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« Il n’y a ni extrêmes délices ni extrêmes tourments qui puissent durer toute la vie », disait Voltaire, « le souverain bien et le souverain mal sont des chimères » [1]. L’affaire européenne du trimestre a donc besoin de perspective… La campagne française du référendum a certes exprimé les élans, contradictions, mauvaises humeurs et incompréhensions du pays : que représente désormais pour les Français une Union qui ne sera pas la France sublimée, qui ne sera sûrement pas en tant que telle une puissance, et ne correspond pas à la vision qu’ils ont de leur « modèle social » ? Mais la campagne traduit aussi les ambiguïtés et la complexité de la construction européenne. Au-delà du consensus moral sur la nécessité de l’Europe-espace-de-paix, les processus des ratifications – les pluriels expriment mieux l’éclatement des conceptions et procédures – traduisent l’incapacité de formuler un projet positif commun autre que la préservation, vaille que vaille, d’un acquis difficilement déchiffrable pour l’électeur moyen.

D’où une impression de gâchis difficile à gommer, dont se fait l’écho ce numéro de Politique étrangère. En temps de paix, et à froid, une vaste entité politique choisit volontairement de se constituer. Mais l’enthousiasme se perd, au final, dans la médiocrité du débat politique (pour la plupart des pays membres), ou dans une remise en cause de l’ensemble du processus de construction européenne. La leçon majeure de ces ratifications non achevées est en effet la très grande fragilité de ce processus. Non que nous soyons guettés par l’éclatement ou, pire, le retour à la guerre… Mais la machinerie, unique dans l’histoire et qui découvre donc elle-même ses potentialités et ses limites, s’avère d’une complexité telle qu’elle est guettée par l’épuisement dans sa propre maintenance.

Le plus grand échec du processus en cours est sans doute qu’il est, à la fin, moins « constitutionnalisant » qu’à ses débuts. Reste à savoir ce que l’on fait du texte, ratifié ou demi-ratifié. Ou l’on choisit de camper sur ses 448 articles et 50 déclarations annexées, considérant qu’ils constituent la seule alchimie imaginable d’une négociation à 25, fragile donc intouchable : alors la construction européenne croupira dans sa complexité et s’éloignera de plus en plus du sentiment des peuples – l’ennuyeux dans la démocratie, c’est qu’elle finit toujours par se heurter à l’avis, bien ou mal fondé, des populations… Ou l’on choisit de considérer les textes actuels non comme un point d’arrivée, mais comme le point de départ d’une clarification politique du projet de construction européenne, puisque force est de constater que le texte actuel du traité constitutionnel n’est pas cette clarification. L’avenir dira si les sociétés civiles (dont les instituts de recherche), et les politiques (qui n’ont guère brillé par leur courage et leur vision historique) se saisiront du débat.

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Crise du modèle le plus achevé d’organisation régionale ; difficultés patentes du niveau global représenté par l’ONU : ce numéro de Politique étrangère revient donc sur deux éléments structurants des premières réflexions de l’après-guerre froide. Les interventions de l’ONU, considérées au début des années 1990 comme le paradigme émergent d’une nouvelle gouvernance internationale posent, on le sait, de multiples problèmes : identification de l’objectif politique, modes de prise de décision, mise en Å“uvre technique, rapports entre la dimension politico-militaire et la dimension humanitaire, etc.

Trois questions majeures émergent des contributions que nous publions. Si l’organisation mondiale ne vit que par les équilibres d’États – et la réforme à venir ne modifiera pas cette donnée, même dans le meilleur des cas –, comment interprétera-t-elle dans les années à venir les relations entre la puissance dominante (les États-Unis) et les autres États ? L’ONU arrivera-t-elle, d’autre part, à clarifier son rôle en matière humanitaire : acteur premier, paravent impuissant, simple lieu de croisement de stratégies décidées ailleurs ? Enfin : quel rôle l’organisation joue-t-elle dans la définition et dans la mise en Å“uvre des opérations de stabilisation ?

La découverte de la complexité de ces opérations a été, depuis quinze ans, progressive. À l’image d’opérations de police d’ampleur et de durée limitées (Irak I, Somalie, Bosnie, Timor) est venue se superposer celle d’interventions de longue durée (Kosovo, Afghanistan, Irak II, Côte-d’Ivoire) appelant un usage très diversifié du militaire (réduction de la violence, sortie de la violence, consolidation de la paix), une articulation spécifique entre acteurs militaires et civils (internationaux ou locaux), et plus largement la gestion directe d’espaces de plus en plus larges géographiquement, et de moins en moins structurés politiquement. L’un des enjeux les plus importants des débats actuels est donc la définition des instruments qui nous manquent pour concevoir et mener à bien ces opérations de stabilisation.

Instruments intellectuels et stratégiques : qui peut prendre en charge la gestion des espaces dans lesquels l’autorité politique est défaillante, à travers quels acteurs, avec quelle place pour l’ONU et quelle articulation avec les autres instances de la société internationale ? Instruments conceptuels : qu’est-ce qu’une opération de stabilisation, que vise-t-elle concrètement, dans quel temps ? Instruments techniques et financiers : de quels moyens les intervenants internationaux disposent-ils ? Une interrogation qui n’est pas décorative à un moment où les puissances majeures mettent en place des instruments militaires limités et techniques, quand leurs interventions semblent plutôt appeler des armées nombreuses, au savoir-faire humain plus que technique.

Nous reviendrons bien sûr longuement dans les prochaines livraisons de Politique étrangère sur les débats centraux que constituent pour l’avenir de la gouvernance internationale la dimension européenne et la réforme de l’ONU : nul ne doute qu’ici et là les réglages soient impératifs, et toujours à reprendre.