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Participations

2011/1 (N° 1)



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Introduction [1]  Les auteurs remercient C. Bedu, S. Rui et J.-M. Fourniau... [1]

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Participation et environnement semblent liés de manière consubstantielle. Historiquement, le green discontent, ou « mécontentement environnemental », prend forme dans le courant des années 1960 et se présente d’emblée comme un Janus bifrons : une critique de la modernisation fondée sur ses effets locaux et bientôt globaux sur l’environnement, doublée d’une mise en cause du mode de conduite des affaires communes. La participation se présente alors comme un correctif indispensable au poids des logiques administratives et économiques, en favorisant la prise en compte de valeurs sociales supposées plus soucieuses de l’environnement et davantage orientées vers le long terme. À partir de là, dans l’ensemble des pays occidentaux, les politiques de l’environnement et de la participation vont évoluer en étroite articulation et donner progressivement naissance à des formes variées de « démocratie environnementale » [2]  Terme récemment mis en exergue par Sauvé J.-M., Conférence... [2] . Droits à l’information, à la prise de parole et à la co-détermination des projets et politiques prennent forme, en même temps que se mettent en place les études d’impacts sur l’environnement et que, en France, s’applique la démocratisation des enquêtes publiques introduite par la Loi Bouchardeau de 1983. Aux États-Unis, à la montée en puissance des questions environnementales s’est de surcroît rapidement associée la question des inégalités d’exposition aux risques et aux nuisances des populations, conjuguée à celle de leur capacité différenciée à y faire face [3]  Voir Bullard Robert D., Dumping in Dixie: Race, Class... [3] .

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Le cheminement incertain et chaotique de cette démocratie environnementale est suivi par de multiples travaux de sciences sociales, tant en Europe qu’aux États-Unis, sous forme de contributions analytiques et critiques mais également méthodologiques et normatives : les chercheurs prennent activement part à cette invention collective, souvent d’ailleurs en réponse à la commande publique [4]  C’est le cas en France avec le Programme Concertation... [4] . C’est une sorte de bilan d’étape de cette invention – exploration des formes et des effets de la démocratie environnementale que nous nous proposons d’engager dans cet article à partir d’un choix de références bibliographiques et de travaux de recherche.

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Ce choix a été guidé par deux éléments. D’abord, nous avons été animés par le souci d’introduire dans le champ francophone des travaux anglo-saxons trop peu mobilisés et discutés à notre sens. Ensuite, compte tenu de l’étendue du domaine, nous avons circonscrit thématiquement notre champ d’étude. Les réflexions développées dans cet article se situeront ainsi à l’interface entre environnement et action publique. C’est plus précisément en termes de problèmes d’environnement à résoudre que nous déclinerons cette interface [5]  Nous renvoyons à : Larrue C., Analyser les politiques... [5] , en référence à une approche clinique de l’environnement. De surcroît, parce qu’ils constituent, nous semble-t-il, un ensemble relativement cohérent, un des principaux lieux d’émergence des revendications participatives depuis les années 1960 [6]  Voir notamment Lascoumes P., L’éco-pouvoir : environnements... [6] et un bon espace d’observation des recompositions en cours de l’action publique, nous nous restreindrons aux problèmes territoriaux concernant principalement la gestion des ressources (eau, forêt, sol…) et la maîtrise des risques et nuisances.

Notre champ d’investigation ainsi borné, voici comment nous allons l’arpenter. Dans un premier temps, nous allons revenir sur la genèse et la diversité des fondements normatifs de la participation environnementale [7]  Nous userons de cette facilité de langage pour désigner... [7] . Nous nous attacherons ensuite à son fonctionnement concret à travers, d’une part, la présentation de trois formes contemporaines de participation et, d’autre part, celle de leurs effets sur les acteurs. Enfin, nous mettrons en débat cette participation environnementale en interrogeant la portée de ces protocoles participatifs, puis en montrant leur encastrement irréductible dans une gestion concertée avec laquelle ils entretiennent des rapports complexes et en proposant, enfin, une critique plus générale de ce nouveau paradigme de l’action publique environnementale.

La participation environnementale : genèse, nature et fondements

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La participation des parties prenantes, ou des personnes et groupes concernés, est devenue une norme de l’action publique environnementale. Nous commencerons cette partie par une brève chronique de cette institutionnalisation. La démocratie environnementale recouvre par ailleurs une grande variété de pratiques, qui fait elle-même écho à la pluralité des termes mobilisés pour les définir. Nous reviendrons alors sur les typologies existantes et procéderons par ailleurs à une nécessaire clarification conceptuelle, en précisant les contours respectifs de la démocratie environnementale et de la gestion concertée de l’environnement. Enfin, nous proposerons un repérage des fondements et finalités possibles de la participation, au niveau macro-social d’abord puis à un niveau plus opérationnel, celui des repères et critères susceptibles de guider la conception et l’évaluation des protocoles participatifs.

Une institutionnalisation progressive

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La démocratie environnementale est le fruit d’une histoire dont les grandes lignes ont été retracées par J. Van Tatenhove et P. Leroy [8]  Van Tatenhove J. P. M., Leroy P., « Environment and... [8] . Ces auteurs inscrivent l’histoire du couple participation et environnement dans une théorie générale de la « modernisation politique ». Selon eux, à la modernisation insouciante des années 1950 et 1960 succéda un mouvement anti-modernisation porteur du green discontent que nous évoquions en introduction : il conduisit à l’adoption des premières politiques environnementales, et à la mise en place d’un complément participatif à la démocratie représentative, centré sur l’interface État-Société civile. Il en résulta une ouverture relative des processus de décision, qui affecta toutefois assez peu l’équilibre des pouvoirs entre acteurs, notamment sur les dossiers les plus sensibles comme le nucléaire. Cette nouvelle offre conduisit par ailleurs le mouvement environnementaliste à adapter sa position et sa stratégie. Des trajectoires différentes – radicalisation, politisation, modération, professionnalisation – furent adoptées en fonction de la nature des opportunités politiques que chaque système politique national offrait aux acteurs, au point dans certains cas de provoquer une coupure au sein du mouvement et une séparation d’avec sa base locale.

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L’entrée dans la « société du risque » et l’ère de la « gouvernance » dans les années 1990 s’accompagne enfin d’une mutation forte des politiques environnementales, marquée par la multiplication des acteurs impliqués et « responsabilisés » et par le recours à de nouvelles modalités de gouvernement des conduites (information, incitations économiques, accords volontaires, contrats…) faisant une place croissante aux mécanismes de marché. En France notamment, on peut souligner l’essor des mécanismes contractuels liant l’État et différents partenaires, dont les collectivités locales. La préparation de ces contrats d’action publique favorise alors, dans certains cas, la participation de nouveaux acteurs, notamment associatifs [9]  Cf. notamment Lascoumes P., Valluy J., « Les activités... [9] . On peut, à la suite de Mol, Sonnenfeld et Spaargaren [10]  Voir Mol A., Sonnenfeld D., Spaargaren G. (dir.), The... [10] , relier ces processus au mouvement de modernisation écologique qui caractérise les politiques environnementales contemporaines. Les formats de participation adaptés à cette nouvelle donne sont plus ouverts, précoces et délibératifs, afin de permettre la co-élaboration des problèmes et des solutions entre représentants de l’État et de la société civile mais aussi, et de plus en plus, entre les sphères étatique et marchande. C’est la configuration dans laquelle nous nous trouvons, avec ses promesses mais aussi ses limites.

La consécration institutionnelle et juridique de la norme participative peut être lue au plan international dans la déclaration de Rio en 1992, et surtout dans la convention d’Aarhus de 1998 qui en fait une norme juridique contraignante et un droit de l’homme. Les grandes organisations internationales comme l’OCDE ou les Nations unies développent des programmes, recherches et guides pour sa mise en œuvre [11]  Cf. notamment OCDE, Des citoyens partenaires, Manuel... [11] . Pour la France, on citera parmi les jalons clefs de cette institutionnalisation, outre les initiatives promues dès la fin des années 1980 par le ministère chargé de l’Environnement (par exemple, l’élaboration de la Charte de la concertation), la consécration juridique apportée par la Loi Barnier de 1995 instituant la Commission Nationale du Débat Public, la consécration constitutionnelle via l’article 7 de la Charte de l’environnement adoptée en 2005, ainsi que l’expérience de « gouvernance à cinq » du Grenelle de l’environnement et son prolongement actuel dans les réflexions sur une « gouvernance concertée » [12]  Badré M., de Fleurieu A., Juffé M., La gouvernance... [12] .

Éléments de typologie et de terminologie

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Les pratiques qu’il est possible d’associer au vocable « participation » sont d’une grande hétérogénéité : elles s’échelonnent des formes d’auto-mobilisation, provoquées par exemple par la contestation de certaines décisions, jusqu’aux démarches formelles d’association des parties prenantes aux décisions ou au fonctionnement des institutions de gestion de l’environnement, en passant par la variété des formes de médiation et les pratiques émergentes et plus diffuses liées à la consommation durable ou aux multiples déclinaisons sectorielles et territoriales de l’éco-citoyenneté. Comment dès lors s’y retrouver ? Si on s’en tient aux démarches formelles d’association des parties prenantes, qui sont au cœur de notre réflexion, M. Reed [13]  Reed M. S., « Stakeholder participation for environmental... [13] identifie quatre grandes familles de typologies, respectivement fondées sur les critères suivants : le degré d’engagement et d’emparement des parties prenantes [14]  Cela renvoie typiquement à l’échelle présentée dans... [14]  ; la direction du flux de communication entre les parties [15]  Voir la proposition de Rowe G., Frewer L., « Public... [15]  ; les orientations de l’exercice participatif, notamment plutôt démocratiques versus plutôt instrumentales ; la nature des objectifs opérationnels enfin, à savoir : établir un diagnostic et informer, favoriser un co-apprentissage, mettre en place un management partagé du problème… Cette liste n’est d’ailleurs pas exhaustive, et les critères peuvent naturellement être combinés pour construire une typologie multidimensionnelle. Dans un article consacré à la démocratie délibérative dans le domaine de l’environnement, J. Meadowcroft [16]  Meadowcroft J., « Deliberative Democracy », in Durant... [16] qualifie ainsi une série de sept dispositifs [17]  Enquête publique, référendum, commission consultative... [17] au regard des quatre critères suivants : le mode de représentation des intérêts en jeu, qui peuvent apparaître sous la forme d’un point de vue défendu par des porte-parole devant une instance, d’une position promue dans l’espace public ou directement engagée dans une négociation ; la nature des participants à la délibération, grand public, citoyens sélectionnés, représentants de groupes organisés… ; le type de résultat attendu, rapport, avis… ; et enfin le rôle dans l’exécution, autrement dit la portée formelle du résultat. Globalement, tous ces critères nous paraissent relever de trois grands ensembles : les finalités assignées à la participation, les attributs procéduraux, les productions et effets opérationnels, auxquels sont parfois ajoutés des attributs de contexte (type d’enjeu environnemental, degré de conflictualité…). Comment par ailleurs rendre raison de cette grande pluralité de critères ? Au-delà de la complexité intrinsèque des dispositifs, cela renvoie certainement moins à l’arbitraire de chaque auteur de typologie qu’aux objectifs qu’il poursuit et aux principes qui orientent son analyse de ce que doit être un dispositif participatif.

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Cette hétérogénéité des pratiques et des critères fait par ailleurs écho à la pluralité des concepts mobilisés dans ce champ (participation / consultation / concertation / négociation), et au débat visant à en stabiliser le sens. Ce débat ayant des enjeux qui vont au-delà du légitime souci de clarification sémantique, il est important d’en exposer succinctement les termes. Dans une courte note théorique que nous prendrons ici comme point de départ, H. Touzard [18]  Touzard H., « Consultation, concertation, négociation.... [18] se propose de définir trois concepts : consultation, concertation et négociation ; il n’a recours au terme de participation que dans un sens matériel dépouillé de toute portée théorique ou conceptuelle. Pour lui, à la différence de la consultation, qui vise à recueillir des avis, la concertation implique la « participation active des acteurs concernés à l’ensemble des processus de prise de décision ». Quant à la négociation, elle se distingue de la concertation selon une ligne de clivage opposant deux orientations fondamentales de l’action collective, le conflit et la coopération : d’un côté, « le conflit est à la source de la négociation », conflit qui s’enracine dans une divergence des intérêts et la recherche de solutions intégratives ou distributives ; de l’autre côté, la concertation requiert la participation de tous à des « discussions où l’orientation coopérative prédomine chez l’ensemble des acteurs ». On retrouve par exemple la même dominante coopérative dans la définition de la concertation proposée par Beuret, Pennanguer et Tartarin [19]  Beuret J.-E., Pennanguer S., Tartarin F., « D’une scène... [19]  : la concertation désigne chez ces auteurs « un processus de construction collective de questions, de visions, d’objectifs et de projets communs relatifs à un objet ».

En réponse à Touzard, L. Mermet [20]  Mermet L., « La “concertation” : un terme flottant... [20] plaide pour doter le champ de recherche sur la « décision environnementale » d’un terme « flottant », volontairement inclusif, ambigu et flou : il importe en effet selon lui de ne pas cadrer par des choix sémantiques a priori le travail empirique ou la réflexion théorique vers l’une ou l’autre des dimensions, coopérative ou agonistique, des situations de décision, tant ces dimensions sont finalement toujours étroitement intriquées. Le terme adapté à ce projet lui semble être celui de concertation, qu’il définit comme « le domaine de l’action (…) partiellement négociée, partiellement débattue et délibérée ». Là encore, la « participation » n’est mobilisée que dans une simple acception matérielle, impliquée par l’idée même de processus concerté : comment négocier, débattre ou délibérer sans la présence, donc la participation, d’un ensemble d’acteurs ? Dans cette perspective, le point clef est que la concertation ne se réduit pas à ces moments d’ouverture intentionnelle et formelle à un ensemble large de protagonistes ou de publics, ni bien évidemment à l’orientation coopérative que recèlent ou qu’affichent fréquemment de telles séquences : elle est susceptible de se déployer sur des scènes plus discrètes et selon des modalités très éloignées de la coopération, incluant par exemple chantage et rapports de force [21]  Cette approche de la concertation n’est pas très éloignée... [21] .

Nous opterons ici pour le sens inclusif du terme « concertation » proposé par Mermet, qui désignera cette ouverture, volontaire ou non, des situations de décision et de gestion environnementales au-delà des cercles traditionnels. Nous rassemblerons par ailleurs sous le terme de participation les dispositifs visant l’organisation intentionnelle de cette ouverture : nous nous intéresserons ainsi aux commissions, débats publics, jurys ou panels de citoyens qui, avec le droit à l’information, concourent à donner forme institutionnellement à la démocratie environnementale. Comme nous le verrons, une bonne partie des débats sur la participation porte sur l’écart entre ce qui se décide dans les arènes de la démocratie environnementale et ce qui se joue plus globalement dans la gestion concertée de l’environnement.

Fondements normatifs de la participation environnementale

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L’institutionnalisation de la participation environnementale a naturellement été accompagnée par un important travail de justification et de légitimation. Dans une perspective macro-sociale, la démocratie environnementale est généralement reliée à la complexité des problèmes publics d’environnement, qui ne se laisse pas réduire par le seul savoir spécialisé des experts, à une défiance vis-à-vis des institutions de la démocratie représentative, qui conduit à une contestation de leur monopole de définition du monde commun, à la reconnaissance enfin d’un pluralisme irréductible des valeurs sociales, qui requiert l’invention de nouvelles scènes où elles puissent être débattues et articulées. D’un point de vue plus fonctionnel, la participation est adossée à trois grandes justifications [22]  Fiorino D., « Environmental risk and democratic process:... [22]  :

  • Instrumentale : la participation permet d’éviter des remises en cause ultérieures et coûteuses des projets, dans la mesure où, « bien menée », elle est susceptible d’augmenter la confiance dans les institutions et l’acceptabilité de la décision par le jeu de transfert entre l’équité de la procédure et l’équité du résultat. Elle permet également, sinon d’éliminer, du moins d’atténuer les conflits en modifiant les relations entre protagonistes via une dynamique d’apprentissage social.

  • Substantielle : la participation améliore la qualité des décisions grâce à l’apport du savoir (savoir territorial, expertise d’usage [23]  Notion qui sera mobilisée par certains urbanistes en... [23] ) et des valeurs des parties prenantes et groupes affectés. Cet argument est par exemple explicitement formulé dans les considérants de la convention d’Aarhus : « dans le domaine de l’environnement, un meilleur accès à l’information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement ».

  • Normative, dans une logique de « démocratisation de la démocratie » et de consolidation d’une « citoyenneté de la chose publique » [24]  Expression également introduite par Sauvé J.-M., Conférence... [24] . Aux États-Unis, cette justification a été très tôt associée à la notion de justice environnementale portée par les mouvements pour les droits civiques et la lutte contre les discriminations, notamment raciales. Cela conduisit en 1994 à la publication par l’administration Clinton de l’Executive Order 12898 enjoignant la réalisation d’une évaluation et d’une prise en compte des effets socio-spatiaux de toutes mesures prises notamment par les agences fédérales en charge de l’environnement, et fondé sur un droit d’accès à l’information et à l’implication des populations concernées.

La réflexion sur les fondements et finalités est également menée à un niveau plus opérationnel ou micro-social, dans une logique d’appui à la conception et à l’évaluation des protocoles participatifs : il s’agit alors de définir ce qu’est un « bon dispositif participatif ». Nous avons privilégié pour rendre compte de cet enjeu des travaux généralement peu ou pas mentionnés dans la littérature francophone [25]  On trouvera une synthèse complémentaire dans Blatrix... [25] . Comme on va le voir, les approches sont de différentes natures : le design participatif peut être guidé par le souci de mettre en œuvre des valeurs socialement désirables, d’obtenir certains effets socialement souhaitables, ou enfin de faire droit aux propres conceptions des participants.

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Des chercheurs comme Ortwin Renn et Thomas Webler [26]  Renn O., Webler T., Wiedemann P., « A Need for Discourse... [26] s’inscrivent clairement dans la première démarche. Ils proposent en effet de concevoir – et d’évaluer – la participation à partir des « valeurs sociétales communes au regard du type de société que les participants souhaiteraient avoir et des attentes relatives à la manière dont les gens devraient interagir » [27]  Traduit par l’auteur. [27] . D’inspiration explicitement habermassienne, ils retiennent initialement deux valeurs cardinales : l’équité et l’ouverture (fairness), la variété et la qualité des savoirs publiquement examinés (competence). Les auteurs liés à ce courant ont ajouté ensuite un troisième élément, celui de l’apprentissage social (social learning) [28]  Webler T., Kastenholz H., Renn O., « Public Participation... [28] . L’apprentissage social se compose d’une dimension cognitive (apprentissage sur le problème, ses solutions…) mais aussi et peut-être surtout aux yeux des auteurs d’une dimension morale, au sens où « quand ils agissent avec un sens moral, les gens mettent de côté leurs revendications égoïstes et agissent pour le bien de tous » [29]  Traduit par les auteurs. On retrouve ici le fondement... [29] . Ces trois valeurs servent alors de base à l’évaluation d’un cas concret concernant l’implantation d’une décharge en Suisse. Les auteurs mettent par ailleurs en rapport la réalisation de ces valeurs avec des éléments procéduraux ; ils soulignent par exemple l’importance des visites de terrain ou encore celle des séances de travail en petit groupe pour le développement de l’apprentissage social. Sans pouvoir mener dans le cadre de cet article une discussion approfondie de cette approche, on relèvera toutefois son centrage sur les procédures et le risque d’une mise hors-champ de la dimension agonistique de la gestion de l’environnement, au nom de la valeur supérieure de la coopération.

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Privilégiant un autre point de départ, Th. Beierle [30]  Beierle T. C., « Using Social Goals to Evaluate Public... [30] propose de concevoir et d’évaluer les processus participatifs à partir d’une détermination a priori de leurs effets socialement souhaitables. Ceux-ci sont eux-mêmes dérivés pragmatiquement d’une analyse des défaillances des politiques environnementales classiques, auxquelles la participation doit justement pouvoir remédier. Six grands « objectifs sociaux » sont ainsi visés : (1) éduquer le public ; (2) incorporer des valeurs et intérêts du public dans le processus de prise de décision ; (3) améliorer la qualité intrinsèque des décisions ; (4) renforcer la confiance dans les institutions ; (5) réduire les conflits ; et (6) justifier le temps et le coût consacrés à la participation (cost-effectiveness) [31]  L’analyse coût-bénéfice peut servir à évaluer ex ante... [31] . Six grandes familles de protocoles sont ensuite évaluées à cette aune : les auditions publiques et commissions citoyennes apparaissent à cet égard comme les plus performantes sur les six objectifs. Dans un second article, Beierle et Koninsky [32]  Beierle T. C., Koninsky D. M., « Values, Conflict,... [32] évaluent empiriquement la capacité des processus participatifs à atteindre trois des « objectifs sociaux » qu’ils identifient comme les plus importants (les nos 2, 4 et 5 de la liste ci-dessus). Les auteurs ont pour cela codé et analysé les données relatives à trente cas de planification environnementale participative dans la région des Grands Lacs, entre Canada et États-Unis. Ils ont préalablement identifié dans la littérature une longue liste d’attributs, de contexte ou de processus, susceptibles d’avoir un lien avec l’atteinte de ces objectifs sociaux. Ils ont enfin tenté d’établir une corrélation entre certains de ces attributs et les résultats obtenus. Quatre attributs semblent jouer un rôle significatif dans le succès des démarches : « la qualité du processus de délibération, la qualité de la communication avec le gouvernement, l’engagement de l’ organisme chef de file, le degré de partage dans la conduite du processus (NB : entre les États-Unis et le Canada) » [33]  Traduction par les auteurs. [33] . De manière plus générale, ils soulignent le primat des attributs de processus et corrélativement la capacité des démarches participatives à produire les effets attendus dans de nombreux contextes. Au final, cette approche est intéressante, même si l’analyse du couple défaillances des politiques / objectifs sociaux de la participation paraît succincte et mériterait certainement d’être approfondie. Le travail empirique réalisé permet cependant une objectivation et une généralisation contrôlées des préceptes méthodologiques trop souvent basés sur des monographies isolées ou des considérations a priori, et des recherches de cette ampleur devraient certainement être encouragées.

Enfin, Webler, Tuler et Krueger [34]  Webler T., Tuler S., Krueger R., « What Is a Good Public... [34] ont proposé pour leur part de définir un « bon processus participatif » non plus au regard de valeurs ou de buts justifiés au nom d’un savoir spécialisé mais à partir d’une analyse empirique des discours des protagonistes. Il s’agissait en l’espèce d’une démarche participative sur la gestion forestière à l’échelle de quatre États du Nord des États-Unis. Après avoir rassemblé et codé tous les documents à leur disposition, les auteurs ont extrait une série de 45 jugements sur la nature d’un bon processus participatif qu’ils ont finalement demandé à 27 personnes aux profils diversifiés de classer. Ces classements ont ensuite été analysés [35]  Ces classements et leur analyse obéissent à une méthodologie... [35] et ont permis de mettre en évidence cinq « discours » sur la nature d’un « bon processus participatif » : l’accent est mis alternativement sur la légitimité par le consensus, la capacité à structurer un débat sur les valeurs des protagonistes, l’équité de la démarche, la neutralisation des asymétries de pouvoir et enfin la nécessité d’un leadership éclairé par les échanges. Les auteurs plaident en conclusion pour un travail d’explicitation des attentes et valeurs des différents protagonistes avant de se lancer dans une démarche participative. Ce riche et fécond travail empirique appelle de notre point de vue une série d’approfondissements, notamment sur les points suivants : établir un lien entre ces discours et des argumentaires qui en explicitent la portée générale, par exemple des théories normatives de la citoyenneté ou de la décision collective ; compléter le cas échéant la liste établie ; la confronter enfin à ce qu’en diraient des « citoyens ordinaires ».

La participation environnementale au concret

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Nous allons désormais essayer de nous situer au plus près possible de l’expérience participative dans le champ de l’environnement. Nous allons pour cela pénétrer dans les arcanes de trois modèles principaux, que nous présenterons par degré d’institutionnalisation décroissant : nous commencerons avec le monde des « commissions publiques », avant de rendre compte de la manière dont sont organisés depuis une quinzaine d’années les débats publics, pour terminer avec les jurys citoyens. Nous en présenterons le protocole et le fonctionnement concret mais, faute de place, nous n’aborderons pas ici tout l’important travail effectué pour outiller ces procédures, qu’il s’agisse des médiations informatiques permettant de démultiplier les possibilités d’intervention ou d’instrumenter le déroulement des interactions [36]  On pourra se référer à l’article de L. Monnoyer-Smith... [36] , ou bien des outils de facilitation, d’exploration et d’apprentissage [37]  Outils dont l’utilité a été éprouvée par exemple dans... [37] . À l’issue de cette plongée dans les procédures, nous proposerons une synthèse des effets qu’elles produisent sur les acteurs de l’action publique environnementale.

Les Commissions publiques : faire du neuf avec de l’ancien

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Les commissions sont à replacer, au moins pour la France, dans la lignée ancienne de l’administration consultative, quand bien même la configuration démocratique émergente leur donne une visibilité et une importance nouvelles. P. Rosanvallon [38]  Rosanvallon P., La légitimité démocratique : impartialité,... [38] fait ainsi de la « commission publique » une institution clef de ce qu’il appelle la démocratie d’interaction, qui renvoie elle-même à cette forme contemporaine de légitimité de l’action publique qu’est la « proximité ». Dans notre champ d’étude, ces commissions – pérennes ou ponctuelles, sectorielles ou plus rarement polyvalentes [39]  À notre connaissance, n’existent en France dans cette... [39] – peuvent avoir au moins deux grandes finalités, d’ailleurs non exclusives : une mission orientée sur une production, comme c’est le cas d’une Commission locale de l’eau (CLE) en charge de l’élaboration d’un Schéma d’aménagement et de gestion des eaux (Sage) ; une mission plus large et floue d’information réciproque, de vigilance et de surveillance, comme pour les Commissions Locales d’Information et de Surveillance (CLIS) des équipements de traitement des déchets, ou pour les Comités Locaux d’Information et de Concertation (CLIC) en matière de risques et pollutions industriels.

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L’analyse de la réglementation [40]  Références réglementaires : CLIS : articles L. 125-1... [40] montre que ces commissions sont organisées en collèges représentant les différents intérêts en présence, et généralement présidées par un élu ou par le préfet. Au titre de la société civile, ces commissions sollicitent principalement des représentants associatifs, à l’exception notable des CLIC pour lesquels la qualité de riverain est suffisante pour participer. Elles relèvent donc d’une forme de gestion néo-corporatiste de l’environnement local, si on entend par là une gestion partagée avec un nombre relativement limité et stable de « représentants qualifiés » des principaux groupes d’intérêts. On constate également qu’en dehors de la CLE, investie d’un réel pouvoir décisionnaire, les autres commissions sont uniquement consultatives. Enfin, la possibilité de mener des « tierces expertises », une revendication forte dans les dossiers d’environnement, n’est formellement prévue là encore que pour les comités de concertation pour les risques industriels, par délibération majoritaire. Qu’en est-il alors de leur recrutement et de leur fonctionnement ? Plusieurs traits saillants peuvent être mis en avant, assez largement partagés par les modèles que nous venons de présenter et les Citizen Advisory Committees (comités consultatifs de citoyens) analysés aux États-Unis par Lynn et Busemberg [41]  Lynn F., Busenberg G., « Citizen Advisory Committees... [41] .

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L’accès à ces instances participatives peut tout d’abord représenter des coûts réels pour les non-professionnels : coûts matériels, en temps et argent, d’autant plus élevés que la multiplication des démarches sollicite un nombre relativement restreint d’associations ; coûts cognitifs d’appropriation de dossiers complexes, souvent fractionnés et produits par différents acteurs, dans lesquels l’information pertinente n’est pas facile à repérer ; coûts symboliques liés à la nécessité d’exposition de soi et de prise de parole, et enfin ce qu’on peut appeler des coûts dispositionnels : la « forme » commission privilégie certains modes d’engagement des protagonistes, orientés vers la défense des intérêts et la justification d’un bien commun, et, par contre, elle est peu accueillante pour ceux qui manifestent d’autres dispositions par rapport aux objets d’environnement, notamment des attachements sensibles [42]  Voir à ce sujet les analyses novatrices développées... [42] . Ces coûts peuvent conduire à des formes d’auto-éviction ou de retrait laissant la place libre aux représentants des intérêts les mieux constitués. Si on ajoute à cela le fait que les associations elles-mêmes ne sont pas nécessairement représentatives de leur territoire, la représentativité des collèges d’usagers/riverains est largement sujette à interrogation [43]  Certains auteurs montrent toutefois que l’absence de... [43] . Lynn et Busenberg rapportent notamment une étude ayant conclu à ce résultat paradoxal que le comité était finalement moins représentatif du territoire que le groupe de professionnels de la planification qu’il devait conseiller.

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Les analyses soulignent également les difficultés de fonctionnement interne de ces commissions : les objectifs ne sont pas toujours clairement définis, ce qui peut provoquer incompréhension et frustration ; les temporalités de certains processus, par exemple les études préalables dans le cas des Sage, peuvent s’étirer au point de rendre difficiles sinon impossibles le maintien et la cohésion d’un même groupe de participants ; pour de multiples raisons, la « matière à débat » peut faire défaut, ce qui conduit à la mise en veilleuse progressive du dispositif comme dans de nombreuses CLIS selon l’étude réalisée en 2006 par France Nature Environnement [44]  France Nature Environnement, Évaluation du fonctionnement... [44]  ; l’animation de ces réunions et des contraintes multiples peuvent les éloigner très fortement des canons de l’idéal délibératif : la juxtaposition des points de vue domine l’échange [45]  Le Blanc A., Frère S., Hellequin A.-P., Gonthier F.,... [45] , et il n’est pas toujours évident d’identifier de véritables décisions dans un enchaînement de prises de parole peu structuré [46]  Barbier R., « L’insertion harmonieuse des équipements... [46] , dont le compte rendu ne propose parfois qu’une version « filtrée » [47]  Le Blanc A., Frère S., Hellequin A.-P., Gonthier F.,... [47] . Enfin, le contexte socio-territorial dans lequel s’inscrivent ces commissions oriente fortement leur fonctionnement et peut limiter leur portée.

Quand malgré tout une production ou une décision sont totalement ou partiellement imputables à la commission, se pose encore la question ultime de la responsabilité : comme le souligne Griffin [48]  Griffin C. B., « Watershed Councils: An Emerging Form... [48] à propos des comités de bassin (Watershed councils), « ces groupes ne peuvent pas être tenus pour responsables de leurs actions alors que les élus et professionnels peuvent l’être » [49]  Traduit par les auteurs. [49] . On rejoint ici le problème plus général de la dilution de responsabilité dans les formes contemporaines de gouvernance. Or cette responsabilité est à double facette, politique et juridique, et les deux ne sont pas transformées de la même manière par la participation : la responsabilité politique tend à être partagée, mais la responsabilité juridique peut, quant à elle, demeurer focalisée sur un acteur, notamment étatique. Cela n’est pas sans conséquence sur l’offre participative, comme le montre M. Fournier [50]  Fournier M., Le riverain introuvable ! La gestion du... [50] dans son travail sur l’implication des habitants dans les politiques de prévention des inondations. L’auteure montre qu’aujourd’hui, compte tenu des enjeux de sécurité et de la responsabilité juridique des services de l’État, « le poids des responsabilités en jeu annihile les capacités des gestionnaires du risque à ouvrir le processus de construction de l’action publique ». En effet, avec la participation, la décision serait prise par un large collectif, mais en cas de catastrophe notamment, la responsabilité juridique serait imputée aux seuls services de l’État, qui ne peuvent donc pas se permettre de ne pas contrôler complètement le processus. Le monde des commissions a très certainement de beaux jours devant lui, mais il ne gagnera en légitimité et en efficacité qu’à la condition de surmonter les obstacles identifiés et de faire la preuve de son effectivité opérationnelle.

Les débats : construire et mobiliser des publics

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Les débats publics tels qu’ils sont organisés en France sous l’égide de la commission nationale du débat public (CNDP) visent à recueillir et à organiser de manière très ouverte la parole d’une population concernée par un projet d’envergure, notamment au regard de ses impacts sur l’environnement. Ils représentent une réelle innovation en matière de participation, en même temps qu’ils illustrent deux des sources auxquelles s’alimente la dynamique participative : d’une part, l’insatisfaction par rapport à des formats classiques devenus largement insuffisants, les enquêtes publiques en l’occurrence ; d’autre part, la circulation des modèles et bonnes pratiques d’un site ou d’un pays à l’autre. Inspirés en effet du modèle québécois du Bureau des audiences publiques pour l’environnement, les débats CNDP « visent à informer, à permettre aux opinions de s’exprimer et à permettre à la CPDP [commission particulière du débat public en charge d’un débat particulier] de rédiger un compte rendu impartial du débat ». Ils s’efforcent pour cela de mettre en œuvre les principes délibératifs : publicité, transparence, équivalence (et donc égalité des temps de parole entre protagonistes), neutralité, indépendance et argumentation. Cette « expérience française » de démocratie participative a fait l’objet d’une analyse très fouillée [51]  Revel M., Blatrix C., Blondiaux L., Fourniau J.-M.,... [51] dont on ne pourra rendre compte ici que de manière très sélective.

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Plusieurs contributions sont consacrées à la CNDP, innovation portée par une institution politique, que les directeurs de l’ouvrage qualifient de « radicalement inédite ». S. Rui interroge en particulier les fondements de l’autorité de cette commission [52]  Rui S., « Ressorts et incidences de l’autorité du garant... [52] . Celle-ci ne saurait en effet dériver uniquement de son statut d’autorité administrative indépendante ; elle repose au contraire sur un double travail de configuration, du public d’une part, de l’objet du débat d’autre part. Plus précisément, la légitimité s’alimente à la capacité de la commission à « socialiser le public » à une éthique de la discussion, et se renforce par sa « capacité à construire le caractère discutable des projets » en leur donnant la forme d’une controverse sociotechnique, et en rendant également discutable les points de vue de tous les protagonistes. Ce travail de configuration de l’objet du débat s’inscrit dans une dynamique plus globale de cadrage, à la fois thématique (la question mise en débat…) et procédural (choix d’un enchaînement et des thèmes des réunions…). L’influence de ce cadrage sur la capacité du débat à faire évoluer un dossier est soulignée par plusieurs auteurs. Cela soulève par ailleurs une interrogation démocratique dans la mesure où, comme le souligne M. Revel [53]  Revel M., « Les dynamiques du débat public : l’exemple... [53] , ces cadrages sont « négociés avec les acteurs les plus puissants (élus, collectivités, édiles, etc.) », ce qui peut naturellement contribuer à renforcer les asymétries de pouvoir.

Qu’en est-il du fonctionnement même du débat ? Plusieurs contributions s’efforcent de préciser ou d’étoffer les catégories avec lesquelles nous pouvons penser ce qui s’y déroule : pluralité des formes d’échange (discussion, négociation, persuasion dans le modèle développé par S. Lavelle), mais aussi pluralité des états psychiques (le rôle des émotions est souligné par P. Livet). Animée d’un souci de typification, Martine Revel [54]  Ibid. [54] propose pour sa part un modèle empirique de ce fonctionnement, à partir d’une analyse de six cas concernant des projets routiers. Le modèle qu’elle reconstruit « repose sur une logique de contrôle des échanges et de segmentation des projets en différents thèmes » ; il assigne des rôles (le public doit être assidu…) et laisse par ailleurs peu de place au public qui ne dispose, dans les cas étudiés, que de 10 à 20 % du temps de parole. Toutefois, poursuit l’auteure, le poids du cadrage et des assignations de rôles n’est jamais si déterminant qu’il puisse empêcher, même si ce n’est que de manière sporadique, « l’irruption d’une parole libre », c’est-à-dire « non affilée à un groupe ou un intérêt identifié ». Conclusion d’étape plutôt rassurante, le propre du débat est d’échapper à ses concepteurs, ce à quoi L. Mermet [55]  Mermet L., « Débattre sans savoir pourquoi : la polychrésie... [55] ajoute en épilogue qu’il est aussi de posséder des utilités et de produire des effets irréductibles les uns aux autres.

Les jurys : mettre l’idéal délibératif en pratique

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Le jury ou panel citoyen, dont l’essor doit beaucoup à la volonté de certains universitaires de mettre en pratique les théories issues du courant délibératif incarné par Habermas, est l’une des formes emblématiques de l’expérimentation collective de nouveaux formats participatifs à laquelle contribue largement le domaine de l’environnement. Le déroulement d’un jury, tel qu’il tend à être progressivement codifié, se présente comme suit : constitué par tirage au sort, en veillant à respecter une diversité de profils sociodémographiques, il reçoit son mandat d’une autorité publique ; ses membres, environ une quinzaine, sont formés à la thématique, généralement au cours d’un week-end ; un second week-end leur permet d’auditionner et de questionner experts, témoins, porteurs d’enjeux ; un dernier week-end est consacré à la délibération et débouche sur la rédaction, plus ou moins assistée par l’équipe d’animation, et la remise d’un avis aux commanditaires ; ces derniers s’engagent en principe à réagir à cet avis en indiquant et en justifiant les suites qu’ils entendent lui donner.

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L’usage de ce format participatif est relativement récent en France : ce n’est qu’en 2004 qu’il fut utilisé à l’échelon territorial pour aider une collectivité à préciser sa stratégie en matière de gestion des déchets [56]  Cette expérience est analysée par Barbier R., Bedu... [56] . Il est par contre mobilisé depuis de nombreuses années en Allemagne, aux États-Unis, en Angleterre et en Espagne, et il est notamment une des pièces majeures du protocole mis au point par O. Renn sous l’appellation de « modèle du discours coopératif ». Ce modèle a été utilisé à plusieurs reprises dans des processus de choix de sites d’implantation pour des équipements de traitement des déchets. Il assigne des tâches spécifiques aux diverses catégories d’acteurs qu’il mobilise dans une démarche séquentielle : les parties prenantes font part de leurs enjeux et valeurs, lesquels seront traduits en critères d’évaluation des options en compétition par l’équipe de recherche accompagnant le processus ; les experts déploient alors leurs savoirs pour évaluer les diverses options en fonction des critères élaborés précédemment ; les citoyens tirés au sort enfin mobilisent leur sens commun pour hiérarchiser les options sur la base des profils de performance établis par les experts. Même si les cas d’application sont limités, le résultat semble être au rendez-vous et conformes à l’idéal communicationnel : « dans le cadre de notre travail les délibérations ont souvent conduit à des consensus tolérés, notamment dans le cas de conflits d’implantation », explique O. Renn [57]  Renn O., « Participatory processes for designing environmental... [57] .

Une des difficultés dans la composition des jurys consiste à faire venir des représentants de toutes les catégories sociodémographiques, les jeunes et les plus défavorisés s’avérant difficiles à mobiliser. Une option consiste alors à coopter directement les représentants de ces catégories en passant par des réseaux associatifs par exemple. Un jury est conçu et animé pour faire vivre une situation optimale de délibération. Toutefois, la réalité des échanges, comme dans le cas des commissions, semble parfois fortement s’en écarter. C. Bedu [58]  Bedu C., Quand une citadelle technique se (sou)met... [58] montre ainsi, dans le cas d’un jury consacré à la gouvernance de l’eau potable, que de nombreux éléments de l’avis citoyen ont été « concédés » à leur promoteur ou actés par consensus apparent. Comme pour le cas des débats publics, le lexique de la délibération ne peut vraisemblablement rendre compte à lui seul de la réalité des échanges. Enfin, sans remettre en cause le sérieux du travail accompli, certains auteurs ont mis en avant une certaine banalité des propositions contenues dans ces avis citoyens [59]  Il manque d’ailleurs à notre connaissance une analyse... [59] , banalité imputée pour partie à la « charge morale » pesant sur des citoyens amenés à assumer des responsabilités inhabituelles, et qui pourrait les conduire à se rabattre sur des propositions assez consensuelles [60]  Nous renvoyons à Barbier R., Bedu C., Buclet N., « Portée... [60] .

La participation et les acteurs de la décision environnementale

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La participation bouscule et transforme les rôles, postures et relations des protagonistes habituels de la décision environnementale [61]  Nous ne traiterons pas ici des « experts », qui sont... [61]  ; dans le même temps, elle favorise l’entrée de nouveaux joueurs, en l’occurrence les « personnes ordinaires ». Les premiers acteurs concernés par l’ouverture des processus de décision sont bien évidemment les maîtres d’ouvrages, que leur périmètre d’action dépasse (grands aménageurs publics ou grandes entreprises) ou au contraire coïncide (élus locaux) avec le territoire du projet. Pour ce qui concerne les premiers, J. M. Dziedzicki [62]  Dziedzicki J.-M., « Quand le débat ne fait plus débat :... [62] rapporte pour le cas de Réseaux Ferrés de France plusieurs effets du débat public sur l’organisation interne de ce grand maître d’ouvrage. Le débat public constitue en effet pour lui une mise à l’épreuve de sa légitimité ; il le conduit à adopter une position d’apprentissage et d’expérimentation et donc à développer un regard introspectif sur ses propres modes de faire. Alors que les procédures classiques tendent à favoriser l’affrontement et une faible écoute mutuelle, le débat public semble avoir pour effet de faire émerger, en amont, des controverses que le maître d’ouvrage est en meilleure posture pour apaiser, voire contourner. C’est alors par un renforcement de son expertise des effets territoriaux et environnementaux de ses projets qu’il se prépare au débat public, ce qui peut le conduire par contrecoup à s’immuniser contre ses effets. Mais c’est surtout via des effets collatéraux que la pratique du débat public l’influence, dans la mesure où l’ouverture à la discussion le conduit à soumettre ses projets à une négociation généralisée à d’autres acteurs, notamment les collectivités territoriales. D’autres grands maîtres d’ouvrage se dotent également d’unités spécialisées et de méthodologies de « gestion des parties prenantes ».

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Comment les élus intègrent-ils cette nouvelle donne ? L’enquête menée par Baggioni, Ballan et Duch [63]  Baggioni V., Ballan E., Duch J.-F., « Les élus locaux... [63] met en exergue des positions diversifiées au regard des dispositifs participatifs. La place qu’ils leur accordent oscille entre une inscription dans la hiérarchie classique des pouvoirs, c’est à dire comme outil de renforcement de leur propre légitimité, et une réelle prise en compte de la pluralité des légitimités et des acteurs. La confrontation à un processus de participation apparaît à tout coup comme un moment de redéfinition du rôle de l’élu, qui est ainsi placé dans un rôle d’entrepreneur de politiques publiques et dans certains cas d’entrepreneur de débats. Plusieurs profils émergent de l’enquête menée : du démocrate qui considère la participation comme la base du mandat local, au rigide qui au contraire la disqualifie, en passant par le stratège qui cherche à l’utiliser, le légaliste qui la subit ou le traducteur qui la reprend à son compte. De manière générale, les élus vont plus ou moins activement mobiliser la participation, devenue pour eux un point de passage obligé mais qui peut venir en appui et constituer une ressource pour leurs politiques locales. R. Lebfevre [64]  Lefebvre R., « Les élus : des acteurs peu dialogiques... [64] développe quant à lui une analyse plus critique du rôle des élus qualifiés de « peu dialogiques » : « tenus par des prescriptions de rôle et d’intérêts », ils apparaissent incapables de faire évoluer leur position au cours du débat. Mais comme les précédents auteurs, il constate une très grande variété de situation « qui limite la portée de toute tentative de généralisation ».

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Venons-en à l’administration centrale et déconcentrée, qui joue historiquement un rôle majeur auprès des maîtres d’ouvrage. Le développement de scènes de débat organisées s’inscrit pour elle dans un double mouvement : dépossession de son pouvoir et de sa légitimité d’incarnation de l’intérêt général d’un côté, réinvention d’un rôle d’arbitrage de l’autre. L’évolution récente s’est accompagnée d’une métamorphose des processus de décision, fondée sur une « acceptabilité administrative » de plus en plus évidente de la participation et conduisant à une gestion plus coopérative des politiques environnementales. La participation, d’abord apparue comme une solution aux situations de conflits de plus en plus nombreuses, est venue progressivement participer d’une transformation du cadre de décision en l’orientant vers un modèle de type CAC (Concerter, Analyser, Choisir) ou PER (Proposer, Ecouter, Re-qualifier) selon les termes de L. Mermet [65]  Mermet L., Dubien I., Emerit A., Laurans Y., « Les... [65] . Dans ce cadre, les services de l’État restent dans bien des cas au centre des négociations développées au cours ou en marge des processus participatifs tant leur capacité décisionnelle reste forte, en France, quelles que soient les asymétries des positions et le niveau de représentation des enjeux catégoriels [66]  Laurans Y., Dubien I., « Concertation dans les choix... [66] .

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L’institutionnalisation de la démocratie environnementale a par ailleurs conduit à l’émergence progressive de professionnels de la participation : tout d’abord des commissaires-enquêteurs, qui s’organisent et se dotent de règles communes de fonctionnement [67]  Piechaczyk X., « Peut-on être expert en débat public ? »,... [67] , puis des spécialistes et consultants, principalement (mais pas seulement) dans le domaine de l’environnement. Sur ce plan, Beuret, Pennanguer et Tartarin [68]  Beuret J.-E., Pennanguer S., Tartarin F., « D’une scène... [68] insistent sur le rôle d’accompagnement de ces professionnels : loin de chercher à appliquer un modèle préexistant, ils doivent plutôt accompagner la concertation d’une scène à l’autre où elle se déploie. Le recours à des professionnels correspond de la part des acteurs concernés à une demande de sécurité méthodologique des processus mis en place. Toutefois ce besoin de certification interroge quant aux référentiels mobilisés : les travaux menés sur les pratiques participatives mettent en effet en évidence la multiplicité des cadres mobilisables. La création de l’Institut de la concertation participe de cette montée en puissance et conforte l’idée d’une professionnalisation nécessaire de la participation.

Le monde associatif sort globalement conforté de la montée en puissance des dispositifs de participation environnementale, qu’il a soutenus et promus comme autant de moyens d’asseoir sa reconnaissance et de consolider sa position. C’est donc bien un processus de légitimation de la « nébuleuse associative » qui est en cours, qu’il s’agisse des associations naturalistes ou environnementalistes, via en particulier la mobilisation de leur capacité de contre-expertise. On constate également une certaine professionnalisation de ces associations qui, selon A. Micoud [69]  Micoud, A., 2005, « Une nébuleuse associative au service... [69] , sont amenées à entretenir « des rapports de partenariat contractualisés avec les instances du pouvoir local, et sont devenus de vrais services publics ». Toutefois, leur rapport aux scènes de débat n’est pas univoque et se pose parfois en termes de dilemme : entre enrôlement dans les processus de participation ou de décision et autonomie de leur force d’opposition. Dans leur étude des dispositifs participatifs de l’agglomération de Bordeaux, S. Rui et A. Villechaise-Dupont [70]  Rui S., Villechaise-Dupont A., « Les associations face... [70] analysent ainsi les ressorts et stratégies d’une « adhésion distanciée » des associations à cette offre participative institutionnelle. Certaines associations avaient pu voir par ailleurs dans les nouveaux modes d’expression citoyenne une forme de concurrence leur disputant le monopole de représentation de la société civile. Mais la mise en place actuelle de la « gouvernance concertée », qui tend à faire la part belle aux « représentants qualifiés » de la population, va plutôt dans le sens d’un renforcement de la position des associations les mieux établies, au risque toutefois d’un clivage avec les comités de défense plus locaux, au risque également d’une forme de régression démocratique : comme le met en exergue E. Ballan [71]  Ballan E., « Démocratie et environnement, un mariage... [71] dans un récent numéro de la revue Territoire, « la gouvernance à cinq, issue du Grenelle a porté atteinte à la présence du grand public : assises à la table des négociations les ONG françaises se sont concentrées sur la reconnaissance et la consolidation de leurs positions » ; a contrario, les mesures visant à porter la démocratie environnementale en dehors de la sphère associative apparaissent particulièrement pauvres.

Qu’en est-il alors du participant dit ordinaire ? Il apparaît sous plusieurs figures dans la littérature : membre d’une « population concernée » dont la définition fait objet de débat [72]  Claeys-Mekdade C., « Qu’est-ce qu’une population concernée ?... [72]  ; profane ou amateur [73]  Fourniau J.-M., La sélection des participants dans... [73]  ; habitant dont l’implication est recherchée dans les dispositifs territorialisés et auquel on assigne une posture d’usager du territoire [74]  Bertheleu H., Neveu C., « De petits lieux du politique :... [74]  ; « citoyen en tant que riverain » [75]  Fourniau J.-M., « “Citoyen en tant que riverain” :... [75] qui refuse précisément l’enfermement dans une riveraineté définie par des attachements qui seraient a priori non compatibles avec l’intérêt général. Cette profusion témoigne de la complexité et de la difficulté à rendre compte de l’expérience participative, qui se construit dans la tension entre les places et postures assignées et celles revendiquées et façonnées en situation. L’analyse menée à Tours [76]  Bertheleu H., Neveu C., « De petits lieux du politique :... [76] montre, par exemple, que l’implication des habitants dans les Conseils de la vie locale répond à une recherche d’un espace d’engagement et de débats publics, mais qu’en revanche une telle posture n’est pas forcément légitime aux yeux des élus et techniciens participants. Globalement, l’habitant n’est jamais exempt de motivations collectives, même en l’absence d’expérience militante ; ce constat est valable pour la démocratie environnementale comme pour la démocratie de proximité. En amont toutefois, ce sont d’abord la présence et le type d’habitants mobilisés dans les dispositifs de participation qui posent question. C. Blatrix [77]  Blatrix C., La « démocratie participative », de mai... [77] a, par exemple, mis en évidence que la présence même du public constituait un des principaux enjeux de ces dispositifs formalisés. Certes, les participants dits ordinaires peuvent adopter des postures distanciées, voire ironiques vis-à-vis de l’offre participative [78]  Barbier R., « Quand le public prend ses distances avec... [78] , et s’en tenir volontairement à l’écart. Mais se pose également la question des disparités d’implication des habitants selon leurs origines, qui est au cœur des questions relatives aux inégalités environnementales. Qu’en est-il enfin des effets subjectifs de l’expérience participative ? En favorisant les capacités réflexives des participants, elle produit une transformation de l’individu et du groupe, source potentielle de « subjectivation politique » mais aussi d’une connaissance et d’un engagement spécifique dans le domaine de l’environnement, qu’on peut qualifier d’« éco-citoyenneté » habitante.

Critique de la participation environnementale

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Nous avons successivement présenté la genèse, les fondements puis le fonctionnement de quelques dispositifs participatifs. Mais les résultats sont-ils à la hauteur des espoirs placés dans ces nouvelles pratiques ? La littérature anglo-saxonne [79]  Reed M. S., « Stakeholder participation for environmental... [79] se fait l’écho à cet égard d’une lassitude (participation fatigue) et d’un certain désenchantement (disillusionment). D’autres auteurs évoquent également avec une tonalité résolument critique une « idéologie participationniste », promue par les institutions internationales, grandes pourvoyeuses de raisons, d’obligations d’agir et d’outils participatifs dont les effets et la finalité sont par ailleurs questionnables [80]  La Branche S., « La transformation des normes de participation... [80] . La participation ne peut et ne doit pas échapper à la logique de mise en débat critique qu’elle promeut par ailleurs. Pour en rendre compte, nous allons réinterroger les trois protocoles précédents à l’aune notamment de leurs effets et de leur portée dans le processus de décision. Nous montrerons ensuite que cette portée est fondamentalement limitée par l’encastrement irréductible et pluriel des protocoles participatifs dans une gestion concertée de l’environnement qui les dépasse. Nous nous interrogerons pour conclure sur le fait de savoir si la participation ne serait pas au fond une nouvelle ruse du pouvoir.

La portée limitée des protocoles participatifs

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Reprenons, avec les commissions publiques, notre revue des protocoles les plus usités. Plusieurs analyses mettent en exergue leurs effets positifs : développement de l’interconnaissance et de l’apprentissage social, notamment l’apprentissage des interdépendances entre acteurs (ruraux/urbains ou amont/aval notamment) et de leurs contraintes respectives ; construction d’un public et formation d’une « communauté débattante » [81]  Selon l’expression forgée par Fourniau J.-M., « L’expérience... [81] , susceptible de se prolonger en une communauté de gestion, voire en une véritable communauté politique en charge du problème public d’environnement comme le suggère S. Allain dans le cas de l’eau [82]  Allain S., « Social Participation in French Water Management:... [82] . La récurrence des rencontres, la mise en place progressive d’habitudes, le partage de moments communs seraient autant d’éléments conduisant à la construction d’une telle « communauté » [83]  La notion de « communauté » mériterait toutefois d’être... [83] constituée à partir des individualités qui participent aux débats, et non pas seulement de représentants de positions institutionnelles ou revendicatives. Mais certaines analyses sont à l’inverse très critiques, lorsqu’elles pointent notamment, derrière l’échec des commissions, celui de la gestion néo-corporatiste de l’environnement. C’est notamment le cas d’E. Mollard [84]  Mollard E., « Idéal démocratique et idéal environnemental :... [84] pour le domaine emblématique de la gestion de l’eau : « sauf exception, la participation sociale a échoué par rapport aux objectifs explicites de protection environnementale, d’économies de l’eau, d’application des accords et des traités, ainsi que d’amélioration de la qualité des eaux ». Ce jugement radical, qui serait sans doute à nuancer, permet de pointer l’une des faiblesses majeures de cette gestion par les commissions, en l’occurrence leur capture potentielle par les groupes d’intérêt les mieux dotés et l’absence de correction des rapports et asymétries de position entre protagonistes.

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La question de la portée du débat public et de sa faible articulation à la décision est également soulevée. Certes, le lien avec la décision ne saurait représenter à lui seul l’ensemble des effets d’un débat : ceux-ci sont plus riches, ils résident notamment dans les apprentissages effectués par les acteurs et qui pourront être mobilisés dans la suite du processus de décision [85]  Simard L., Fourniau J.-M., « Ce que débattre nous apprend.... [85] . Ils résident également dans la formation d’une « communauté débattante équipée des produits du débat », pour reprendre l’expression de J.-M. Fourniau, qui pourra justement porter, dans la durée et dans l’espace de la décision, les résultats obtenus. Il n’en demeure pas moins, comme le souligne S. Rui [86]  Rui S., « Ressorts et incidences de l’autorité du garant... [86] , qu’il est nécessaire de « ne plus laisser impensé le lien entre discussion et décision », ce qui suppose notamment de « vaincre la résistance des élus comme des représentants étatiques à apparaître de façon claire et assumée dans l’espace public institutionnalisé », et donc de repenser certains éléments de la procédure.

Pour les jurys citoyens enfin, B. Flynn a proposé une lecture critique globale de leur usage dans la politique environnementale [87]  Flynn B., « Planning Cells and Citizens Juries in Environmental... [87] . Son analyse conduit à une appréciation très nuancée de leur portée, sur un plan empirique – peu ont réellement eu des effets sur la décision – mais aussi sur un plan plus théorique. D’un côté, ces mini-publics peuvent être crédités de certains effets notables : une réelle capacité à produire des avis raisonnables, évitant de surcroît le report systématique des coûts des décisions sur les tiers-exclus, mais aussi à favoriser un apprentissage politique chez les décideurs pour lesquels ils constituent une sorte de débat à blanc permettant d’identifier les arguments recevables, les valeurs et les critères d’équité du public… On pourra également ajouter qu’ils contribuent à orienter les échanges vers le bien commun au détriment des intérêts individuels. Toutefois, ce qui fait leur force – leur caractère éminemment artificiel – est aussi ce qui fait leur faiblesse : ces procédures « hors sol » peinent à avoir une prise forte sur les débats et controverses, puis sur les décisions. Les raisons peuvent être liées à de (mauvais) choix des organisateurs : par exemple une organisation trop en amont, avant que le débat social ne prenne réellement forme et qu’il ne recouvre totalement cette fragile parole citoyenne ; ou encore une incitation plus ou moins explicite à écrire des « scénarios grandioses » plutôt que de proposer des améliorations incrémentales, plus modestes mais davantage compatibles avec la logique de fonctionnement de l’action publique.

L’obstacle majeur à l’effectivité sociale et politique des jurys réside toutefois dans l’absence de canaux et de passeurs leur garantissant une réelle portée dans la suite du processus de décision et dans le débat public qui l’entoure. Cela n’est certes pas inenvisageable : il semble bien qu’au Danemark les avis des conférences de consensus soient réellement entendus et discutés [88]  Voir Zurita L., « Consensus conference method in environmental... [88] . L’organisation beaucoup plus active de la publicité des avis et le recours plus fréquent à cette formule peuvent contribuer à résorber cette faiblesse. Il est également souhaitable dans cette perspective de créer en amont des liens avec la sphère politique, par exemple en invitant des représentants des principaux partis politiques à siéger dans un comité de suivi ; c’est ce que tenta O. Renn, avec un succès mitigé, dans un cas de traitement des déchets. Comme le fait remarquer B. Flynn, cela conduit à faire évoluer le rôle du jury dans le sens d’une instance d’arbitrage, dont la légitimité resterait par ailleurs à établir tant aux yeux des décideurs politiques qu’à celui du grand public. Il n’en demeure pas moins pour B. Flynn que les défenseurs des mini-publics pêchent par une vision trop naïve de la décision politique : les décideurs doivent composer en bout de course non avec des « citoyens délibérativement transformés » mais avec une masse de citoyens qui apparaît alors comme le principal obstacle à l’efficacité sociale et politique de la délibération du petit groupe artificiellement et provisoirement séparé d’elle…

Penser l’encastrement des protocoles participatifs

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Une manière de penser à la fois les limites des protocoles participatifs et les moyens de les dépasser consiste à se déprendre de la fascination suscitée par quelques procédures innovantes et à rappeler avec force que ces situations de participation sont encastrées dans un système d’action qui les contraint en même temps qu’il est susceptible de leur fournir ressources et appuis. Cet encastrement est pluriel, et il est d’abord temporel. Quand bien même en effet la sollicitation des publics obéirait-elle au précepte d’une participation « le plus en amont possible » [89]  Ce qui est au demeurant discutable, comme l’a souligné... [89] , elle s’inscrirait inévitablement à l’aval d’un certain nombre de choix majeurs, portant aussi bien sur la substance du débat (cadrage des éléments soumis à la participation) que sur sa procédure (forme de la participation). Ce pré-cadrage, dont les effets peuvent être importants tant sur la dynamique que sur la qualité du processus, peut toutefois être atténué par un « débat sur le débat ». Ensuite, le processus décisionnel se poursuit dans le temps et les résultats de la participation sont susceptibles de s’estomper s’ils ne sont pas activement portés et, le cas échéant, défendus contre les logiques d’appropriation stratégique particulièrement actives lors des phases ultérieures de mise en œuvre. D’où la question : qui portera ces résultats ? La « communauté débattante » susceptible d’émerger de cette situation participative sera-t-elle assez puissante pour peser dans la gouvernance concertée ? Et d’abord, pourra-t-elle se maintenir dans le temps ? L’analyse des Watershed Councils (conseils de basin) invite à apporter une réponse pour le moins nuancée : comme l’explique Griffin [90]  Griffin C. B., « Watershed Councils: An Emerging Form... [90] , « les parties prenantes peuvent se fatiguer du processus, ce qui peut entraîner une valse des participants, qui de ce fait ne savent pas comment ni pourquoi les décisions ont été prises dans le passé » [91]  Traduit par les auteurs. [91] . Ce sont alors les institutions/administrations qui assurent la continuité temporelle et deviennent les porteurs de la mémoire collective, qu’elles peuvent interpréter à leur manière.

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L’encastrement de la situation participative se joue également sur un plan politico-institutionnel. Rappelons tout d’abord la variété des postures des élus maîtres d’ouvrage par rapport à cet impératif participatif. Soulignons ensuite que toute décision susceptible d’impacter l’environnement est le résultat d’un processus complexe dont l’analyse conduit souvent à la déconstruction de la figure quelque peu mythique du « décideur décidant » [92]  Voir à cet égard Allain S., Emerit A., « Projets d’aménagement... [92] . Il apparaît en fait que l’enjeu est simultanément négocié dans une pluralité d’arènes et débattu dans de multiples espaces publics [93]  Voir à ce sujet les analyses de Suraud M.-G., « “Espaces... [93] . Dans le cas de l’eau, par exemple, les Commissions locales sont parfois activées parce qu’elles représentent précisément une arène dans laquelle certains acteurs espèrent pouvoir résoudre des problèmes et renverser des rapports de force qui leur sont défavorables ; la préoccupation d’une gestion intégrée et participative est secondaire [94]  Allain S., « Social Participation in French Water Management:... [94] . Bien plus, la régulation des problèmes d’environnement, par exemple le partage de l’eau, déborde largement des nouveaux cadres participatifs qui leur sont dédiés. Dans le Verdon, G. Massardier [95]  Massardier G., « La gouvernance de l’eau : entre procédure... [95] illustre la capacité de l’acteur « ubiquiste » EDF à jouer le jeu de la concertation globale dans le cadre de la Commission Locale de l’Eau tout en gérant parallèlement les conflits de manière ad hoc, par contacts bilatéraux souvent routinisés de longue date avec des élus ou divers représentants sectoriels. D’où l’importance selon cet auteur d’une analyse stratégique de la figure du « passeur », autrement dit de « l’acteur qui assure le passage entre des lieux (arènes, institutions, réseaux) de définition des dispositifs de politiques publiques et qui, pour ce faire, déploie une stratégie de multipositionnalité ». D’où également l’intérêt d’une approche morphologique comme celle proposée par Beuret, Pennanguer et Tartarin [96]  Beuret J.-E., Pennanguer S., Tartarin F., « D’une scène... [96] qui permet de suivre des « itinéraires de concertation ». In fine, cet encastrement institutionnel peut conduire à ce que l’on peut appeler un paradoxe de la participation : compte tenu des responsabilités juridiques instituées, les décisions apparaissent d’autant plus ouvertes que les enjeux et responsabilités sont faibles et à l’inverse plus fermées lorsque les responsabilités en jeu sont importantes ; on a vu ce paradoxe à l’œuvre dans le cas des inondations.

Cet encastrement est aussi cognitif, au sens où la participation environnementale se nourrit de définitions concurrentes du « bien commun » mais également d’états du monde, c’est-à-dire de propositions relatives à la qualification des enjeux et des êtres en débat : sommes-nous réellement en situation de crise hydrique ? Telle espèce est-elle réellement menacée ? Ces états du monde sont généralement le produit d’une activité de science réglementaire, qui repose elle-même sur une véritable infrastructure sociotechnique : réseaux de capteurs et/ou d’observateurs, définitions conventionnelles de protocoles ou de seuils, compétences incorporées… Il importe dès lors de penser et d’organiser les rapports entre ces producteurs d’états du monde d’une part, et leurs utilisateurs potentiels que peuvent être les protagonistes de la scène participative d’autre part. Comme l’ont souligné R. Barbier, J. Riaux et O. Barreteau [97]  Barbier R., Riaux J., Barreteau O., « Science réglementaire... [97] , un des enjeux de ce réglage consiste à éviter deux écueils : celui de la « tentation de la boîte noire » – sur le mode « c’est de la science, il n’y a rien à négocier » ; et celui de la disqualification ironique : « c’est arbitrairement tiré du chapeau ». On voit ici comment les démocraties environnementale et technique doivent s’articuler.

Cet encastrement comporte enfin une composante socio-territoriale essentielle. La participation ne se déploie pas dans un vide de pouvoir, mais au contraire dans une configuration socio-territoriale structurée par des rapports sociaux, que la participation peut aussi bien atténuer que reproduire ou même renforcer. Dans le cas d’un projet socialement désiré par le milieu d’accueil pour ses retombées économiques par exemple, Côté et Gagnon montrent que la pression ressentie par les membres d’un comité de suivi des impacts environnementaux se manifesta dans le sens d’une tolérance vis-à-vis de l’industriel, et par une « entente tacite » dont le résultat fut « d’empêcher une réelle liberté d’expression » lors de la phase de participation qui précéda le démarrage du projet [98]  Côté G., Gagnon C., « Gouvernance environnementale... [98] . C’est par ailleurs en termes d’inégalités environnementales qui se pose aujourd’hui avec de plus en plus d’acuité la question d’une démocratie environnementale. En effet, depuis quelques années, la question des inégalités environnementales est inscrite à l’agenda politique [99]  Diebolt, Helias, Les inégalités écologiques en milieu... [99] et académique [100]  Cornut P., Bauler T., Zaccaï E., (dir.), Environnement... [100] . Et parmi ces inégalités se trouvent mises en exergue celles liées à la capacité d’agir sur l’environnement et d’interpeller la puissance publique pour transformer le cadre de vie [101]  Laigle L., Oehler L., Les enjeux sociaux et environnementaux... [101] . L’encastrement territorial des processus de concertation apparaît ainsi comme une donnée contextuelle importante qui pèse sur les processus et leurs résultats.

L’environnement a-t-il (vraiment) besoin de la participation ?

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Il apparaît paradoxalement que peu d’évaluations tentent de mesurer l’effet de la participation sur la qualité de l’environnement, la prise en compte de valeurs plus collectives et l’intégration du long terme dans les décisions. La difficulté méthodologique d’un tel projet en est certainement l’une des explications. Mais peut-être est-ce dû également au postulat implicite selon lequel le public appelé à participer est naturellement porteur d’exigences environnementales et de long terme. Or ce postulat est en lui-même critiquable, comme le souligne S. La Branche [102]  La Branche S., « L’insoutenable légèreté environnementale... [102] . Le problème n’est pas méconnu par les promoteurs de la participation. Th. Beierle [103]  Beierle T. C., « Using Social Goals to Evaluate Public... [103] l’évoque par exemple, pour rappeler, à la suite de J. Dryzek, qu’il peut être contenu voire inversé par le recours à des formes démocratiques de délibération : « la délibération démocratique tend à faire surgir des intérêts orientés vers les valeurs de la communauté plutôt que des intérêts individuels plus égoïstes » [104]  Traduit par les auteurs. [104] . Reste alors à stabiliser quelles sont concrètement ces conditions d’une délibération démocratique et à en obtenir la mise en œuvre.

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Un autre obstacle à la réalisation de la plus-value environnementale de la participation réside dans le fait qu’elle est généralement associée à une gestion décentralisée de l’environnement : or, comme l’a souligné Griffin [105]  Griffin C. B., « Watershed Councils: An Emerging Form... [105] , celle-ci peut engendrer des externalités socio-territoriales et des inéquités, et susciter l’adoption de programmes moins ambitieux que ceux qui auraient été définis par une agence indépendante ou une administration centrale. Le problème réside également dans les risques toujours possibles de domination stratégique par les intérêts économiques dominants, au stade du processus lui-même ou lors de la phase davantage confinée de mise en œuvre des décisions, propice à toutes sortes d’appropriations stratégiques comme l’ont montré les travaux de Busca et Salles [106]  Busca D., Salles D., « L’agri-environnement à l’épreuve... [106] dans le domaine agri-environnemental. Pour remédier à ces difficultés, on pourrait, à la suite de L. Mermet [107]  Mermet L., « Et si les “gagnants-gagnants” avaient... [107] , recommander d’accompagner les démarches participatives par une véritable comptabilité analytique des enjeux permettant d’objectiver les gains et les pertes des divers intérêts en présence. Si cela s’avérait insuffisant, des mécanismes visant à corriger les asymétries de pouvoir pourraient être envisagés, et des mécanismes de « forçage au long terme » pourraient être envisagés, comme s’y sont récemment essayés D. Bourg et K. Whiteside [108]  Bourg D., Whiteside K., Vers une démocratie écologique.... [108] .

La participation est enfin remise en cause de manière plus radicale par certains auteurs aux yeux desquels elle apparaît comme une composante d’une reconfiguration politique plus vaste, associée aux thématiques du développement durable, de la responsabilité et de la « gouvernance ». Si l’on suit en particulier les analyses de Y. Rumpala [109]  Rumpala Y., « Le “développement durable” appelle-t-il... [109] , la gouvernance concertée serait un « programme de gouvernement pour le développement durable » caractérisé par deux dimensions principales : une orientation vers la recherche de l’accord associée à une large dépolitisation de la gestion des affaires communes ; une mobilisation et une responsabilisation de tous, qui passe en particulier par la « reconfiguration de la participation populaire en technologie de gouvernement » et porte une redéfinition conjointe, du public comme ensemble de contributeurs, et du citoyen comme « personne censée écouter ce qui lui est dit et tenir compte de ce qui lui est conseillé, tout en s’insérant dans les discussions de la collectivité ». Au fond, on peut émettre l’hypothèse suivante, inspirée des travaux de B. Manin [110]  Manin B., Principes du gouvernement représentatif,... [110] sur le caractère fondamentalement ambivalent de l’élection : de même que le suffrage universel s’est imposé en raison de son lien évident avec le principe égalitaire inhérent à la promesse démocratique, mais aussi parce que les élites pouvaient empiriquement constater que le principe de distinction inhérent à l’élection continuait à jouer en leur faveur et à leur assurer l’accès aux responsabilités, de même la participation s’inscrirait-elle sous ce double sceau : la démocratisation de la démocratie d’une part ; une technologie de pouvoir qui, loin de remettre en cause les intérêts les mieux constitués, aurait plutôt tendance à les favoriser lorsqu’elle tend à transformer la « critique sauvage » en une « critique d’élevage », pour reprendre les termes provocateurs de L. Mermet.

Conclusion et perspectives

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Nous avons tenté dans cet article une mise en forme raisonnée d’un vaste corpus de questionnements et de résultats, issus de deux champs de recherche assez contrastés : l’un, dans la littérature anglophone, qui nous a paru plus précoce et relativement bien constitué ; l’autre, dans le champ francophone, plus récent, davantage éclaté et peu connecté au premier. Ce travail est naturellement borné par les contraintes que nous nous sommes fixées au départ, notamment quant aux enjeux et échelles pris en compte. Nous avons démarré avec l’hypothèse d’un lien étroit et évident entre participation et environnement : le développement de celle-là permettrait de mieux protéger celui-ci. Au terme de ce parcours analytique et critique, il nous semble que cette hypothèse peut encore être questionnée. Certes, la participation dans le champ de la gestion territoriale de l’environnement est en voie d’institutionnalisation : en témoignent les multiples commissions associant les parties prenantes, mais aussi la progressive mise au point de mécanismes destinés à articuler la parole de publics plus ou moins étoffés et les processus de décision. On aurait tort toutefois de surestimer la portée de cette inscription réglementaire de la participation. On pourrait en effet assister à un possible retour de balancier, adossé à la dénonciation des effets pervers et promesses non tenues. Ce risque peut être atténué en dissipant par de nouvelles investigations les zones d’ombre qui entourent ces pratiques.

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La première porte sur la plus-value environnementale du recours aux dispositifs participatifs, dans la mesure où trop peu de travaux s’y intéressent. Des approches comparatives englobant un grand nombre de cas et conduites selon une méthode de type case survey mériteraient certainement d’être soutenues. Par ailleurs, la mise au point de protocoles congruents avec certaines finalités et attributs de contexte nous semble loin d’être un chantier clos : quand et comment introduire de la participation, comment construire un lien robuste avec la sphère décisionnelle et la sphère publique, quelles places donner aux diverses catégories d’acteurs, comment renforcer les institutions visibles (garant…) et invisibles (confiance, respect mutuel, culture de la participation…) de la participation ? Autant de questions encore non complètement résolues et qui appellent à une poursuite de l’expérimentation collective et de son accompagnement par les sciences sociales. Il convient d’enrichir parallèlement notre capacité à décrire ce qui se joue dans ces « espaces publics intermédiaires » que crée la participation, en croisant et en affinant les divers lexiques disponibles, lexiques de la délibération, de la négociation, lexique pragmatique de la balistique sociologique [111]  Chateauraynaud F., Argumenter dans un champ de forces.... [111] … Cela permettra notamment d’améliorer les protocoles et de construire un discours vis-à-vis des commanditaires et destinataires de l’activité participative. On manque d’ailleurs à cet égard d’études sur la réception de ces productions participatives – on pense notamment aux avis citoyens – par le grand public : peuvent-ils par exemple, et à quelles conditions, être compris et acceptés par le public comme des indices probants en faveur de l’une ou l’autre des coalitions qui s’affrontent dans une controverse ? Qu’en est-il des effets de l’implication des publics sur les comportements individuels ou collectifs au regard de l’environnement ?

Cette dynamique collective gagnerait de surcroît à être articulée avec le débat qui semble s’esquisser autour de propositions relatives aux démocraties environnementale, écologique, coopérative… L’espace de débat que dessinent ces propositions permet en effet de clarifier quelques lignes de tension structurantes. D’abord, à propos de l’orientation de l’action collective [112]  Cette tension est soulignée par L. Mermet dans plusieurs... [112]  : les protocoles participatifs doivent-ils servir à civiliser les conflits et se clore par un dissensus assumé sur le monde commun, ou au contraire doivent-ils viser à inscrire les acteurs dans une dynamique coopérative les conduisant au consensus ? Ensuite, des tâches spécifiques doivent-elles être assignées aux diverses catégories d’acteurs (experts, porteurs d’enjeux, politiques, citoyens ordinaires), ou au contraire faut-il surtout décloisonner, pour identifier, suivre et le cas échéant équiper des coalitions fondamentalement hétérogènes ? Enfin, faut-il ou non introduire une forme de discrimination positive pour corriger les asymétries de pouvoir, au profit des plus défavorisés et/ou des « acteurs d’environnement » porteurs de la revendication écologique ?

Nous l’avons également rappelé à plusieurs reprises tout au long de l’article : ces moments participatifs sont encastrés dans des configurations socio-territoriales et des séquences d’action qui les dépassent largement. Une juste appréciation des effets de la participation requiert de la situer au regard de la gouvernance concertée qui se déploie aujourd’hui dans les territoires. Le lien avec les inégalités environnementales, opéré de longue date aux États-Unis, mais aussi avec les inégalités de genre et les inégalités sociales mérite également d’être mieux établi au-delà du champ anglo-saxon. À un niveau plus général, il faut enfin penser et accompagner la co-évolution des politiques environnementales et de la participation : comme l’ont souligné van Tatenhove et Leroy, la protection de l’environnement passe de manière croissante par des mécanismes de marché et de responsabilisation individuelle pour lesquels la participation reste encore largement à inventer, probablement à des échelles globales ou a-territoriales non envisagées dans cet article. On le voit, la recherche sur la participation environnementale a encore de nombreux chantiers à explorer.


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  • Van Tatenhove J. P. M., Leroy P., « Environment and Participation in a Context of Political Modernisation », Environmental Values, 12, 2003, p. 155-174.
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  • Wenz P. S., Environmental Justice, Albany, State University of New York Press, 1988.
  • Zurita L., « Consensus conference method in environmental issues : relevance and strenghts », Land Use Policy, 23, 2006, p. 18-25.

Notes

[1]

Les auteurs remercient C. Bedu, S. Rui et J.-M. Fourniau pour leurs commentaires sur une première version du texte.

[2]

Terme récemment mis en exergue par Sauvé J.-M., Conférence inaugurale du Cycle « La démocratie environnementale aujourd’hui », Paris, Conseil d’État, 2010. Nous utiliserons indifféremment les expressions participation ou démocratie environnementale.

[3]

Voir Bullard Robert D., Dumping in Dixie: Race, Class and Environmental Quality, Boulder, Westview Press Inc, 1990 (2000, 3rd edition) ; Wenz P. S., Environmental Justice, Albany, State University of New York Press, 1988.

[4]

C’est le cas en France avec le Programme Concertation Décision Environnement, mis en place dès 1999 par le service recherche du ministère en charge de l’environnement.

[5]

Nous renvoyons à : Larrue C., Analyser les politiques publiques d’environnement, Paris, L’Harmattan, 2000 ; Charvolin F., L’invention de l’environnement en France. Chroniques anthropologiques d’une institutionnalisation, Paris, La Découverte, 2003.

[6]

Voir notamment Lascoumes P., L’éco-pouvoir : environnements et politiques, Paris, La Découverte, 1994.

[7]

Nous userons de cette facilité de langage pour désigner « la participation dans le champ de l’environnement ». Nous ferons équivaloir démocratie et participation environnementales.

[8]

Van Tatenhove J. P. M., Leroy P., « Environment and Participation in a Context of Political Modernisation », Environmental values, (12), 2003, p. 155-174 ; Leroy P., Van Tatenhove J., « Environment and Participation: The Shifting Significance of a Double Concept », in Driessen P. P. J., Glasbergen P. (dir.), Greening Society: The Paradigm Shift in Dutch Environmental Politics, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, 2002, p. 163-184. Pour la France, on trouvera des analyses complémentaires dans Claeys-Mekdade C., « La participation environnementale à la française : le citoyen, l’État… et le sociologue », VertigO, 7(3), 2006, p. 217-223 ; et dans Blatrix C., La « démocratie participative », de mai 1968 aux mobilisations anti-TGV. Processus de consolidation d’institutions sociales émergentes, thèse de science politique, Université Paris 1- Panthéon Sorbonne, 2000.

[9]

Cf. notamment Lascoumes P., Valluy J., « Les activités publiques conventionnelles (APC) : un nouvel instrument de politique publique ? L’exemple de la protection de l’environnement industriel », Sociologie du travail (4), 1996, p. 551-573.

[10]

Voir Mol A., Sonnenfeld D., Spaargaren G. (dir.), The Ecological Modernisation Reader: Environmental Reform in Theory and Practice, London and New York, Routledge, 2009. La notion de modernisation écologique a été proposée dès le début des années 1980 par M. Jänicke pour caractériser la prise en compte des questions environnementales tant au sein de la sphère publique que dans les comportements des agents économiques et groupes sociaux.

[11]

Cf. notamment OCDE, Des citoyens partenaires, Manuel de l’OCDE sur l’information, la consultation et la participation à la formulation des politiques publiques, Paris, Les Éditions de l’OCDE, 2002.

[12]

Badré M., de Fleurieu A., Juffé M., La gouvernance concertée, Paris, Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable, Rapport n° 006766-00, 2010.

[13]

Reed M. S., « Stakeholder participation for environmental management: A literature review », Biological Conservation (141), 2008, p. 2417-2431.

[14]

Cela renvoie typiquement à l’échelle présentée dans Arnstein S., « A Ladder of Citizen Participation », JAIP 35(4), 1969, p. 216-224.

[15]

Voir la proposition de Rowe G., Frewer L., « Public Participation Methods: A framework for Evaluation », Science, Technology, and Human values, 25 (1 - Winter 2000), 2000, p. 3-29.

[16]

Meadowcroft J., « Deliberative Democracy », in Durant Robert F., Fiorino Daniel J., O’Leary R. (dir.), Environmental Governance Reconsidered: Challenges, Choices, and Opportunities, MIT Press, 2004, p. 183-217.

[17]

Enquête publique, référendum, commission consultative de citoyens, jury de citoyen, médiation, charte environnementale, règles négociées.

[18]

Touzard H., « Consultation, concertation, négociation. Une courte note théorique », Négociations (5), 2006, p. 69-74.

[19]

Beuret J.-E., Pennanguer S., Tartarin F., « D’une scène à l’autre, la concertation comme itinéraire », Natures Sciences Sociétés, 14 (1), 2006, p. 30-42.

[20]

Mermet L., « La “concertation” : un terme flottant pour un domaine mouvant ? », Négociations (5), 2006, p. 75-79.

[21]

Cette approche de la concertation n’est pas très éloignée de la définition de la participation proposée par M. Reed : « un processus dans lequel les individus, groupes et organisations choisissent de jouer un rôle actif dans la prise de décision qui les affectent », Reed, « Stakeholder participation for environmental management: A literature review », traduit par les auteurs.

[22]

Fiorino D., « Environmental risk and democratic process: A critical review », Columbia Journal of Environmental Law, 14, 1989, p. 501-547.

[23]

Notion qui sera mobilisée par certains urbanistes en termes de « Maîtrise d’usage » des projets à organiser en lien avec la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre (cf. par exemple http://www.maitrisedusage.eu).

[24]

Expression également introduite par Sauvé J.-M., Conférence inaugurale du Cycle « La démocratie environnementale aujourd’hui ».

[25]

On trouvera une synthèse complémentaire dans Blatrix C., « Synthèse de la littérature et des débats récents. Compte rendu du séminaire permanent du programme CDE : séance du 10 juin 2009 “Qui est vraiment prêt pour évaluer la concertation?” », 2009.

[26]

Renn O., Webler T., Wiedemann P., « A Need for Discourse on Citizen Participation: Objectives and Structure of the Book », in Renn O., Webler T., Wiedemann P. (dir.), Fairness and Competence in Citizen Participation, Kluwer Academic Publishers,1995, p. 1-15.

[27]

Traduit par l’auteur.

[28]

Webler T., Kastenholz H., Renn O., « Public Participation in Impact Assessment: A Social Learning Perspective », Environmental Impact Assessment Review, (15), 1995, p. 443-463.

[29]

Traduit par les auteurs. On retrouve ici le fondement normatif du modèle du « discours coopératif », qui sera présenté plus loin ; inspirée de Habermas, sa finalité est bien de transformer « une collection d’individus défendant leurs intérêts privés en une collectivité définie par et orientée vers la défense d’intérêts communs », Webler T., Kastenholz H., Renn O., « Public Participation in Impact Assessment: A Social Learning Perspective », traduit par les auteurs).

[30]

Beierle T. C., « Using Social Goals to Evaluate Public Participation in Environmental Decisions », Policy Studies Review, 16 (3/4), 1999, p. 75-103.

[31]

L’analyse coût-bénéfice peut servir à évaluer ex ante l’intérêt du participatif, dans une perspective d’optimisation de ressources (temps et argent) limitées. Des critères sont proposés par : Irvin R. A., Standsbury J., « Citizen Participation in Decision Making. Is it Worth the Effort ? », Public Administration Review, 64(1), 2004, p. 55-65 ; Badré M., de Fleurieu A., Juffé M., La gouvernance concertée.

[32]

Beierle T. C., Koninsky D. M., « Values, Conflict, and trust in Participatory Environmental Planning », Journal of Policy Analysis and Management, 19 (4), 2000, p. 587-602.

[33]

Traduction par les auteurs.

[34]

Webler T., Tuler S., Krueger R., « What Is a Good Public Participation Process? Five Perspectives from the Public », Environmental Management, 27(3), 2001, p. 435-450.

[35]

Ces classements et leur analyse obéissent à une méthodologie originale connue dans la littérature sous le nom de « méthodologie Q ».

[36]

On pourra se référer à l’article de L. Monnoyer-Smith dans ce même numéro.

[37]

Outils dont l’utilité a été éprouvée par exemple dans le domaine de la gestion concertée de l’eau : cf. Barreteau O., Richard-Ferroudji A., Garin P., « Des outils et méthodes en appui à la gestion de l’eau par bassin versant », La Houille Blanche, (6), 2008, p. 48-55.

[38]

Rosanvallon P., La légitimité démocratique : impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Seuil, 2008.

[39]

À notre connaissance, n’existent en France dans cette catégorie que les commissions consultatives des services publics locaux, qui abordent les principaux services urbains : eau, assainissement, déchets, transports…

[40]

Références réglementaires : CLIS : articles L. 125-1 et R. 125-5 à 125-8 du code de l’environnement (CE) ; CLE : articles L212-3 à L212-11 et R212-26 à R212-48 du CE ; CLIC : article L.125-2 et D.125-29 à D.125-34 du CE ; Commission du plan : articles L. 541-14 du CE.

[41]

Lynn F., Busenberg G., « Citizen Advisory Committees and Environmental Policy: What We Know, What’s Left to Discover », Risk Analysis, 15 (2), 1995, p. 147-162.

[42]

Voir à ce sujet les analyses novatrices développées par Richard-Ferroudji A., L’appropriation des dispositifs de gestion locale et participative de l’eau : accueillir et composer une pluralité de valeurs, d’objectifs et d’attachements, Paris, Thèse de doctorat de l’EHESS, 2008.

[43]

Certains auteurs montrent toutefois que l’absence de représentation directe d’un groupe ou d’un enjeu n’implique pas nécessairement que ses intérêts ne seront pas pris en compte (Candau J., Deuffic P., « Une concertation restreinte pour définir l’intérêt général des espaces forestiers : regard sur un paradoxe », VertigO Hors Série 6, 2009). D’autres notent également que les participants tendent « à se constituer comme les porte-parole des absents », cf. Claeys-Mekdade C., Leborgne M., Ballan E., « Cadrer la procédure de concertation pour construire la confiance ? Arles, Marseille, le Verdon », in Mermet L. et Berlan-Darqué M. (dir.), Environnement : décider autrement, Paris L’Harmattan, 2009, p. 97-115.

[44]

France Nature Environnement, Évaluation du fonctionnement des commissions locales d’information et de surveillance et prospective, Étude réalisée avec le soutien du ministère de l’Écologie, Paris, 2006.

[45]

Le Blanc A., Frère S., Hellequin A.-P., Gonthier F., Calvo-Mendietta I., « Le jeu de la concertation autour des sites Seveso : une analyse des dispositifs de gouvernance locale dans l’agglomération dunkerquoise », VertigO, Hors Série 6, 2009.

[46]

Barbier R., « L’insertion harmonieuse des équipements collectifs : nouvelles représentations, nouvelles pratiques », in Botta H., Berdier C. et Deleuil J.-M. (dir.), Enjeux de la propreté urbaine, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, 2002, p. 75-88.

[47]

Le Blanc A., Frère S., Hellequin A.-P., Gonthier F., Calvo-Mendietta I., « Le jeu de la concertation autour des sites Seveso : une analyse des dispositifs de gouvernance locale dans l’agglomération dunkerquoise », VertigO, Hors Série 6, 2009.

[48]

Griffin C. B., « Watershed Councils: An Emerging Form of Public Participation in Natural Resource Management », Journal of the American Water Resource Association, 35(3), 1999, p. 505-518.

[49]

Traduit par les auteurs.

[50]

Fournier M., Le riverain introuvable ! La gestion du risque d’inondation au défi d’une mise en perspective diachronique. Une analyse menée à partir de l’exemple de la Loire, Thèse de doctorat en Aménagement de l’espace urbanisme, Université de Tours, 2010.

[51]

Revel M., Blatrix C., Blondiaux L., Fourniau J.-M., Hériard-Dubreuil B., Lefebvre R. (dir.), Le débat public : une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, 2007.

[52]

Rui S., « Ressorts et incidences de l’autorité du garant sur les débats publics. Des commissions de suivi Bianco à la CNDP », in Le débat public : une expérience française de démocratie participative, p.101-111.

[53]

Revel M., « Les dynamiques du débat public : l’exemple de six débats publics », in Le débat public : une expérience française de démocratie participative, p. 239-251.

[54]

Ibid.

[55]

Mermet L., « Débattre sans savoir pourquoi : la polychrésie du débat public appelle le pluralisme théorique de la part des chercheurs », in Le débat public : une expérience française de démocratie participative, p. 369-380.

[56]

Cette expérience est analysée par Barbier R., Bedu C., Buclet N., « Portée et limites du dispositif “jury citoyen”. Réflexions à partir du cas de Saint-Brieuc », Politix, 86, 2009, p. 189-207.

[57]

Renn O., « Participatory processes for designing environmental policies », Land Use Policy, (23), 2006, p. 34-43, traduction des auteurs.

[58]

Bedu C., Quand une citadelle technique se (sou)met à l’« impératif délibératif ». Récit et analyse pragmatique d’une procédure de type « mini-public » dans le domaine de l’eau potable, Thèse de sociologie, Université de Strasbourg, 2010.

[59]

Il manque d’ailleurs à notre connaissance une analyse critique systématique de ces avis citoyens.

[60]

Nous renvoyons à Barbier R., Bedu C., Buclet N., « Portée et limites du dispositif “jury citoyen”. Réflexions à partir du cas de Saint-Brieuc ».

[61]

Nous ne traiterons pas ici des « experts », qui sont partiellement distribués dans les autres catégories et sur lesquels existe déjà une littérature abondante.

[62]

Dziedzicki J.-M., « Quand le débat ne fait plus débat : point de vue d’un maître d’ouvrage », in Le débat public : une expérience française de démocratie participative, op.cit., p. 286-296.

[63]

Baggioni V., Ballan E., Duch J.-F., « Les élus locaux dans les processus de concertation en environnement : la participation, facteur de renouveau pour la représentation ? », in Mermet L. et Berlan-Darqué M. (dir.), Environnement : décider autrement, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 73-94.

[64]

Lefebvre R., « Les élus : des acteurs peu dialogiques du débat public », in Le débat public : une expérience française de démocratie participative, p. 210-218.

[65]

Mermet L., Dubien I., Emerit A., Laurans Y., « Les porteurs de projet face à leurs opposants : six critères pour évaluer la concertation en aménagement », Politiques et Management Public, 22 (1), 2004, p. 1-22.

[66]

Laurans Y., Dubien I., « Concertation dans les choix publics d’environnement, les conditions d’une résolution négociée. Analyse à propos des lignes électriques », in Mermet L., Berlan-Darqué M. (dir.), Environnement : décider autrement, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 199-213.

[67]

Piechaczyk X., « Peut-on être expert en débat public ? », Annales des Ponts et Chaussées - Ingénieur Science Société, (92), 1999, p. 47-52.

[68]

Beuret J.-E., Pennanguer S., Tartarin F., « D’une scène à l’autre, la concertation comme itinéraire », Natures Sciences Sociétés, 14(1), 2006, p. 30-42.

[69]

Micoud, A., 2005, « Une nébuleuse associative au service de l’environnement », Sciences Humaines, n° 49, 7 p.

[70]

Rui S., Villechaise-Dupont A., « Les associations face à la participation institutionnalisée : les ressorts d’une adhésion distanciée », Espaces et sociétés, 123, 2005, p. 21-36.

[71]

Ballan E., « Démocratie et environnement, un mariage arrangé », Territoires, 516, 2011, p. 28-29.

[72]

Claeys-Mekdade C., « Qu’est-ce qu’une population concernée ? L’exemple camarguais », Géocarrefour, 76(3), 2001, p. 217-223.

[73]

Fourniau J.-M., La sélection des participants dans les dispositifs de démocratie participative : un citoyen plus amateur qu’ordinaire, Document de travail, 2008, http://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00432696/fr/ (accès le 7 mai 2011).

[74]

Bertheleu H., Neveu C., « De petits lieux du politique : individus et collectives dans des instances de débat public à Tours », Espaces et sociétés, 123, 2006, p. 37-51.

[75]

Fourniau J.-M., « “Citoyen en tant que riverain” : une subjectivation politique dans le processus de mise en discussion publique des projets d’aménagement », in Le débat public : une expérience française de démocratie participative, p. 67-77.

[76]

Bertheleu H., Neveu C., « De petits lieux du politique : individus et collectives dans des instances de débat public à Tours ».

[77]

Blatrix C., La « démocratie participative », de mai 1968 aux mobilisations anti-TGV. Processus de consolidation d’institutions sociales émergentes.

[78]

Barbier R., « Quand le public prend ses distances avec la participation. Topiques de l’ironie ordinaire », Natures Sciences et Sociétés, 13(3), 2005, p. 258-265.

[79]

Reed M. S., « Stakeholder participation for environmental management: A literature review ».

[80]

La Branche S., « La transformation des normes de participation et de durabilité en valeurs ? Réflexions pour la théorie des régimes », Etudes internationales, 34(4), 2003, p. 611-629.

[81]

Selon l’expression forgée par Fourniau J.-M., « L’expérience démocratique des “citoyens en tant que riverains” dans les conflits d’aménagement », Revue Européenne de Sciences Sociales, XLV(136), 2007, p. 149-179, http://ress.revues.org/pdf/95. Pour les déchets : Rocher L., Gouverner les déchets. Gestion territoriale des déchets ménagers et participation publique, Thèse de doctorat en Aménagement de l’espace-Urbanisme, Université de Tours, 2006 ; pour les risques et les infrastructures : Claeys-Mekdade C., Leborgne M., Ballan E., « Cadrer la procédure de concertation pour construire la confiance ? Arles, Marseille, le Verdon ».

[82]

Allain S., « Social Participation in French Water Management: Contributions to River Basin Governance and New Challenges », in Berry K. A., Mollard E. (dir.), Social Participation in Water Governance and Management, London, Earthscan, 2010, p. 95-114.

[83]

La notion de « communauté » mériterait toutefois d’être approfondie sur un plan conceptuel, et son usage interrogé au regard de la réalité et de la permanence des liens qui se nouent entre ses membres.

[84]

Mollard E., « Idéal démocratique et idéal environnemental : Analyse comparée des pouvoirs territoriaux en France et au Mexique », VertigO, 9 (1), 2009.

[85]

Simard L., Fourniau J.-M., « Ce que débattre nous apprend. Eléments pour une évaluation des apprentissages liés au débat public », in Le débat public : une expérience française de démocratie participative, p. 318-331. Dans la même veine, J.-E. Beuret et A. Cadoret proposent d’élargir le champ de l’évaluation et de prendre en compte une large palette d’effets induits, relativement diffus, dans lesquels ils voient un « capital pour l’action » qu’il appartient notamment à l’organisation maître d’ouvrage du dispositif de faire fructifier (Beuret J.-E., Cadoret A., La participation citoyenne à l’action publique : construire des décisions ou un capital pour l’action ?, Journée d’étude « La Fabrique participative de l’action publique », Aix-en-Provence, 11 février, 2011).

[86]

Rui S., « Ressorts et incidences de l’autorité du garant sur les débats publics. Des commissions de suivi Bianco à la CNDP », in Le débat public : une expérience française de démocratie participative, p. 101-111.

[87]

Flynn B., « Planning Cells and Citizens Juries in Environmental Policy : Deliberation and Its Limits », in Coenen F. (dir.), Public Participation and Better Environmental Decisions. The Promise and Limits of Participatory Processes for the Quality of Environmentally Related Decision-making, Springer, 2009, p. 57-71.

[88]

Voir Zurita L., « Consensus conference method in environmental issues: relevance and strengths », Land Use Policy, 23, 2006, p. 18-25.

[89]

Ce qui est au demeurant discutable, comme l’a souligné Rui S., « L’impasse de l’amont. Débat public et conflits d’aménagement », Annales des Ponts et Chaussées - Ingénieur Science Société, 92, 1999, p. 47-52.

[90]

Griffin C. B., « Watershed Councils: An Emerging Form of Public Participation in Natural Resource Management ».

[91]

Traduit par les auteurs.

[92]

Voir à cet égard Allain S., Emerit A., « Projets d’aménagement hydraulique, concertation et planification participative de bassin : une approche en termes d’Action Publique Négociée », Natures Sciences Sociétés, 11(3), 2003, p. 255-265.

[93]

Voir à ce sujet les analyses de Suraud M.-G., « “Espaces publics intermédiaires” et risques industriels. La concertation après la catastrophe de Toulouse », in Mermet L. et Berlan-Darqué M. (dir.), Environnement : décider autrement, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 215-233

[94]

Allain S., « Social Participation in French Water Management: Contributions to River Basin Governance and New Challenges ».

[95]

Massardier G., « La gouvernance de l’eau : entre procédure de concertation et régulation “adhocratique”. Le cas de la rivière Verdon en France », VertigO, Hors Série 6, 2009.

[96]

Beuret J.-E., Pennanguer S., Tartarin F., « D’une scène à l’autre, la concertation comme itinéraire ».

[97]

Barbier R., Riaux J., Barreteau O., « Science réglementaire et démocratie technique », Natures Sciences Sociétés 18(1), 2010, p. 14-23.

[98]

Côté G., Gagnon C., « Gouvernance environnementale et participation citoyenne : pratique ou utopie? Le cas de l’implantation du mégaprojet industriel Alcan (Alma) », Nouvelles pratiques sociales, 18(1), 2005, p. 57-72.

[99]

Diebolt, Helias, Les inégalités écologiques en milieu urbain, Ministère de l’Écologie, Paris, Rapport de l’Inspection Générale de l’Environnement, 2005.

[100]

Cornut P., Bauler T., Zaccaï E., (dir.), Environnement et inégalités sociales, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2007.

[101]

Laigle L., Oehler L., Les enjeux sociaux et environnementaux du développement urbain : la question des inégalités écologiques, Paris, CSTB, rapport pour le PUCA/MELT, 2004.

[102]

La Branche S., « L’insoutenable légèreté environnementale de la participation : une problématisation », VertigO, 9(1), 2009.

[103]

Beierle T. C., « Using Social Goals to Evaluate Public Participation in Environmental Decisions ».

[104]

Traduit par les auteurs.

[105]

Griffin C. B., « Watershed Councils: An Emerging Form of Public Participation in Natural Resource Management ».

[106]

Busca D., Salles D., « L’agri-environnement à l’épreuve des logiques agricoles. Adaptations négociées d’un dispositif agri-environnemental réglementaire », in Mermet L. et Berlan-Darqué M. (dir.), Environnement : décider autrement, Paris, L’Harmattan, 2009, p. 183-198.

[107]

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[108]

Bourg D., Whiteside K., Vers une démocratie écologique. Le citoyen, le savant et le politique, Paris, Seuil, 2010.

[109]

Rumpala Y., « Le “développement durable” appelle-t-il davantage de démocratie ? Quand le “développement durable” rencontre la “gouvernance”… », VertigO, 8(2), 2008.

[110]

Manin B., Principes du gouvernement représentatif, Flammarion, 1996.

[111]

Chateauraynaud F., Argumenter dans un champ de forces. Essai de balistique sociologique, Paris, Pétra, 2011.

[112]

Cette tension est soulignée par L. Mermet dans plusieurs articles. Voir également Blondiaux L., « Démocratie délibérative vs. démocratie agonistique ? Le statut du conflit dans les théories et les pratiques de participation contemporaines », Raisons politiques (30), 2008, p. 131-147.

Résumé

Français

Cet article dresse un bilan d’étape de la démocratie environnementale, à partir d’un choix de références centrées sur les problèmes territoriaux de gestion des ressources et de maîtrise des risques et nuisances. Nous revenons d’abord sur la genèse et la diversité des fondements normatifs de la participation puis précisons les contours respectifs de la démocratie environnementale et de la gestion concertée de l’environnement. Nous nous attachons ensuite au fonctionnement concret de la participation à travers, d’une part, la présentation de trois formes de participation (commissions, débats publics et jurys de citoyens) et, d’autre part, l’analyse de leurs effets sur les acteurs de la décision environnementale. Enfin, nous mettons en débat la démocratie environnementale, en montrant notamment son encastrement irréductible dans une gestion concertée avec laquelle elle entretient des rapports complexes. Nous exposons également les termes d’une critique plus générale de ce nouveau paradigme et esquissons des pistes de recherche.

Mots-clés

  • participation
  • débat public
  • gestion territoriale
  • décision environnementale

English

This paper reviews progress of environmental democracy, from a selection of references devoted to the territorial dimension of resource management, risk control and nuisance prevention. We first analyze the origin and the normative foundations of participation and then draw, on one hand, the design of environmental democracy and, on the other, collaborative management of the environment. We then focus on the concrete implementation of participation through, firstly, the presentation of three forms of participation (advisory committees, public debates and citizens’ juries) and, secondly, analysis of their effects on actors of environmental decision. Finally, we debate about environmental democracy, pointing out in particular its embedding in a collaborative management with which it has complex relationships. Lastly we propose a more general criticism of this new paradigm and outline some of research perspectives.

Keywords

  • participation
  • public debate
  • territorial management
  • environmental decision

Plan de l'article

  1. Introduction1
  2. La participation environnementale : genèse, nature et fondements
    1. Une institutionnalisation progressive
    2. Éléments de typologie et de terminologie
    3. Fondements normatifs de la participation environnementale
  3. La participation environnementale au concret
    1. Les Commissions publiques : faire du neuf avec de l’ancien
    2. Les débats : construire et mobiliser des publics
    3. Les jurys : mettre l’idéal délibératif en pratique
    4. La participation et les acteurs de la décision environnementale
  4. Critique de la participation environnementale
    1. La portée limitée des protocoles participatifs
    2. Penser l’encastrement des protocoles participatifs
    3. L’environnement a-t-il (vraiment) besoin de la participation ?
  5. Conclusion et perspectives

Pour citer cet article

Barbier Rémi, Larrue Corinne, « Démocratie environnementale et territoires : un bilan d'étape », Participations 1/ 2011 (N° 1), p. 67-67
URL : www.cairn.info/revue-participations-2011-1-page-67.htm.
DOI : 10.3917/parti.001.0067

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