Pensée plurielle
De Boeck Université
I.S.B.N.2-8041-4506-9
156 pages
p. 41 à 63
doi: en cours
Veille sur la revue
Veille sur l'auteur
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no 7 2004/1
L'économie sociale et les services de proximité Analyse des décisions de la conférence nationale belge pour l'emploi [1]
L'ÉQUIPE ÉCONOMIE SOCIALE DU CERISIS [2]
Au travers de ce texte sont interrogées les différentes décisions de la conférence
nationale pour l'emploi en ce qui concerne le champ de l'économie sociale et les
services de proximité. Il apparaît une vision restrictive de l'économie sociale et
de nombreuses questions restent sans réponse dans le champ des services de
proximité.Mots-clés :
Économie sociale, secteur non marchand, services de proximité, insertion socio, professionnelle, régulation quasi marchande, titres services.
THE TEAM OF SOCIAL ECONOMY OF THE CERISIS
" Social economy and the "proximity services". Analysis of the decisions
of the national conference for employment "
This article questions the different decisions taken during the national conference for employment and that have to deal with the field of social economy and with the proximity services. It seems that social economy has been considered in a restrictive way and as far as the proximity services are concerned, many ques~tions remain unanswered. Keywords : Social economy, non merchant sector, proximity services, socio, professional insertion, nearly merchant regulation, services titles.
This article questions the different decisions taken during the national conference for employment and that have to deal with the field of social economy and with the proximity services. It seems that social economy has been considered in a restrictive way and as far as the proximity services are concerned, many ques~tions remain unanswered. Keywords : Social economy, non merchant sector, proximity services, socio, professional insertion, nearly merchant regulation, services titles.
Aux lendemains de la Conférence pour l'emploi, une question s'est imposée,
en particulier dans la presse : l'accord entre les partenaires sociaux et les
gouvernements fédéral et des entités fédérées n'a-t-il pas, en définitive, été
sauvé par les services de proximité, le non-marchand et l'économie sociale… En
effet, le chiffre emblématique de 200 000 nouveaux emplois sur 4 ans a marqué
les débats même s'il a été bien vite ramené à 60 000 par rapport à ceux engendrés « naturellement » par la croissance économique. Surtout, si l'on se penche
sur le détail des engagements pris lors de cette conférence, 38 000 d'entre eux,
soit près de 2/3 des nouveaux emplois projetés sur quatre ans, devraient êtres
créés grâce à deux types de mesures : le soutien à l'économie sociale (12 000)
et la réforme des titres-services (25 000). D'un point de vue budgétaire, 117
millions d'euros seront ainsi affectés à ces mesures pour l'année 2004. A titre de
comparaison, 400 millions d'euros seront réservés pour 2004 pour les allégements supplémentaires structurels du coût du travail.
Au demeurant, dans ce numéro de « Regard économique », nous nous
proposons d'analyser les différentes décisions émanant de la Conférence
pour l'emploi qui concernent le champ de l'économie sociale et des services de
proximité. Nous souhaitons ainsi attirer l'attention sur deux points essentiels.
D'une part, l'économie sociale y apparaît comme principalement et abusivement
assimilée au champ de l'insertion socioprofessionnelle et, d'autre part, l'adoption
qui y est faite des titres-services introduit un nouveau type de régulation qui vient
bousculer en profondeur l'organisation du champ des services de proximité.
Avant de développer ces points, il nous est apparu essentiel de faire un rapide
un rappel théorique et de clarifier les concepts d'« économie sociale », de
« secteur non marchand » et de « service de proximité ». Ces termes apparaissent en effet de plus en plus fréquemment dans les différents accords concernant
les politiques d'emploi. Cependant, au fil des documents et suivant les interlocuteurs, ils recouvrent des réalités à géométrie variable ce qui est loin de faciliter le
débat public. De même, nous reviendrons brièvement sur les raisons de l'intervention publique dans ces domaines.
Économie sociale, secteur non marchand, services de proximité : des notions encore trop floues au sein du débat public.
L'économie sociale comme troisième secteur.
Depuis quelques années, la reconnaissance de l'existence d'un troisième
secteur se différenciant tant du secteur public que du secteur privé lucratif s'affirme au niveau international. Ce tiers-secteur, dénommé généralement en
Belgique « économie sociale », regroupe les organisations privées non lucratives
ayant, habituellement, un statut juridique d'ASBL, de fondation, de mutualité, de
coopérative ou de société à finalité sociale. Du reste, ces organisations
d'économie sociale peuvent être approchées par trois caractéristiques principales : la finalité de service aux membres ou à la collectivité, le processus de
décision démocratique et l'autonomie de gestion.
La finalité de service aux membres ou à la collectivité renvoie au fait que l'activité économique n'y est pas définie comme un outil de rapport financier pour le
capital investi. Le dégagement d'éventuels excédents est en effet un moyen de
réaliser l'activité mais non le mobile principal. Ajoutons qu'une telle caractéristique n'implique nullement que ces organisations ne peuvent réaliser de surplus
financiers, ni qu'elles seraient interdites de les redistribuer à leurs membres. En
second lieu, le processus démocratique de prise de décision permet avant tout
de souligner la rupture du lien proportionnel entre détention du capital et pouvoir
de décision dans ces organisations. Autrement dit, la qualité de membre et la
participation aux décisions n'est pas d'abord fonction, comme dans les entreprises classiques, de l'importance du capital détenu. Cette propriété qui prolonge
le principe coopératif, une personne - une voix, recouvre, dans les faits, des
pratiques très diversifiées au sein des organisations d'économie sociale. Enfin,
l'autonomie de gestionest en particulier liée à leur caractère fondamentalement
indépendant par rapport aux pouvoirs publics et au secteur privé lucratif. Ceci
n'exclut pas qu'il ne puisse y avoir de liens, notamment avec les pouvoirs publics
via des subventions mais, qu'en dernier ressort, le pouvoir de décision appartient
aux membres de l'organisation. L'économie sociale n'est donc pas définie par
des champs d'activités spécifiques, comme par exemple l'insertion socioprofessionnelle, mais renvoie à un type d'organisation privée dont la finalité est non
lucrative.
BREF HISTORIQUE DE L'ÉCONOMIE SOCIALE EN BELGIQUE
En Belgique, les organisations d'économie sociale s'enracinent dans l'associationnisme ouvrier du XIXe siècle. Cet élan associationniste s'est développé dans un contexte
d'industrialisation, de prolétarisation et de paupérisation où sont apparus de nouveaux
besoins dans les couches d'ouvriers, de paysans et d'artisans. Ces associations sont
multifonctionnelles et s'inscrivent dans l'espace public ; elles cherchent non seulement à
créer un espace micro-social de solidarité mais aussi à intervenir dans le champ de l'organisation économique autant au niveau de la production (organismes d'épargne et de
crédit par exemple) qu'au niveau de la distribution (comme les coopératives de consommation) ou encore de la protection sociale (sociétés de secours mutuel). Certaines sont
un lieu d'organisation de pratiques de résistance et de contestation face à l'ordre social ;
les sociétés de secours mutuel se sont avérées être le creuset de luttes ouvrières.
Dès la fin du XIXe siècle, les germes d'économie sociale sont profondément
influencées par l'évolution du mouvement ouvrier. Pour résoudre « la question sociale »,
on se tourne vers l'État et vers l'élaboration d'une puissante législation sociale. Cette
orientation entraîne la disparition de la multifonctionnalité de l'association ouvrière
(économique, sociale, politique...) et l'éclatement en diverses structures qui prennent
leurs distances les unes par rapport aux autres. Les sociétés de secours mutuel assument la protection sociale ; les coopératives se réservent la consommation et les associations syndicales la « lutte ouvrière ». Cette spécialisation va marquer profondément
l'économie sociale. Elle s'éloigne du terrain politique et de sa vocation d'interpellation aux
structures dominantes. Ce mouvement s'inscrit dans la dislocation entre l'économique
(ressort du marché) et le social (ressort de l'État). Les organisations d'économie sociale
se sont inscrites progressivement dans le cadre de la synergie État-Marché construite au
fil des 30 glorieuses soutenue par l'image d'un marché assurant la production de la
richesse et d'un État protecteur se transformant en État-providence. L'économie est alors
partagée entre la sphère marchande et non marchande. C'est au sein de ce stéréotype
que certaines branches de l'économie sociale ont continué à se développer au cours du
XXe siècle (mutuelles, coopératives notamment dans le domaine bancaire et celui des
assurances) au coût de l'affaiblissement de leur essence associative. Si l'économie
sociale a perduré à travers les mouvements coopératifs et mutualistes traditionnels tout
au long du XXe siècle, de nombreux services sociaux se sont également structurés au
sein de l'État-providence sur base du rôle pionnier des associations qui ont défriché des
demandes sociales émergentes. À travers le développement des politiques sociales,
suivant des rythmes et modalités différenciés selon les services - aide à domicile, accueil
de la petite enfance, logement… - l'État Providence a reconnu progressivement ce travail
innovateur des associations et a attribué des financements publics, tout en édictant des
normes les concernant. Dans un pays, comme la Belgique, caractérisé par un principe de
subsidiarité dans l'organisation des services sociaux, les associations occupent non
seulement une position de pionnières en défrichant des demandes sociales
émergeantes, mais gardent une place importante de prestataires de services à l'intérieur
de ces cadres réglementaires et financiers. C'est l'éclosion de ce qu'on a appelé la
« nouvelle économie sociale » qui a attiré un regain d'intérêt pour l'économie sociale et
en particulier la mutation du champ associatif depuis le début des années 1980. Dans un
contexte de crise du marché du travail et de l'État-providence, le tissu associatif s'est
transformé par la multiplication d'initiatives pour faire face à une série de demandes
sociales émergeantes que ce soit dans le domaine de l'insertion socioprofessionnelle, de
la culture, du logement, de la santé, de l'aide au développement, des services de proximité, du commerce équitable, de la finance éthique pour ne citer que quelques champs
d'activités où sont présentes ces organisations.
Quoi qu'il en soit, l'économie sociale ne constitue pas une catégorie habituelle
des organismes en charge de la production des statistiques, ce qui ne facilite pas
l'appréhension de son poids économique
[3]. Pour l'année 1998 toutefois, il est
estimé que l'emploi dans la seule branche associative de l'économie sociale
s'élevait, en Belgique, à près de 350 000 équivalents temps plein, ce qui
représente 14 % de l'emploi salarié (près de 6% si on exclut les hôpitaux privés
et les écoles libres) (Marée et Mertens, 2002)
[4]. La Belgique est, ce faisant, l'un
des pays européens où la densité de l'emploi associatif est la plus forte.
Économie sociale marchande ou non marchande ? Une question mal
posée…
Économie sociale et secteur non marchand sont souvent associés dans le
débat public. Or, ces deux notions ne se recouvrent pas bien qu'elles aient une
intersection commune.
Le secteur non marchand regroupe « les organisations privées ou publiques
économiques qui sont animées d'une finalité non lucrative et qui cherchent à
financer leur production autrement que par la vente à un prix couvrant le coût de
production. » (Marée et Mertens, 2002). D'un point de vue opérationnel, particulièrement dans le champ des politiques publiques, les administrations
publiques et les activités habituellement soumises au marché - au sein
desquelles on trouve de nombreuses entreprises publiques (électricité, transport…) - sont généralement exclues du secteur non marchand. Ce « secteur non
marchand au sens restreint » comptait ainsi, en 1998, 583 000 équivalent temps
plein c'est-à-dire 21,5 % de l'emploi salarié en Belgique.
En définitive donc, le secteur non marchand comprend d'une part les organisations d'économie sociale qui reposent sur plus de 50% de ressources non
marchandes et, d'autre part, une partie du secteur non marchand est public
(34,2 % en termes d'emploi du « secteur non marchand au sens restreint »). Plus
précisément il suit de cette définition que seule une partie des organisations
d'économie sociale appartiennent au secteur non marchand.
Au demeurant, l'économie sociale a du mal à s'inscrire au sein de cette
dichotomie « marchand/non marchand ». En effet, les initiatives d'économie
sociale combinent, certes selon des géométries variables, non seulement des
ressources non marchandes - via l'octroi de subventions publiques pour les
missions relevant de l'intérêt collectif -, mais aussi des ressources marchandes -
pour la partie solvable des biens et services qu'elles produisent - et enfin, des
ressources non monétaires - à travers, entre autres, la participation des usagers
ou d'autres volontaires et l'implication de réseaux locaux d'acteurs via des partenariats. Par cette originalité, ces initiatives qui se situent, en quelque sorte, dans
un espace intermédiaire, posent une question de fond à la régulation publique qui
pendant longtemps n'a pas été entendue, les politiques publiques étant
historiquement construites sur le cloisonnement entre économie marchande et
non marchande.
Les services de proximité : des activités diversifiées qui touchent à la
qualité de vie.
« De nombreux besoins restent aujourd'hui encore insatisfaits. Ils correspondent à l'évolution des modes de vie, à la transformation des structures familiales,
à l'augmentation de l'activité professionnelle féminine, aux aspirations nouvelles
d'une population âgée, voire très âgée. » C'est ainsi que le Livre Blanc
« Croissance, Compétitivité et Emploi. Débats et voies pour entrer dans le XXIe
siècle », paru sous la présidence de Jacques Delors, mettait l'accent sur la
nécessité de répondre à des demandes émergeantes tout en créant de
nouveaux emplois. Citons par exemple l'accueil des jeunes enfants (0-3 ans),
l'accueil des enfants en extrascolaire, la garde d'enfants malades, l'aide à domicile des personnes dépendantes, le transport des personnes à mobilité réduite,
le logement des populations fragilisées, l'entretien et l'aménagement des
espaces collectifs au sein des quartiers dégradés, etc.
Ces services, qui touchent à la qualité de vie quotidienne, ont été regroupés,
d'abord dans les pays francophones, selon une terminologie qui s'est diffusée
ensuite en Europe sous le vocable de « services de proximité ». Les services de
proximité forment donc un champ d'activités et peuvent être développées par un
ensemble diversifié d'opérateurs, qu'ils soient marchands ou non-marchands,
publics, privés lucratifs ou d'économie sociale.
Intervention publique et bénéfices collectifs.
Enfin, nombre des services ainsi concernés sont considérés comme des services d'intérêt général parce qu'ils sont source de bénéfices collectifs. Or ces
derniers ne sont pas pris en compte spontanément par les producteurs et les
usagers dans leurs choix de production ou de consommation, ce qui conduit à
des situations sous-optimales du point de vue de l'intérêt général. Dans cette
mesure, une intervention publique se justifie pour soutenir la production et
favoriser l'accès des usagers à ces services.
Dans un contexte de chômage structurel, la création d'emploi tout particulièrement à l'égard d'un public particulièrement fragilisé, est précisément mise
en avant par la Conférence pour l'emploi comme un bénéfice collectif qui justifie
que les pouvoirs publics soutiennent les employeurs engageant ce type de
public. Plus largement, on attend également de l'essor des services de proximité
une perspective nouvelle de création d'emplois. Quant aux services liés à la
santé ou à l'éducation, ils sont reconnus comme essentiels pour assurer le
développement économique et social d'une société et à ce titre ils peuvent également être considérés comme des services d'intérêt général. Par exemple, le
recours à des services de garde d'enfants engendre des bénéfices collectifs sous
la forme d'un meilleur fonctionnement du marché du travail, en permettant une
plus grande disponibilité des parents en situation d'emploi. De nombreux services, comme l'aide à domicile aux personnes dépendantes, participent, quant à
eux, à l'atténuation de la vulnérabilité sociale des usagers fragilisés ou encore à
la réduction des dépenses de santé publique, grâce à un moindre recours à l'hospitalisation. D'autres initiatives enfin, comme celles dans le domaine du logement
ou de l'entretien des espaces publics, peuvent renforcer l'attractivité d'un territoire et ainsi favoriser un développement local.
Quoi qu'il en soit et en conclusion, les services délivrés par les organisations
du secteur non marchand et d'économie sociale relèvent massivement de l'intérêt général dans la mesure où ils sont une source importante de bénéfices
collectifs. Plus encore, ces bénéfices collectifs ne sont pas qu'un phénomène
induit par l'activité économique mais une dimension revendiquée par les opérateurs concernés. En effet, les ressorts de l'engagement commun des personnes
au sein de ces organisations tiennent, bien souvent, à la recherche des bénéfices
collectifs. La finalité de service à la collectivité qui caractérise les organisations
de l'économie sociale et du secteur non marchand peut même être définie par la
valorisation de ces bénéfices collectifs. Par ailleurs, la présence de bénéfices
collectifs pose inévitablement la question de la forme souhaitable de l'intervention publique dans la mesure où précisément le marché ne les intègre pas
« naturellement » dans son fonctionnement. C'est donc logiquement à la lumière
de ces bénéfices collectifs que nous allons passer en revue les décisions de la
Conférence pour l'emploi concernant l'économie sociale et les services
de proximité.
Conférence nationale pour l’emploi : 12 000 emplois dans l’économie sociale...
Un amalgame abusif entre économie sociale et secteur de l'insertion
socioprofessionnelle.
La première des mesures prises lors de la Conférence pour l'emploi et qui
nous concerne est la création de 12 000 emplois dans le secteur de l'économie
sociale. Deux titres des annexes de la Conférence pour l'emploi s'intitulent
respectivement « Économie sociale » (comme titre général) et « Élargir
l'économie d'insertion sociale » (en sous-titre). À la lumière de ces choix, une
confusion apparaît entre l'économie sociale d'une part - dont toutes les organisations ne s'assignent pas nécessairement comme objectif premier l'insertion
socioprofessionnelle des personnes sans emploi - et l'ensemble du secteur de
l'insertion socioprofessionnelle d'autre part - qui regroupe d'autres opérateurs au-delà des seules organisations d'économie sociale.
De fait, dans la Conférence pour l'emploi, sous l'intitulé d'économie sociale,
on retrouve des mesures qui s'adressent tant à l'économie sociale qu'à d'autres
opérateurs, publics pour la plupart, actifs également dans l'insertion sociale et
professionnelle. Ainsi, par exemple, le document parle d'une « activation
renforcée des emplois dans le secteur public local et le secteur non marchand »
[5].
Pourtant, à l'heure où à l'échelon international s'affirme l'identité d'un Tiers
secteur, qui se distingue du secteur public et du secteur privé à but lucratif, il est
important de comprendre les logiques propres à chaque secteur et, de la sorte,
ne pas confondre les opérateurs d'économie sociale avec l'ensemble des opérateurs actifs dans le champ de l'insertion socioprofessionnelle, chacun ayant ses
spécificités. En outre, il est abusif de réduire l'économie sociale à l'économie
sociale d'insertion, étant donné la grande diversité des structures composant
l'économie sociale et des objectifs qu'elles poursuivent.
L'économie sociale d'insertion.
Dans le champ de l'insertion sociale et professionnelle, les initiatives
d'économie sociale d'insertion occupent, certes, une place non négligeable. Elles
ont alors comme objectif principal l'insertion de personnes fragilisées sur le
marché du travail, par le biais d'une activité productive. Pour souligner cette
dimension « entrepreunariale », on parle parfois d'entreprise sociale d'insertion.
L'entreprise sociale est un concept émergeant en Europe qui regroupe les initiatives d'économie sociale caractérisées par une activité continue de production de
biens et/ou services et une réelle prise de risque économique.
Parmi ces entreprises sociales d'insertion, certaines poursuivent, au-delà
d'un objectif d'insertion par l'économique, un autre objectif d'intérêt général à
travers la production du service lui-même. Ainsi, certaines sont actives dans l'environnement par la récupération et le recyclage de déchets, d'autres s'adressent
à des personnes à mobilité réduite par l'offre de services de proximité, d'autres
encore offrent des services sociaux à des personnes défavorisés, etc. Du reste,
cet objectif de production, s'il est parfois reconnu par les Pouvoirs Publics,
s'avère moins souvent subsidié.
Bref historiquerique de l'économie sociale d'insertion : institutionnalisation versus autonomie.
En Belgique, comme dans de nombreux pays de l'Union européenne, les
initiatives d'économie sociale d'insertion furent impulsées, dans les années 1970
et 1980, par des acteurs de la société civile. Dans un contexte de croissance du
chômage structurel et de l'« exclusion sociale », ces acteurs développèrent des
initiatives, visant l'insertion de personnes et de groupes précarisés, en marge des
cadres légaux et des politiques d'emploi traditionnelles, celles-ci ne fournissant
plus une réponse jugée adéquate à ces problèmes. Ces initiatives ont donc eu
tendance à émerger dans une perspective de contestation et d'autonomie par
rapport aux pouvoirs publics. Elles ont dès lors contribué au renouvellement des
politiques sociales de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Plus tard, une
seconde génération d'initiatives d'économie sociale d'insertion s'est développée
en s'ouvrant à la concertation avec les pouvoirs publics en même temps que ces
derniers décident de les reconnaître. Ainsi, furent-elles progressivement reconnues et leurs actions inscrites dans le cadre des politiques publiques. Surtout, le
développement de ces initiatives pionnières mena à de nouveaux statuts légaux
spécifiques, reconnaissance qui entraîna à son tour une croissance de ces
initiatives.
Au niveau des statuts légaux, outre les Entreprises de Travail Adapté (ET A)
agréées (Région wallonne et Région de Bruxelles-Capitale) et les Beschutte
Werkplaatsen (BW) (Région flamande) qui visent l'insertion par le travail de
personnes handicapées, on peut d'abord mentionner les Entreprises de
Formation par le Travail agréées (EFT) (Région wallonne) et les Ateliers de
Formation par le Travail (AFT) agréés (Région de Bruxelles-Capitale). Ces entreprises se distinguent par un objectif de formation du public-cible, par le biais
d'une activité productive durant un période limitée dans le temps. Les Entreprises
d'Insertion (EI) agréées (Région wallonne et Région de Bruxelles-Capitale) et les
Invoegbedrijven (IB) (Région flamande) ont par ailleurs un objectif de création
d'emploi pour le public-cible - emploi soit temporaire soit durable - par le biais
d'une activité productive. Ces emplois sont subventionnés de manière dégressive pendant 4 années. Enfin, les ateliers sociaux « Sociale Werkplaatsen »
(SW) (Région flamande) ont pour objectif la création d'emploi durable, dans un
environnement professionnel protégé, pour des demandeurs d'emploi très
précarisés, marqués par de graves handicaps socioprofessionnels. Au-delà de
ces organisations et pour être complet, d'autres initiatives d'économie sociale
sont également présentes dans le champ de l'insertion sociale et professionnelle.
Ce sont pour la plupart des ASBL qui, bien qu'elles n'entrent dans aucun de ces
cadres légaux spécifiques, sont actives dans l'insertion par l'économique de
personnes défavorisées. Le tableau suivant montre l'importance respective de
ces différentes initiatives.
Estimation du nombre de structures et d'emplois dans l'économie sociale d'insertion institutionnalisée.
Dans le cadre de « l'État Social Actif », ces initiatives représentent souvent un
des instruments de mise en œuvre des politiques actives d'emploi. On peut dès
lors faire l'hypothèse que si elles sont nées dans le champ du travail social en
visant l'insertion de personnes marginalisées, elles sont aujourd'hui plus liées
aux politiques d'emploi. Ces mouvements d'institutionnalisation leur ont ainsi
permis d'être reconnues par les autorités publiques, quant à leur rôle dans la
problématique de l'insertion des personnes défavorisées sur le marché du travail.
Elles bénéficient ce faisant d'une plus grande visibilité, d'une reconnaissance
légale et surtout, d'un accès plus stable aux ressources publiques nécessaires à
la poursuite de leurs objectifs. Toutefois, certaines initiatives, bien qu'elles soient
caractérisées par un objectif de création d'emplois pour les personnes fragilisées, n'ont pas pu ou ont choisi de ne pas entrer dans cette voie d'institutionnalisation (ce qui n'empêche pas, bien entendu, qu'elles puissent bénéficier de
certaines ressources provenant des politiques actives d'emploi). En effet, la mise
en place d'une telle régulation comprend un risque de cadrage qui limite les
possibilités d'autonomie et d'innovation. Au demeurant, la tendance au
développement de relations contractuelles entre les pouvoirs publics et
l'économie sociale d'insertion dans le cadre de l'État Social Actif a des impacts
importants sur les objectifs et la structure organisationnelle de ces entreprises.
L'économie sociale d'insertion coincée entre le marchand et le non-marchand.
On peut ainsi relever une tendance liée aux ressources que les entreprises
sociales d'insertion mobilisent. En effet, elles hybrident souvent des ressources
marchandes, non marchandes et non monétaires. L'institutionnalisation des
entreprises sociales d'insertion les force souvent à s'inscrire soit dans l'économie
sociale dite « marchande », soit dans l'économie sociale dite « non marchande »,
traduisant ainsi la traditionnelle dichotomie entre État et marché. En Wallonie par
exemple, les Entreprises de Formation par le Travail, sont aujourd'hui considérées comme des organisations non marchandes prestant des services de
formation et doivent limiter la part de ressources marchandes dans leur financement, afin de ne pas confondre formation et production. Le risque est alors qu'à
terme elles ne puissent plus poursuivre leur objectif de formation par le biais
d'une activité productive. Les entreprises d'insertion quant à elles sont inscrites
dans l'économie sociale « marchande ». Si de telles entreprises ont besoin d'un
certain nombre de financements publics, surtout dans les premières années, leur
vocation est d'opérer sur des marchés classiques et d'y trouver l'essentiel des
ressources qui leur sont nécessaires. Face à leur politique de subvention dégressive, il y a un risque d'écrémage des participants, soit à l'entrée, soit à l'issue des
quatre ans de subventions. Ainsi, le type d'articulation entre les ressources non
marchandes et marchandes par les entreprises sociales d'insertion n'est pas
sans conséquences sur les objectifs d'insertion et sur le public cible que ces
entreprises s'assignent.
Subsides temporaires ou permanents
?
Le public des entreprises sociales d'insertion, bien qu'il soit relativement
hétérogène, est un public particulièrement précarisé. Si pour certains d'entre eux,
une expérience limitée d'emploi protégé leur permet de réintégrer le marché du
travail classique, il est avéré que pour d'autres cela ne suffit pas. En effet, ces
travailleurs ne souffrent pas uniquement d'un problème de « désemployabilité »
[6]
mais également de différents problèmes (de qualification, sociaux, d'handicaps
mentaux...) qui affectent durablement le niveau de productivité. Le caractère
temporaire ou permanent des subsides constitue donc un enjeu important.
Un exemple emblématique est celui des entreprises d'insertion agréées par
la Région wallonne qui bénéficient de subsides dégressifs sur une période de
quatre ans pour chaque demandeur d'emploi particulièrement difficile à placer
qu'elles engagent. La conception de l'insertion implicite en présence de subsides
temporaires et dégressifs est celle d'une insertion tremplin, où le travailleur est
jugé à même d'acquérir en quatre ans l'expérience nécessaire à son insertion
future sur le marché du travail ordinaire - voire de rester dans l'entreprise d'insertion mais sans subside - et de laisser ainsi, au sein de l'entreprise sociale, la
place à de nouveaux travailleurs fragilisés. Cependant, l'expérience de nombre
d'entreprises d'insertion nous montre que pour certains travailleurs, plus particulièrement fragilisés, cette conception s'avère inadéquate. Le caractère temporaire des subsides risque donc d'entraîner un phénomène d'écrémage. En effet,
les entreprises voudront probablement n'engager que les travailleurs présentant
le plus de chances de devenir « rentables » à terme et ne garder que ceux ayant
atteint ce niveau de rentabilité lorsque la période subsidiée arrive à son terme.
Les subsides à l'insertion devraient dès lors être différenciés en fonction du
public, permettant à certains de conserver un emploi « protégé ». Des expériences étrangères, comme celles des coopératives sociales d'insertion italiennes,
nous montrent qu'il est efficace qu'une certaine mixité des publics puisse se
développer, accompagnée de modes différenciés de subsidiation au sein des
structures elles-mêmes. Or, et jusqu'à présent, ce n'était pas la voie choisie par
la Belgique. Seules les entreprises sociales d'insertion n'entrant pas dans un
cadre réglementaire spécifique peuvent combiner le type de public en jouant sur
la panoplie de politiques actives qui leur sont accessibles par ailleurs. Comme on
vient de le rappeler en effet, les entreprises d'insertion sont caractérisées par des
emplois subventionnés de manière dégressive sur 4 ans. De même et
symétriquement, les emplois dans les ateliers sociaux en Flandre, sont subventionnés de manière permanente mais uniquement pour des personnes caractérisées par des problèmes sociaux importants qui les empêcheraient d'intégrer
le marché du travail ordinaire.
De ce point de vue, le renforcement de la mesure SINE - mesure d'activation
des allocations de remplacement et de réduction des cotisations patronales
ciblées sur des chômeurs de très longue durée (voir encadré 1) - est sans doute
une porte ouverte par la Conférence nationale pour l'emploi à cette coexistence
de publics relativement hétérogènes au sein notamment des entreprises d'insertion. L'accès à cette mesure est facilité, ce qui devrait permettre de toucher un
plus grand nombre de personnes. Le gouvernement espère ainsi quadrupler (de
1000 à 4000) le nombre de travailleurs SINE. Cependant, la mesure SINE qui
était illimitée dans le temps, est dorénavant limitée pour les personnes de moins
de 45 ans, avec toutefois une possibilité de prolongation accordée par le service
public de l'emploi. On perd ce faisant et en quelque sorte le caractère automatique d'emploi protégé de manière indéterminée bien que la subvention, non
dégressive, soit acquise pour au moins 11 trimestres et puisse être prolongée
dans le temps si le service public d'emploi considère que la personne le nécessite. En outre, les montants de l'intervention financière et de la réduction des cotisations patronales sont également inférieurs à ceux de l'ancienne mouture de la
mesure, ce qui défavorise les travailleurs qui respectaient d'ores et déjà les
conditions leur permettant de bénéficier de cette mesure. Ces reculs font
évidemment réagir le secteur, qui craint que la prolongation de la mesure SINE
au-delà de la durée prévue soit trop subjective et que des chômeurs de très
longue durée et très fragilisés ne puissent plus profiter de cette mesure.
I. LA MESURE SINE
La mesure SINE consiste en une activation des allocations de remplacement et une
réduction des cotisations patronales. En outre, elle est assimilée à une période du
chômage alors que le travailleur ne doit plus être inscrit comme demandeur d'emploi.
Avant la conférence pour l'emploi :
Entreprises concernées : Les entreprises faisant partie de l'économie sociale d'insertion (Entreprises d'Insertion, Entreprises de Formation par le Travail, Entreprises de
Travail Adapté).
Travailleurs concernés : - Les travailleurs bénéficiant depuis 60 mois sans interruption d'allocations de chômage ou d'attente (il existe des périodes assimilées à des périodes de chômage indemnisé) et qui disposent au maximum du certificat d'enseignement secondaire inférieur (ou équivalent).
Les bénéficiaires du revenu d'intégration, quelle que soit la durée de ce statut ou
leur diplôme.
Montants de l'activation :
- 433,81 Euros par mois pour un mi-temps au moins
- 545,37 Euros par mois pour un 4/5 temps au moins
Réduction des cotisations patronales : Dispense complète.
Durée de la subvention : Sans limite de temps.
Nouvelles caractéristiques de la mesure SINE, suite à la Conférence pour l'emploi (encore en discussion) :
Tout d'abord, les sociétés à finalité sociale feront désormais partie des entreprises
pouvant bénéficier de cette mesure.
Concernant le public-cible, il y aura dorénavant trois catégories de chômeurs
complets indemnisés ne disposant pas du certificat d'étude secondaire supérieur qui
pourront bénéficier de cette mesure :
- Les chômeurs complets indemnisés pendant au moins 312 jours (d'autres périodes pouvant être assimilées) au cours des 18 derniers mois âgés de moins de 45 ans. Ils pourront bénéficier de cette activation durant 11 trimestres. Il existe également pour eux une possibilité de prolonger cette activation pour une durée supplémentaire de maximum 10 trimestres à condition que le service d'emploi compétent estime que la personne concernée n'est pas apte à intégrer le marché régulier du travail.
- Les chômeurs complets indemnisés durant au moins 624 mois au cours des 36 derniers mois âgés de moins de 45 ans. Ceux-ci auront droit à une activation d'une durée de 21 trimestres. Il existe également pour eux une possibilité de prolonger cette activation pour une durée supplémentaire de maximum 20 trimestres à condition que le service d'emploi compétent estime que la personne concernée n'est pas apte à intégrer le marché régulier du travail.
- Les chômeurs complets indemnisés âgés de plus de 45 ans qui auront quant à eux droit à une activation illimitée dans le temps.
Enfin, les règles concernant les bénéficiaires du revenu d'intégration n'ont pas encore
été votées. Cependant, par rapport aux chômeurs complets indemnisés âgés de moins
de 45 ans, on semble se diriger vers une réduction de moitié de la durée de chômage
ouvrant le droit à cette mesure. Cela constituerait la seule différence par rapport aux
chômeurs complets indemnisés.
Les montants de cette activation et de la réduction de cotisations patronales s'élèvent
respectivement à un maximum (en fonction du nombre d'heures prestées et de la catégorie de demandeurs d'emploi) de 500 et 1000 Euros par mois.
La Conférence pour l'emploi prévoit également un élargissement du contingent de travailleurs en « Article 60 §7 » qui permet aux travailleurs dépendant
du CP AS de récupérer leurs droits au chômage en leur donnant la possibilité de
travailler durant une période de temps suffisamment longue (voir encadré 2). Un
contingent de 1400 « Art 60 §7 », qui n'est pas encore épuisé, est prévu pour la
mise à disposition des bénéficiaires du revenu d'intégration et assimilés par les
CPAS, dans l'économie sociale d'insertion et les services de proximité.
Moyennant une optimalisation de la politique de soutien aux CP AS et un élargissement de l'agrément des initiatives d'économie sociale à tout le secteur de
l'économie sociale, le contingent pourrait être totalement exploité. Plus encore,
un nouvel élargissement du contingent à 2000 emplois pour les bénéficiaires du
revenu d'intégration et assimilés pourra aboutir à 1200 emplois supplémentaires
par rapport à la situation actuelle.
LES CONTRATS «ARTICLE 60 §7 »
Le bénéficiaire du revenu d'intégration ou l'ayant droit à l'intégration sociale peut être
mis au travail dans le cadre de l'« Article 60 §7 » qui lui permet de justifier une période
de travail dans le but de récupérer les droits aux allocations de chômage (la durée de l'«
Article 60 §7 » est limitée à la durée nécessaire pour recouvrer ces droits). Le CPAS
engage lui-même la personne qui, soit travaille directement pour le CPAS, soit est mise
à disposition d'un tiers utilisateur (ASBL, société à finalité sociale, autre CPAS, hôpital
public, employeur du secteur privé). Le CPAS qui engage un bénéficiaire du revenu d'intégration bénéficie d'une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale.
L'état fédéral octroie au CPAS un subside équivalent à un revenu d'intégration qui
s'élève à 778,21 Euros par mois (si le travailleur est âgé de plus de 25 ans) ou à 972,76
Euros par mois (si le travailleur est âgé de 18 à 25 ans) pour un temps plein. Dans le cas
d'un temps partiel (au moins un mi-temps), ces montants sont respectivement de 500 et
de 625 Euros par mois. Cette subvention est toutefois limitée à la rémunération brute du
travailleur. Le CPAS reçoit en outre un subside fédéral de tutorat ainsi qu'un subside de
la Région wallonne s'élevant respectivement à 250 Euros et à 223 Euros par mois pour
un temps plein.
Enfin, si le travailleur est employé dans l'économie sociale, la subvention versée au
CPAS, correspondant à la rémunération brute du travailleur, est plafonnée à 1612 Euros
par mois pour un travailleur à temps plein (ou à un prorata de 1612 Euros pour un
engagement à temps partiel).
Effet brut ou effet net?
Les emplois créés dans l'économie sociale d'insertion correspondent-ils à une
création nette d'emplois ? Pour répondre à cette question, il faut soustraire du
nombre d'emplois qui profitent de ces mesures, l'effet de perte sèche, l'effet de
substitution et l'effet de déplacement.
L'effet de perte sèche s'observe lorsque l'embauche de la personne aurait eu
lieu même en l'absence de la politique active. Peu d'études sont disponibles qui
appréhendent cet effet de perte sèche pour l'économie sociale d'insertion
[7]. On
peut raisonnablement penser que dans la mesure où ces subsides sont bien
ciblés sur une population très fragilisée, l'effet de perte sèche sera limité. En
effet, on constate que la majorité des travailleurs concernés par l'économie
sociale d'insertion sont tellement éloignés du marché du travail qu'ils n'auraient
probablement pas été engagés sans aides à l'embauche.
Ensuite, on peut supposer que l'effet de substitution - qui s'observe lorsqu'en
l'absence de la politique active, l'embauche aurait malgré tout eu lieu mais se
serait reportée sur un autre type de demandeur d'emploi - est également très
faible. En effet, il est fort probable qu'en l'absence de subsides, personne n'aurait été engagé dans ces entreprises dans la mesure où leur mission constitutive
est bien d'aider une population défavorisée à se réintégrer sur le marché du
travail et que seules des ressources non marchandes peuvent leur permettre
d'atteindre cet objectif. Toutefois, lorsque différentes catégories de travailleurs ne
donnent pas droit aux mêmes subsides, il est possible que ces entreprises
embauchent les travailleurs donnant droit aux subsides les plus importants. Dans
ce cas, la différence entre les montants des différents subsides constituerait une
perte pour le pouvoir subsidiant.
Enfin, les risques les plus importants concernent les effets de déplacement.
Effectivement, et c'est une critique couramment entendue, les entreprises
sociales pourraient prendre les parts de marché d'entreprises « classiques »
grâce au faible coût de leur main-d'œuvre. Toutefois, les acteurs du secteur se
défendent en argumentant que leur public est tellement défavorisé que sa
moindre productivité n'est pas compensée par les subsides reçus. Surtout, le
risque de déplacement a plus de chances d'être limité dans des entreprises
actives dans des secteurs innovants, encore peu exploités par les entreprises
classiques. En effet, dans ces cas, on peut présumer que l'entreprise sociale ne
prendra pas des parts de marché aux entreprises classiques dans la mesure où
précisément elle crée un nouveau marché. Ainsi, on peut même imaginer
accorder des subsides à des travailleurs relativement plus qualifiés tout en ayant
une importante probabilité d'aboutir à une création nette d'emploi.
Stimulants supplémentaires pour la création de nouvelles entreprises
sociales.
Un dernier point de la Conférence nationale pour l'emploi dans le champ de
l'économie sociale porte sur l'augmentation des emplois par la création d'entreprises sociales au sens large et non plus simplement par le financement de l'emploi dans les entreprises sociales d'insertion. Pour 2006, 70 % du portefeuille du
fonds de l'économie sociale et durable devraient être investis dans l'économie
sociale. Ce Fonds lancé sous la législature précédente avait permis de récolter
75 millions d'euros via une émission obligataire assortie d'avantages fiscaux.
Théoriquement, 50 millions d'euros devraient être investis dans des projets
d'économie sociale au travers de structures de financement spécialisées. Les
entités fédérales compétentes s'engagent également, en collaboration avec ces
partenaires financiers, à ouvrir l'accès aux mécanismes d'assurance existants
aux projets d'économie sociale voire à développer de nouvelles initiatives dans
ce domaine. À travers ce canal, l'ambition est de créer, dans la période fixée à
trois ans, 3 100 nouveaux emplois. Du reste, et selon les acteurs du secteur, les
moyens d'investir dans l'économie sociale sont présents. En revanche, ce qui fait
le plus défaut, ce sont les projets de qualité portés par des entrepreneurs sociaux
prêts à se lancer dans l'aventure de l'entreprise sociale. Au demeurant, la
Conférence nationale pour l'emploi reste silencieuse sur ce point central et
épineux de l'entrepreneuriat social
[8].
Conférence nationale pour l'emploi et services de proximité.
25 000 emplois dans les titres-services.
Après le chapitre économie sociale de la Conférence nationale pour l'emploi,
nous nous proposons d'aborder le champ des services de proximité et plus particulièrement le chapitre « titre-service », dossier qui a fait l'objet de nombreux
débats aux lendemains de la conférence et dont on voit apparaître les premiers
effets depuis quelques semaines. Avec la mesure des titres-services, les
pouvoirs publics cherchent à solvabiliser la demande de services de proximité
des ménages à leur domicile. Le titre-service est une mesure prise dans la loi du
20 juillet 2001, « visant à favoriser le développement des services et d'emplois
de proximité ». Il y est défini comme « le titre de paiement émis par une société
émettrice, qui permet à l'utilisateur de régler, avec l'aide financière de l'État, revêtant la forme d'une subvention à la consommation, une prestation de travaux ou
de services de proximité effectuée par une entreprise agréée ». Trois types de
services à domicile étaient, potentiellement, concernés : la garde d'enfants à
domicile, l'aide ménagère et l'accompagnement de personnes âgées, handicapées ou malades, à domicile et dans leurs loisirs et déplacements.
L'introduction d'une régulation quasi-marchande dans le champ de
l'aide à domicile.
Quoi qu'il en soit, le titre-service introduit un nouveau type de régulation
« quasi-marchande » dans le champ de l'aide à domicile au sein duquel les
pouvoirs publics interviennent depuis de nombreuses années. Ce mode de régulation se distingue tant de la « régulation d'insertion » - la réinsertion de
chômeurs dans des services d'intérêt général - que de la « régulation tutélaire »
- l'attribution par les pouvoirs publics de financements aux organisations non
marchandes acceptant de se soumettre à un cadre réglementaire qui édicte des
normes précises, comme c'est le cas dans les différents décrets qui couvrent le
champ de l'aide à domicile. Avec cette mesure, il s'agit en effet de l'entrée en
vigueur d'une régulation concurrentielle dans laquelle des prestataires de nature
différente - publics, privés lucratifs, associatifs et d'économie sociale - sont mis
en concurrence dans un champ jusqu'alors réservé aux organisations non
marchandes. Une part de financement est dès lors attribuée à la demande et non
plus à l'offre. Autrement dit, ce ne sont plus uniquement les structures comme
dans la régulation tutélaire, ni les publics recrutés, comme dans la régulation d'insertion, qui sont subventionnés mais les consommateurs. Ainsi, différentes régulations coexistent et se superposent dans le champ de l'aide à domicile sous le
contrôle de différents niveaux de pouvoir et poursuivent des objectifs collectifs
partiellement différents voire contradictoires.
De ce point de vue, les différents décrets régionaux de l'aide à domicile
relèvent clairement du champ des politiques sociales et sont emblématiques de
la régulation tutélaire. Ils sont d'ailleurs de la compétence du ministre des affaires
sociales. Au nom de l'équité et de la cohésion sociale, ces cadres réglementaires
visent à rendre accessible des services à domicile de qualité, organisés par le
secteur non marchand, pour des personnes qui sont dans le besoin (telles que
les personnes dépendantes ou les familles fragilisées). Le barème tarifaire fixé
en fonction des revenus des usagers, les normes d'encadrement, les exigences
de formation sont révélateurs du type de bénéfices collectifs poursuivis. Ce cadre
réglementaire s'est construit progressivement depuis les lendemains de la
guerre, d'abord au niveau national puis au niveau régional, c'est-à-dire dans le
cadre de la régionalisation des compétences de l'aide aux personnes. De fait,
l'État s'est appuyé sur des expériences associatives pionnières pour structurer sa
politique d'aide à domicile. Surtout, les associations occupent encore aujourd'hui
une place importante de prestataires de services, à l'intérieur de ces cadres
réglementaires et financiers, aux côtés des prestataires publics (principalement
les CP AS).
Quant aux régulations d'insertion, elles combinent le plus souvent deux objectifs : réinsérer des chômeurs, de préférence les plus fragilisés, et répondre à des
besoins sociaux. A ce niveau, on se situe donc à mi-chemin entre des politiques
de réinsertion professionnelle et des politiques sociales. En particulier les
programmes de résorption du chômage (PRC) ont permis à de multiples organisations non marchandes d'accéder à des financements et de développer des
nouveaux services, notamment d'aides ménagères et des gardes à domicile
dans le champ de l'aide à domicile. La récente réforme APE (aides à la promotion de l'emploi) en Région wallonne témoigne de la prise de conscience, par les
autorités publiques, de ces limites puisqu'elle unifie les différents statuts PRC
(sauf le programme de transition professionnelle) en un statut unique simplifié,
« la priorité étant accordée à la consolidation de l'emploi et à la valorisation des
activités d'utilité publique et sociale reconnue ». Quant aux agences locales pour
l'emploi (ALE), leur but premier est de fournir un « travail d'appoint » à certains
allocataires sociaux. Elles leur permettent de travailler un nombre limité d'heures
dans des « petits boulots » - entretien de ménages et de jardins, petits travaux
manuels, garde d'enfants et de personnes âgées, tâches administratives. Ces
prestations effectuées auprès de particuliers ou d'organisations sans but lucratif
donnent droit à une rémunération complémentaire par rapport aux allocations de
chômage.
Si aux origines de l'ALE, les autorités publiques espéraient ainsi favoriser le
retour de ces allocataires sur le marché du travail et également blanchir du travail
au noir tout en répondant à des demandes non satisfaites par le marché, il est
désormais admis que ce système incite les allocataires sociaux à rester dans leur
situation compte tenu des pièges à l'emploi. En effet, la combinaison du salaire
que peut espérer ce type de chômeur sur le marché du travail, des coûts liés à
la remise au travail (coûts de transport, de garde d'enfants…), de la perte de
certaines allocations et des conditions de travail liées aux emplois qui leur sont
accessibles, ne serait pas suffisamment favorable pour que l'individu souhaite
sortir du système ALE. L'objectif de répondre à des besoins sociaux, quant à lui,
est relégué à l'arrière plan. Ainsi n'y a-t-il pas de tarification pour les usagers des
ALE en fonction des revenus. Plus encore, la déductibilité fiscale des paiements
ALE est plus avantageuse pour les revenus élevés. Du reste on comprend
qu'avec ce système, il s'agit de plus en plus de solvabiliser des services qui sont
habituellement prestés au noir via une politique d'insertion socioprofessionnelle.
Ces « régulations d'insertion », introduites dans les années 1980, ont ce faisant
favorisé l'association des services de proximité à une image de « petits boulots
»
ne requérant que peu de qualifications. Elles ont, en outre, provoqué un malaise
grandissant chez les prestataires de services de proximité qui se sont sentis
instrumentalisés au profit d'une mission d'insertion de travailleurs peu qualifiés,
alors même que les objectifs de ces services ne peuvent être réduits à la seule
création d'emploi pour un public fragilisé.
Quoi qu'il en soit et à la différence de l'ALE qui maintient les « travailleurs »
dans leur statut d'allocataires sociaux, le titre-service veut précisément créer des
emplois sur le marché du travail classique au sein d'entreprises agréées, qu'elles
soient privées lucratives, publiques ou d'économie sociale. Au demeurant, c'est
le consommateur qui fait le choix de l'organisation, contrairement aux ALE où
l'usager devait s'adresser à celle de sa commune.
Les titres-services dans le débat politique : politique sociale ou politique d'emploi?
À l'origine, la première génération de titres-services était cofinancée par le
Fédéral et les Régions. La participation de l'utilisateur s'élevait à 6,2 euros et
celle des pouvoirs publics à 17,36 euros. Surtout, si l'objectif principal du titreservice était de créer des emplois (compétence fédérale et régionale), il touchait
également aux secteurs de l'aide à domicile et de l'accueil de la petite enfance
qui eux se situent dans le champ des politiques sociales (compétences clairement régionales ou communautaires). De fait d'ailleurs, l'agrément était de la
compétence des régions. Du côté de la région wallonne toutefois, la garde d'enfants a immédiatement été exclue du champ des titres-services et seuls deux
types d'agrément y ont été mis en place : l'un pour l'activité d'« aide-ménagère »
relevant d'une commission d'agrément dépendante du ministre de l'emploi et
l'autre pour l'activité d’«d’aide aux personnes dépendantes ». Dans ce dernier
cas, l'activité devait être approuvée par la commission d'agrément relevant du
ministre de l'emploi et par le ministre des affaires sociales. En outre, il n'y avait
pas de restriction a priori sur le type de prestataire (privé lucratif, public et
d'économie sociale) même si la Wallonie avait exclu du champ d'agrément les
entreprises d'intérim. Surtout, ce montage complexe reflétait bien la coexistence
d'objectifs en tension et il a d'ailleurs fallu près de 2 ans de négociations entre la
loi de 2001 et les arrêtés wallons d'exécution du printemps 2003.
Quoi qu'il en soit le point important selon nous c'est que la régulation concurrentielle à laquelle font appel les titres-services et qui revient à privilégier des
considérations relatives au soutien à la consommation et à l'emploi, ne pose pas
de problèmes déontologiques particuliers dans le cas des services ménagers. En
revanche, elle peut occulter un certain nombre de référents qui sont essentiels
dans les services aux personnes dépendantes : l'accessibilité des services, le
rôle de socialisation des individus et des familles concernés ou encore la production de bénéfices collectifs pour la collectivité telles qu'une plus grande disponibilité de femmes sur le marché du travail. Plus encore, l'exacerbation de la
concurrence peut déboucher sur une baisse de la qualité des services, en l'absence de normes attestant de la fiabilité des prestataires. La régulation concurrentielle induit, enfin, un comptage et un contrôle des temps de prestation et ce,
afin d'améliorer la compétitivité ; ce qui pose la question de l'articulation avec le
temps relationnel dans lequel il n'est plus seulement question de professionnalisation et de registre technique mais également d'empathie et d'attention.
Par ailleurs, la seconde génération des titres-services, issue de la Conférence
nationale pour l'emploi d'octobre dernier, introduit d'importantes modifications
après de laborieuses négociations, au sein du gouvernement fédéral. L'une
d'entre elles concerne l'intervention des pouvoirs publics. Ainsi, le prix de vente
est toujours de 6,2 euros par heure de travail mais les pouvoirs publics complètent cette somme par un montant de 13,27 euros par chèque au lieu de 17,36
euros. À l'évidence, cette diminution n'est pas sans poser problème, du moins
dans certaines organisations, puisqu'elles ne toucheront plus que 19,47 euros
par heure de prestation ; somme qui doit couvrir, non seulement, le coût patronal
d'une heure de travail mais aussi les frais de la structure tels que l'administration
ou l'encadrement des travailleurs.
Une seconde modification importante est la refédéralisation des titres~services pour ce qui concerne l'aide ménagère, sans empiéter sur les compétences
des régions ; aide ménagère qui comprend, désormais le repassage, les courses,
et l'aide dans les déplacements. Le fédéral reprend donc la charge financière du
titre-service. L'avantage de cette fédéralisation du titre-service est de clarifier
l'objectif poursuivi : créer des emplois d'aide ménagère clairement distinguée de
l'accompagnement des personnes âgées, handicapées ou malades à domicile et
de la garde d'enfants à domicile. On sort ainsi du champ des politiques sociales
pour poursuivre d'une part un objectif de politique économique - c'est-à-dire en
finançant la consommation pour structurer un nouveau secteur économique - et
d'autre part, un objectif de politique d'emploi - c'est-à-dire blanchir du travail au
noir et créer des emplois. Du reste, les entreprises agréées ne doivent plus
nécessairement engager des personnes inoccupées. Surtout, les ALE ne pourront plus accepter de nouvelles demandes en matière d'aide ménagère chez les
particuliers à partir de mars 2004 mais devront les orienter vers des entreprises
agréées. Quant aux travailleurs ALE enfin, ils seront invités à passer dans le
système des titres-services.
On comprend dès lors que le débat porte désormais sur la qualité de l'emploi
créé au travers du titre-service, d'où les tensions au sein du gouvernement : Quel
type de contrat proposer (à durée déterminée ou indéterminée)? Une durée minimale de temps de travail est-elle requise ? Les entreprises d'intérim peuvent-elles
être agréées ? Au demeurant, et sur ce dernier point, l'accord qui a été négocié
distingue le cas des allocataires sociaux de celui des autres prestataires. Les
premiers devront être engagés après six mois sous contrat à durée indéterminée
pour un travail au moins à mi-temps. Pour les autres travailleurs, ils seront
soumis à un régime totalement souple pendant les trois premiers mois et ensuite
devront passer sous contrat à durée indéterminée sans minimum d'heures à
prester. Enfin les entreprises d'intérim pourront être agréées seulement si elles
créent une filiale pour développer cette activité en tant qu'employeur.
Titre-service et confiance des consommateurs.
Par ailleurs, une question nous semble-t-il importante liée au titre-service est
jusqu'à présent demeurée dans l'ombre du débat public : dans quelle mesure les
consommateurs vont-ils véritablement répondre à ces incitations ? En effet, il
convient de prendre en considération à ce niveau ce qui fonde la spécificité des
services de proximité, à savoir que le prestataire intervient chez la personne,
dans son lieu de vie. La confiance s'avère dès lors un enjeu central dans le cas
de ces services. Ainsi pour que la consommation augmente, il ne suffit pas que
le prix les rende accessibles, il faut également que les ménages soient convaincus de l'opportunité de déléguer un certain nombre de tâches accomplies
auparavant dans la sphère domestique. À l'évidence, le degré de confiance exigé
n'est pas le même pour des tâches ménagères que pour l'aide aux personnes
dépendantes. Reste toutefois que, quel que soit le service considéré, on entre
dans l'intimité de l'usager. Ainsi, sait-on que le travail au noir dans le secteur du
nettoyage à domicile repose sur une logique de réseau : on engage une
personne qui est renseignée comme une « personne de confiance » par un autre
usager. Se pose alors la question de savoir comment les différentes régulations
envoient des signaux de confiance. En ce qui concerne le titre-service, les entreprises doivent être agréées mais il apparaît que les conditions d'agrément sont
très souples et ne reposent pas sur des exigences précises notamment en
termes d'encadrement des travailleurs. De plus, si le champ de l'aide à domicile
était jusqu'alors réservé au non-marchand, l'accès du secteur privé à but lucratif
est désormais ouvert. Se pose donc également la question de savoir comment le
secteur privé à but lucratif peut développer le capital de confiance nécessaire
dans ce champ.
À ce stade, ce que nous pouvons dire s'appuie, principalement, sur des
expériences étrangères. Certaines d'entre elles, comme celle du Royaume-Uni,
montrent que la construction d'une réputation au fil du temps est un élément
central en vue du développement d'un capital de confiance. Surtout cet objectif
est, a priori, à la portée de l'ensemble des prestataires, tant lucratifs que non
lucratifs. Ainsi, et depuis les années 1980, le Royaume-Uni a-t-il connu la multiplication de petites entreprises qui ont de fait acquis une bonne réputation. Ces
entreprises sont le plus souvent aux mains de travailleurs qui, pour la plupart,
ont eu une expérience professionnelle au sein des services sociaux des pouvoirs
publics et qui étaient à la recherche d'une plus grande autonomie. Moins que le
statut juridique, il semble ici que l'ancrage local, la culture professionnelle et la
petite taille des entreprises suscitent la confiance des usagers. A contrario, en
France, les grandes entreprises privées semblent avoir des difficultés à pénétrer
ce marché des services aux personnes, alors que les nouveaux modes de
financement les y autorisent.
Premiers résultats.
Que nous apprend la première génération de titres-services ? En 2003, sur
les 426 751 titres-services - un titre-service correspond à une heure de prestation
- émis par ACCOR - la société émettrice des titres services -, 92,56 % (soit
494 999 unités) l'étaient pour la Flandre, et seulement 7,44% pour la Wallonie.
Cette différence s'explique par le fait que la mise en œuvre légal du dispositif
titre-service a pris plus de temps en Wallonie alors que de surcroît, en Flandre,
le titre-service a fait l'objet d'une importante campagne de promotion. Toujours à
cette date, 71 732 titres-services avaient été effectivement utilisés dans
l'ensemble du pays.
Pour la Flandre, ce chiffre représente 1 288 contrats de travail dont 13 % à
temps plein, 70 % à temps partiel pour au moins un mi-temps, les 17 % restant
étant en deçà du mi-temps. La part majoritaire des temps partiels n'est pas
surprenante et cela en particulier compte tenu du caractère pénible de la tâche
et de la fragmentation des prestations. Par ailleurs, et comme nous le montre le
tableau 2 repris ci-dessous, en Flandre près de la moitié de ces contrats sont
prestés au sein du secteur associatif - acteurs classiques de l'aide à domicile et
nouvelles associations prestataires de services de proximité - 9 % relèvent des
CP AS et des ALE et enfin, 42 % relèvent du secteur privé lucratif - entreprises
d'intérim et firmes de nettoyage.
Tableau 2
Nombre de contrats de travail au 31 octobre 2003 « titres-
Pour la région wallonne, nous ne disposons pas de telles données. Nous
savons seulement que 6 900 heures ont été prestées au 30 octobre 2003. On
connaît par ailleurs le nombre de postes qui ont été agréés dans les différentes
structures existantes par la Région wallonne, c'est-à-dire le nombre d'emplois
que ces organisations étaient potentiellement autorisées à créer pour autant
qu'une demande leur soit adressée : 43 % pour les associations des services
d'aide à domicile, 30 % pour d'autres types d'organisations d'économie sociale et
26 % pour les CP AS. De fait, on doit donc souligner l'absence du secteur privé
lucratif, même s'il convient de rappeler que les entreprises d'intérim n'étaient pas
autorisées à entrer dans le dispositif. On peut toutefois s'interroger sur les
raisons de cette absence. Enfin, et en analysant les donnée de plus près, on
remarque que dans le secteur d'économie sociale, il y a un partage quasi-égal
entre les acteurs classiques de l'aide à domicile et des nouveaux prestataires
dans ce champ.
Alors que la campagne pour le titre-service deuxième génération bat son plein
en Wallonie, la question cruciale nous semble dès lors la suivante : les consommateurs mais également les travailleurs vont-ils ou non entrer massivement dans
le système
?
Fonds d'impulsion pour les services de proximité.
Enfin et pour être complet sur les décisions prises lors de la Conférence pour
l'emploi, on doit mentionner une dernière mesure dans le champ des services de
proximité. « Des moyens supplémentaires seront dégagés par un fonds permanent d'impulsion afin d'explorer des domaines neufs et innovateurs en matière de
services de proximité » pour reprendre les termes de la conférence. Du reste, un
Fonds expérimental avait déjà été créé au sein de la Fondation Roi Baudouin
pour soutenir le développement d'initiatives innovantes dans le champ des services de proximité. La conférence prévoit que ce fonds soit repris par les pouvoirs
publics fédéraux.
L'intérêt d'un tel Fonds est réel. De nombreuses organisations défrichent en
effet des demandes sociales émergeantes et innovent donc socialement. De fait,
ces services ne sont pas encore reconnus institutionnellement que ce soit, par
exemple, à travers l'existence d'un cadre réglementaire ou l'octroi d'un financement au sein des politiques sociales. Surtout, les organisations actives à ce
niveau relèvent le plus souvent de l'économie sociale. En effet, le fait qu'elles
soient proches des demandes sociales favorise leur capacité à révéler les
demandes émergeantes via le développement d'un espace de dialogue entre
différentes parties prenantes : travailleurs, usagers et leur entourage, bénévoles
voire en partenariat avec toute une série d'acteurs locaux concernés par l'offre
de certains services - des habitants mais aussi des associations, des entreprises
locales, des organisations publiques locales, des partenaires sociaux... À ce
niveau, il s'agit fondamentalement d'une construction conjointe de l'offre et de la
demande. Notons enfin que cette dynamique d'innovation sociale peut être réalisée par de nouveaux prestataires mais aussi par des organisations présentes
dans ce champ d'activité depuis bien longtemps.
Quoi qu'il en soit, un tel fonds permettrait, dans une phase d'exploration, de
soutenir le temps nécessaire à la révélation des demandes et à la construction
conjointe de l'offre et de la demande, avant que des politiques structurelles ne
prennent le relais. Il n'est toutefois pas encore opérationnel à l'heure où nous
écrivons ces lignes.
Conclusion.
On le voit donc, la Conférence pour l'emploi soulève des interrogations importantes, à la fois en ce qui concerne son volet « économie sociale » et son volet
« services de proximités ». Dans les deux cas, l'objectif principal est la création
d'emploi. Si la légitimité d'un tel objectif ne fait de doute pour personne, au terme
de cette présentation, on ne peut que s'interroger sur l'opportunité des solutions
avancées. En particulier les moyens mis en œuvre pour créer des emplois dans
l'économie sociale ne risquent-ils pas de remettre en cause la spécificité d'un
secteur ancien et dynamique dont la pertinence sociale ne se limite pas à l'objectif d'insertion ? Plus précisément, est-il souhaitable de vouloir inféoder les
autres objectifs de l'économie sociale au seul objectif d'insertion sociale à tout
prix. Que penser enfin du confinement des activités visées soit au secteur marchand soit au secteur non marchand ? Ne nie-t-on, pas une de leurs caractéristiques fondamentales d'articulation de ressources marchandes et non
marchandes ? Par ailleurs et en ce qui concerne les services de proximité, la
priorité accordée à la mesure des titres-services soulève également des difficultés que nous avons tenté d'identifier À un niveau général, c'est le type de
régulation que l'on cherche à mettre en œuvre qui fait débat. En outre, si l'on
limite, comme il nous semble souhaitable, le titre-service aux tâches ménagères,
la mesure ne résout manifestement pas le problème d'ensemble du financement
des services de proximité, services par nature peu solvables mais qui répondent
à des besoins collectifs évidents et en forte progression. En conclusion, nous
souhaitons donc dresser un rapide bilan de la Conférence pour l'emploi en
revenant successivement sur les deux volets qui ont retenu notre attention. Nous
indiquerons ensuite quelques pistes de réflexion qui sont à même, du moins nous
semble-t-il, d'éclairer mais également de relancer ce débat crucial pour l'avenir
de l'économie sociale en Belgique et plus largement en Europe.
Conférence nationale pour l'emploi et économie sociale : un
effet d'annonce ?
En définitive en effet, et pour ce qui concerne d'abord le secteur de
l'économie sociale, sur les 12 000 créations d'emploi annoncées, seuls 4 200 le
concernent véritablement : 3 000 emplois via la mesure SINE et 1 200 emplois
supplémentaires via l'article 60 pour l'économie sociale d'insertion. Pas de
changements majeurs donc dans le paysage de l'économie sociale d'insertion si
ce n'est avec l'introduction de la mesure SINE qui va permettre une certaine
coexistence de différents profils dans les entreprises sociales d'insertion. De
même, on peut légitimement s'attendre à ce que ces 4 200 emplois correspondent à une création nette d'emploi. Bien entendu, d'autres mesures sont développées sous ce chapitre « économie sociale d'insertion » mais elles concernent de
fait le secteur public.
Par ailleurs, les décisions restent encore trop confinées à l'économie sociale
d'insertion, tout en assimilant, d'autre part, les activités qui s'y développent aux
initiatives publiques d'insertion socioprofessionnelle. Certes le Fonds de
l'économie sociale et durable concerne l'ensemble de l'économie sociale et
constitue une avancée notable au sein du débat public. Cependant si on veut
réellement soutenir le développement d'entreprises sociales, il sera indispensable d'ouvrir une concertation approfondie avec les acteurs de terrain sur la
place de telles initiatives aux côtés des entreprises privées lucratives et des
organisations publiques et sur leur contribution à l'intérêt général et donc à la
production de bénéfices collectifs dans différents champs d'activité : l'insertion
bien sûr mais aussi, pour n'en citer que quelques-uns, l'agriculture, le commerce
équitable, l'environnement ou les services de proximité et ceci afin de mieux
définir les bénéfices collectifs dont elles sont porteuses et de mutualiser les
ressources pour y répondre dans des environnements complexes.
Le champ des services de proximité reste largement ouvert.
Par ailleurs, de nombreuses questions demeurent posées dans le domaine
des services de proximité. Le Fonds d'impulsion, s'il apparaît répondre à une
démarche pertinente, reste pour l'instant au niveau des intentions. En ce qui
concerne le volet sur les titres-services, les questions sont relatives tant à la
qualité de l'emploi créé qu'à l'adoption par les usagers de cette mesure. Surtout,
si la conférence réserve le titre-service au champ de l'aide ménagère stricto
sensu, elle laisse, du même coup, ouverte la question des besoins non satisfaits
dans le champ de l'aide à domicile aux personnes dépendantes ou dans l'accueil
de l'enfance. Sans doute, l'accord prévoit-il que les Régions peuvent utiliser le
titre-service, financé sur leur propre budget, dans ces secteurs d'activité. La
Wallonie a d'ores et déjà choisi de consacrer le budget dégagé suite à la reprise
par le fédéral de la charge financière des titres-services, à la création de 500
emplois via les programmes de résorption du chômage qui seront affectés aux
crèches et dans l'aide à domicile aux personnes âgées. En effet, les autorités
régionales ont estimé que le titre-service n'était pas l'instrument le plus approprié
car il se superposait aux autres régulations déjà existantes. Le Ministre des
affaires sociales a, en outre, dégagé un budget supplémentaire, pour 2004, de
3,5 millions d'euros pour le financement de 175 000 heures d'aides familiales
tout en reconnaissant le statut de garde à domicile. Il est clair que la croissance
des besoins dans l'aide à domicile reste une question centrale à l'heure où la part
des personnes dépendantes dans nos sociétés s'accroît très rapidement.
L'accroissement de la population de plus de 80 ans a été de 36 % entre 1990 et
2000 dans l'Union européenne. Seulement 10 % de ces personnes vivent en
collectivité et les autres restent à leur domicile où elles sont 45 % à être seules.
Dans cette perspective, il est urgent de concevoir et de mobiliser des moyens
budgétaires pour faire face à la croissance des besoins. C'est dans ce contexte
que s'inscrit le débat sur l'assurance-dépendance qui semble être à l'arrêt tant au
niveau régional que fédéral.
Vers une économie plurielle…
Quoi qu'il en soit donc des difficultés que soulève la Conférence pour l'emploi,
il nous semble qu'elles prennent un sens nouveau si on les remet en perspective
avec une réflexion plus globale qui se développe aujourd'hui en Europe sur ce
qu'il est convenu d'appeler l'économie plurielle. À un niveau plus général en effet,
la réalité passée et présente tant de l'insertion que des services de proximité
révèle la coexistence d'une diversité d'acteurs - publics, privés lucratifs,
d'économie sociale, voire informels - aux finalités et pratiques différenciées.
Reconnaître la pluralité de nos économies, c'est donc d'abord mettre en
évidence la coexistence ainsi que les apports et les limites de chaque logique.
Ainsi, le marché peut-il être source d'efficacité dans l'allocation des ressources
mais est limité dans la prise en compte des bénéfices et coûts sociaux.
Symétriquement, les pouvoirs publics sont garants de l'intérêt général et peuvent
donc prendre en compte, via des mécanismes d'imposition et de redistribution,
les bénéfices et les coûts sociaux. Mais le fonctionnement des pouvoirs publics
peut également être source de lourdeurs administratives sans compter qu'il se
situe parfois trop loin des demandes locales pour les estimer correctement.
Enfin, les logiques non monétaires sont particulièrement aptes à instaurer des
relations de proximité mais sont limitées par leur particularisme.
Reconnaître la pluralité de nos économies d'autre part, c'est aussi analyser
les articulations multiples entre les différentes logiques, comme le montrent de
nombreuses initiatives d'économie sociale situées dans un espace intermédiaire
combinant le plus souvent des logiques marchandes, non marchandes et non
monétaires. Du reste, si le projet politique sous-tendant l'économie plurielle
plaide ainsi pour un équilibre plus juste et plus efficace entre les différentes
logiques dans une perspective de développement durable, il n'implique pas, pour
autant, que les acteurs socio-économiques soient « interchangeables », comme
certains pourraient le laisser sous-entendre. La finalité d'une entreprise capitaliste est la rémunération du capital et elle ne peut intégrer certains bénéfices
collectifs que si la puissance publique lui impose des exigences. Le secteur
public par ailleurs doit être le garant ultime de l'intérêt général et prendre en
compte les différents bénéfices collectifs notamment sur le plan de l'équité mais
il ne peut pour autant devenir partial et/ou bureaucratique. L'économie sociale et
associative enfin, tout comme le secteur public, a une finalité de service à la
collectivité mais s'affirme comme une forme spécifique et privilégiée d'expression
de la société civile, dans la constitution de services et de formes de solidarités
alternatives, explorant les frontières du monde institutionnalisé. Elle ne peut
dériver de façon corporatiste et doit contrôler ses coûts et se subordonner aux
impératifs de l'intérêt général de long terme qui peuvent être contradictoires par
rapport à ses intérêts de court terme.
À travers l'approfondissement de l'originalité des différentes voies explorées
que propose l'analyse de l'économie plurielle, il s'agit alors de mettre en évidence
la diversité des formes d'institutionnalisation possibles de l'insertion et des services de proximité et de mettre à jour les choix de société, implicites ou explicites,
qui y sont associés. Or précisément, la Conférence pour l'emploi participe de
l'une de ses formes d'institutionnalisation possible en privilégiant notamment
avec les titres-services la logique quasi-marchande. Afin d'évaluer la pertinence
des choix ainsi opérés, il nous a donc semblé urgent d'en faire une analyse à la
lumière de la grille théorique de l'économie plurielle et des alternatives qui s'offraient au gouvernement au moment de mettre en œuvre les mesures que l'on
vient de présenter.
CERISIS (Madame NYSSENS)
Boulevard Devreux, 6 B-6000 Charleroi
Tél : 0032(71)20.25.37 Fax : 0032(71)20.25.30
Courriel : nyssens@ ires. ucl. ac. be
NOTES
[1]
Bruxelles, septembre, octobre 2003. Ce texte est un travail de l'équipe d'économie sociale du
CERISIS sous la coordination de Marthe NYSSENS. Cette équipe est composée de Marthe
NYSSENS, Andréa LEMAITRE, Vincent LHUILLIER, Leila OULHAJ, Francesco PETRELLA, Alexis
PLA TTEAU.
Bruxelles, septembre, octobre 2003. Ce texte est un travail de l'équipe d'économie sociale du
CERISIS sous la coordination de Marthe NYSSENS. Cette équipe est composée de Marthe
NYSSENS, Andréa LEMAITRE, Vincent LHUILLIER, Leila OULHAJ, Francesco PETRELLA, Alexis
PLA TTEAU.
[2] Centre de Recherche Interdisciplinaire pour la Solidarité et l'Innovation sociale, Université catholique
de Louvain.
Centre de Recherche Interdisciplinaire pour la Solidarité et l'Innovation sociale, Université catholique
de Louvain.
[3] Compte tenu de la reconnaissance grandissante, notamment au niveau international, de ce
troisième secteur, des efforts ont cependant été entrepris, ces dernières années, pour isoler ce
secteur au sein des statistiques, du moins dans sa branche associative, et pour la première fois en
Belgique, un compte satellite des associations sera disponible en 2004 au sein des comptes
nationaux.
Compte tenu de la reconnaissance grandissante, notamment au niveau international, de ce
troisième secteur, des efforts ont cependant été entrepris, ces dernières années, pour isoler ce
secteur au sein des statistiques, du moins dans sa branche associative, et pour la première fois en
Belgique, un compte satellite des associations sera disponible en 2004 au sein des comptes
nationaux.
[4] MARÉE M. et MERTENS S., Contours et Statistiques du non-marchand, Synopsis, Ulg, 2002.
MARÉE M. et MERTENS S., Contours et Statistiques du non-marchand, Synopsis, Ulg, 2002.
[5] Annexes de la Conférence pour l'Emploi, Économie sociale,p. 2
(http:// vandenbroucke. fgov. be/ Zbijlage031010%20sociale%20economie. htm).
Annexes de la Conférence pour l'Emploi, Économie sociale,p. 2
(http:// vandenbroucke. fgov. be/ Zbijlage031010%20sociale%20economie. htm).
[6] Ne plus pouvoir trouver d'emploi suite à une trop longue période d'inactivité.
Ne plus pouvoir trouver d'emploi suite à une trop longue période d'inactivité.
[7] Voir NICAISE I. (2002), L'insertion par l'économique : une politique appropriée pour les plus défa-
vorisés ? Chapitre 7, Actes du congrès des économistes belges.
Voir NICAISE I. (2002), L'insertion par l'économique : une politique appropriée pour les plus défa-
vorisés ? Chapitre 7, Actes du congrès des économistes belges.
[8] Si ce n'est à travers la proposition d'un cadre légal pour le statut d'entrepreneur salarié en vue
d'élargir lescoopératives d'activités.
Si ce n'est à travers la proposition d'un cadre légal pour le statut d'entrepreneur salarié en vue
d'élargir lescoopératives d'activités.
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