Politique étrangère
I.F.R.I.
I.S.B.N.2200920555
240 pages
p. 257 à 271
doi: 10.3917/pe.052.0257
Veille sur la revue
Veille sur l'auteur
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I.S.B.N.2200920555
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Union européenne : l'aventure constitutionnelle
Été 2005/2
La Constitution et l’union politique : de la dilution à la reconstruction ?
André Brigot André Brigot enseigne à l’École des hautes études en sciences sociales l’histoire de la construction européenne dans le domaine de la sécurité et de la défense et les relations internationales et stratégiques aux Écoles de Saint-Cyr-Coëtquidan.
Au-delà de certains progrès institutionnels, le traité constitutionnel organise des espaces de coopération entre États plus qu’il ne structure un acteur politique européen. La frilosité budgétaire des États jointe aux ambiguïtés du traité laisse mal augurer de la gouvernabilité d’un ensemble à 30. Mais le traité peut sans doute permettre aux États qui le souhaitent, au-delà des difficultés de la ratification, de reprendre la construction d’une entité politique nouvelle.Mots-clés :
Union européenne, Traité constitutionnel, coopérations renforcées, PESC, PESD.
The Treaty establishing a European Constitution is the result of conflicting representations of the future of European Union: on one hand, a kind of an enlarged economic space under the protection of the Atlantic Alliance which would follow common rules, and on the other hand the ideal of a more united political territory. It is the former vision, rather than the latter, which has prevailed in the text. Will this suffice to ensure proper development of the Union? This question will inevitably encourage members to use the possibility of sub-groups to reinforce their cooperation and structure their defense. Those who will vote “No” will have less legitimacy to implement this option offered by the Constitution.
Bien avant le traité de Rome, les projets d’Europe, qui sont toujours des projets de paix, semblent avoir été irrigués par trois courants. Le premier porte un objectif de pacification interne et de renforcement vers l’extérieur. Le deuxième privilégie des objectifs économiques. Le troisième prône la paix par l’échange et la libre circulation des idées. Ces projets ne sont pas toujours convergents. Le premier cherche un territoire politique limité ; le deuxième un espace économique ouvert mais demandeur de sécurité ; le troisième privilégie des réseaux d’individus ouverts sur l’universel. Alors que le dernier n’a qu’une visée organisatrice limitée, les deux autres s’institutionnalisent depuis la fin des années 1940, le second visant à constituer un espace économique libéral, le premier aspirant à constituer un territoire politique et social.
De « l’Europe d’hier » à l’élargissement de 2004
Le rythme de progression du nombre de membres et du volume des populations de l’Union européenne (UE) s’est fortement accéléré ces dernières années. Il est voué à se maintenir, avec l’entrée programmée de la Roumanie, de la Bulgarie et des États de l’ex-Yougoslavie, pour ne pas parler de la Turquie, de l’Ukraine, voire de la Moldavie, de la Géorgie, de l’Arménie...
Tableau 1
Population de l’Europe de 1957 à 2017 (en millions d’habitants)
Face à cette accélération, le projet de Constitution ne définit pas de limites. « L’Union est ouverte à tous les États européens qui respectent ses valeurs et qui s’engagent à les promouvoir en commun. » L’adjectif « européen » n’est pas défini plus avant. L’ambiguïté est renforcée par l’absence de toute recherche de définition d’un peuple européen, la « citoyenneté européenne » ne se fondant que sur la nationalité reconnue par un État membre.
Si on complète les chiffres donnés ci-dessus par les niveaux de vie des populations nationales, on constate qu’il ne s’agit plus tant d’un élargissement que d’un saut qualitatif. L’entrée de nouveaux membres « pauvres » rend plus hétérogène l’ensemble
[1], et une des notions-clés de l’UE, la politique de cohésion en est bouleversée. Dans une étude réalisée par la Commission on peut lire : « Si dans tous les nouveaux pays membres la croissance restait à l’avenir supérieure de 1,5 % à celle du reste de l’Union, le produit intérieur brut (PIB) moyen par habitant dans les douze pays concernés resterait inférieur à 60 % de la moyenne de l’Union élargie jusqu’en 2017… Et ce n’est qu’en 2035 que la Pologne approcherait ce seuil, la Lettonie en 2041 et la Bulgarie et la Roumanie vers 2050. »
[2] Dans ces conditions, les États envisagent-ils un effort budgétaire qui accélère la convergence ?
Les enjeux du verrouillage budgétaire
Le budget européen a été jusqu’ici largement consacré à deux grandes politiques communautaires qui seront, quoi qu’il advienne, profondément transformées : la politique agricole commune (PAC) (50 % des dépenses), et la politique de cohésion (environ 30 % des dépenses). S’y ajoutent les politiques internes (transports, recherche, énergie…) pour 7 % ; et, pour 8 %, les dépenses de pré-adhésion pour les pays candidats et les aides extérieures (au développement, humanitaires, de reconstruction…)
Avant 2004, les 10 % des régions les plus pauvres de l’UE à 15 avaient un revenu représentant 60 % de la moyenne européenne. Aujourd’hui ces mêmes 10 % (ce ne sont plus les mêmes régions) n’atteignent que 30 % de cette moyenne. Or, l’élargissement ne s’accompagne pas de nouvelles perspectives financières. Dans les discussions sur les projets de budget européen 2007-2013, les réticences des États s’accompagnent de propositions tendant à équilibrer pour chaque membre ses contributions et ses retours. Si la PAC est garantie sur la période 2007-2013, ses ressources sont plafonnées et les négociations commerciales multilatérales pèseront sur son maintien. Quant aux fonds structurels, beaucoup doutent de leur efficacité et avancent qu’ils ne pourront être maintenus dans leur ampleur, sauf à voir exploser un budget communautaire que les États contributeurs veulent maintenir à 1 % du revenu national brut (RNB)
[3].
Plutôt que l’extension des dépenses régionales et sociales aux nouveaux entrants, c’est la mise sur pied d’un autre environnement de croissance qui est proposée par l’Agenda de Lisbonne : des politiques collectives (recherche, formation, réseaux transeuropéens et de transport) pour stimuler la croissance générale
[4]. Il s’agirait de faire entrer l’UE dans un second âge qui ne serait plus celui de l’agriculture (devenue agro-industrie), des aides aux régions en retard de développement ou à la reconversion des industries classiques, mais celui des services, des communications, des réseaux, de la recherche. Défendre le premier modèle impliquerait un tel accroissement de ressources vers les nouveaux entrants qu’il n’est pas financièrement envisageable ; soutenir le second, favorise de fait les mécanismes du marché au nom des indispensables transformations.
Pourtant, l’Acte unique de 1992 avait introduit l’exigence d’efforts de cohésion économique et sociale : adoption de minima dans le domaine des conditions et de la rémunération du travail, incitation à la négociation entre les patronats et les syndicats… « Si une partie de ce programme devait être abandonnée, il ne s’agirait plus du même projet européen » dit Jacques Delors
[5], qui ajoute : « On tournerait le dos à l’esprit de la construction européenne si l’on acceptait, comme principe de base, la compétition entre États, s’ajoutant à la compétition entre les agents économiques. » Face à la progression d’une souveraineté collective accrue, c’est dans un autre cadre, celui d’une progression d’un fédéralisme concurrentiel (pour reprendre l’expression de Jean Pisani-Ferry) que s’inscrit le projet de traité constitutionnel.
On peut s’étonner d’entendre les gouvernements qui refusent de dégager les moyens de leur politique d’élargissement reprocher aux populations dubitatives de remettre en cause les acquis de l’Union. Les plus ouverts aux élargissements sont les plus attentifs à limiter le budget européen… Autant admettre que le modèle de construction qui a marqué les quarante dernières années n’est plus tenable dans la perspective de l’intégration des États balkaniques, de la Turquie ou de l’Ukraine…
Les transformations institutionnelles apportent-elles des avancées majeures ?
Le Conseil européen, dont la règle de décision est le « consensus », est doté par le traité d’un président élu pour deux ans et demi, qui accroît la visibilité de l’Union. Au plan de la prise de décision, la question cruciale est le maintien de l’unanimité comme procédure fondamentale et la faible extension des cas de décision à la majorité qualifiée.
Le Conseil des ministres statue à la majorité qualifiée, dans un nombre réduit de cas à l’unanimité, et très rarement à la majorité simple. Depuis le 1er novembre 2004, la majorité qualifiée suppose 232 voix soit 72,3 % du total. Elle passerait à 255 et 73,91 % après l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie. Au 1er novembre 2009, la majorité qualifiée retenue par le projet de constitution exige au moins 15 États, 55 % des voix et 65 % de la population, ou que moins de quatre États s’opposent, quelle que soit leur population. Face au maintien de souverainetés, la pondération démographique doit corriger les déséquilibres entre États membres. Le mécanisme a cependant d’autres effets pervers, notamment dans la perspective d’entrée de « poids lourds » tels que la Turquie ou l’Ukraine
[6].
La Commission voit son poids relatif diminuer au regard des autres institutions. Son président sera proposé par le Conseil européen au Parlement, en tenant compte du résultat aux élections à ce Parlement. En revanche, le Conseil européen nomme le ministre des Affaires étrangères, vice-président de la Commission. On maintient un maximum de 25 commissaires, proposition raisonnable du point de vue du fonctionnement de l’institution – d’autant qu’un commissaire est censé ne pas représenter son pays ; même s’il est encore inconcevable que des pays comme l’Allemagne ou la France puissent ne pas envoyer de commissaires à Bruxelles.
Le Parlement voit son rôle s’élargir puisque la codécision est étendue à la plupart des actes législatifs. Quant aux parlements nationaux, ils disposeront d’un droit de contrôle de la subsidiarité, qui les associe aux processus d’avancement dans la construction de l’Union.
Plus généralement, les compétences de l’Union lui sont attribuées par les États ; le texte exclut toute compétence non explicitement attribuée ; leur exercice est soumis aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La nouvelle répartition supprime cependant la division par piliers et apporte une plus grande clarté. La « clause de flexibilité », qui existait déjà, permet au Conseil de prendre des dispositions dans les cas où une action lui paraît nécessaire, et voit son champ s’étendre. Mais elle ne peut être utilisée pour contourner l’interdiction par la Constitution d’harmoniser les législations dans certains domaines, et sa mise en Å“uvre exige l’approbation du Parlement, dont le rôle n’était auparavant que consultatif, tandis que la Commission devra « attirer l’attention » des Parlements nationaux.
Les dimensions économiques et sociales
La Charte des droits fondamentaux est intégralement reprise dans le projet de Constitution. Ses principes (dignité, liberté, égalité, solidarité, citoyenneté et justice) figuraient déjà dans la jurisprudence communautaire comme cadre de l’action de l’UE. Ils sont désormais le « socle » du traité constitutionnel et contribuent à spécifier l’UE, en en faisant une « communauté de valeurs ».
La nouveauté est ici que la Charte devient contraignante, pour les institutions de l’Union comme pour les gouvernements, parlements et administrations des États membres. Les principes sont précisés quant à leur contenu. En matière, par exemple, de droit au respect de la vie privée et familiale, la Charte dissocie le droit de se marier de celui de fonder une famille, (prenant en compte divers modèles familiaux, et sans préciser si l’union concerne des personnes de sexes différents).
Lors de la conférence intergouvernementale, les gouvernements les plus « souverainistes » ont cependant ajouté au texte issu de la Convention l’article II-111, 2 : « La présente Charte n’étend pas le champ d’application du droit de l’Union au-delà des compétences de l’Union, ni ne crée aucune compétence ni aucune tâche nouvelle pour l’Union et ne modifie pas les compétences et tâches définies dans les autres parties de la Constitution. » Autrement dit, les spécifications interdites par la Charte n’entraînent aucun droit pour l’Union à légiférer. L’article suivant (« Portée et interprétation des droits et des principes », art. II-112) va dans le même sens d’une interprétation restrictive.
La troisième partie du texte, enfin, porte sur les politiques et le fonctionnement de l’Union. Un peu décalée dans un texte constitutionnel classique, son intérêt vient de ce que, beaucoup plus prolixe sur l’encadrement de ces droits que sur leur mise en application, elle révèle les orientations générales du texte. La distinction entre les principes et les droits souligne que la reconnaissance de ces derniers ne les érige pas en droit positif et n’implique aucune obligation d’action aux institutions européennes. Les principes doivent être respectés, sans obligation de résultat.
La philosophie générale est claire : la représentation globale est celle d’un espace économique qui se défie non seulement des interventions régulatrices, mais aussi des harmonisations économiques et budgétaires. Cette situation n’est pas nouvelle ; elle est même en partie due aux positions françaises qui, lors de la mise en place du Pacte de stabilité, ont préféré qu’à celui-ci soit associée la notion de croissance plutôt que celle de coordination économique et budgétaire. Mais cette dernière s’éloigne encore avec 27 États membres…
Des avancées ambiguës en matière de sécurité
Longtemps projet de paix par pacification interne, l’Union a acquis depuis environ cinq ans
[7] une véritable capacité en matière de forces, susceptible de conforter une politique étrangère et de sécurité commune embryonnaire.
Espace de liberté, de sécurité et de justice : la sécurité intérieure
Les coopérations en matière de sécurité intérieure regroupées sous l’appellation d’« espace de liberté, de sécurité et de justice » entendent traiter d’abord des immigrations et des grandes criminalités mondialisées. Les avancées des procédures policières de contrôle y sont rapides, et surtout larges puisque les États-Unis s’insèrent dans les coopérations. Les avancées en matière de sécurité intérieure (Affaires intérieures et Justice) portent sur les mécanismes de décision à la majorité qualifiée. En revanche, initialement réactives, face au terrorisme des années 1970 ou aux migrations des années 1990, les coopérations sont passées de l’objectif d’une législation commune (passeport unique, citoyenneté européenne, visa unique…) à l’harmonisation des législations nationales, pour se restreindre aujourd’hui à la reconnaissance mutuelle des décisions.
L’abandon de l’idée de législation commune évacue en même temps l’exigence d’encadrement des procédures : « L’Union Å“uvre pour assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures de prévention […], de coordination et de coopération entre autorités policières et judiciaires […] ainsi que par la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale, et, si nécessaire, par le rapprochement des législations pénales » (art. III-257). La « nécessité » n’est pas définie ; et l’on parle désormais d’un « espace de liberté, de sécurité, et de justice ». Espace et non territoire, car la constitution d’un territoire supposerait un pouvoir politique représentatif s’appuyant sur une circonscription. L’espace, quant à lui s’en passe.
L’action extérieure de l’Union
Dans le texte constitutionnel, la dimension policière de contrôle des flux de personnes et de biens domine celle de la protection militaire d’un territoire délimité par une frontière. On pourrait expliquer cette situation par l’exclusion depuis les origines de la construction européenne de la défense comme domaine de compétence communautaire. Mais simultanément les institutions proprement militaires des États membres perdent progressivement une partie de leur légitimité interne, au sens de la défense du territoire et des frontières, du fait même de l’extension de la sécurité et de la paix apportées par la construction européenne. L’imprécision de l’ensemble politico-géographique européen interdit cependant un transfert concret, et même représentable, des forces nationales à une échelle supérieure.
Les États membres ont pourtant dans leur grande majorité, considérablement modifié depuis 1990 leurs forces et leurs conceptions d’emploi. Mais un progrès dans la coopération internationale, même entre pays membres de l’Union, n’est pas automatiquement un progrès pour cette dernière.
La politique étrangère commune est aujourd’hui divisée entre la procédure intergouvernementale du Conseil, qui décide à l’unanimité, le Haut représentant de l’UE pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), un commissaire aux Relations extérieures, et un autre responsable de la politique commerciale. Le texte constitutionnel crée un ministre des Affaires étrangères de l’UE, vice-président de la Commission, qui présiderait le Conseil des Affaires étrangères (il risque ainsi d’être considéré comme un commissaire par le Conseil, et comme un homme du Conseil par la Commission). La mise en place d’un service diplomatique européen appuiera le ministère des Affaires étrangères en réunissant fonctionnaires du Conseil, de la Commission et des États membres, et en englobant les représentations de l’Union à l’étranger. Le Parlement européen voit ses pouvoirs renforcés dans ces domaines, puisque la codécision s’appliquera désormais à la coopération économique, financière et technique avec les pays tiers, et que son approbation est requise pour la grande majorité des accords internationaux.
Enfin, la Constitution introduit la notion de « solidarité » des Européens puisque la « clause de solidarité politique mutuelle » (art. I-40, § 1) reproduit les dispositions de l’article V du traité de Bruxelles. Une solidarité militaire propre aux États membres et distincte de celle de l’Alliance est donc inscrite, clause conçue comme une transition vers une future défense commune, présentée comme objectif de long terme. Mais par peur que cette clause ne mine l’Alliance atlantique – qui obtient l’étonnant statut pour une alliance militaire d’être intégrée à une constitution –, les plus réticents ont restreint son champ d’application à des domaines précis : le terrorisme ou les catastrophes naturelles (art. I-42 et III-231). Un exemple d’inflexion restrictive peut être trouvé dans la comparaison entre la formulation initiale de la Convention et celle de la conférence intergouvernementale :
Si les États les plus atlantistes sont ainsi parvenus à limiter de modestes ouvertures, il ne faut pas sous-estimer les avancées matérielles et institutionnelles qui ont eu lieu entre 1998 et 2004 au sein de l’Union. À s’en tenir à une position critique ou ironique, on manquerait l’intérêt que d’autres instances voient à l’utilisation des potentiels européens. Là encore, l’absence d’européanisation des forces, au sens de constitution d’un outil utilisable pour une politique commune, conduit à relativiser exagérément les efforts en termes de capacités et de coordination. Si au sommet l’unité politique n’est pas considérablement renforcée par les innovations constitutionnelles, la chaîne de décision a été complétée depuis quelques années par l’établissement d’une capacité de commandement et de planification.
La Constitution consacre l’existence de l’Agence européenne de l’armement, mise en place le 14 juin 2004, et permet la mise en place d’une cellule de planification et de conduite des opérations au sein de l’État-major de l’Union, « embryon d’une capacité autonome de commandement pour des opérations d’envergure ». C’est du moins ainsi que le présente le site du Quai d’Orsay
[8]. Mais le ministre luxembourgeois de la Défense, Luc Frieden, dont le pays préside l’Union au premier semestre 2005, commente : « La mise en place de cette cellule est un élément indispensable si on veut faire des interventions militaires européennes […] [elle] rend même obsolète la création d’un quartier général européen, une idée lancée en avril 2003 lors d’un mini-Sommet organisé par la France, la Belgique l’Allemagne et le Luxembourg… »
[9]
L’Agence de défense de l’Union européenne a été dotée de quatre responsables (Capacités, Recherche et technologie, Direction des armements, Industrie et marchés). Il est possible d’en rapprocher « la politique spatiale européenne […] qui donnera lieu à une loi ou loi-cadre européenne […] qui peut prendre la forme d’un programme spatial européen. L’Union établissant toute liaison utile avec l’Agence spatiale européenne (art. III-254) ». L’intervention de l’Union ne limite pas la compétence des États membres dans le domaine spatial – bien qu’il s’agisse d’une compétence partagée.
Au total, il y a bien amélioration des moyens à travers la réorganisation des forces, l’élargissement des missions, l’acquisition de matériels euro-atlantiques ou européens – la différence s’estompe d’ailleurs au fur et à mesure des concentrations industrielles des deux côtés de l’Atlantique. Mais tout ceci n’est pas directement dû au texte constitutionnel, et ne suffit pas à constituer une stratégie.
Au-delà du « oui » ou du « non », quel projet politique ?
Un des éléments majeurs de l’amélioration du système décisionnel européen est l’extension du champ de la majorité qualifiée. Le texte de la Convention proposait de faire de cette dernière la règle, et de l’unanimité l’exception, sauf en matière de PESC. Mais les partisans de l’unanimité luttèrent si farouchement dans les domaines social, fiscal, pénal et budgétaire qu’à l’issue de la conférence intergouvernementale la majorité ne fut préservée qu’en matière de droit pénal et, en matière sociale, concernant les seules prestations sociales des travailleurs migrants. À bien des égards, les positions britanniques l’ont emporté. La notion de compétition apparaît non seulement entre les entreprises, mais aussi entre les nations. Les principaux mécanismes de verrouillage institutionnel sont la faible augmentation des domaines relevant de la majorité qualifiée, l’importance donnée à la coordination, dans de multiples domaines, sur l’harmonisation et l’utilisation de la subsidiarité comme mécanisme de renationalisation. Au total : l’économique progresse à la majorité qualifiée et le social à l’unanimité, donc lentement ou pas. Plutôt qu’à l’approfondissement visé, on aboutit à une Europe politique orientée vers une sorte de « commonwealth normatif », espace extensible dont les limites tendent à se superposer à celles, d’ailleurs floues, de l’Alliance atlantique.
Nombre de critiques hâtives portent sur le caractère libéral des dispositions du texte. C’est oublier que dès le départ la construction européenne s’est faite sur cette base. En revanche, il est vrai qu’une constante de la politique française, sous des gouvernements de droite ou de gauche, a été de pousser à la mise en place d’institutions politiques d’orientation, de contrôle, de développement du projet européen. Cette voie n’est guère celle du texte constitutionnel.
La réflexion doit donc faire face à deux perspectives. La première est que le « non » l’emporte, ici ou ailleurs : Grande-Bretagne, Suède, Pologne, République tchèque. La seconde est que, même ratifié, ce qui reste douteux, le traité constitutionnel ne suffise pas à renforcer le projet d’une Europe politiquement forte face à la dérive vers un espace euroatlantique où l’influence des États-Unis serait majeure. Dans les deux cas, le travail de définition et d’action pour que le projet d’une Union politique forte progresse diffère de la réponse au référendum. Il peut même, paradoxalement, ignorer la réponse référendaire : réponse légitimante certes, mais parallèle ou postérieure aux constructions intergouvernementales.
Certains avancent qu’à l’intérieur de l’espace économique euroatlantique, auquel le « non » laisserait le champ libre, il resterait possible de constituer un groupe de pays résolus à progresser dans leurs solidarités politiques, économiques et sociales. Dans les deux cas, rejet ou ratification, la situation serait au fond semblable : l’Europe n’avance qu’à travers ses différenciations. Cette vision se heurte pourtant à des questions difficiles : avec qui avancer, dans quel domaine, avec quelles institutions ?
La première idée, trop souvent invoquée, consiste à se replier sur le franco-allemand. Cette relation affaiblie résisterait pourtant mal à un « non » français. Les grandes années de la coopération bilatérale semblent derrière nous. Au cours de la dernière décennie, plusieurs tentatives ont été lancées pour passer à un niveau supérieur de coopération : elles ont toutes échoué. Au contraire, notamment dans le domaine industriel, les dernières années ont été marquées par plus de discordes que de progrès
[10]. Le franco-allemand pourrait jouer sur le fiscal (mais la nouvelle Commission suivra une ligne libérale), et les propositions de l’un ne sont guère reprises par l’autre.
Par ailleurs, dans le cadre de sa politique étrangère, l’Allemagne développe de plus en plus des positions nationales. À l’Organisation des Nations unies (ONU), dans le cadre de la réforme du Conseil de sécurité proposée par Kofi Annan, la perspective d’un siège permanent attribué au Japon, au Brésil à l’Inde et à l’Allemagne congédie celle d’un siège « européen », que la France n’a jamais soutenue. L’entrée au Conseil comme membre permanent va, pour l’Allemagne – comme pour le Japon –, dans le sens d’une maximisation du rôle national par l’internationalisation, bien plus que par l’« européanisation ».
En cas de « non » français, on peut douter que l’Allemagne, où le « oui » du Bundestag correspond à l’opinion majoritaire, se lance dans une nouvelle étape de coopération avec la France. La République fédérale d’Allemagne (RFA), sans reconstruire une Mitteleuropa mythifiée dans les représentations géopolitiques en France, peut s’appuyer sur un hinterland continental pour conforter sa position face aux conceptions britanniques, laissant de fait la France à son auto-marginalisation. En revanche, l’hypothèse d’un « oui » français face à un « non » britannique (éventuellement rejoint par celui d’un autre État membre) ouvre l’espace de la relation franco-allemande, surtout si elle est rejointe par l’Espagne et les alliés traditionnels que sont la Belgique et le Luxembourg, voire d’autres…
D’autres rapprochements sont envisageables : plus sectoriels, ils n’auraient pas le même effet d’entraînement. Ainsi une sorte de groupe nord-est rassemble les États nordiques, baltes, la Pologne, la Hongrie et les États slaves autour d’une politique respectueuse des souverainetés nationales, plus ferme vis-à-vis de la Russie, et où s’affirment des partis populistes souhaitant plus un accord avec les États-Unis que la progression des politiques européennes. Le rôle de la peur sera ici décisif. Plus les États-Unis inquiètent, plus l’UE s’en trouve confortée, y compris dans les pays centre ou est-européens. Qu’au contraire la Russie se lance dans des politiques de force, ou plus simplement de menace, et la protection américaine retrouvera tous ses atouts.
De nouvelles solidarités organisées ?
Pourtant, sans avant-garde, sans « euro-cÅ“ur », le risque de dilution de l’ensemble existe. Tout au long de l’histoire de la construction communautaire, le principe a été admis que certains États pouvaient être régis par des règles différentes de celles censées s’adresser à tous. Non seulement le projet de Constitution va dans ce sens, mais il inverse le raisonnement : les coopérations renforcées ne sont plus des exceptions permettant de faciliter l’intégration, elles peuvent être utilisées comme un véritable mode d’intégration. Leur champ d’application est étendu à tous les domaines de compétence de l’Union, sauf ceux où celle-ci dispose d’une compétence exclusive. Sont donc ouverts aux coopérations renforcées : la PESC, la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ; l’espace de liberté de sécurité et de justice ; l’Eurogroupe, c’est-à-dire la coordination des politiques économiques et budgétaires ; le marché intérieur ; la politique sociale, la cohésion économique sociale et territoriale ; l’agriculture et la pêche, l’environnement ; la protection des consommateurs ; les transports et les réseaux transeuropéens ; l’énergie.
Compte tenu de l’ampleur des législations communautaires, le domaine est plus restreint qu’il n’y paraît. Mais les États membres peuvent poursuivre entre eux des projets d’intégration hors traités, « dès lors qu’ils s’abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union. » Avec la Constitution, ces coopérations deviennent plus simples à lancer et sont plus incitatives. Une coopération renforcée doit être autorisée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée et ne peut être lancée « qu’en dernier ressort ». Mais le dispositif ne comporte plus de mécanisme de freinage, et le seuil minimum du nombre d’États pour instaurer une telle coopération est passé de la moitié à un tiers (il reste autour de huit ou neuf États, annulant l’effet de l’entrée des Dix).
Si dans la plupart des domaines l’autorisation est accordée par une décision du Conseil à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, dans le domaine de la PESC l’autorisation est adoptée par le Conseil statuant à l’unanimité, après avis du ministère des Affaires étrangères de l’Union, la Commission étant exclue et le Parlement seulement informé ; dans le domaine de la PESD, une coopération structurée exige un vote du Conseil à la majorité qualifiée. Après constitution d’une coopération, les États non participants ne peuvent prendre part au vote du Conseil sur une mesure qui en relève. Enfin, alors que les mêmes mécanismes de vote ont cours dans les coopérations renforcées, la « clause passerelle » (article III-422) permet au Conseil de passer de l’unanimité au vote à la majorité qualifiée (sauf pour des décisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense).
Les mécanismes prévus ouvriraient donc des possibilités dans deux domaines principaux : la sécurité et la coordination économique. Quelles structures actuelles, autres que des bilatéralismes, pourraient être la base de regroupements ?
L’Eurogroupe
[11] est le plus significatif. On peut imaginer que les pays « euro-Schengen » signent un traité intergouvernemental, s’engageant à participer ou non ensemble aux éventuelles coopérations renforcées. Du coup, aucune coopération renforcée ne pourrait exister sans eux compte tenu de leur majorité de blocage, et ils seraient présents dans toutes celles qui seraient établies. On dépasserait l’idée du noyau dur, et le balancement fédéralisme/intergouvernementalité, au profit d’une activation de l’existant, sans s’enfermer dans les procédures décisionnelles à 27 et plus.
Un autre État pourrait les rejoindre dans un domaine suffisamment « séparable mais non séparé » : par exemple la Grande-Bretagne pour la défense. Dans ce domaine s’applique la formule de la « coopération structurée », qui ne requiert pas un nombre minimum d’États. Mais aucun des principaux États membres concernés (Grande-Bretagne, Allemagne, France…) ne souhaite prendre l’initiative d’une véritable structure militaire européenne autonome, notamment en matière de capacités de commandement, de planification et de conduite d’opérations. La standardisation des moyens (capacités d’agir avec des forces de différentes nations notamment) requise par l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) facilite pourtant, paradoxalement, du fait de la standardisation des forces et des matériels, l’éventuel regroupement d’un tel sous-ensemble. Le véritable obstacle à cette perspective est qu’il est peu envisageable que la Grande-Bretagne rejoigne ce projet.
Tout se passe en réalité comme si les États membres considéraient la ratification comme acquise ou secondaire ; ou, plus exactement, comme si plusieurs mécanismes de progression d’intégrations sectorielles se mettaient en place indépendamment du destin politique de la Constitution. Au total, cette dernière apparaît moins comme un mécanisme institutionnel permettant l’approfondissement politique d’un ensemble allant vers plus de 30 membres, que comme une refonte des traités existants, instaurant un vaste espace, plus normatif que politique, et ouvrant des possibilités de structuration de sous-ensembles plus intégrés.
***
L’approfondissement politique attendu débouche sur un texte constitutionnel dont on peut douter qu’il suffise, ratifié ou non, à permettre le fonctionnement de l’ensemble futur. L’absence de ratification renverrait au traité de Nice, c’est-à-dire à une dilution politique, ou si l’on veut à la réussite d’un « commonwealth normatif », version économique de l’institution de sécurité représentée par l’Alliance atlantique.
Indépendamment du résultat des procédures de ratification, la vraie question devient celle d’une reprise du projet de construction d’une entité politique nouvelle, par ceux des États de l’Union qui pensent ce projet nécessaire, utile et souhaitable. Le traité constitutionnel comporte des mécanismes susceptibles de l’encadrer. Il est irresponsable d’avancer qu’un « non » français le faciliterait. À ceux qui pensent que la médiation régionale peut permettre de réguler le processus de mondialisation revient la tâche d’articuler, dans un nouveau processus institutionnel, ces aspirations. Sur cette voie, nul autre modèle n’est plus avancé que celui – imparfait – de l’Union.
NOTES
[1]
C. Morrisson, « Inégalités, pauvreté et cohésion sociale dans l’Union européenne », Commentaire, printemps 2005.
C. Morrisson, « Inégalités, pauvreté et cohésion sociale dans l’Union européenne », Commentaire, printemps 2005.
[2]Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, novembre 2004.
Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, novembre 2004.
[3]Il ne suffit pas de dire qu’il faut augmenter le budget en faisant « payer les riches ». Le Traité de Versailles a été considéré comme injuste alors que les remboursements des dettes de guerre avoisinaient 1 % du PIB de l’Allemagne d’alors (il est vrai ruinée par la guerre) ; les Pays-Bas d’aujourd’hui versent une somme bien supérieure.
Il ne suffit pas de dire qu’il faut augmenter le budget en faisant « payer les riches ». Le Traité de Versailles a été considéré comme injuste alors que les remboursements des dettes de guerre avoisinaient 1 % du PIB de l’Allemagne d’alors (il est vrai ruinée par la guerre) ; les Pays-Bas d’aujourd’hui versent une somme bien supérieure.
[4]C’était le sens du Rapport Sapir de juillet 2003, qui proposait de renationaliser les politiques traditionnelles (PAC et Fonds) pour se donner les moyens de réaliser les « objectifs de Lisbonne » et faire de l’Union un pôle de croissance.
C’était le sens du Rapport Sapir de juillet 2003, qui proposait de renationaliser les politiques traditionnelles (PAC et Fonds) pour se donner les moyens de réaliser les « objectifs de Lisbonne » et faire de l’Union un pôle de croissance.
[5]Allocution du 13 septembre 2004 devant l’Institut d’études de statistique. Site Notre Europe.
Allocution du 13 septembre 2004 devant l’Institut d’études de statistique. Site Notre Europe.
[6]Voir F. Bobay, Économie et prévision, n° 163, 2004/3.
Voir F. Bobay, Économie et prévision, n° 163, 2004/3.
[7]Voir La Politique de sécurité et de défense de l’UE. Les cinq premières années (1999-2004), Paris, IES-UE, 2004.
Voir La Politique de sécurité et de défense de l’UE. Les cinq premières années (1999-2004), Paris, IES-UE, 2004.
[8]Voir <www. diplomatie. gouv. fr/ actu/ article. asp= 43040>.
Voir <www. diplomatie. gouv. fr/ actu/ article. asp= 43040>.
[9]Entretien accordé à Nouvelles Atlantiques le 7 décembre 2004.
Entretien accordé à Nouvelles Atlantiques le 7 décembre 2004.
[10]Si en 1998, l’allemand Hoechst rachète Rhône-Poulenc, en 1999 France Télécom et Deutsche Telecom ne parviennent pas à une politique commune, puis en 2003 Siemens est empêché de reprendre Alstom et en 2004, Sanofi reprend le franco-allemand Aventis tandis qu’à EADS les ambitions personnelles franco-françaises ébranlent une direction binationale.
Si en 1998, l’allemand Hoechst rachète Rhône-Poulenc, en 1999 France Télécom et Deutsche Telecom ne parviennent pas à une politique commune, puis en 2003 Siemens est empêché de reprendre Alstom et en 2004, Sanofi reprend le franco-allemand Aventis tandis qu’à EADS les ambitions personnelles franco-françaises ébranlent une direction binationale.
[11]Groupe formé par l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal.
Groupe formé par l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal.
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