Au Moyen-Orient, les deux pays partagent des intérêts et expriment occasionnellement leur solidarité. La manifestation la plus spectaculaire de cette solidarité date du printemps 2003, où le tandem Chirac-Schröder s’est opposé à l’intervention américaine annoncée en Irak. La tentative européenne de négociation autour du nucléaire iranien donne également un bon exemple de coordination franco-allemande, dans une configuration trilatérale avec le Royaume-Uni.

Le conflit israélo-palestinien peut être un autre cas test pour une politique étrangère franco-allemande en devenir. Point de fixation traditionnel de la diplomatie européenne, ce conflit est aujourd’hui abondamment traité dans le cadre de la PESC [2]. L’Union européenne a progressivement élaboré une position commune qui assure un difficile consensus entre des États membres aux perspectives parfois radicalement divergentes.

L’Allemagne et la France apprécient a priori le dossier de façon très différente. Au cours des trois dernières années, la diplomatie allemande a tenté quelques avancées sur le dossier israélo-palestinien, la France semblant en retrait. Les positions des deux pays sont-elles complémentaires, et pourraient-elles déboucher sur une initiative commune dans le cadre européen ?

Contraste évident avec la France, la mobilisation de l’opinion allemande se fait plus aisément autour de la solidarité avec Israël qu’avec les Palestiniens. La communauté juive allemande est assez réduite (environ 140 000 personnes), mais l’antisémitisme reste une ligne rouge absolue. La classe politique débat parfois de la distinction entre anti-sionisme et antisémitisme, mais l’État d’Israël est généralement considéré comme l’État de tous les juifs, persécutés en tant que communauté par le régime nazi, ce qui exclut a priori tout commentaire sur les choix stratégiques du gouvernement israélien.

La relation franco-israélienne est également particulière [7] ; après avoir débuté sous les meilleurs auspices, elle est aujourd’hui vécue sur un mode orageux. La France a fermement soutenu le jeune État israélien, au point de s’engager à ses côtés lors de l’expédition de Suez, et de lui fournir une bonne part de l’arsenal qui a permis ses victoires militaires. Soucieuse de ménager ses alliés arabes, elle rompt cependant cette politique après la Guerre des Six-Jours ; la position gaullienne (déclarations fracassantes de condamnation de l’État hébreu, puis embargo sur les livraisons de matériel militaire) a été durement ressentie, et jamais pardonnée, par les Israéliens. D’autres images symboliques sont évoquées pour étayer l’hypothèse de l’hostilité française à l’égard d’Israël : on peut citer l’accrochage de Jacques Chirac avec le service de sécurité israélien à Jérusalem en 1996.

En dehors des périodes de crise – l’année 2004 a été particulièrement riche en querelles bilatérales [8] –, la France reste dans une sorte de quarantaine politique, les Israéliens s’estimant négligés par la diplomatie française, qu’ils accusent de partialité dans leur conflit avec les Palestiniens. Les dernières visites de ministres français à Yasser Arafat (particulièrement celle de Michel Barnier en juin 2004) ont été vécues par Tel Aviv comme des provocations. Si la coopération bilatérale est de bonne qualité, la piètre qualité de la relation politique handicape la diplomatie française dans ses efforts en faveur d’une paix régionale.

La RFA a été confrontée assez tôt à la lutte de libération nationale palestinienne, dont elle a subi les effets sur son territoire même : après la prise d’otages de Munich, en 1972, les liens entre les mouvements terroristes palestiniens et ceux issus de l’extrême-gauche allemande sont avérés. Préoccupée d’équilibre, la RFA est cependant le premier État européen à se prononcer à l’ONU en 1974 pour le droit à l’autodétermination des Palestiniens ; elle Å“uvrera ensuite de façon décisive pour infléchir la position européenne dans le même sens. Depuis la signature des accords d’Oslo, l’Allemagne réunifiée apporte son soutien à la consolidation de l’Autorité palestinienne. Premier pays à ouvrir une représentation auprès de l’Autorité palestinienne à Jéricho en août 1994 [9], l’Allemagne a maintenu jusqu’au déclenchement de la deuxième intifada une coopération intense, marquée par de nombreux échanges officiels. Elle reste aujourd’hui le premier bailleur de fonds européen des Palestiniens. Au plan politique, le discours allemand est très axé sur la démocratisation et la réforme de l’Autorité palestinienne.

La France est quant à elle considérée par les Palestiniens comme un pays ami, soutien politique de la première heure et de premier plan. En 1982, peu après le discours de François Mitterrand affirmant devant la Knesset la nécessité de créer un État palestinien, la France participait au Liban à la force multinationale d’interposition qui évacuait les combattants de l’OLP de Beyrouth assiégé par les Israéliens. La solidarité avec Yasser Arafat ne s’est pas démentie par la suite, contre les positions officielles israélienne et américaine, et malgré la défection progressive de pratiquement tous les autres gouvernements européens. La fin du Raïs à Paris a encore manifesté la volonté de la France d’envoyer des signaux diplomatiques forts en direction des Palestiniens, malgré son impuissance à faire évoluer le rapport de force sur le terrain. De nombreuses villes et ONG françaises coopèrent au quotidien avec les territoires palestiniens et l’opinion française est particulièrement sensible à la cause palestinienne. L’engagement de la diplomatie française dans les affaires régionales contribue à assurer au président français une réelle popularité auprès des opinions publiques arabes, et les Palestiniens ont su apprécier le baroud d’honneur sur l’Irak [10].

L’intérêt allemand pour le conflit doit être restitué dans un contexte plus général de renouveau de la politique étrangère du pays : la réunification a mis fin à quarante ans de schizophrénie diplomatique, également perceptible dans les rapports avec la région du Proche et Moyen-Orient [11]. Continuité, recherche du consensus et multilatéralisme définissent désormais le comportement international de l’Allemagne. Le pays fait ainsi volontiers valoir ses initiatives nationales dans le cadre européen, sans en revendiquer ouvertement la paternité.

Trois faits récents méritent ici d’être mentionnés. Le 24 mars 1999, l’Union européenne adopte sous présidence allemande la Déclaration de Berlin, qui appelle pour la première fois explicitement à la création d’un État palestinien. En juin 2001, Joschka Fischer parvient à stopper l’escalade de la violence après un attentat-suicide particulièrement meurtrier à Tel Aviv ; présent sur place au moment de l’attentat, il obtient de Yasser Arafat une condamnation officielle sur les ondes arabes, et persuade les Israéliens de renoncer aux représailles. Cet épisode hâte son engagement : en avril 2002, le cabinet du ministre rend public un « Plan en sept points » pour répondre au regain de tension sur le terrain. Ce plan fixe des étapes précises pour le retour au calme, et pose le principe d’un mécanisme de surveillance extérieure pour garantir la sécurité des deux parties, en insistant sur la démocratisation des institutions palestiniennes. Retravaillé sous la présidence danoise de l’Union européenne, le texte inspire en avril 2003 la feuille de route endossée par le Quartet, référence actuelle des tenants d’une solution politique.

L’activisme allemand tient d’abord à l’engagement personnel de Joschka Fischer, apprécié sur le terrain. Comme nombre de dirigeants allemands, il bénéficie de bons réseaux relationnels en Israël et s’entretient régulièrement avec Ariel Sharon. Sa connaissance de la scène politique palestinienne est comparativement superficielle, mais il s’est toujours flatté d’établir des contacts avec les représentants de l’alternative laïque au pouvoir de Yasser Arafat. En tout état de cause, la marge de manÅ“uvre du ministre est étroite et son influence réelle sur le terrain semble réduite. Pour infléchir les positions israéliennes, Fischer fait notamment valoir son rôle d’intermédiaire auprès des autres Européens, insistant sur sa capacité à défendre la position israélienne à Bruxelles, mais aussi sur la nécessité de trouver des compromis.

Le partage de l’information constituant le premier stade de la coopération, des mécanismes d’échanges concrets ont été mis en place entre le Quai d’Orsay et l’Auswärtiges Amt : obligation mutuelle d’apprentissage des langues, mobilité du personnel entre les deux pays (y compris entre leurs ambassades à l’étranger), communication étroite et régulière entre les fonctionnaires en charge de dossiers similaires. La cellule franco-allemande du Quai d’Orsay affirme également que les deux pays cherchent, lorsque cela est possible, à coordonner leurs positions sur certains dossiers. Une telle coopération n’est possible que lorsqu’intérêts allemands et français se rejoignent. La région du Proche et Moyen-Orient a justement été désignée comme un terrain privilégié de coordination lors de la dernière conférence des ambassadeurs à Berlin, en septembre 2004. Cette région est effectivement depuis quelque temps le lieu d’expérimentation d’un partenariat franco-allemand renouvelé. Les efforts conjoints de l’équipe franco-allemande pour prévenir la crise en Irak sont cités par les diplomates des deux pays comme un exemple optimal de coopération [12]. De même, le traitement du dossier iranien illustre bien l’ambition partagée de trois puissances européennes, possible « noyau dur » d’une PESC en devenir : Michel Barnier, Joschka Fischer et Jack Straw travaillent depuis un an en contact étroit sur ce dossier, pour faire prévaloir une vision d’apaisement face aux pressions américaines.

En Israël comme dans les territoires occupés, diplomatie et coopération sont fortement contraintes par les relations politiques entre États. Les fondamentaux de la relation germano-israélienne et de la relation franco-palestinienne semblent trop opposés pour être compatibles. De façon générale, les Français estiment les Allemands trop dépendants du bon vouloir de l’administration israélienne ; et les Allemands semblent se méfier de l’étiquette politique globalement pro-arabe des Français. La complémentarité théorique qui pourrait résulter de l’asymétrie des positions ne se traduit donc pas en pratique : chaque pays perçoit la situation de l’autre comme trop précaire diplomatiquement pour pouvoir générer une synergie positive.

Le fonctionnement des institutions françaises et allemandes sur place est d’ailleurs assez révélateur. Le cloisonnement est réel entre les appareils diplomatiques allemand et français, tant en Israël que dans les territoires occupés : les procédures habituelles de la concertation franco-allemande (contacts et réunions de travail en commun, échanges de personnels) n’y fonctionnent pas. À Tel Aviv, les Français semblent paradoxalement plus intégrés que leurs collègues allemands à la communauté diplomatique occidentale, entretenant à ce jour des contacts plus suivis avec l’ambassade américaine. Côté palestinien, les deux pays sont représentés de manière asymétrique, les Français se situant dans une tradition consulaire historique [13], alors que les Allemands se sont tardivement adaptés à l’émergence des institutions palestiniennes (représentation allemande à Jéricho, puis à Ramallah). Le poids politique et en termes de représentation de la France vis-à-vis des Palestiniens est ainsi perçu comme nettement supérieur. Mais les fonctionnaires allemands ont sans doute une vision plus globale du terrain : nombre d’entre eux sont affectés successivement à Tel Aviv et à Ramallah, ce qui n’est pratiquement jamais le cas des Français [14].

L’Allemagne et la France sont par ailleurs plutôt en rivalité sur les plans économiques et de la coopération. Fortes d’une tradition industrielle historique, les entreprises allemandes s’implantent plus aisément sur le marché israélien que leurs homologues françaises, qui pâtissent de la mauvaise image politique de la France. La coopération pour le développement avec l’Autorité palestinienne offre un bon exemple des conflits de priorités, et des compétitions entre bailleurs internationaux sur un petit territoire. L’Allemagne privilégie une approche de la coopération au développement très pragmatique, ingrate en termes d’image mais visant à répondre aux besoins urgents de la population palestinienne (adduction d’eau, retraitement des déchets, équipements médicaux). L’État français privilégie de son côté la coopération culturelle, qui peut être vue comme le prolongement d’un positionnement plus politique. Les statistiques européennes attestent de la supériorité quantitative de l’effort de coopération allemand [15].

Dans ce paysage plutôt concurrentiel, où les logiques nationales priment sur la ratio européenne, une initiative isolée fait exception : le centre culturel franco-allemand, né de la fusion d’un Centre culturel français et d’un Goethe Institut allemand en juin 2004 à Ramallah. Cette institution mixte, dont les règles de fonctionnement sont encore mal définies, n’est pas la manifestation d’une volonté politique ex ante, mais le résultat d’efforts individuels, dictés par des affinités personnelles entre responsables. Critiquée par certains intervenants politiques [16], l’initiative a cependant plu à Paris et à Berlin ; elle est désormais citée en exemple pour de futures coopérations culturelles franco-allemandes dans d’autres zones géographiques.

La PESC est intervenue sur le dossier israélo-palestinien par de nombreuses déclarations communes, ainsi que trois « actions communes ». Ces interventions, qu’il s’agisse du soutien à l’organisation des élections dans les territoires palestiniens, ou de la nomination d’un envoyé spécial pour la région, respectent le principe d’équilibre qui guide le cheminement européen sur ce dossier [17]. Les mécanismes de négociation internes qui mènent à l’expression politique commune sont cependant complexes, comme le montre l’exemple de la « feuille de route ». La diplomatie allemande souligne que le plan Fischer en sept points est à l’origine de ce document ; le Quai d’Orsay insiste, lui, sur l’effort commun de remise en forme et souligne la contribution décisive de la présidence danoise à la forme finale du texte. La Commission européenne affirme enfin avoir travaillé conjointement avec la présidence à partir des idées allemandes, pour présenter un document commun au Quartet à l’été 2002. L’idée sous-jacente de l’équipe européenne aurait été de donner des arguments à Colin Powell pour lui permettre de défendre une position modérée au sein de l’administration Bush. Au final, voilà un document réellement européen dont tout le monde a oublié qu’il n’est pas américain.

Si l’Allemagne et la France sont toutes deux en faveur de l’assistance budgétaire à l’Autorité palestinienne, qui constitue un soutien politique indirect [18], deux questions prêtent en revanche à controverse concernant les relations économiques avec Israël. La première concerne l’étiquetage à l’exportation des produits des colonies israéliennes situées en territoire palestinien. L’Allemagne souhaite clairement éviter un traitement trop politique de cette affaire, et une solution technique provisoire a été retenue pour ne pas pénaliser ouvertement Israël [19]. Deuxième question : celle d’éventuelles sanctions commerciales à l’encontre d’Israël, en réaction aux exactions commises dans les territoires occupés. Ce débat n’est plus à l’ordre du jour dans le contexte d’apaisement qui prévaut depuis la fin 2004. L’Allemagne, comme d’autres États européens, serait définitivement opposée à de telles sanctions, ce qui exclut que soit atteinte au Conseil l’unanimité requise pour une telle décision [20].

Il faut enfin souligner la qualité de la coopération franco-allemande avec la Commission pour la préparation des élections palestiniennes de janvier 2004. L’Union européenne, la France et l’Allemagne ont assuré conjointement avec succès la présidence du groupe de travail sur les élections de la Task Force on Palestinian Reform ; les deux pays ont notamment préparé ensemble les listes d’observateurs.

L’avenir de la PESC est aujourd’hui l’objet de toutes les attentions, notamment dans le contexte de l’après-conflit en Irak [21]. Le cadre institutionnel dessiné par la nouvelle constitution permettra, si celle-ci est adoptée, de rationaliser en partie le fonctionnement de la diplomatie européenne. Le futur ministre européen des Affaires étrangères disposerait de compétences et d’instruments nouveaux, mais lui reviendrait aussi la tâche difficile de concilier un plus grand nombre de positions nationales sur le dossier israélo-palestinien. L’hypothèse d’une « européanisation » de la politique proche-orientale des États membres est cependant crédible [22].

Depuis l’élargissement, différents scénarios ont été avancés pour l’avenir de la PESC, de « l’avant-garde franco-allemande » aux « alliances à la carte », en passant par un « directoire des puissances ». Aucune de ces configurations ne semble suffisante pour faire face au conflit israélo-palestinien ; le cavalier seul apparaît en tout cas stérile, à l’exemple de la tentative du Royaume-Uni au printemps 2005 [23].

Une concertation franco-allemande plus étroite s’impose à ce stade, même si les deux pays peuvent difficilement se poser seuls en force de proposition. Leurs intérêts et leurs contraintes diplomatiques propres sont en effet trop contradictoires pour permettre au binôme franco-allemand de faire ici la différence. L’Allemagne comme la France ne pourront avancer sans obtenir au Conseil le renfort essentiel d’autres États européens clés : le Royaume-Uni au premier chef, l’Espagne peut-être, ou encore la Pologne. Pour faire le poids, les États membres devront surtout veiller à l’avenir à consolider le front uni avec la Commission, mais aussi avec le futur ministre européen des Affaires étrangères. Pour se rendre utile sur le dossier israélo-palestinien, l’Europe doit mettre fin à ses désordres.