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Politique étrangère
I.F.R.I.

I.S.B.N.2200920555
240 pages

p. 243 à 256
doi: 10.3917/pe.052.0243

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Union européenne : l'aventure constitutionnelle

Été 2005/2

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Le traité constitutionnel européen est-il un acte refondateur ?

Jean-Louis Quermonne Jean-Louis Quermonne est professeur émérite des universités en science politique. Il a enseigné aux Instituts d’études politiques de Grenoble et de Paris ainsi qu’au Collège d’Europe de Bruges. Il a présidé de 1998 à 2000 le groupe de réflexion du Commissariat général du plan sur la réforme des institutions de l’Union européenne.

Résumé de l'article

Les dispositions du traité constitutionnel doivent être examinées par rapport à trois critères : la synergie entre logique interétatique et logique supranationale, en particulier quant au pouvoir de décision ; le mode de décision dans les instances intergouvernementales ; et la hiérarchie des normes juridiques. À l’aune de ces critères, le traité lève nombre d’ambiguïtés et dessine, en réalité, une troisième voie entre l’intégration supranationale et la coopération des États.Mots-clés : Traité constitutionnel, Union européenne, supranationalité, intergouvernementalité. Beyond the heterogeneity of a text which juxtaposes federalist, intergovernmental, codifying and constitutional ideas, the arrangements of the constitutional treaty must be examined with regard to three criteria: the synergy between international and supranational logic (decision making in particular), the voting process in intergovernmental fora, and the hierarchy of judicial norms. Following these criteria, the treaty raises a number of ambiguities and creates a third path between supranational integration and the cooperation of States. It improves the functioning of an enlarged Union and marks the passage from an economic Union to a political Union.

Plan de l'article

• Deux stratégies parallèles

• Le trouble créé par les élargissements successifs

• Les points de repère de la stratégie de l’intégration

• Les valeurs et les objectifs de l’Union

• La consécration des acquis communautaires et la levée des ambiguïtés

• Des innovations d’ordre institutionnel inachevées

• Une troisième partie contestée

• S’agit-il bien d’un acte refondateur ?

La première lecture du traité établissant une constitution pour l’Europe laisse perplexe. En reconnaissant la primauté du droit européen sur les droits nationaux, il paraît s’inspirer du fédéralisme ; tandis qu’en instituant le droit de retrait des États, il semble inscrire dans le marbre le caractère intergouvernemental de l’Union. Et en consacrant sa troisième partie à la codification de l’acquis communautaire, il paraît remplacer les anciens traités par un autre ; alors qu’en démocratisant les institutions de l’Union et en donnant force juridique à la Charte des droits fondamentaux, il fait songer à une constitution.

Bref, à travers ses 448 articles assortis de protocoles et de déclarations, le traité de Rome II offre l’apparence d’un compromis que les efforts de la Convention ne seraient pas parvenus à sortir de l’ambiguïté. Pourtant, l’arbre ne doit pas cacher la forêt. Car outre le meilleur statut dont il dote l’Union européenne élargie à 25 États membres par rapport au traité de Nice, il marque solennellement le passage de l’Union économique à l’Union politique.

Pour mieux le mesurer, rien ne sert de vouloir se référer aux constitutions d’un État. Au contraire, la démarche risque de mener au contresens et de conduire au mimétisme [1]. Par conséquent s’il faut choisir un point de repère, ce ne peut être que l’amas des traités antérieurs : donc pas seulement le traité de Nice, mais l’ensemble des actes accumulés depuis 1951 qui régissent encore aujourd’hui la Communauté et l’Union européennes. Car c’est bien par rapport à cet ensemble sédimentaire que se pose la question de savoir si le traité constitutionnel européen fait figure et fonction d’acte refondateur de l’Union et réalise un progrès.

Deux stratégies parallèles

À cinquante ans de distance, la déclaration Schuman du 9 mai 1950 demeure aujourd’hui l’acte fondateur de l’Europe intégrée. La Communauté européenne du charbon et de l’acier qui en résultera servira de matrice, à partir de 1957, à l’aide de la méthode communautaire, à l’établissement successif de l’union douanière, du marché unique et de l’union monétaire. Mais au lieu de s’étendre par voie d’engrenage au domaine politique, elle se heurtera dès 1954 à l’échec de la Communauté européenne de défense, qui devait être assortie d’une Communauté politique. « Il est clair, écrit alors Jean Monnet, qu’à première vue la méthode d’intégration déjà fixée par les traités pour les trois communautés existantes et celle qui sera probablement adoptée pour les affaires politiques, de défense et d’éducation seront différentes… Dans ces circonstances, nous devons faire preuve d’empirisme. [2] » Aussi, l’« inspirateur » appuiera-t-il en 1974 la démarche de Valéry Giscard d’Estaing et d’Helmut Schmidt tendant à promouvoir à la fois la création intergouvernementale du Conseil européen et l’élection au suffrage universel du Parlement de Strasbourg.

Sur cette base, consacrée par l’Acte unique en 1986 et par le traité de Maastricht en 1992, deux stratégies fonctionneront en parallèle : l’une d’inspiration communautaire, l’autre de caractère intergouvernemental qui donneront naissance à des piliers respectifs [3]. Or ni le traité d’Amsterdam, ni le traité de Nice ne parviendront sensiblement à les infléchir. Ce sera alors la tâche assignée, au moins implicitement, à la Convention sur l’avenir de l’Europe par la déclaration de Läeken de décembre 2001 que de tenter de dégager la synthèse entre ces deux voies parallèles. Dans une certaine mesure d’ailleurs, la création d’un poste de ministre des Affaires étrangères à « double casquette » y répondra. Mais le trouble créé par les élargissements successifs tendra, en attendant, à mettre davantage l’accent sur ces élargissements qui fourniront la principale occasion de substituer à la masse des traités l’amorce d’une constitution.

Le trouble créé par les élargissements successifs

Bien qu’inscrit dans un processus d’intégration, le premier traité de Rome [4] ne contenait ni le mot fédération, ni la référence aux États-Unis d’Europe – ce qui facilita la tâche du général de Gaulle, puis l’adhésion au Marché commun, en 1973, du Royaume-Uni, du Danemark et de l’Irlande. Or, après celle de la Grèce en 1981, de l’Espagne et du Portugal en 1986, l’accession, en 1995, de trois États neutres – l’Autriche, la Finlande et la Suède – se fit sans approfondissement préalable. De plus, jusqu’aux accords franco-britanniques de Saint-Malo de 1998, le Royaume-Uni refusa de reconnaître la vocation de l’Union européenne en matière de défense, au profit de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), et en réalité de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN).

À la suite de telles ambiguïtés, il n’est pas étonnant que l’adhésion, le 1^er mai 2004, de dix nouveaux États d’Europe de l’Est et de la Méditerranée (Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie), accompagnée de la candidature de plusieurs autres dont la Turquie, jette le trouble sur les finalités de l’Union et la poursuite de la stratégie de l’intégration [5]. Deux tentations se rejoignent ici : la première, nostalgique, se tourne vers le passé, vers le rêve des pères fondateurs d’une Europe carolingienne de nature fédérale, vision qu’à la faveur de la guerre de 2003 contre l’Irak, l’Administration américaine attribuera à la « vieille Europe » ; la seconde tend à s’accommoder d’une « Europe-espace », garante du maintien de la paix sur le continent et du marché unique, mais allergique à l’« Europe-puissance » et prudente, pour ne pas dire sceptique, à l’égard de l’union politique. L’opinion oublie qu’avant de mourir, Robert Schuman avait lancé cet appel en octobre 1963 : « Nous devons faire l’Europe non seulement dans l’intérêt des peuples libres, mais aussi pour pouvoir accueillir les peuples de l’Est qui, délivrés des sujétions qu’ils ont subies jusqu’à maintenant, nous demanderaient leur adhésion et notre appui. [6] » L’atmosphère est à l’incertitude, et au désenchantement.

La convocation, en décembre 2001 par le Conseil européen de Laeken, d’une Convention sur l’avenir de l’Europe suscite donc l’espoir des uns et la crainte des autres quant à un renouveau de la stratégie de l’intégration et à une refondation politique de l’Union. Le résultat de ses travaux, revus et corrigés par la Conférence intergouvernementale, prend dès lors le caractère d’un défi et leur enjeu fonde l’interrogation déjà soulignée sur la nature du Traité constitutionnel : se borne-t-il à simplifier la masse des textes antérieurs, ou devient-il la charte de l’Union politique de l’Europe et la première version de sa Constitution ? Mais, avant de s’aventurer dans les méandres de ses 448 articles, il convient de s’entendre sur la signification exacte de la stratégie de l’intégration.

Les points de repère de la stratégie de l’intégration

Dans une correspondance adressée en 1958 à Paul Reynaud, président du Comité consultatif constitutionnel, le général de Gaulle écrivait que l’« on peut voir l’Europe, et peut-être la faire, de deux façons : l’intégration par le supranational ou la coopération des États et des Nations ». Et il ajoutait naturellement : « C’est à la deuxième que j’adhère pour mon compte » car elle respecte la souveraineté des États.

Doit-on, au vu de l’expérience, identifier ainsi la stratégie de l’intégration à la supranationalité ? La réponse est complexe. Certes, le premier point de repère est la présence, au sein d’une organisation, d’organes supranationaux : la Commission, la Banque centrale ou la Cour de justice, à quoi s’ajoute le Parlement européen, encore que celui-ci soit élu sur la base de circonscriptions nationales ou régionales, les listes de candidats restant entre les mains de partis nationaux. Mais, depuis le traité de Rome, le pouvoir de décision appartient au Conseil des ministres. S’il le partage largement aujourd’hui avec le Parlement, le traité de Maastricht a confié au Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement un rôle éminent d’orientation qui n’a cessé de monter en puissance. Bref, la stratégie de l’intégration, telle qu’elle s’est développée progressivement, associe des instances intergouvernementales aux instances supranationales. C’est de cette synergie qu’est née la méthode communautaire.

Le deuxième point de repère tient au mode de votation dans les organes intergouvernementaux. Si la majorité simple demeure limitée aux questions de procédure, la majorité qualifiée s’est progressivement étendue aux questions de fond, l’unanimité devenant l’exception sauf en matière régalienne. Et le calcul de la majorité qualifiée a toujours répondu au souci d’équilibre entre le poids des petits et des grands États membres.

Enfin, un troisième point de repère permet de caractériser l’intégration : la hiérarchie des ordres juridiques. Ainsi, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a-t-elle successivement reconnu la singularité de l’ordre communautaire, en imposant l’applicabilité directe du droit européen à l’intérieur de celui des États, sa primauté sur les droits nationaux, et son interprétation uniforme par la Cour elle-même.

Les principales dispositions du traité constitutionnel seront donc examinées par rapport à ces trois critères, auxquels s’ajoutent des indicateurs politiques, à savoir la référence à des valeurs et à des objectifs politiques sans lesquels les finalités de l’Union demeureraient incertaines – le détour obligé de la construction européenne par la voie économique et par l’économie de marché ayant longtemps occulté sa nature politique. Pour des raisons diplomatiques, les auteurs des traités ont, en effet, évité toute allusion au fédéralisme, le discours sur les États-Unis d’Europe disparaissant du langage des chefs d’État et de gouvernement, ce qui a conduit Jacques Delors à qualifier la communauté économique européenne d’« objet politique non identifié ». Qu’en est-il aujourd’hui ?

Les valeurs et les objectifs de l’Union

Tranchant sur la prudence des diplomates, la Convention sur l’avenir de l’Europe a placé en exergue du traité constitutionnel la référence aux valeurs et objectifs de l’Union. Après avoir rappelé dans un article initial que les compétences de celle-ci lui sont attribuées par les États membres, le texte définit les valeurs et les objectifs de l’intégration, qui fondent sa singularité au regard tant des citoyens européens que du monde extérieur, ce que les traités antérieurs avaient largement négligé.

S’agissant des valeurs communes aux États et à l’Union, le traité constitutionnel place en tête la dignité humaine, qui implique à son tour le respect de la liberté, de la démocratie, de l’égalité, de l’État de droit et des droits de l’Homme. Le texte innove en ajoutant à la liste le droit des personnes appartenant à des minorités, ainsi que l’égalité entre les femmes et les hommes – peut-être dans la perspective de l’adhésion de nouveaux États membres ?

Ces énoncés n’ont pas seulement valeur symbolique. Le traité constitutionnel reprend à son compte, à l’article I-59, la faculté accordée à l’Union par le traité d’Amsterdam de sanctionner un État qui porterait atteinte gravement et de façon persistante à ces valeurs, ainsi que les dispositions du traité de Nice qui l’autorisent à déclencher une alerte rapide en cas de risque clair surgissant dans cette direction. D’autre part, la Charte des droits fondamentaux, élaborée en 1999-2000 par une première Convention, explicite les droits reconnus aux citoyens européens en associant dans un même document – la deuxième partie du traité constitutionnel – les droits civils, civiques, économiques et sociaux. Le fait que la Conférence intergouvernementale ait pris des précautions quant à leur interprétation ne retire rien au pouvoir reconnu aux juridictions européennes et nationales de sanctionner les atteintes éventuelles de la part des organes de l’Union ou des États membres [7].

Quant aux objectifs de l’Union énumérés par l’article I-3, leur finalité politique lève toute ambiguïté sur la nature de sa vocation. Y figurent d’abord la recherche de la paix et le bien-être des peuples, suivis de la promotion d’un espace de liberté, de sécurité et de justice. Vient seulement ensuite la réalisation d’un « marché intérieur où la concurrence est libre et non faussée ». Cette expression ainsi que la référence à une économie de marché « hautement compétitive » ont conduit certains politiques à accuser le Traité constitutionnel d’être la charte du libéralisme économique. Ces termes sont repris mot pour mot du traité de Rome et ne constituent donc pas une innovation. À l’inverse, ils sont pour la première fois assortis d’une référence à l’économie sociale de marché ainsi qu’à la poursuite du plein-emploi et du progrès social. On peut pourtant regretter que ces innovations n’aient pas davantage inspiré les dispositions de la troisième partie du traité relative aux politiques communes, en étendant le recours à la majorité qualifiée à de nouvelles matières sociales et fiscales : la « ligne rouge » fixée par le gouvernement britannique l’a clairement interdit.

À ces dispositions s’ajoute un objectif spécifique à la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Celle-ci doit concourir au développement du droit international et au respect de la Charte des Nations unies. Ainsi l’union politique européenne s’entend-elle à deux niveaux : à l’intérieur des frontières de l’Union en matière de sécurité et de justice, et sur la scène internationale, où la reconnaissance de sa personnalité juridique devrait lui permettre de jouer un rôle accru.

La consécration des acquis communautaires et la levée des ambiguïtés

Dans le prolongement de cette évolution, le traité constitutionnel ne se contente pas de garantir, dans son préambule, la continuité de l’acquis communautaire. Au-delà d’un effort de codification, il lève un certain nombre d’ambiguïtés que recelaient les traités antérieurs.

Citons au nombre de ces clarifications : la reconnaissance de la personnalité juridique de l’Union (article I-7) ; celle de l’égalité et de l’identité des États, de leur droit de retrait sous de strictes conditions, qui écarte ainsi toute tentation d’assimiler l’Union européenne à une « prison » (articles I-5 et I-60) ; le partage explicite des compétences entre l’Union et les États membres, assortie du droit attribué aux parlements nationaux de faire valoir le principe de subsidiarité, et d’en obtenir la sanction (titre III de la partie I) ; la primauté de la Constitution et du droit européen sur les droits nationaux (article I-6) ; la suppression des piliers qui fractionnent depuis Maastricht les politiques de l’Union, assortie de processus de décision diversifiés ; le remplacement par des lois cadres européennes des règlements et directives (article I-34) ; enfin, la judiciarisation de la Charte des droits fondamentaux, ainsi que le principe de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales de 1950 (article I-9)…

Certes, dans l’article I-1 de la partie I, le Royaume-Uni a fait retirer la référence au fédéralisme que Valéry Giscard d’Estaing avait souhaité insérer [8]. Mais l’expression « mode communautaire » qui la remplace revêt cette signification, même si à l’évidence (comme ses prédécesseurs) le traité constitutionnel ne choisit pas entre le modèle de la confédération d’États et celui de l’État fédéral [9]. Les innovations d’ordre institutionnel qu’apporte le Traité constitutionnel s’inspirent davantage de la « troisième voie », que tentent de dégager actuellement les juristes sous le nom de fédération d’États, en écho à la formulation plus politique proposée par Jacques Delors dans l’expression « fédération d’États nations », déjà reprise par plusieurs chefs d’États ou de gouvernement – même si tous les États membres ne correspondent pas à de véritables nations.

Des innovations d’ordre institutionnel inachevées

S’inspirant de la cohabitation établie depuis Maastricht entre méthode communautaire et pratique intergouvernementale, la Convention sur l’avenir de l’Europe a fondé les institutions de l’Union sur deux sources de légitimité : celle des États dotés de régimes démocratiques et celle des citoyens européens, électeurs au suffrage universel du Parlement de Strasbourg. Il en résulte un renforcement des trois composantes du triangle institutionnel : Conseil, Commission et Parlement.

Toutefois, prolongeant une évolution commencée en 1974, le Traité constitutionnel accorde une place à part au Conseil européen, en l’érigeant en institution distincte du Conseil des ministres, en le dotant d’un président permanent déchargé de toute responsabilité nationale et en l’habilitant, en certains domaines, hors législation, à statuer à la majorité qualifiée.

S’agissant du Conseil des ministres, le nombre des formations reste à la discrétion du Conseil européen et leur présidence semestrielle demeure tournante. Mais le Conseil Affaires générales devra coordonner leurs travaux et, lorsqu’il statuera en matière législative, il devra le faire en public. Surtout, le mode de votation à la majorité qualifiée se trouve largement simplifié, puisque celle-ci sera atteinte une fois réunies les voix de 55 % des États représentant 65 % des populations, la minorité de blocage devant obligatoirement regrouper quatre États [10].

Quant aux instances supranationales, le statut de la Cour de justice ayant déjà été révisé à Nice, celui de la Commission élargit sa dimension démocratique, au détriment peut-être de son indépendance et de sa capacité d’expertise. Si le texte entre en vigueur, le président de la Commission sera désormais élu par le Parlement en fonction de la composition résultant de son renouvellement, la présentation du candidat par le Conseil européen devant être modifiée si elle rencontre l’opposition de l’Assemblée. La réduction à 15 du nombre de commissaires possédant le droit de vote, proposée par la Convention, ayant été repoussée par la Conférence intergouvernementale, le principe d’un commissaire par État a été reconduit jusqu’à 2014. Au-delà de cette date, il devrait faire place à un nombre de commissaires correspondant aux deux tiers des États, selon un mode de rotation égalitaire, par conséquent défavorable aux grands États [11] – une disposition contestable.

En fait, l’innovation la plus spectaculaire se situe à la charnière de l’intergouvernemental et du supranational. Il s’agit de la création d’un poste de ministre des Affaires étrangères, nommé à la majorité qualifiée par le Conseil européen, en accord avec le président de la Commission. Ce ministre présiderait le Conseil Affaires extérieures et disposerait d’un service diplomatique ; il exercerait également les fonctions de vice-président de la Commission. L’innovation est intéressante car son extension à d’autres domaines (par exemple la sécurité intérieure et la justice, ou la coordination macroéconomique et budgétaire) pourrait mener à terme à la formation d’un présidium à la tête de la Commission. Elle trouverait son achèvement dans le cumul des rôles, rendu possible par le traité constitutionnel, entre le président du Conseil européen et le président de la Commission – ce qui pourrait à terme déboucher sur un véritable gouvernement européen [12].

Une telle évolution, encore hypothétique, parachèverait le processus de séparation des pouvoirs engagé par le traité constitutionnel au profit du Parlement européen, dont le pouvoir de codécision avec le Conseil est appelé à devenir le droit commun de la procédure législative ordinaire, ainsi que de la fixation des dépenses budgétaires. Par contre, les gouvernements se sont réservé le pouvoir de décision concernant la création de ressources propres et la programmation pluriannuelle des dépenses, ce qui repousse à un avenir incertain la création d’un impôt européen.

En outre, l’extension de la méthode communautaire, dans le prolongement du traité d’Amsterdam, concerne surtout l’encadrement de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, sous réserve de l’opting out conservé par le Royaume-Uni et l’Irlande. Si elle affecte d’autres domaines ponctuels, elle s’arrête à la ligne rouge fixée par Tony Blair sur la politique sociale et fiscale qui, sauf exception, continuera à relever de l’unanimité.

Une troisième partie contestée

Au sens matériel du terme, seules les parties I et II du document traitent de questions figurant normalement dans une constitution. Cependant, le mandat assigné à la Convention par la déclaration de Laeken visait à établir des propositions remplaçant l’ensemble des dispositions des traités antérieurs. Or celles-ci portaient davantage sur la mise en œuvre des politiques communes que sur les valeurs, les objectifs et les institutions de l’Union. Il a donc fallu opter entre le renvoi de ces dispositions à des protocoles ou à des lois organiques [13], et leur insertion dans le texte constitutionnel, quitte à l’allonger considérablement. C’est ce deuxième parti qui a été pris par les gouvernements nationaux, sans laisser aux conventionnels le temps, après que le projet constitutionnel ait été présenté au Conseil européen de Thessalonique (19 et 20 juin 2003), d’en délibérer suffisamment. On ne peut ici analyser les 322 articles qui en résultent, sur les 448 du traité constitutionnel, d’autant qu’ils reproduisent les textes antérieurs actualisés par les experts et les diplomates [14]. Notons seulement que leur lecture laisse apparaître un décalage entre les objectifs ambitieux de la première partie et le caractère besogneux de la troisième, témoignage de la prudence d’une diplomatie soupçonneuse. Les novations qu’apportent ces articles concernent surtout les politiques régaliennes, notamment la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), qui ne forment plus, comme au temps de Maastricht, un pilier distinct de l’Union.

Ainsi le titre III de la troisième partie du traité constitutionnel fixe-t-il les modalités de mise en œuvre du chapitre II de la première partie concernant la PESC et la PESD. S’agissant de la politique étrangère, il revient au Conseil des ministres, dans le cadre des orientations stratégiques fixées par le Conseil européen, au ministre des Affaires étrangères et à la Commission, selon leurs missions respectives, de promouvoir la contribution de l’Union à la paix, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, de développer le commerce libre et équitable, de favoriser l’élimination de la pauvreté et de faire respecter le droit international conformément à la Charte des Nations unies. Le mot « multilatéralisme » ne figure pas dans le traité, mais la différence se confirme entre la politique de l’Union et la politique américaine, dont témoignaient déjà le protocole de Kyoto signé en décembre 1997, la création de la Cour pénale internationale le 17 juillet 1998, ainsi que le concept de stratégie européenne de sécurité adopté par le Conseil européen de Bruxelles le 12 décembre 2003 sur proposition de Javier Solana [15].

Quant à la politique de défense, le tabou est définitivement levé. Si elle doit être compatible avec le traité de l’Atlantique Nord pour les États qui appartiennent à l’OTAN, ainsi qu’avec la neutralité que continuent à afficher certains autres, elle marque une réelle avancée sur la base des conclusions du groupe de travail présidé dans la Convention par le commissaire Michel Barnier. De nouveaux instruments sont créés. Relevons surtout l’institution d’une clause de solidarité entre les États membres qui, sans aller aussi loin que celle qui figurait dans le traité de l’UEO, fait référence à l’article 51 de la Charte des Nations unies et devient plus exigeante en cas d’attaque terroriste ; la possibilité, pour les États qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui entendent souscrire des engagements plus contraignants, de développer une « coopération structurée » (article I-41, alinéa 6) ; et la création d’une Agence européenne de défense (article I-41, alinéa 3), d’ailleurs mise en place par anticipation par le Conseil européen en 2004.

Certes, en matière de défense, le vote à l’unanimité au Conseil reste la règle, alors qu’en politique étrangère le recours à la majorité qualifiée est rendu exceptionnellement possible pour quelques domaines. Mais des missions spécifiques pourraient être confiées à certains États, tandis que d’autres feraient valoir leur abstention constructive. Ces mesures marquent une évolution de la stratégie de la coopération vers la stratégie de l’intégration dans un domaine qui lui était antérieurement fermé.

S’agit-il bien d’un acte refondateur ?

L’évaluation du traité constitutionnel européen diffère évidemment selon que l’on considère la progression du processus d’intégration ou le maintien des procédures intergouvernementales. Il en va ainsi de tous les compromis et le traité de Rome II n’est, au regard de la construction européenne, ni un commencement, comme on l’a observé, ni un aboutissement. Il devra donc, après avoir marqué une étape importante, celle du passage de l’Union économique à l’Union politique, être suivi d’autres actes tendant à le transformer progressivement en véritable constitution.

L’on objecte à cette perspective la condition posée à sa révision qui impose, comme pour les traités précédents, de réunir deux fois l’unanimité des États : lors de la signature et lors de la ratification. Mais à l’encontre des précédents, le traité constitutionnel apporte déjà quelques assouplissements. Sans omettre le recours aux « coopérations renforcées » ouvertes à un tiers des États membres, notons les mesures dites « passerelles » permettant au Conseil européen statuant à l’unanimité d’étendre à certains domaines le vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres, ou le système de codécision entre celui-ci et le Parlement européen. Et ajoutons la procédure de révision simplifiée, permettant d’éviter le passage de la négociation par le stade de la conférence intergouvernementale, sans pour autant écarter l’exigence d’unanimité des États.

En conclusion, l’intégration européenne ne vise plus aujourd’hui, si tant est qu’elle en a eu l’ambition, à créer un super-État européen. D’ailleurs, il n’est pas sûr que l’expression « États-Unis d’Europe », chère à Jean Monnet, tendait à cet accomplissement. De toute façon, l’Europe continentale à laquelle a conduit l’élargissement du 1^er mai 2004 n’est plus l’Europe carolingienne imaginée par les pères fondateurs. Le Traité contitutionnel signé le 29 octobre 2004 en prend acte. Et, en même temps qu’il confère un statut à l’Europe élargie, il apparaît par rapport aux traités antérieurs sous les traits d’un acte refondateur. Aussi toute comparaison de la Constitution européenne avec les constitutions des États nations s’avère infructueuse. Et il serait contre-productif de vouloir à tout prix assimiler aujourd’hui l’Union européenne à une confédération d’États dont elle a dépassé le stade, ou à un État fédéral [16].

Ce que suggère en revanche, l’avènement du Traité constitutionnel, c’est plutôt l’émergence d’une « troisième voie » entre ces deux concepts qu’annonçait dès 1993 l’expression « fédération d’États nations » avancée par Jacques Delors et reprise ensuite par plusieurs chefs d’État et de gouvernement. La théorie juridique contemporaine tente d’ailleurs à l’accréditer à travers les recherches visant à déceler la spécificité de la fédération d’États – nous ajouterons : et de citoyens – fondée sur la double légitimité démocratique que tend à promouvoir la Constitution européenne [17].

Certes, il est encore trop tôt pour figer dans le marbre juridique ce concept. Et il faudra attendre la mise en œuvre du Traité constitutionnel, s’il doit être ratifié, pour en vérifier le bien-fondé. Ce qui paraît certain, en toute hypothèse, c’est que le processus d’intégration européen relève du « temps long », selon l’expression inventée par Fernand Braudel. Et qu’il s’inscrit lui-même, comme l’avait pressenti Jean Monnet, dans un processus plus vaste : celui de la mondialisation, auquel il pourrait peut-être servir, un jour plus lointain encore, de source d’inspiration [18]. Ce qui est encore loin d’être le cas aujourd’hui.

NOTES

[1]

Comme en témoigne involontairement mais avec brio le récent ouvrage de Paul Alliès, Une constitution contre la démocratie ? Portrait d’une Europe dépolitisée, Paris, Climats, « Essais », 2005.

[2]

J. Monnet, Lettre aux membres du comité d’action pour les États-Unis d’Europe, 22 novembre 1960.

[3]

J.-L. Quermonne, Le Système politique de l’Union européenne, Des communautés économiques à l’Union politique, Paris, Montchrestien, 6^e éd., 2005.

[4]

Il fut signé le 25 mars 1957 par l’Allemagne, la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas (NDLR).

[5]

F. de La Serre, « L’élargissement à l’Est de l’Union européenne — les dynamiques du droit européen », in Mélanges Gautron, Paris, Pédone, 2004.

[6]

Propos de Robert Schuman repris par la revue France-Forum de septembre 1963, citée dans A. Grosser, La France semblable et différente, Paris, Alvik éditions, 2005, p. 218.

[7]

J. Duthell de la Rochère, La Constitution européenne, Paris, La Documentation française, Regards sur l’actualité, n° 307, janvier 2005.

[8]

V. Giscard d’Estaing, V. Giscard d’Estaing présente la Constitution pour l’Europe, Paris, Fondation Robert Schuman/Albin Michel, 2003, p. 32.

[9]

M. Croisat et J.-L. Quermonne, L’Europe et le fédéralisme, Paris, Montchrestien, 1999 ; D. Sidjanski, L’Approche fédérative de l’Union européenne ou la quête d’un fédéralisme européen inédit, Notre Europe, « Études et recherches », n° 14, juillet 2001.

[10]

La Convention avait proposé d’abaisser l’exigence à 50 % des États représentant 60 % des populations, ce qui avait suscité l’opposition de l’Espagne et de la Pologne, désireuses de conserver les avantages du traité de Nice.

[11]

Qui avaient déjà abandonné leur deuxième commissaire à la suite du traité d’Amsterdam.

[12]

J.-L. Quermonne, La Question du gouvernement européen, Notre Europe, « Études et recherches », n° 20, novembre 2002.

[13]

Comme l’avait suggéré Robert Badinter dans Une Constitution pour l’Europe, Paris, Fayard, 2002.

[14]

F. Deloche-Gaudez, Le Secrétariat de la Convention européenne, un acteur influent, Politique européenne, n° 13, printemps 2004.

[15]

J. Solana, Rapport « Une Europe sûre dans un monde meilleur », Bruxelles, 2003 disponible sur <ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/78367.pdf\"\\t\"_blank>.

[16]

Cf. J.-M. Ferry, La Question de l’État européen, Paris, Fayard, 2000.

[17]

O. Beaud, A. Lechevallier, I. Pernice et S. Strudel (dir.), L’Europe en voie de constitution, Pour un bilan critique des travaux de la convention, Bruxelles, Bruylant, 2004.

[18]

P. Lamy, La Démocratie-monde, Paris, Le Seuil, 2004.