitains auraient été rapidement en minorité, étant donnée leur démographie. Cela n’aurait certainement pas été accepté par l’opinion métropolitaine.

Q : Mais la question n’a même pas été débattue.

JF : Non, à ce moment-là on savait très bien que c’était impossible. On n’allait pas faire voter des Algériens, qui étaient en guerre avec nous, à l’élection du président de la République. Alors on a trouvé quelque chose qui allait moins loin : faire élire le président de la République par un collège qui fût de type sénatorial. C’est ce qui a été fait avec les parlementaires, les conseillers généraux (il n’y avait pas de conseillers régionaux à l’époque), et les délégués des conseils municipaux. Et, en ce qui concerne l’outre-mer, on leur avait donné une représentation également, mais quasiment exclusivement par leurs assemblées territoriales. C’est ce qui a dessiné la Constitution de 1958. C’est comme cela que le général de Gaulle a été élu président de la République au mois de décembre 1959, et les choses n’ont pas bougé jusqu’en 1962.

En 1962, la géographie politique, si j’ose dire, était devenue tout à fait différente. Les pays de l’Afrique sub-saharienne et Madagascar étaient tous devenus indépendants durant l’année 1960, et l’Algérie l’était devenue le 5 juillet 1962. Sans doute, dans la figure première de la communauté, il était prévu que, le président de la République française étant de droit Président de la communauté, les États de la communauté participeraient à son élection, mais la communauté ayant finalement volé en éclats, il n’était plus question de les faire voter. Par conséquent, le collège électoral était nécessairement purement métropolitain, plus les quelques dépendances outre-mer qui restaient (comme la Nouvelle-Calédonie, etc.) mais qui n’étaient pas très considérables.

Dès ce moment-là, le général de Gaulle a eu certainement dans la tête de faire modifier la Constitution en instituant l’élection au suffrage universel. Mais il fallait trouver l’occasion, j’allais dire de « vendre » cette modification constitutionnelle à l’opinion. Ce qui l’a favorisé, cela a été l’attentat du Petit-Clamart. On s’est alors aperçu que le président de la République était devenu très fragile, qu’il y avait des gens qui voulaient l’assassiner. L’attentat du Petit-Clamart a provoqué une émotion tout à fait compréhensible, et le Général a sorti de ses fontes l’élection au suffrage universel. Seulement ce n’était pas une opération très facile à réaliser parce que, pour modifier la Constitution, d’après le texte de 1958 (article 89), il était d’une part nécessaire d’obtenir un vote conforme des deux assemblées du Parlement, et d’autre part de faire ratifier cette modification par le suffrage universel direct. Or la difficulté résidait à ce moment-là dans le Parlement. La majorité serait-elle obtenue à l’Assemblée nationale ? Ce n’était pas absolument certain parce que, jusqu’à la fin de la guerre algérienne, nous avions eu une majorité, mais qui était tout de même composite. À partir de ce moment-là, elle risquait de se disloquer ; la France étant si j’ose dire délivrée (j’allais presque dire « débarrassée ») de l’affaire algérienne, les partis étaient moins disposés à obéir. La possibilité d’obtenir une majorité au Sénat était tout à fait illusoire.

C’est alors que le Général a découvert l’article 11, et qu’il a cru qu’il pouvait faire un référendum sans passage préalable par le Parlement. Cela a été le début de toute une querelle bien connue.

À ce moment-là, j’avais changé de fonction. De membre du groupe de travail et de conseiller technique d’Houphouët-Boigny, j’étais devenu, au début de 1959, député du Maine-et-Loire. Le 5 février 1960, j’étais devenu secrétaire d’État, et au mois d’avril 1962 j’étais nommé garde des Sceaux. À ce titre, j’étais appelé à contresigner le décret de modification constitutionnelle de l’article 11. Voilà dans quelles conditions j’ai été associé à cette affaire.

Q : Et quelle était votre position personnelle ?

JF : Au départ, j’étais plutôt favorable à cette modification du système d’élection du président de la République, pour la raison suivante : pendant trois ans, la Constitution de 1958 n’avait pas été appliquée telle qu’elle était écrite. Le texte de 1958 est un texte exclusivement parlementaire. Ce n’est pas le président de la République qui gouverne, mais le Premier ministre et le gouvernement. Et le président de la République est qualifié d’arbitre dans l’article 5 de la Constitution. J’ai déjà dit qu’il était une espèce de deus ex machina de la tragédie antique, qui intervenait dans les cas de crise pour remettre les acteurs en ordre, et qui ensuite remontait sur son empyrée et qui laissait gouverner.

En fait, ce n’est pas du tout comme cela que les choses se sont passées. Il n’y avait pas une semaine que la Constitution était entrée en vigueur, qu’on s’apercevait immédiatement que ce ne serait pas le gouvernement qui gouvernerait, mais que ce serait le président de la République, et finalement cela marchait mieux selon ce système qu’avec ceux de la IV^e et de la III^e Républiques, avec leurs crises ministérielles à répétition. Dans ces conditions-là, il valait mieux mettre le droit en accord avec le fait, plutôt que de continuer à prendre de telles libertés avec le texte constitutionnel. J’étais donc plutôt favorable.

D’autre part, le Général étant absolument déterminé à faire adopter cette modification constitutionnelle, il fallait ou bien s’incliner ou bien quitter le gouvernement. Finalement un seul de nos collègues a quitté le gouvernement, avec beaucoup de courage et de dignité d’ailleurs, c’est Pierre Sudreau, parce qu’il était hostile à cette modification. Les autres sont restés en place, moi y compris.

Q : D’une certaine façon, cette modification a donc entériné une situation de fait. Néanmoins, elle a eu des effets sur l’ensemble du système politique.

JF : Oui, elle a eu des effets sur l’ensemble du système politique, et elle comportait malgré tout un danger qui s’est d’ailleurs réalisé à plusieurs reprises pendant la vie de la V^e République, c’est-à-dire une discordance entre le président de la République et la majorité parlementaire. Cela s’est produit à plusieurs reprises et cela a donné naissance à des situations dites de cohabitation. Il est certain que, en période de cohabitation, le système ne peut plus fonctionner comme il fonctionne lorsqu’il y a une harmonie entre le président de la République et la majorité parlementaire.

En 1962, quand on a discuté du texte constitutionnel, nous avons été plusieurs à dire : Il faudrait maintenant modifier l’article 20. C’est celui qui dispose que le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Ce n’est plus lui qui le fait maintenant, c’est le président de la République. Mais le Général n’a pas voulu. Il a dit : « Non, dans certaines conjonctures, l’article 20 peut retrouver une application ». Il a dit cela expressément, je l’ai entendu de mes propres oreilles. On n’a donc pas touché à l’article 20.

Il avait probablement compris qu’il y avait des circonstances dans lesquelles il n’y aurait plus l’accord entre le chef de l’État et la majorité parlementaire. Lui-même, s’il s’était trouvé dans une telle circonstance, je crois que, en aurait tiré les conséquences. Je crois que le système, dans sa logique profonde, consisterait à considérer que, dans notre système qui met en présence deux pouvoirs qui sont l’un et l’autre issus du suffrage universel (c’est-à-dire le président de la République et l’Assemblée nationale), c’est l’expression de la consultation la plus récente du suffrage universel qui doit l’emporter sur la précédente si elle est de signe contraire. Mais cela ne s’est jamais réalisé, parce que les présidents de la République qui ont succédé au Général n’ont jamais voulu se démettre, et sont restés en place.

Q : Avec le recul, comment analysez-vous l’évolution de l’institution présidentielle ?

JF : Je considère que cette évolution n’a pas été satisfaisante, parce que, c’est très bien de recourir au suffrage universel : il est la source de tous les pouvoirs mais le malheur, c’est que les partis politiques ou les présidents de la République en place n’ont plus qu’une seule préoccupation, la préoccupation électorale. Ils ne pensent qu’à la prochaine élection.

Vous avez fait allusion tout à l’heure à cela, et nous allons en reparler : le mal a encore été sensiblement aggravé par la substitution du quinquennat au septennat. Là-dessus, on a été très imprudents, parce qu’on aurait déjà dû se pénétrer des inconvénients que présente un mandat présidentiel pas très long. On le voit aux États-Unis où, à partir de la deuxième année de son mandat, le président de la République ne pense plus qu’à l’élection suivante (dans la mesure où il est rééligible). Au fond, le quinquennat aurait exigé, comme contrepartie, que le mandat ne fût pas renouvelable. À ce moment-là, cela dispensait le président de la République de ce souci permanent de ses intérêts électoraux. Maintenant, nous sommes en présence d’un pouvoir qui n’est plus capable de résoudre les véritables problèmes, parce qu’il est obsédé par la préoccupation électorale. Est-ce que nous allons réussir à en sortir ? Au fond, peut-être me trouverez-vous très réactionnaire mais ce macro-organisme qu’est la France a été drogué par l’État-providence. Ce qui amène des déficits énormes, etc. Il faudrait soigner le malade, mais, comme le malade n’est pas très disposé à se soumettre au sevrage, c’est-à-dire de la semaille d’indemnités, d’avantages fiscaux, etc., personne n’ose trancher le problème véritablement.

Et puis la démagogie a considérablement augmenté. Il y a non seulement le déficit du budget de l’État qui est absolument colossal, mais celui de la Sécurité sociale qui ne l’est pas moins. Tout cela est lié à des causes très diverses, et notamment à l’évolution démographique de ce pays. L’un des faits les plus frappants dans l’état actuel de la France est, à mon avis, l’augmentation en nombre, et par conséquent en influence et en pouvoir électoral, des vieux. C’est un phénomène majeur. Alors qu’il a été possible, peut-être malencontreux mais encore possible, de détourner une partie des fonds qui étaient destinés aux prestations familiales, pour les faire riper notamment du côté de l’assurance maladie et du côté de la vieillesse, il est impossible de faire la même chose en ce qui concerne les avantages de la vieillesse. Les enfants au berceau ne votent pas et ne manifestent pas dans la rue, tandis que les vieux ne manifestent peut-être pas beaucoup dans la rue, mais votent, et on a peur de leur vote !

Q : Pensez-vous après ce bilan plutôt négatif qu’il faudrait modifier la Constitution, voire en faire une nouvelle ?

JF : Je ne suis pas du tout partisan d’une modification de la Constitution, surtout dans le sens où on nous le propose. Je ne crois pas qu’il soit possible politiquement de revenir du quinquennat au septennat. Tant qu’à faire, pour vous dire le fond de ma pensée, je crois que je serais revenu au décennat.

Q : Voilà qui n’est pas politiquement correct ! Pouvez-vous être plus précis ?

JF : Un décennat non renouvelable. C’était la manière d’essayer d’affranchir le président de la République de la démagogie. C’est impossible à obtenir à l’heure présente. Alors que nous propose-t-on ? Que nous proposent ceux qui veulent une VI^e République ? D’affranchir le Parlement des limitations que le parlementarisme rationalisé lui a imposées. Ils veulent revenir au système de la III^e et de la IV^e République, au jeu de massacre continuel où, tous les six mois, à coups de boules de son, on bombarde les gouvernements en place dans l’espoir de trouver une place dans celui qui va le remplacer. Au fond, c’est tout ce qu’ils veulent ! Ils veulent pouvoir abandonner la règle d’irrecevabilité financière, des moyens que la Constitution actuelle (article 49 notamment) met entre les mains du gouvernement pour contraindre la majorité parlementaire à marcher, et ils ont envie de supprimer tout cela. En réalité, c’est, de leur part, une incompréhension totale de ce qu’est et de ce que devrait être en France le régime parlementaire. Ils n’ont jamais compris ce qu’était le régime parlementaire parce qu’ils n’ont pas suffisamment considéré comment celui-ci fonctionnait dans le Royaume-Uni. Parmi les hommes politiques majeurs que j’ai côtoyés et sous l’autorité desquels j’ai travaillé, je n’en ai jamais connu qu’un qui ait vraiment compris ce qu’était le système parlementaire britannique, c’était Michel Debré. Les autres n’y ont rien compris. Dans le système britannique, l’élection législative est essentiellement destinée à porter au pouvoir un Premier ministre. Une fois que ce Premier ministre est au pouvoir, la majorité doit lui obéir. Le système se dégrade parfois un peu, parce que tout système se dégrade, mais le membre de la Chambre des Communes qui appartient à la majorité ne critique pas les projets du gouvernement et ne dépose pas d’amendements. Critiquer, déposer des amendements, c’est le travail de l’opposition, mais comme l’opposition est minoritaire, ces amendements ne sont pas votés et ces critiques n’empêchent rien. Cela, c’est le véritable fonctionnement du système parlementaire.

Or, malheureusement, en France cela ne se passe pas comme cela. Les députés de la majorité eux-mêmes sont insupportables. Premièrement, nous avons un système qui reste quand même un système majoritaire, mais un système majoritaire à deux tours, ce qui n’est pas un système parfait, car cela encourage la multiplicité des candidatures au premier tour. Les majorités ne sont généralement pas tout à fait homogènes, et les députés de la majorité eux-mêmes veulent faire les malins. Ils veulent montrer qu’ils existent, qu’ils ont des idées, etc., et ils font une opposition déguisée pour faire parler d’eux. C’est comme cela que cela fonctionne. On veut donner satisfaction à un certain nombre de groupes de pression, car c’est un des grands phénomènes modernes, que la puissance des groupes de pression… Si c’est pour en revenir à cela, j’aime mieux disparaître, et passer dans l’autre monde !

Le système actuel est boiteux mais il reste encore un peu moins mauvais que ce qu’on nous propose de mettre à la place.

Q : Vous ne voyez pas de solution constitutionnelle ?

JF : Non, elle est de caractère politique. Quand on nous dit : La solution (je n’aime pas beaucoup cette expression), c’est un régime primo-ministériel. C’est un leurre ! Que ce soit le chef de l’État, ou que ce soit le Premier ministre – le chef de l’État hors période cohabitation et le Premier ministre en période de cohabitation –, l’essentiel est que ce dernier soit capable d’imposer sa volonté à la majorité parlementaire. Il n’y a pas de réalité en dehors de cela.

D’autre part, ce qu’il faudrait faire, mais c’est beaucoup plus difficile, c’est arriver à limiter le pouvoir des groupes de pression, auxquels on prête d’ailleurs un poids et une force très supérieurs à ce qu’ils sont en réalité. Ces derniers jours, par exemple, le gouvernement, après avoir pris une position qui à mon avis était la position raisonnable en ce qui concerne la SNCM, voyant l’agitation, a voulu calmer le jeu. On voit le ministre des Finances et le ministre des Transports se transporter de Paris à Marseille pour aller discuter avec les syndicats de la SNCM. Cela n’a d’ailleurs abouti à aucun accord, même si cela relève peut-être d’une pensée généreuse… Cela va peut-être se calmer avec la maladie du président de la République. Mais il avait pris l’habitude d’aller aux enterrements comme un conseiller général de province d’un canton rural va aux élections. C’est tout de même une dégradation de l’État. L’État est en train de disparaître.

Vous avez un pays qui est d’ailleurs dans un état pire que le nôtre, c’est l’Allemagne. C’est l’illustration même des dégâts de la représentation proportionnelle. Si Angela Merkel veut constituer un gouvernement sans les socialistes, elle est obligée d’avoir recours aux écologistes allemands, qui ne sont pas de tout repos. Si c’est Gerhard Schröder qui envisage de former un gouvernement sans la CDU, il va être obligé d’avoir recours aux libéraux, qui ont des positions doctrinales et politiques absolument opposées aux leurs. Cela va se terminer probablement par une espèce de mariage de la carpe et du lapin entre la CDU et les socialistes, alors qu’ils ont des politiques absolument opposées l’une à l’autre.

Mais la proportionnelle, en réalité, c’est le poison ou la drogue des démocraties. C’est une méconnaissance totale de la fonction véritable de l’élection. L’élection ne doit pas être une photographie du corps électoral, parce que cette photographie varie constamment. Un certain jour de scrutin, vous avez constaté une certaine répartition, quinze jours après elle est probablement modifiée, et au bout de cinq ans elle n’est pas nécessairement la même. Il faudrait revenir à cette idée, qui est l’idée britannique à mon avis, que l’élection est le choix d’une politique, choix qui s’affirme par la voix donnée à une formation politique dont on connaît le patron et qui sera Premier ministre une fois élu. C’est cela, le système parlementaire. Cela a fonctionné en Angleterre pendant deux cent cinquante ans, finalement pas trop mal, et c’est ce qui explique qu’ils n’aient pas connu les bouleversements que nous avons connus. Et, comme ils n’ont pas de Constitution écrite (c’est probablement un très grand bien), ils n’ont jamais fait de révision constitutionnelle. Nous autres sommes là à faire des textes, c’est d’ailleurs l’un des malheurs de la situation actuelle que cette espèce de frénésie législative de textes qui sont souvent rédigés aussi mal que possible. Est-ce que vous croyez que c’est utile de faire voter au Parlement un texte disant : La République reconnaît la montagne ? À moins que la République n’ait le moyen de faire démolir la montagne, la montagne sera là !

Q : Vous venez de terminer la rédaction de vos Mémoires, qui seront bientôt publiés chez Fayard. Sans en déflorer le contenu, est-ce qu’il y a quelques moments, au cours des campagnes présidentielles que vous avez connues, qui vous ont particulièrement marqué ?

JF : J’ai été amené à m’occuper de campagne présidentielle en 1965. Avant le premier tour, le Général n’avait pas voulu faire de campagne. Il a été mis en ballottage et, pour le second tour, on s’est demandé s’il n’allait pas abandonner. Il s’est tout de même décidé à se représenter, notamment sous la forte pression de Georges Pompidou. Entre le premier et le second tour (il y avait quinze jours), il s’est décidé à entrer en campagne : cela a été ses entretiens avec Michel Droit. Mais comme il ne voulait pas faire de réunions publiques, on a envoyé les ministres en faire. J’en ai fait plusieurs. J’en ai fait une à Châteauroux, à Dijon, etc. Je dois dire qu’à Châteauroux j’ai fait une réunion curieuse, parce que j’avais comme contradicteur le maire socialiste de Châteauroux, qui s’appelait Deschizeaux, et il m’a retenu jusqu’à deux heures du matin, rebondissant de question en question… À la fin de ce discours, il m’a dit : « Vous êtes venu l’année dernière inaugurer la foire-exposition de Châteauroux et vous n’êtes pas venu à la mairie ». Je lui ai répondu : « Je n’y suis pas venu parce que vous ne m’y avez pas invité ! » Il m’a dit : « Je vous y invite ». J’ai dit : « Monsieur, je serai ce matin à huit heures à la mairie de Châteauroux, avant d’aller à mon obligation suivante qui m’appelle à Dijon ». Et je suis rentré me coucher, logé chez le préfet. J’avais demandé qu’on me réveille à six heures et demie, et à sept heures du matin le préfet tape à ma porte en me disant que ce n’est pas la peine de me presser, que je n’irai pas à la mairie ce matin, car Deschizeaux a fait un infarctus après cette réunion publique au cours de laquelle il s’était beaucoup dépensé… Fort heureusement, cet infarctus n’a pas été mortel, par conséquent je n’ai pas sur la conscience l’accident de santé de Deschizeaux !

Ensuite, je me suis occupé pas mal de la campagne du président Pompidou. J’ai été, dans ma modeste mesure, l’un de ses agents électoraux qui s’est beaucoup dépensé.

Quant aux élections suivantes, Michel Debré m’avait demandé mon concours. Je n’avais hélas aucune espèce d’espérance de le voir élire président de la République, mais je n’ai pas pu lui refuser mon concours, étant donné tout ce que je lui devais et ce que je lui dois toujours.

Le 6 octobre 2005