Lakhdar Brahimi : Avec la fin de la guerre froide, on a pensé que l’ONU allait enfin pouvoir accomplir la mission pour laquelle elle avait été créée et qu’elle n’avait pu mener à bien en raison de l’opposition bipolaire, notamment dans le domaine du maintien de la paix. C’était bien, initialement, l’objectif central : épargner aux générations futures les affres d’une guerre à peine éteinte. Les espérances étaient extraordinaires et, face au miracle global attendu, l’ONU est censée avoir déçu. Mais, si l’on y regarde de plus près, l’affaire est plus complexe.

Nos espoirs de la période post-guerre froide étaient certes excessifs. D’aucuns ont cru, un peu trop vite, qu’au lendemain de la chute du Mur de Berlin, un nouvel ordre international allait voir le jour de manière quasi automatique. Naturellement, cela n’a pas été le cas : nous sommes entrés dans une période de transition dont la fin n’est pas encore en vue. La chute du mur de Berlin et la guerre d’Irak de 2003 symbolisent les contradictions de cette transition. À Berlin naissent les espérances, alors que la guerre en Irak montre crûment les incertitudes, les malentendus et les équivoques qui existent dans les relations entre les grandes puissances, ainsi que les limites de l’ONU quant à ses possibilités d’action.

Cette guerre d’Irak et le débat qui l’a précédée ont pourtant focalisé l’attention sur des interrogations fondamentales qui n’avaient pas été publiquement, officiellement, formulées dans la période précédente. Ces questions ont été soulevées notamment par Dominique de Villepin et Joshka Fisher, ministres français et allemand des Affaires étrangères, devant le Conseil de sécurité : quelle sorte de relations entre les États souhaitons-nous instaurer ? Quelle sorte de droit international voulons-nous construire ? Bref quelle sorte de règles du jeu pouvons-nous fixer ? Ces questions dépassent largement le cadre de l’Irak et aussi celui, stricto sensu, de l’ONU.

À l’intérieur de cette interrogation fondamentale sur ce que les principales puissances veulent faire du monde, il reste que l’ONU elle-même demeure indispensable. Les Américains qualifient souvent les États-Unis de « nation indispensable »… Pourquoi pas ? Mais le monde ne peut fonctionner raisonnablement sans l’ONU. Les États-Unis eux-mêmes en ont fait la démonstration en Irak. En février 2003, le fond de leur argument était : « si l’ONU ne fait pas ce que nous souhaitons, alors elle est irrelevant » – elle ne sert à rien. En décembre 2003, le discours avait changé : « on ne peut pas “faire seuls” en Irak, nous ne pouvons pas continuer sans l’ONU ». Quelques mois seulement après la réélection du président Bush, la direction choisie par l’Administration américaine n’est pas encore claire.

P. E. : En quoi l’ONU est-elle indispensable : comme forum ou comme acteur des relations internationales ?

L. B. : L’ONU est d’abord indispensable pour organiser, régler les pratiques internationales dans des domaines très nombreux comme l’organisation de la circulation aérienne, la climatologie ou la navigation. Elle est donc une structure de coopération essentielle ; aussi irremplaçable et aussi peu visible que l’air… Les organisations du système de l’ONU sont fondamentales : pensons au rôle de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) dans la lutte contre la variole – éradiquée — ou la poliomyélite – en voie de l’être. Le Fonds des Nations unies pour l’enfance (United Nations Children’s Fund, Unicef), pour sa part, gère des dizaines de millions de personnes parmi les plus vulnérables (surtout des enfants en bas âge et leurs mères) à travers le monde. L’attitude des États comme du grand public vis-à-vis des opérations de maintien de la paix, est à la fois intéressante et révélatrice : très appréciées immédiatement après la guerre froide, elles sont très contestées au milieu de la dernière décennie, en raison notamment des convulsions dans l’ex-Yougoslavie – qui peut oublier l’épisode peu glorieux de Srebrenica ? – et du génocide au Rwanda. À telle enseigne que l’on parla même de supprimer purement et simplement le Département du maintien de la Paix. Mais – Kosovo et Timor oriental obligent – l’ONU est désormais très sollicitée. Aujourd’hui, l’Organisation ploie littéralement sous le poids de ses missions de maintien de la paix. Jean-Marie Guéhenno, le secrétaire général-adjoint responsable de ce secteur, disait récemment que l’ONU était à la limite de ses moyens, et dans l’impossibilité d’assumer des responsabilités nouvelles. Il est intéressant de noter dans ce contexte que James Dobbins, qui a publié un ouvrage sur les missions de paix menées par les Américains il y a un peu moins de deux ans, et qui vient d’en publier un second sur les missions de paix de l’ONU [1], conclut que ces dernières sont nettement moins dispendieuses, et réussissent dans l’ensemble beaucoup mieux, que les premières.

L. B. : C’est une autre affaire, qui nous fait retourner à mon idée de période de transition. Le Conseil de sécurité est encore à la recherche de son rôle dans l’après-guerre froide. De mauvais esprits le voient se transformer en debating society : c’est trop sévère. Mais le Conseil se cherche un rôle et un mode de fonctionnement qui correspondent aux exigences du temps, ainsi qu’en témoigne l’existence, de facto, de deux types de droit de veto : l’un est utilisé sans complexe par un seul membre permanent, tandis que les quatre autres membres réservent le leur très frileusement.

Ceci est dû, pour l’essentiel, aux relations que ce pays singulier, les États-Unis, entretient avec les autres États. Il s’agit évidemment d’un pays d’une puissance extraordinaire ; son influence, directe ou indirecte, s’étend et s’exerce partout : si vous êtes un petit pays et que vous avez besoin de la Banque mondiale, vous savez très bien que cette dernière ne vous aidera pas si les Américains s’y opposent. Les États-Unis, une fois encore, disposent d’une puissance démesurée et se voient comme un pays indispensable. Même en temps de paix, ils entretiennent une présence militaire quasi universelle. On remarque surtout leurs vastes déploiements – au Japon ou en Allemagne depuis longtemps ou en Irak aujourd’hui ; mais ils disposent un peu partout de petites équipes de forces spéciales : en Afrique, en Asie, dans des pays de l’ex-Union soviétique – que sais-je encore ? C’est sans doute le seul pays à dimension globale, et il en est particulièrement conscient.

P. E. : Une réforme du Conseil de sécurité changerait-elle cet état de fait ? L’amélioration de la représentativité du Conseil ne se heurterait-elle pas au même différentiel de puissance ?

L. B. : Des pays comme l’Inde, l’Allemagne ou le Japon ont absolument le droit d’aspirer à un rôle international plus important : c’est cela le fond des projets de réforme du Conseil. Mais il demeurera que les États-Unis ne sont pas un pays comme les autres. Il serait raisonnable que le reste du monde reconnaisse leur hyperpuissance. Inversement, l’hyperpuissance doit, elle aussi, réapprendre que le reste du monde existe. Voilà l’enjeu du débat actuel : c’est celui d’un effort d’apprentissage, d’apprivoisement mutuel. C’est à cette condition que la réforme du Conseil permettra un fonctionnement différent.

Un autre point capital est la crise du droit international. Voilà trente ou quarante ans, on savait ce qu’était le droit international. Ses règles s’imposaient aux droits nationaux, et il était reconnu partout. Aujourd’hui, son assise même est minée, et pas seulement à cause des Américains. La globalisation, la réduction des distances, le débat sur l’ingérence humanitaire et les tendances de plus en plus pressantes de limiter la souveraineté des États, sont autant d’éléments qui remettent en cause l’ancienne conception de la règle de droit internationale.

Ce droit ne constitue plus une référence incontestée : tel État considérera que sa propre intervention dans l’espace international est parfaitement légitime, mais celle des États-Unis lui semblera contestable. Alors qu’un État tiers qui se trouvera encore ailleurs, verra l’une et l’autre comme étant tout aussi contestables… Cette évolution vers une sorte de relativisation de la règle de droit internationale n’est pas seulement imputable aux Américains. Mais les États-Unis jouent naturellement un grand rôle dans le processus. En gros, on peut repérer aux États-Unis deux grands types de positions : certains pensent que, pour ce qui concerne leur pays en tout cas, le droit international constitue une sorte de menu, où ils sont tout à fait justifiés à choisir ponctuellement, « à la carte » ; d’autres, surtout au Congrès, semblent vouloir aller plus loin et considèrent de plus en plus que les États-Unis eux-mêmes peuvent, unilatéralement, édicter des règles de droit universellement applicables. Et le reste du monde semble se résigner à accepter cette évolution. Ainsi, par exemple, les membres du Conseil de sécurité acceptent qu’une résolution dudit conseil qui aurait des incidences financières ne soit adoptée qu’après que le projet en aura été soumis au Congrès. Si, dans un délai de quinze jours, le Congrès ne dit pas « non », alors le texte peut être adopté. Autrement dit, c’est le législateur américain – pas l’Administration américaine en tant que telle – qui dispose désormais, de fait, d’un droit de blocage, pour ne pas dire de veto sur l’action du Conseil de sécurité. C’est une évolution à laquelle il faut réfléchir.

Les États-Unis sont une hyperpuissance et il convient, ce me semble, de leur reconnaître un rôle, une place, une influence, et même des droits plus importants que ceux de tous les autres États ; mais inversement tous ces pays existent, et ont aussi des droits que les États-Unis doivent, de leur côté, reconnaître et respecter.

P. E. : Qu’est-ce qui peut faire évoluer ce type de fonctionnement du système ? La redécouverte, à propos de l’Irak par exemple, que même une hyperpuissance a besoin de partenaires et d’alliés ?

L. B. : Le système évoluera quand les autres pays accepteront de poser ces questions aux Américains. La Chine, l’Union européenne et les groupes de pays du Tiers-Monde doivent dire comment ils entendent travailler ensemble, et avec les États-Unis. La Chine attend son heure. Deng Xiaoping avait, dit-on, recommandé à ses successeurs de demeurer discrets en attendant un renforcement décisif de leur économie, de leurs moyens militaires et de leur société. Mais le jour où la Chine ou l’Union européenne diront qu’elles veulent une organisation du monde plus rationnelle et plus équitable, elles ne pourront le faire ailleurs qu’aux Nations unies. Et les États-Unis les entendront. Je suis, pour ma part, un admirateur des États-Unis. Les Américains sont fort souvent généreux, ouverts, et surtout ils sont francs, et apprécient la franchise. Travailler avec eux n’est pas difficile. Et ils acceptent en général qu’on leur dise en face leurs quatre vérités… en y mettant les formes, naturellement !

L. B. : Il est très facile de parler de prévention, et nettement moins aisé de passer à la pratique. De nombreux séminaires se tiennent un peu partout, ces temps-ci au sujet des « États en voie de déliquescence » ou failing states. Mais, en langage officiel, surtout – mais pas seulement – au niveau des Nations unies, on ne peut tout simplement pas parler d’États en voie de déliquescence : aucun État ne reconnaîtra qu’il est en train de disparaître dans l’anarchie et la guerre et il ne vous sera donc pas permis d’aller vers cet État pour lui dire « vous êtes en état de déliquescence »… C’est la première difficulté : on ne peut affirmer qu’un État était en voie de déliquescence que quand il a déjà disparu, ou presque. La deuxième difficulté tient à l’identification des signes de conflit. Elle n’est pas toujours aisée. Avant le coup d’État qui est intervenu aux Îles Salomon il y a quelques années, un fonctionnaire du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) qui était sur place a multiplié les avertissements, mais nul n’y a prêté attention avant l’événement même. Les signes sont là mais vous ne vous en avisez la plupart du temps que trop tard. Troisième problème : la communauté internationale elle-même, et précisément le Conseil de sécurité. Le Conseil n’écoute que ce qu’il veut entendre. Avant le génocide rwandais par exemple, Boutros Boutros-Ghali lui a demandé d’augmenter les troupes dans la région : il a essuyé une fin de non-recevoir. Autre exemple, celui de la Yougoslavie, et précisément de Srebrenica. Le Conseil de sécurité a décidé la création d’une « zone de sécurité ». B. Boutros-Ghali a mis le Conseil en garde, disant qu’il faudrait au moins 35 000 hommes pour mettre en Å“uvre une telle résolution. Il s’est entendu répondre que c’était impossible, et que 7 000 suffiraient. On connaît le résultat.

Les difficultés d’une politique de prévention tiennent donc à la quasi-impossibilité d’identifier a priori les problèmes, aux résistances des pays intéressés au nom de leur souveraineté, et à d’incontestables problèmes de moyens. On peut à l’opposé tenter d’éviter la rechute à des pays qui ont été en conflit : l’Afghanistan ou Haïti. Ce cas de figure est davantage dans nos cordes ; mais, même dans ce cas, notre réussite est limitée. Si l’on quitte le pays trop tôt, les risques de reprise du conflit sont réels. Nous avons aidé à organiser des élections correctes en Haïti en 1990. Le président élu a été victime d’un coup d’État. Il fut rétabli dans ses fonctions grâce à une intervention internationale autorisée par le Conseil de sécurité. Nous avons réussi à faire tenir deux autres élections. Et pourtant, dix années après le retour d’exil du président Aristide, nous nous retrouvons aujourd’hui dans la même situation qu’en 1990, et le même Aristide est de nouveau en exil. Sauf que, cette fois, il se trouve en Afrique du Sud, pas aux États-Unis…

P. E. : Depuis quinze ans, qu’a-t-on appris sur la capacité et les limites de l’ONU à mener de telles opérations ?

L. B. : La question est large, et nous avons essayé de donner un début de réponse dans le rapport précité [3]. Un certain nombre de leçons y sont listées. La plus évidente est bien sûr qu’il n’y a jamais deux situations identiques. On ne peut donc formuler des recettes générales, universellement applicables. Nous sommes souvent tentés de le faire : à tort. L’instauration de gouverneurs onusiens disposant de tous les pouvoirs, comme au Kosovo ou au Timor, par exemple, ne peut devenir une règle générale – bien qu’elle soit devenue une quasi-mode.

P. E. : N’est-elle pas la traduction de l’idée que l’ONU doit directement gérer certains espaces, certains pays ?

L. B. : Certes, mais je suis personnellement tout à fait opposé à cette idée. L’administration directe était compréhensible, peut être même la seule solution possible, au Kosovo : que faire, en effet, d’un territoire reconnu comme faisant partie de la Yougoslavie – ou de ce qui en restait – et qui, par nécessité du moment, en était détaché ? Quant au Timor oriental, il m’avait semblé – il me semble toujours – que l’on aurait pu choisir une autre voie.

Considérant mon propre itinéraire politique, je ne peux cautionner une sorte d’administration coloniale. Je pense qu’au Timor Oriental, on aurait pu facilement favoriser, dès le lendemain du référendum, la formation d’un gouvernement provisoire dirigé par Xanana Gusmão avec Sergio Vieira de Mello comme conseiller de cette administration. J’en avais discuté avec le regretté Sergio. Il ne partageait pas entièrement mon point de vue mais il était conscient des insuffisances du système qu’il avait dirigé – fort bien d’ailleurs. Quand est arrivé le cas de l’Afghanistan, la mode de l’administration directe était établie. Mais il est impossible d’administrer un territoire aussi vaste que l’Afghanistan, qui n’a aucune commune mesure avec le Kosovo ou le Timor oriental qui sont tous deux de petites entités tant par l’étendue du territoire que par la population.

Je suis donc totalement contre cette option de l’administration directe. Mais ceci n’est que mon point de vue personnel. Si, néanmoins le Conseil de sécurité et la communauté internationale veulent retenir cette formule pour l’avenir, il est évident que la tâche ne devrait plus être confiée au Département du maintien de la paix. Les outils nécessaires à une telle tâche sont totalement différents de ceux dont dispose ce Département. Par exemple, nous avons, au Département du maintien de la paix, des experts tout à fait capables d’établir et de gérer le budget d’une mission de paix. Mais ils n’ont personne qui sache établir et gérer le budget de tout un État… Ils ne disposent pas de juges, ni de gardiens de prison, ni de policiers. Si, par conséquent, on envisage de rétablir le système des tutelles, alors il faut peut-être faire revivre le Conseil de tutelle, et lui donner les moyens nécessaires.

L. B. : Je suis partisan d’une action que certains qualifient de « minimaliste ». Dans le rapport de 2000 [4], on employait l’expression achievable objectives : il faut en effet fixer des objectifs atteignables. Je suis partisan du light footprint, de l’empreinte la plus légère possible. À l’heure actuelle, face à un problème, on multiplie les envois de soi-disant experts et on utilise beaucoup trop d’étrangers. Dans la plupart des cas, si on le souhaitait vraiment, on pourrait trouver des compétences locales pour le même travail, plutôt que de recourir à des étrangers. C’est d’ailleurs ce que j’ai essayé de faire en Afghanistan. Je disais à mes collègues que la plus grande réussite de notre mission serait la suppression de nos emplois. Plus vite on se passe de nos services, plus grand est notre succès.

P. E. : Quel était le fond de votre « modèle afghan » ?

L. B. : Il faut tout d’abord une mission intégrée – ce que nous n’avons d’ailleurs pas complètement réussi à faire. Chaque agence de l’ONU intervient sous son propre drapeau, avec ses voitures et ses docteurs. Chaque agence crée son propre empire. Si l’on veut vraiment aider un pays en difficulté, il faut lui offrir des programmes plutôt que d’y implanter une multitude d’agences et d’ONG. En Afghanistan, les deux exemples que je cite toujours sont celui du programme de déminage, qui est géré par l’ONU, et celui du Swedish Committee for Afghanistan, une organisation non gouvernementale (ONG), suédoise comme son nom l’indique. Chacun de ces deux programmes emploie à peu près 8 000 personnes, toutes afghanes et ne compte que moins de vingt étrangers. Là, l’essentiel des ressources recueillies auprès des donateurs va vraiment à l’Afghanistan. Trop souvent, en Afghanistan comme ailleurs, les autorités locales, comme la population en général, se plaignent des gaspillages et des comportements des personnels étrangers.

Dans ce contexte, il y a une question dont nous évitons de parler et qu’il est grand temps d’aborder franchement : le coût des élections. Elles sont très onéreuses : en Afghanistan l’élection présidentielle à elle seule a coûté autour de 80 millions de dollars. Le coût des élections législatives et locales prévues pour septembre 2005 est estimé à 148 millions de dollars. Le budget total de l’État afghan ne dépassait pas, en 2003, 500 millions de dollars. À l’évidence le pays ne pourra jamais trouver des ressources propres pour financer ses élections à l’avenir. Faut-il en conclure que les élections sont un luxe hors de portée d’un pays pauvre ? Bien sûr que non. Il faut simplement que les élections reviennent moins cher. Et cela est possible si nous cessons de vouloir copier l’Europe occidentale ou les États-Unis, et si nous regardons plutôt du côté d’un pays comme l’Inde qui a une tradition démocratique établie, et une très grande expérience en la matière ; l’Inde, naturellement, n’utilise pas d’« experts » étrangers pour organiser ses élections !

Quand on se rend dans un pays pour l’aider à se reconstruire, il est inacceptable de prétendre savoir tout mieux faire que les ressortissants de ce pays. C’est philosophiquement inacceptable. Nos soi-disant experts étrangers se baladent dans un pays pendant quinze jours, et publient des rapports fort savants à leur retour en Europe ou en Amérique. Quand l’ONU établit une mission de paix quelque part, son objectif n’est pas ou ne devrait pas être de publier des rapports pour le bénéfice du secrétaire général, du Conseil de sécurité ou de l’Assemblée générale. Le but est d’aider le pays concerné à se relever et à se reconstruire. Je n’ai pas le moindre doute sur le dévouement de la plupart des personnels de l’ONU et des ONG qui s’engagent de manière admirable et rendent des services réels, indispensables, inestimables. Mais j’ai quelques doutes sinon sur la qualité, du moins sur la nécessité de bien des « experts » qui se succèdent à un rythme accéléré dans des pays comme l’Afghanistan. On devrait faire plus d’efforts pour trouver sur place les personnes compétentes. Et elles existent, même dans les pays les plus démunis.

P. E. : L’Organisation dispose-t-elle des connaissances suffisantes pour intervenir dans des pays éloignés ?

L. B. : C’est un vrai problème. Nous avons toujours des informations. Le PNUD et l’OMS, par exemple, sont souvent dans les pays bien avant l’éclatement des crises. Mais nous ne savons pas encore suffisamment rationaliser l’exploitation des connaissances que nous avons de ces pays. C’est une chose de vivre dans un pays comme agent de l’OMS pour vacciner les enfants, c’en est une autre de disposer des informations susceptibles d’aider à monter une opération de maintien de la paix. Notre connaissance est donc, au départ, insuffisante, voire déficiente.

Mais il y a un problème plus profond. Quand une crise survient quelque part dans le monde, le secrétaire général doit faire un rapport au Conseil de sécurité, et c’est ce rapport qui conditionne la nature du mandat et les moyens qui vont être attribués. Pratiquement, toute la mission sera montée sur cette base. Or le rapport est fait au moment où nous connaissons très peu de chose sur le pays. Quand nous avons monté la mission en Afghanistan, nous avions un avantage immense, puisque nous étions déjà sur place depuis dix ans. Moi-même, j’avais travaillé pendant deux ans, de 1997 à 1999, sur le dossier afghan. Nous étions en contact avec de nombreux experts, comme Olivier Roy. En dépit de ces incontestables atouts, plus on avançait et plus on se rendait compte que nos connaissances étaient insuffisantes. Le problème est donc que les opérations sont montées à partir d’un rapport conçu avec des informations parcellaires.

Une petite anecdote : le 3 octobre 2001, je suis arrivé à l’ONU pour une réunion du 6+2 sur l’Afghanistan (les six pays voisins, les États-Unis et la Russie). Colin Powell insistait : « J’ai trois choses à vous dire : Dépêchez-vous ! Dépêchez-vous ! Dépêchez-vous ! » Ma position était qu’il ne fallait pas hâter les choses. Jack Straw m’a, lors d’un déjeuner, lui aussi pressé d’accélérer le rythme. J’ai alors insisté sur la distinction entre vitesse et précipitation… À la fin de l’année, quand je suis arrivé à Kaboul, Jack Straw m’a écrit pour me dire qu’il était navré de m’avoir mis sous pression. Un an plus tard, Colin Powell reconnaissait lui aussi nous avoir mis sous pression, et commentait : « Cette année, j’ai trois choses à vous dire : « Bravo ! Bravo ! Bravo ! ». Colin Powell avait mille fois raison : il fallait faire vite. Mais prendre des décisions irréversibles, fondatrices, sans une connaissance approfondie de la situation, peut être très dangereux. C’est donc un vrai dilemme : d’une part il faut faire vite pour secourir des hommes et des femmes qui ont grand besoin de l’aide que l’on pourrait leur apporter. D’autre part, la précipitation peut être source d’erreurs qui peuvent s’avérer coûteuses pour cette même population que l’on veut se dépêcher d’aider, pour la communauté internationale, ou pour les deux à la fois.

J’avoue que je n’ai pas de réponse satisfaisante à cette question, à ce dilemme.

L. B. : Absolument, et c’est un très grand problème. Depuis déjà longtemps, les pays occidentaux ne participent plus aux opérations de paix, n’y envoient plus de soldats. Ils donnent de l’argent, de la logistique, des observateurs (et encore pas toujours et la plupart du temps pas très généreusement) mais pas de soldats. On monte donc des missions avec des armées qui ne sont pas équipées, qui ne sont pas entraînées, d’où de nombreuses difficultés. Ironiquement, les pays occidentaux ne craignent pas d’envoyer des civils dans ces pays, mais ils ont peur pour leurs soldats. Vous autorisez vos Médecins sans frontières à partir, mais pas vos soldats ! Ce n’est pas une question de coût, puisque les missions de maintien de paix qui fonctionnent sous l’égide des Nations Unies sont très nettement moins coûteuses que les coalitions dirigées par tel ou tel pays – James Dobbins l’a encore montré dans les deux livres dont nous avons parlé il y a un moment.

On invoque aussi le manque de personnels. Mais là aussi il y a des raisons d’être sceptiques. Les Britanniques (comme tous les Européens, d’ailleurs) nous disaient qu’ils ne pouvaient pas augmenter leur contribution en hommes à la mission militaire en Afghanistan parce qu’ils manquaient de personnel. Pourtant, ils ne semblent guère avoir eu de difficulté pour trouver 50 000 hommes pour l’Irak ! Nous n’en demandions que 500 pour assurer la sécurité de la Loya Jirga en 2002, et pas plus de 5 000 pour renforcer et étendre l’action de la Force internationale de soutien à l’Afghanistan en 2003 et 2004.

En vérité, la clé du problème, c’est bien sûr la volonté politique. En Haïti, en 1994, il s’est d’abord agi d’une force multinationale, puis d’une force onusienne. Comme les Américains étaient intéressés au problème, ils ont fourni 95 % des troupes de la première et près de 50 % de celles de la seconde…

Plusieurs solutions ont été envisagées pour parer à ce défaut de disponibilité de troupes. Les Européens ont ainsi accepté de former 5 000 policiers pour participer aux opérations de maintien de la paix. Il est aussi question de créer et d’entraîner dans les armées nationales des unités qui seraient pré-affectées : cela peut être une bonne perspective.

P. E. : Quel pourrait être désormais le rôle de l’ONU en Irak ?

L. B. : Les Américains comparent souvent l’Irak et l’Afghanistan, mais les deux situations sont totalement différentes. Il s’est agi bien sûr de deux opérations militaires américaines qui ont abouti au renversement des régimes en cause, et qui ont été menées sans résolution du Conseil de sécurité. Mais la grosse différence est que la guerre d’Irak a été menée contre la volonté du Conseil de sécurité, alors que la campagne en Afghanistan l’a été avec son acquiescement. La deuxième différence est que la plupart des Afghans ne considèrent pas les Américains comme des occupants. En Irak, même les gens qui détestaient Saddam Hussein sont disposés à considérer les Américains comme des occupants. Les Américains eux-mêmes se considéraient d’ailleurs comme tels et, pendant plus d’une année, ils ont administré le pays directement. Ce qu’ils n’ont jamais fait en Afghanistan.

En Afghanistan, les États-Unis ont coopéré dès le premier jour avec les Nations Unies, ainsi qu’avec les autres pays intéressés, notamment les membres permanents du Conseil de sécurité. En Irak, ils ont commencé par dire que l’ONU était inutile… Mais ils sont revenus relativement vite à de meilleurs sentiments. Certes, des ambiguïtés demeurent, mais les Américains reconnaissent clairement qu’il y a quand même un certain nombre de choses que seule l’ONU peut faire. Les élections en sont un bon exemple. L’Administration américaine avait commencé par faire appel à un organisme américain, l’International Foundation for Electoral Systems (IFES [5]) très expérimenté et avec qui nous avons souvent collaboré de manière très satisfaisante. L’administrateur Paul Bremer leur avait offert un contrat très généreux. Mais l’IFES n’a pas pu faire le travail que l’ONU a fait. Pourquoi ? Parce qu’elle n’avait pas la légitimité de l’ONU.

Les Américains ont donc dû reconnaître que l’ONU était utile pour certaines choses. Les Irakiens considèrent les Américains comme des occupants mais ils savent que l’ONU, elle, n’est pas là pour occuper leur pays. C’est l’empreinte de la légitimité. L’élection a été, sur le plan technique, une très grande réussite pour nous. Sur le plan politique, on verra. Tout dépendra de ce que l’on pourra faire du résultat. Il reste qu’une communauté qui n’est pas négligeable n’a pas participé aux élections et n’est que très faiblement représentée. Les Arabes sunnites sont au moins aussi nombreux que les Kurdes. Or le Parlement qui vient d’être élu compte 75 membres kurdes et seulement 17 ou 18 Arabes sunnites. De plus la représentativité des députés sunnites est limitée. Par ailleurs, la sécurité reste en Irak un problème très sérieux. Et comme partout ailleurs dans le monde, la sécurité ne peut être rétablie par les seules armes – et surtout pas par les armes de l’étranger. Là encore, les Nations unies seront mieux placées que quiconque le jour où un dialogue s’amorcera avec les insurgés – en tout cas avec la partie « nationale » des insurgés, c’est-à-dire la partie légitime. J’emploie ce terme de légitime très consciemment. Même le président Bush a dit que tous les combattants en Irak ne pouvaient être qualifiés de terroristes et que, si son pays avait été occupé, il ne l’aurait pas supporté.

P. E. : Comment voyez-vous les rapports entre la gouvernance et le développement, et autour des deux notions, le rôle des différentes agences de l’ONU ?

L. B. : Depuis un certain nombre d’années, on accorde beaucoup d’importance à ce que l’on appelle « gouvernance » : état de droit, justice, droits de l’homme, corruption sont considérés comme des sujets fondamentaux, et des objectifs prioritaires pour réussir le développement, notamment dans les pays qui sortent d’une situation de conflit. Il est donc normal que les agences des Nations unies, tout comme les grandes ONG, veuillent étendre leurs activités à ces domaines. Certaines le font mieux que d’autres. Mais je crois que nous n’évitons pas toujours les doubles emplois, et même une certaine concurrence qui risque de porter préjudice aussi bien aux pays que l’on veut aider qu’aux agences et aux ONG elles-mêmes. Le programme de réforme du Secrétaire général touche à cette question. Il faut espérer que le Conseil économique et social se réforme, et que la Commission pour la construction de la paix (Peacebuilding Commission), que le Secrétaire général propose de créer, ainsi que les structures de coordination existantes ou à venir, permettent enfin de rationaliser la division du travail entre les différents membres de la famille onusienne. Dans ce domaine, de plus en plus de gens, à l’intérieur comme à l’extérieur du système des Nations unies, estiment que l’Organisation a besoin de changements fondamentaux, dans sa manière même de travailler, et pas seulement de réformes superficielles.