Les politiques agricoles visent une variété d’objectifs, notamment : garantir une offre de produits alimentaires en quantité suffisante à des prix raisonnables, soutenir les revenus des ménages agricoles, contribuer au bien‑être des communautés rurales et assurer la viabilité écologique et d’autres objectifs de société. Ce chapitre [1] passe en revue les progrès récents de la réforme des politiques, évalue les coûts économiques et l’efficacité des politiques agricoles et en décrit les effets. En dépit des avancées récentes, les politiques agricoles ne se sont pas avérées particulièrement efficaces pour atteindre certains de leurs objectifs économiques, alors qu’elles sont plutôt coûteuses pour les consommateurs et les contribuables. De surcroît, elles ont des effets secondaires sur les échanges, l’environnement et les pays en développement.

Dans la plupart des pays de l’OCDE les gouvernements appliquent de longue date un large éventail de mesures pour soutenir les revenus agricoles et garantir des approvisionnements alimentaires suffisants. Les incitations liées à la production, agissant essentiellement sur les prix des produits agricoles, ont été complétées ou en partie remplacées par des mesures d’aide au revenu. Les droits et contingents à l’importation, les subventions à l’exportation et les accords spéciaux d’accès aux marchés entre pays ont aussi été largement utilisés. Plus récemment, les pouvoirs publics ont pris des mesures pour réaliser des objectifs liés à la qualité de l’environnement, à la sécurité des aliments et au bien‑être des animaux ; ces actions ont souvent consisté à maintenir les mesures existantes liées à la production, en les assortissant de conditions telles que le respect de normes environnementales ou la limitation des apports d’intrants. Plusieurs pays de l’OCDE attachent beaucoup d’importance à ces objectifs ainsi qu’à d’autres considérations « non commerciales ». Dans l’analyse de l’OCDE, tous ces objectifs sont regroupés sous le concept de « multifonctionnalité » (encadré VII. 1).

La réforme des politiques de soutien à l’agriculture a fait quelques progrès, en particulier au début et au milieu des années 90. Pour la zone OCDE dans son ensemble, le niveau de soutien, mesuré par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), a baissé de plus de 20 pour cent entre 1991 et 1997 (graphique VII.1). En outre, au cours de la période de six ans allant jusqu’en 1997, le soutien des prix et les paiements en fonction de la production ont été quelque peu réduits au profit de paiements budgétaires moins liés à la production (graphique VII.2). La charge des politiques agricoles de soutien étant déplacée des prix vers les budgets publics, elle devenait du même coup plus transparente. Cependant, depuis 1997, la zone de l’OCDE dans son ensemble n’a pas fait de progrès marquants en ce qui concerne la réduction de la part du soutien des prix du marché et des paiements liés à la production, et le niveau de l’aide a augmenté. Cette hausse s’explique surtout par la chute des cours des produits agricoles sur le marché mondial. Il en est résulté une élévation du niveau de soutien des prix, car les prix intérieurs n’ont pas été abaissés dans les mêmes proportions. Ainsi, en 1997 le prix moyen perçu par les agriculteurs de la zone de l’OCDE dépassait de 29 pour cent le prix mondial [2]. Dès 1999, l’écart avait atteint 44 pour cent.

Le niveau du soutien à l’agriculture dans les pays de l’OCDE n’est pas seulement élevé, mais aussi très variable d’un produit à l’autre et selon les pays. Tandis que le soutien pour le riz, le sucre et le lait demeure supérieur à 50 pour cent des recettes agricoles brutes, les paiements aux producteurs de laine, d’œufs et de volaille sont sensiblement plus réduits (graphique VII.3). En ce qui concerne la distribution géographique du soutien, l’Union européenne, le Japon et les États-Unis représentent quelque quatre cinquièmes du total. Toutefois, mesuré en pourcentage de la valeur des recettes agricoles brutes, le soutien atteint ses niveaux les plus élevés en Suisse, en Norvège, en Corée, en Islande et au Japon (graphique VII.4). Parmi les pays où le soutien est important, l’Union européenne et les autres pays européens sont ceux qui ont fait le plus de progrès, depuis le milieu des années 80, vers le retrait des modes de soutien provoquant le plus de distorsions.

Le cycle de négociations commerciales multilatérales d’Uruguay achevé en 1994 a constitué un déterminant majeur de la réforme des politiques (encadré VII.2). Cependant, même s’il est parvenu à appliquer des disciplines au secteur agricole, ses effets globaux sur les niveaux de la protection et des échanges de produits agricoles ont été limités (OCDE, 2001b). La pénétration des importations sur les marchés de produits alimentaires reste beaucoup plus faible que dans les autres secteurs (Coppel et Durand, 1999), et les produits agricoles sont toujours frappés de droits de douane beaucoup plus élevés que les produits manufacturés (OCDE, 2002) (tableau VII.1) [3]. De surcroît, les tarifs douaniers agricoles sont en général plus compliqués, et comptent de nombreux droits spécifiques ou complexes, ainsi que beaucoup de « mégadroits » supérieurs à 100 pour cent pour les produits les plus « sensibles ».

Les disciplines du cycle d’Uruguay ont eu un impact plus marqué sur la composition du soutien interne dans les pays de l’OCDE que sur son niveau global, davantage influencé par les variations des prix des produits. De fait, sous l’effet des disciplines appliquées au soutien interne découlant de l’Accord sur l’agriculture du cycle d’Uruguay, la part des mesures de soutien faussant le plus les échanges (classées dans la « catégorie orange » et soumises à des engagements de réduction) est tombée de 70 à 40 pour cent du total entre 1986‑88 et 1995‑98, car les pays ont recouru de plus en plus à des formes de soutien qui relèvent soit de la « catégorie verte » (mesures ayant le moins d’effets de distorsion) soit de la « catégorie bleue » (mesures intermédiaires) (graphique VII.5).

Les nouvelles disciplines frappant les subventions à l’exportation de produits agricoles ont suscité peu de modifications des politiques dans les premières années d’application, étant donné que les réductions étaient requises à partir d’un niveau de référence relativement élevé (OCDE, 2000j) [4]. Ces dernières années, les engagements en matière de subventions à l’exportation sont devenus peu à peu plus contraignants, les tolérances ayant diminué (comme prévu), tandis que les prix mondiaux des produits ont faibli. Cela a suscité un certain nombre d’initiatives conçues spécialement pour tenir les engagements pris dans le cadre du cycle d’Uruguay, notamment les réformes prévues par « l’Agenda 2000 » de l’Union européenne. Ces initiatives devraient se traduire par une réduction des subventions à l’exportation au cours des prochaines années.

Les politiques de soutien à l’agriculture sont plutôt onéreuses. Si l’on considère les prix, les mécanismes de soutien et en particulier les mesures aux frontières ont fait monter les prix à la sortie de l’exploitation : sur la période 1998‑2000 les consommateurs de produits agricoles ont payé des prix supérieurs de 46 pour cent aux cours du marché mondial (estimation moyenne pour l’ensemble des produits et des pays de l’OCDE). Au Japon, en Corée, en Norvège et en Suisse, le consommateur a payé en moyenne plus du double du prix mondial [5]. Ce surcoût pénalise particulièrement les personnes à faible revenu, qui consacrent généralement une plus grande part de leur budget aux achats alimentaires. Pour les producteurs agricoles, le soutien, à l’inclusion des aides directes au revenu, a représenté en moyenne 258 milliards de dollars par an entre 1998 et 2000 [6]. Durant la même période, l’aide totale au secteur, mesurée par l’estimation du soutien total (EST), qui inclut le soutien aux services d’intérêt général, s’est élevée à 341 milliards de dollars, soit l’équivalent de 1.3 pour cent du PIB total de la zone de l’OCDE (tableau VII.2) [7]. Ce coût doit être mesuré au regard du poids de l’agriculture dans l’activité économique, qui est faible et décroissant dans la plupart des pays Membres, encore qu’il soit très supérieur à la moyenne OCDE dans certains d’entre eux, notamment la Corée, le Mexique, la Pologne et la Turquie, mais aussi dans la plupart des pays non membres [8]. Au‑delà des coûts directs observables, les politiques d’aide à l’agriculture menées dans les pays de l’OCDE ont provoqué des distorsions dans l’allocation des ressources. Le niveau plus élevé des prix intérieurs a incité les producteurs à maintenir dans l’agriculture davantage de ressources (terre, main‑d’œuvre et capital) qu’ils ne l’auraient fait s’ils avaient été confrontés aux prix du marché mondial – ce que certains pays justifient par des choix de société.

En dépit de leur coût et des distorsions qu’elles engendrent, les politiques de soutien à l’agriculture menées dans les pays de l’OCDE se montrent relativement inefficaces pour assurer l’amélioration des revenus agricoles, souvent leur objectif majeur. De fait, l’aide a été capitalisée dans les valeurs foncières, ce qui a entravé l’ajustement structurel et alourdi les coûts de production et le coût d’entrée des nouveaux exploitants sans soutenir nécessairement le revenu disponible. Les mesures de soutien des prix, qui représentent actuellement plus de 70 pour cent de l’aide aux producteurs, s’avèrent inefficaces pour assurer un transfert de revenu aux agriculteurs. L’efficience de transfert du soutien des prix est estimée aux alentours de 25 pour cent : autrement dit, pour 4 dollars de soutien des prix les revenus agricoles n’augmentent que de 1 dollar (OCDE, 1995a, 1995b et 1996). De fait, dans beaucoup de pays de l’OCDE les revenus moyens des ménages agricoles ont atteint des niveaux comparables à ceux du reste de l’économie, mais on peut se demander si c’est bien là le résultat des politiques de soutien. Les ménages agricoles ont diversifié leurs activités au point que, dans beaucoup de pays, l’agriculture a cessé d’être leur principale source de revenus [9]. Enfin, contrairement à une idée répandue, la politique agricole ne favorise pas la petite exploitation familiale, mais dans certains pays profite surtout aux grands exploitants, qui sont souvent les plus prospères (graphique VII.6). Cela tient à ce que la plupart des mesures sont encore étroitement liées à la production.

Les politiques de soutien à l’agriculture ont eu des répercussions sur le plan international, avivant par là même les tensions commerciales. Les obstacles aux échanges ont freiné les importations, tandis que les exportations subventionnées de productions excédentaires ont faussé la concurrence sur les marchés mondiaux et entraîné à la baisse les prix mondiaux des denrées agricoles [10]. On estime qu’une réduction de 10 pour cent des niveaux de soutien des pays de l’OCDE induirait une hausse moyenne de 2.2 pour cent du prix international des productions végétales, au profit des pays exportateurs (OCDE, 2001b) [11]. Certes, quelques importateurs nets de produits alimentaires bénéficient de l’achat de denrées alimentaires subventionnés, mais ces gains sont à mettre en regard des pertes dues au fait que l’écoulement des surplus de l’OCDE a porté préjudice aux systèmes de production locaux (OCDE, 2001d et 2001e). En dépit des réformes récentes, les politiques agricoles appliquées dans les pays de l’OCDE continuent de déprimer les cours mondiaux, les producteurs de ces pays restant largement déconnectés des signaux des marchés internationaux (OCDE, 2001b).

Grosse consommatrice de ressources naturelles, puisqu’elle représente quelque 40 pour cent des superficies totales utilisées dans la zone de l’OCDE et 40 pour cent de la consommation d’eau (plus de 60 pour cent dans neuf pays), l’agriculture exerce une influence considérable sur l’environnement. L’activité agricole a contribué à la mise en place de services environnementaux tels que la protection contre les inondations, mais c’est son impact écologique négatif qui l’a généralement emporté, et l’intervention étatique y a sa part. Dans les pays où elles ont encouragé les pratiques agricoles productivistes, les politiques ont augmenté la production à la marge intensive et à la marge extensive, et souvent amplifié la surconsommation et la pollution de l’eau, l’érosion des sols et la destruction de la faune sauvage, des habitats et des paysages. Dans beaucoup de pays de l’OCDE, la demande en eau de l’agriculture augmente car cette ressource coûte souvent beaucoup moins cher aux agriculteurs qu’aux industriels et aux ménages. L’agriculture est une importante source de pollution des eaux : dans plusieurs pays, elle produit jusqu’à 40 pour cent des émissions d’azote et 30 pour cent des émissions de phosphates dans les eaux de surface. Le ruissellement de pesticides et de sédiments en provenance des terres agricoles altère la qualité de l’eau potable et nuit à la faune aquatique. Ces derniers temps, de nombreux pays ont mis en place des mesures spécifiques pour réduire les atteintes à l’environnement ou renforcer les gains sur le plan écologique, notamment par des paiements aux agriculteurs. Toutefois, tant que ces paiements au titre de l’environnement viendront s’ajouter et non se substituer aux mesures liées à la production qui occasionnent des dommages écologiques, la réalisation des objectifs environnementaux sera plus coûteuse et moins certaine qu’elle ne devrait l’être [12].

« De façon générale, les progrès accomplis en vue d’approfondir la réforme, comme en étaient convenus les ministres de l’OCDE, ont été insuffisants et demeurent fragiles » (OCDE, 2001a). L’agriculture demeure un important sujet de préoccupation pour les pouvoirs publics, et les réformes doivent se poursuivre afin que l’intervention de l’État dans le secteur devienne plus efficace et moins coûteuse et qu’elle engendre moins de distorsions. Les négociations sur le commerce multilatéral en cours à l’OMC offrent une bonne occasion à cet égard. La réforme des politiques commerciales – en liaison et en accord avec la réforme des politiques internes – demeure un défi majeur pour les pays de l’OCDE, en particulier lorsque les conditions de marché deviennent précaires. Avec l’Accord sur l’agriculture issu du cycle d’Uruguay, quelques progrès avaient été accomplis dans la réduction des droits de douane, des subventions à l’exportation et des politiques de soutien internes faussant le plus les échanges. Cependant, le bilan de la mise en œuvre montre que, dans l’ensemble, la réduction du soutien et de la protection a été limitée, essentiellement à cause des carences de certains éléments de l’Accord (OCDE, 2001b, Diakosavvas, 2001). Une réduction continue du soutien interne, une amélioration de l’accès aux marchés et un resserrement des limites visant les programmes d’encouragement à l’exportation sont des objectifs prioritaires à l’ordre du jour de la réforme commerciale. Il faudra aussi s’attaquer à un certain nombre d’autres sujets de préoccupation, notamment les questions non commerciales. Il est largement reconnu, à la fois dans les pays de l’OCDE et dans les pays non membres, que le prochain Accord devra prendre davantage en compte les besoins des pays en développement. Pour beaucoup d’entre eux, la libéralisation de l’agriculture est un objectif important dans la négociation à l’OMC. « Des politiques intérieures et commerciales venant à l’appui les unes des autres […] par le biais de mesures novatrices fondées sur le marché et mieux ciblées, ainsi qu’une plus grande cohérence des politiques, faciliteraient l’obtention des résultats souhaités, en réduisant les distorsions de la production, de la consommation et des échanges agricoles » (OCDE, 2001a).