La question de savoir si le programme sud-africain offre ou non des enseignements transposables à d’autres cas d’espèce – comme ceux de l’Irak, des États-Unis, de l’Union soviétique ou du Japon – a souvent été posée. Ces quatre pays ont en effet expérimenté des programmes beaucoup plus ambitieux ayant pour but le développement à grande échelle d’armes biologiques opérationnelles. Il existe sans doute assez de similitudes concernant les motivations d’un programme, la perception des menaces, les mécanismes de dissimulation et les réactions des États ayant découvert ces velléités de fabrication d’armes biologiques, pour que les enseignements sud-africains servent à la future détection d’éventuels programmes et à l’élaboration de réponses adaptées. L’enseignement le plus important est sans doute que le manque de volonté face à un État qui viole la Convention sur l’interdiction des armes biologiques [1] affaiblit l’ensemble des normes internationales anti-prolifération.

L’Afrique du Sud n’a jamais cherché à avoir un vaste programme susceptible de produire des armes biologiques et chimiques utilisables contre des forces terrestres ennemies ou contre des civils dans un pays étranger. On peut estimer le nombre total des collaborateurs directement concernés, pour les deux principales firmes engagées dans le programme (Roodeplaat Ressac Laboratories RRL et Delta G Scientific, Delta G), à environ 200 personnes, réparties en trois implantations principales. Comme dans nombre d’autres programmes, la production d’armes destinées à des assassinats ciblés et discrets a constitué un élément central. En outre, comme ce fut le cas pour tous les autres programmes, la perception d’une menace pesant contre l’existence même de l’État fut déterminante dans la décision de lancer un programme biologique – en dépit même de l’absence d’une menace symétrique. Dans les cas de l’Irak et de l’Afrique du Sud, les programmes ont été une réponse à des menaces d’ordre interne et externe.

Une autre similitude avec l’Irak est l’absence de distinction claire entre les composantes chimiques et biologiques des programmes – il serait d’ailleurs incorrect de chercher à dissocier les deux. Comme le programme sud-africain l’a démontré, même dans les hautes sphères de la hiérarchie militaire, la distinction entre les armes chimiques et biologiques n’a jamais été clairement faite. Les analystes préfèrent marquer une césure nette mais on peut douter que ceux qui développent de tels programmes les suivent. Il est vrai que quand les programmes sud-africain et irakien furent mis en Å“uvre (à la fin des années 1970 et au début des années 1980), le rejet des armes biologiques était sans doute plus net que celui des armes chimiques, ce qui a pu inciter à travestir des programmes biologiques en programmes chimiques. Depuis l’entrée en vigueur de la Convention sur les armes chimiques [2], la tendance est au « camouflage » de programmes d’armes chimiques en programmes de bio-défense, qui ne sont pas soumis à la même surveillance internationale. Au fur et à mesure de la progression des biotechnologies, la distinction devient de plus en plus ardue.

L’argument de l’utilité tactique des armes biologiques n’a pas vraiment joué dans la décision sud-africaine de développer un programme biologique. Il n’existait pas non plus de menace directe qui l’aurait justifiée. Avant le milieu des années 1970, l’utilité d’une défense biologique n’était pas reconnue. Le changement est intervenu au milieu de l’année 1977, quatre ans avant le lancement du projet Coast [3]. Le docteur J.-P. de Villiers, alors chef de l’unité de chimie appliquée au Conseil de la recherche scientifique et industrielle (CSIR), publia un article [4] qui distinguait les différentes catégories d’agents chimiques à usage militaire et analysait brièvement le protocole de Genève de 1925. Il concluait que, s’il n’y avait aucun risque qu’on use d’agents chimiques contre des troupes sud-africaines, l’utilisation d’agents chimiques létaux ou simplement irritants pourrait être un atout pour ces mêmes forces dans leur guerre contre le « terrorisme ». Il soulignait que le protocole de Genève n’interdisait pas l’utilisation de tels agents à l’intérieur d’un pays et que, en conséquence, l’Afrique du Sud ne violerait pas le protocole si elle les utilisait dans un conflit interne [5].

Dans les années 1980, l’évaluation de la menace évolua au gré du renforcement de l’aide soviétique au Mouvement populaire de libération de l’Angola (MPLA) : la possibilité qu’on use d’armes chimiques lors de batailles terrestres semblait augmenter. Le programme d’armes chimiques était dès lors perçu à la fois comme une réponse à la menace d’utilisation d’armes chimiques par les forces angolaises appuyées par les Soviétiques, et comme une solution possible aux manifestations internes contre la politique d’apartheid. Le programme d’armes biologiques était d’autre part développé en vue de perpétrer des assassinats ciblés et discrets.

La leçon est ici que dans la mesure où des responsables militaires pensent qu’une menace peut être significativement réduite par l’élimination d’individus clés (comme Saddam Hussein ou Oussama Ben Laden pour les États-Unis), ils privilégient l’usage d’armes qui ne peuvent être détectées post mortem. L’apparence d’une mort naturelle empêche l’ennemi d’accéder au statut d’icône ou de martyr. Les armes chimiques deviennent donc une option sérieuse.

Quand ils tentèrent d’apprécier les éventuels obstacles au développement d’un programme d’armes biologiques, les chefs militaires se virent répondre par le responsable du programme, le docteur Wouter Basson, qu’à son sens les signataires de la Convention sur les armes biologiques ne se laisseraient pas brider par le traité. Il conseilla donc de passer outre aux scrupules liés à l’adhésion à la Convention. Il est intéressant de noter qu’on n’a jamais tenté d’arguer que la Convention ne s’appliquait pas du fait que les agents étaient produits en petite quantité, et à usage interne. Dans le cas sud-africain, la perception d’une menace a donc été plus importante que la crainte de violer la Convention.

Comme ce fut le cas en Irak, l’armée sud-africaine a utilisé des installations qui ne pouvaient être reliées de manière évidente à un usage militaire. Les personnes travaillant dans ces infrastructures étaient initialement des scientifiques sans lien apparent avec les armées. Ceci est demeuré vrai durant une bonne moitié du programme, jusqu’à ce que ces scientifiques fussent remplacés par des militaires proches de W. Basson ; mais il faut noter qu’avant de prendre la direction des laboratoires RRL et Delta G – noms des unités de recherche et de production du programme d’armement biologique et chimique –, ces derniers démissionnèrent de l’armée.

Comme en Irak, les sociétés-écrans s’adonnaient à quelques activités commerciales pour apparaître comme des entreprises financièrement viables. Le travail commercial agissait aussi comme une motivation supplémentaire pour les scientifiques qui y travaillaient : il leur permettait de poursuivre des travaux dans leur domaine de spécialité. Les leçons de la détection d’autres programmes avaient été retenues. Le chef du programme sud-africain savait par exemple qu’il devait disposer d’un incinérateur proche des installations, afin que les satellites ne puissent remarquer les cadavres des animaux utilisés dans les laboratoires.

L’enseignement est ici que l’incapacité des États parties à la Convention à contrôler les contrevenants conduit à l’idée que la Convention elle-même est peu utile pour combattre les programmes d’armes. Le fait qu’elle n’ait toujours pas de mécanisme d’inspection ou de vérification limite sérieusement sa capacité à créer de la sécurité. En dépit de cette faiblesse évidente, la crainte d’être reconnu coupable d’une violation de la Convention influe sur la mise en Å“uvre des programmes : ils sont mieux cachés et donc plus difficiles à détecter…

Pendant les années 1980, l’opposition interne à la politique d’apartheid s’est développée de manière impressionnante, en même temps que le nombre d’assassinats de civils par les pouvoirs publics. Plusieurs batailles importantes opposèrent le MPLA angolais aux forces de défense sud-africaines (SADF), et des rumeurs d’utilisation d’armes chimiques par le MPLA circulèrent, sans être jamais prouvées. La guerre commença au Mozambique peu après son indépendance de 1975. Le Front de libération du Mozambique (Frelimo), qui avait pris le contrôle du pays, accorda son soutien, et l’asile, aux guérilleros zimbabwéens. Le gouvernement blanc de Rhodésie répliqua en aidant la Résistance nationale mozambicaine, plus connue sous le nom de Renamo, dans sa lutte contre le gouvernement du Frelimo. Quand le Zimbabwe devint indépendant en 1980, la Rhodésie cessa d’être le principal soutien de la Renamo, et l’Afrique du Sud prit le relais. Chapeautée par les renseignements militaires sud-africains, la Renamo se renforça et poursuivit le combat en dépit des accords de paix de 1984, puis du cessez-le-feu signé en octobre 1992 [7] entre le Mozambique et l’Afrique du Sud. L’indépendance du Zimbabwe fut perçue comme un nouveau problème de sécurité par le gouvernement sud-africain, le pays servant désormais de base arrière au mouvement de libération de l’Afrique du Sud. Le projet Coast, qui ne constituait qu’un élément de réponse, a donc été activé au moment où les menaces semblaient se multiplier contre l’État.

Au milieu des années 1980, alors que la répression interne continuait, il devint clair pour certains militaires et membres des services de renseignements, que le maintien à long terme du régime d’apartheid était inenvisageable. Quand en 1989, le président P.W. Botha fit une attaque cardiaque et fut remplacé par quelqu’un de plus modéré, les changements s’enchaînèrent rapidement ; et les militaires furent contraints d’envisager la fermeture de leur programme d’armement chimique et biologique. De 1989 à 1991 cependant, les activités s’intensifièrent : on mit à la disposition de la police et des militaires davantage d’armes destinées à des assassinats ciblés et, si l’on se fie aux déclarations de W. Basson, on se procura davantage d’agents chimiques sur le marché noir international.

Les différentes phases de développement du programme peuvent être résumées, sur la base de documents officiels, comme suit :

Le projet Coast fut officiellement clos lors d’une réunion du Comité de coordination du management en janvier 1995 [11]. Différents facteurs contribuèrent à l’enterrement du programme. Au premier chef, le changement de perception des menaces internes et externes après 1990, le changement de dirigeants politiques, la perspective inévitable d’un accord négocié entre le parti national au pouvoir et les mouvements de libération, enfin l’ouverture des négociations pour la Convention sur les armes chimiques. Anticipant son entrée en vigueur, les responsables militaires décidèrent de détruire les agents chimiques sur le point d’être interdits. Les documents indiquent également que les militaires étaient conscients que la mise en Å“uvre de la Convention compliquerait l’acquisition à l’étranger des agents chimiques nécessaires, ou de leurs composants. Et la crainte que le programme ne tombât à l’issue de la transition aux mains du Congrès national africain (ANC) a certes aussi joué son rôle.

Les changements d’évaluation de la menace peuvent donc contribuer à la liquidation de certains programmes ; mais on doit aussi relever que des accords de désarmement multilatéraux, s’ils incluent des procédures efficaces de contrôle, constituent de réels obstacles à la poursuite de tels programmes.

De nombreux éléments suggèrent que les services américains et britanniques ont pu détecter le programme sud-africain dès le début des années 1980, quand W. Basson se rendit aux États-Unis, au Royaume-Uni et à Taïwan, à la recherche d’informations.

En 1981, W. Basson participe à une conférence au Texas, où il pose une série de questions sensibles sur l’armement biologique. Un militaire présent rapporte ce fait à la US Military Medical Intelligence and Information Agency de Fort Detrick.

L’ancien directeur adjoint des services de renseignements sud-africains a reconnu en 2001 : « En 1985 ou 1986, un homme travaillant pour la CIA m’a demandé si Wouter Basson avait remplacé Lothar Neethling à la tête de la police scientifique, et s’il était devenu le cerveau du programme d’armement biologique. J’ai répondu que Wouter Basson était effectivement impliqué dans un programme chargé de gérer une éventuelle attaque biologique, et qu’il était par conséquent normal qu’il côtoie régulièrement Lothar Neethling » [12].

Dans les années 1980, le directeur de RRL, Daan Goosen, s’est rendu plusieurs fois aux États-Unis. Lors d’un de ces voyages, en 1984, il conversa avec un scientifique de l’Université du Mississipi sur l’utilisation de neuropeptides pour contrôler des personnes violentes. Il visita différents laboratoires aux États-Unis où des gaz innervants étaient testés sur des babouins. Il put affirmer plus tard que le but de ses visites était clair, qu’il n’avait jamais caché ses liens avec le programme d’armement biologique sud-africain [13]. D. Goosen prétend même avoir communiqué les projets de RRL à la Federal Drug Administration (FDA) en 1984-1985, et avoir discuté de la possibilité pour RRL d’effectuer des recherches sur des antidotes aux gaz innervants.

Au milieu des années 1980, grâce aux relations privilégiées qu’il entretenait avec le « chirurgien général » sud-africain (le général D.P. Knobel), le gynécologue américain Larry Ford fut invité à faire une conférence sur les agents biologiques devant les scientifiques de la RRL. Le docteur Ford aurait à cette occasion distribué aux scientifiques des sacs noirs contenant des magazines pornographiques, des sachets de thé et d’autres objets prétendument contaminés par des toxines. Après analyse, les scientifiques n’auraient rien découvert que des champignons inoffensifs. L’anecdote est comique, mais elle montre que Ford était au courant de l’existence d’un programme biologique.

Ces incidents suggèrent que les services de renseignements américains ont eu plusieurs occasions de détecter le programme d’armement biologique sud-africain. Même si certaines défaillances des services ont empêché les responsables politiques de connaître ces incidents, d’autres indicateurs existaient. En 1983, le Comittee on South African War Resistance publia un texte affirmant l’existence d’un programme chimique mené par l’armée sud-africaine [14]. Plusieurs articles de presse ont aussi suggéré que des armes chimiques avaient été utilisées, ou étaient en cours d’élaboration, en Afrique du Sud. Peut-être ces sources ne furent-elles pas jugées assez fiables ; peut-être a-t-on, aussi, manqué d’une organisation crédible, civile, qui aurait étudié de manière systématique la question.

Plusieurs péripéties des années 1990 laissent cependant à penser que les agences de renseignements occidentales surveillaient d’assez près les activités du chef du programme, le docteur Wouter Basson. En 1993-1994, W. Basson s’impliqua de plus en plus dans ce qu’il prétendait être des projets commerciaux. Ses voyages en Libye n’échappèrent pas aux services britanniques et américains et suscitèrent même de telles inquiétudes que les gouvernements américain et britannique demandèrent à leurs ambassadeurs de rencontrer le président F.W. De Klerk.

Selon Princeton Lyman, ambassadeur des États-Unis présent à ces audiences, Américains et Britanniques s’inquiétaient de ce que le programme biologique et chimique sud-africain « pût profiter à d’autres États, en particulier à la Libye » [15], et que des scientifiques sud-africains pussent être recrutés par ces États. L’autre but de l’audience était d’informer le président du fait que la déclaration de Pretoria dans le cadre de la Convention ne pouvait ignorer les aspects offensifs du projet Coast, faute d’être remise en cause dans son intégrité même. Pour P. Lyman, « les officiels sud-africains se refusaient fermement à reconnaître toute dimension offensive à leur programme, arguant que si des aspects offensifs étaient développés, ils l’étaient sans autorisation, et hors de toute politique officielle » [16]. Le 22 avril 1994, soit une semaine avant les premières élections démocratiques de l’histoire de l’Afrique du Sud, une seconde rencontre eut lieu entre les ambassadeurs américain et britannique et le président De Klerk. Ce dernier soutint alors que des raisons particulières avaient justifié un programme défensif, et que les données de ce programme constituaient désormais un acquis national, et ne seraient pas détruites [17].

Si les États-Unis et le Royaume-Uni n’avaient pas connu la nature et l’étendue du programme d’armement biologique et chimique, ils n’auraient pas su que les mesures de confiance proposées par les Sud-Africains étaient dépourvues de sens. Et ils ne se seraient pas non plus inquiétés des contacts de W. Basson en Libye. La question est donc : pourquoi les États-Unis et le Royaume-Uni ont-ils choisi de ne pas empêcher le développement du programme dans les années 1980 et au début des années 1990 ? La réponse renvoie certainement à l’attitude des États-Unis vis-à-vis de l’Afrique du Sud dans le contexte de la guerre froide.

La politique des États-Unis à l’égard de l’Afrique du Sud dans les années 1970-1980 s’est largement caractérisée par son opportunisme. D’un côté, l’Administration américaine condamnait publiquement l’apartheid ; de l’autre, elle était très consciente de l’importance stratégique de l’Afrique du Sud dans le contexte de guerre froide, et de sa position de producteur de métaux de la famille du platine : le premier producteur, avec l’Union soviétique.

En 1985, la Central Intelligence Agency (CIA) publia un document évaluant la dépendance des pays occidentaux par rapport à ces métaux de la famille du platine, et sur les implications que pourrait avoir une brusque réduction de l’offre, due par exemple à un éventuel embargo sur l’Afrique du Sud. Selon ce document, « l’Afrique du Sud et l’Union soviétique produisent plus de 90 % du total mondial » [18]. Une donnée qui influença très certainement la politique américaine.

Ce n’est pourtant pas seulement le rôle central de l’Afrique du Sud sur le marché des minéraux qui a déterminé la politique américaine. Il suffit pour s’en convaincre de consulter la chronologie des relations entre les deux pays. Si les changements d’Administration aux États-Unis ont pu faire varier le degré des pressions sur Pretoria, il n’y eut pratiquement pas de tentative sérieuse d’empêcher l’accès de l’Afrique du Sud aux armes et équipements stratégiques qu’elle entendait se procurer.

Les puissances occidentales n’étaient pas menacées par le programme d’armement chimique et biologique de l’Afrique du Sud. Les avantages du silence dépassaient donc largement ceux d’éventuelles pressions publiques, ou même officieuses, pour pousser le gouvernement sud-africain à adhérer au traité. L’indulgence stratégique des pays occidentaux dans les années 1970 et 1980 a laissé plus libre le gouvernement de l’apartheid de décider le lancement de son programme d’armement chimique et biologique.

L’état final de la déclaration sud-africaine sur les mesures de confiance n’a jamais été critiqué publiquement. Tant de déclarations approximatives avaient été autorisées par les États parties à la Convention sur les armes biologiques qu’il eût été difficile de critiquer la seule Afrique du Sud, qui avait d’ailleurs joué un rôle important dans la négociation du Protocole après 1991. On ne peut que le répéter : la ferme volonté de mettre en cause les États qui ne respectent pas la Convention est un élément essentiel de la crédibilité du traité. Et dans cet ordre d’idées, l’implication de la société civile, pour suivre l’activité des États et dénoncer les violations présumées, paraît vitale.

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Conçu et développé à une échelle limitée, le programme d’armement biologique sud-africain illustre le fait que les États se déterminent en fonction de ce qu’ils estiment être leurs intérêts de sécurité. L’Afrique du Sud n’est pas la seule à avoir fait peu de cas des obligations liées à la Convention sur les armes biologiques. Les nations occidentales ont aussi fait prévaloir leurs impératifs de sécurité sur le respect de l’intégrité du traité. La conclusion est simple : une convention dépourvue de mécanisme de suivi pouvant être activé rapidement et efficacement n’est pas assez dissuasive pour empêcher le développement des armes biologiques.

Un certain nombre d’éléments paraissent dès lors nécessaires pour renforcer la lutte contre le développement et l’utilisation des armes biologiques :