C’est que les Européens de l’Ouest étaient inquiets : les Européens du centre et de l’Est n’auraient pas la culture politique requise. Ils pourraient en outre n’investir l’Union européenne que sur le terrain économique, tout en s’en remettant à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et aux Américains pour leur sécurité et leur survie politique. D’où le risque de voir se transformer l’Union européenne en simple zone de libre-échange, dépourvue de réelle signification politique. Or, ce n’est pas ce que veulent, en particulier, les Français et les Allemands. Pour eux, l’heure est plutôt au dépassement de l’union économique, monétaire et commerciale dans une union politique.

Quant à la Constitution, le projet élaboré par la Convention, adopté par les chefs d’État et de gouvernement, puis soumis à ratification soit parlementaire soit référendaire, correspond davantage à une tentative de consolidation politique qu’à un approfondissement proprement dit. Sans doute y a-t-il dans le Traité constitutionnel quelques avancées par rapport au traité de Nice et aux autres traités antérieurs [1]. Cependant, le projet constitutionnel correspond surtout à la volonté de fixer les acquis tout en les améliorant. Il importait aussi de marquer une identité politique de l’Europe face au monde en général, immédiatement vis-à-vis des États-Unis, et de rallier par là même des forces plus ou moins centrifuges à la cause proprement européenne, c’est-à-dire au principe d’une solidarité politico-stratégique européenne. On ne pouvait plus se permettre les incohérences de naguère (par rapport aux Balkans), ni les divisions récentes (par rapport à l’Irak). Aussi le projet constitutionnel, dont le premier titre est dédié aux « valeurs de l’Union », se laisse-t-il comprendre comme un manifeste d’identité politique et de déclaration d’intention adressé au reste du monde.

Vis-à-vis de l’intérieur, cependant, il s’agissait de créer chez les ressortissants un sentiment d’appartenance à une même communauté politique. Après la chute du Mur et l’effondrement du bloc soviétique, s’effritait le motif initial de la paix, qui avait pu, durant des décennies, conférer une légitimité suffisante à la construction européenne. Le thème critique du déficit démocratique trahissait le soudain déficit de légitimité politique de l’entreprise, tandis que la justification qui, normalement, aurait dû prévaloir dans le contexte de la mondialisation – soit : le nécessaire rattrapage de l’économie par le politique –, cette nouvelle légitimation ne pouvait « prendre », tant que persistait dans l’opinion le soupçon d’une connivence objective entre Bruxelles et Washington, entre l’Union européenne et les instances d’un gouvernement économique mondial imposant sa doctrine monétariste à travers ses principales agences (Fonds monétaire international [FMI], Banque mondiale, G8, Organisation mondiale du commerce [OMC]) : la construction européenne risquait ainsi d’être dénoncée comme un pur phénomène d’accompagnement, d’adaptation politique à la mondialisation économique. L’opinion peinait à voir dans l’Union européenne une réponse à la fatalité devant laquelle, isolément, les nations seraient impuissantes. Aussi était-il urgent de confectionner un patriotisme européen à l’aide de moyens institutionnels et symboliques prestigieux. L’identité politique du citoyen d’Europe fut ainsi appelée à se référer aux valeurs de l’Union et aux droits fondamentaux inscrits dans le Traité constitutionnel. De ce point de vue, l’adoption d’une Constitution pour l’Europe aurait pour fonction de stabiliser une forme de patriotisme située au-delà des nationalismes, et qui se marquerait par une adhésion aux principes constitutifs de l’État de droit démocratique aux valeurs qui y sont afférentes [2] – autrement dit : le patriotisme constitutionnel [3].

Fixer chez les ressortissants de l’Union le sentiment de co-appartenance à une même communauté de citoyens ; réaliser le recouvrement de l’Europe géographique et historique par l’Europe économique et politique : telles sont donc, en simplifiant, les deux intentions principales qui furent respectivement attachées à l’élaboration du Traité constitutionnel et à l’élargissement aux Vingt-cinq. Ayant parlé, à propos de ces intentions ou de leur réalisation, de précipitation, j’aimerais revenir sur les risques ainsi pris, et les tâches d’approfondissement laissées pendantes.

Cependant, il existe un autre risque lié à l’élargissement récent, et ce risque n’est, quant à lui, nullement imputable à de supposés comportements égoïstes ou instrumentaux des nouveaux venus. Il a été rendu sensible depuis la triste affaire Bolkestein. C’est l’utilisation néo-libérale des disparités entre l’est et l’ouest de l’Union, en ce qui concerne le standing social mesuré par les revenus salariaux, les prélèvements et transferts sociaux, les équipements collectifs, les servitudes écologiques, le volume des redistributions, les minima de revenus d’activité, d’indemnités de chômage, de pension de retraite. On profiterait de l’élargissement brutal pour faire jouer par surprise le dénommé « fédéralisme concurrentiel ».

De quoi s’agit-il ? De mettre en concurrence les États membres, leurs systèmes fiscaux, économiques, sociaux, en vue ou au nom d’une allocation optimale des ressources [5]. Les néo-libéraux considèrent que, pour une telle optimalité, il n’y a pas d’autre condition à réaliser que ce que nous promet entre autres le Traité constitutionnel : un grand marché sans distorsion de concurrence. Ce faisant, ils ne disent pas l’essentiel : que, sous l’hypothèse libérale elle-même, la sacro-sainte concurrence ne produirait un effet vertueux d’allocation optimale des ressources que si l’Union avait préalablement réuni les conditions propres à assurer chez les personnes physiques, en particulier les travailleurs, une mobilité comparable à celle des entreprises ; ce qui est loin d’être le cas d’une manière générale, mais aussi par suite d’une absence de coordination entre régimes sociaux [6]. De fait, les individus sont beaucoup moins mobiles que les entreprises. Leur arbitrage aura donc moins de poids que celui des entreprises. Dans cette mesure, le fédéralisme concurrentiel donnera une prime aux moins-disants sociaux et écologiques, ce qui tire l’Union vers le bas.

Quant aux risques liés à l’adoption de la Constitution, ils peuvent être appréciés sous des considérations systématiques. Là où le projet est adopté par la voie parlementaire, les peuples approuvent un texte qu’ils n’ont pas lu. Là où il est soumis à référendum, les peuples peinent à adopter un texte qu’ils ne comprennent pas. Dans les deux cas, la Constitution est un symbole éthéré, ne serait-ce que pour être prématurée à plusieurs égards [7]. Quant à l’intention elle-même – stabiliser chez les ressortissants de l’Union le sentiment de co-appartenance à une même communauté de citoyens en faisant appel à une commune adhésion aux valeurs et principes inscrits dans la Constitution, afin de former quelque chose comme un peuple européen uni par un patriotisme constitutionnel – elle est problématique. La reconnaissance de soi dans l’autre, la solidarité proprement civique sont là requises à un niveau sublimatoire jamais atteint. Jamais, y compris sous la Révolution française, ne fut demandé un tel effort d’abstraction à des individus en vue de constituer politiquement un peuple. Il ne suffit pas, en effet, de dire en substance : « Oui, nous sommes acquis aux droits de l’homme et aux principes de l’État de droit démocratique ». Le patriotisme constitutionnel implique pratiquement aussi que l’on soit prêt à partager avec des étrangers moins riches que soi ; à accepter des sacrifices, à supporter et comprendre des susceptibilités de leur part, voire une arrogance assortie d’une indifférence à la cause commune. La corde ne cède pas tant qu’est maintenue la fibre affective-communautarienne : « Ce sont nos frères », dira-t-on, « ils sont européens comme nous. Nous les avions laissés tomber à Yalta, abandonnés à Budapest, à Prague… ». Mais, au-delà de cette fraternité, plus guère de solidarité, comme l’ont montré les réactions répulsives, presque racistes, à la candidature d’Ankara. C’est une falsification empirique – rien de plus, mais rien de moins – du patriotisme constitutionnel tel qu’il avait pu s’exemplifier dans la belle et généreuse formule de la Déclaration de Laeken : « La seule frontière que trace l’Union européenne est celle de la démocratie et des droits de l’homme ».

En ce qui concerne la question stratégique, les choses semblent claires : il faut d’abord réaliser l’union politique à hauteur des impératifs de sécurité, de défense et de la diplomatie elle-même. Cela ne veut pas dire que l’on projette, même à terme, de supprimer les représentations nationales. Mais l’Europe doit pouvoir parler d’une seule voix sur la scène mondiale. Elle doit pouvoir peser de tout son poids dans les organisations internationales, afin notamment d’aider les États-Unis à franchir le cap de l’unilatéralisme, du nationalisme et de l’impérialisme, à dépasser une philosophie de la « paix par l’empire » plutôt que par le droit, et une conception rudimentaire de la puissance [8]. L’Union doit cesser, quant à elle, d’être ce que l’on disait jadis de l’Allemagne fédérale : un géant économique et un nain politique. Elle doit faire montre d’autorité – non de souveraineté ! – à l’endroit de certains de ses États membres qui, en matière d’équipements militaires, d’acquisition d’armements sophistiqués tels que les avions et hélicoptères de combat, ont un comportement anti-européen, tant sur le plan technique qu’économique et politique. L’Union doit sans doute décider d’équipements militaires communs pour cause d’interopérabilité technique et d’économies d’échelle [9]. Elle doit également mettre un point final aux incohérences et impuissances qui nous ont valu des Américains quelques réflexions acides du genre : « L’Europe n’écrase pas un caramel mou [10] ».

Quant à la question sociale, le problème posé est complexe. La voie anglo-saxonne emporte d’indéniables succès [11]. Les indicateurs économiques sont bons et stables, jusqu’à présent, au Royaume-Uni : bonne croissance, taux de chômage bas, revenu moyen par tête élevé. À cet égard, l’Angleterre a dépassé la France et compte supplanter l’Allemagne. Le thatchérisme a légué des conditions structurelles de flexibilité de revenus et d’emploi convenant aux visées d’une politique monétariste. La rigidité politique du monétarisme appelle en effet l’assortiment d’une flexibilité sociale. Dans la zone Euro, la monnaie, mise, pour ainsi dire, en pilotage automatique, tend à être sanctuarisée hors politique, tandis qu’il est interdit de jouer avec les déficits budgétaires. Aussi faut-il une variable flexible du côté de l’emploi et des revenus salariaux. À politique économique de droite, structure sociale « de droite » ; et l’économie se porte bien, la société est dynamique, entreprenante, mobile, certes au prix de grandes souffrances et inégalités. Cependant, dans la zone euro, à la différence des Anglais, nous sommes en pleine contradiction : d’un côté, il n’y a pas plus rigide que notre politique économique (autonomie absolue de la Banque centrale européenne pour ce qui est de la politique de la monnaie et du taux d’intérêt ; pacte de stabilité et interdiction d’une politique budgétaire keynésienne) ; de l’autre, nos minima sociaux résistent aux sirènes de la flexibilité, tandis qu’en raison de la dette publique et des effets de cliquet budgétaire (les dépenses de fonctionnement comme d’équipement sont très peu compressibles), les prélèvements fiscaux maintiennent en gros les mêmes taux. Politique économique de droite ; structure sociale « de gauche » : c’est l’impasse de la stagnation et du chômage.

En d’autres termes, il faut choisir. Si l’Europe doit refuser la voie anglo-saxonne, ainsi que Jacques Chirac a pu le dire bien haut, elle doit alors modifier son cap de 90 degrés, s’engager pour le moins sur la voie d’un keynésianisme concerté, coordonné, et abandonner sans état d’âme ses dogmes monétaristes, d’ailleurs dénoncés aujourd’hui par nombre d’économistes repentis qui ont pu mesurer les catastrophes générées par la politique du FMI en vertu du « consensus de Washington », surnommé « consensus de Washington-Francfort-Bruxelles ». Une telle révision opérée au niveau de la politique économique libérerait ensuite un approfondissement socialement bienfaisant du côté des minima de revenus garantis. L’Europe pourrait profiler un modèle original de justice politique, réconfortant pour ses ressortissants, attrayant pour d’autres unités continentales en formation, modèle en pointe dont le socle social serait représenté par l’inscription constitutionnelle d’un droit universel, individuel et inconditionnel au revenu minimum garanti. Là, enfin, il deviendrait possible d’envisager ce qui, jusqu’alors, passait pour la quadrature du cercle : concilier la plus grande sécurité sociale minimale avec une bonne flexibilité de l’emploi et des rémunérations.

Le patriotisme constitutionnel en appelle à un niveau d’abstraction supérieur en ce qui concerne l’effort de solidarité demandé aux citoyens. Déjà dans nos systèmes nationaux, on ne sait pas à qui l’on donne, ni de qui l’on reçoit. Le « prochain » est toujours déjà reconnu sans avoir été connu. Une telle solidarité abstraite, passablement anonyme, crée des tensions politiques que réprime la censure médiatique, lorsque les nationaux soupçonnent que, pour certaines prestations (par exemple, l’affectation de logements bons marché), des étrangers bénéficient d’une priorité. La tension s’aggrave si, chez ces étrangers, les nationaux croient constater des comportements non seulement incivils mais inciviques. Une part du malaise social et politique est liée dans nos sociétés à de tels soupçons, que les médias stigmatisent comme xénophobes ou racistes.

On voyait hier dans l’Europe une offre d’opportunités supérieure aux possibilités du statu quo. Aujourd’hui, la méfiance à l’égard de la construction européenne prend la place de l’espoir. Face à cela, les berceuses européanistes célébrant les valeurs universalistes de l’Union ne feront que radicaliser l’Europe d’en bas aux extrêmes et, partant, marginaliser « les petits » encore davantage sur le plan politique. Comment pourraient-ils dire « oui » à la Constitution européenne [12] ?

Là encore, nous sommes pris au piège. Plus la solidarité requise pour faire tenir ensemble les membres de l’Union fera appel aux ressources motivationnelles de personnes censées stabiliser leur identité morale et politique à un niveau d’abstraction élevé, et plus l’universalisme de référence fera ressortir le vide symbolique et l’angoisse que trahissent le repli sur les valeurs privées et les investissements identitaires. C’est pourquoi l’universalisme « par le haut » du patriotisme constitutionnel mérite le complément substantiel d’un universalisme compris comme reconnaissance des particularismes. Il y va d’une ouverture plus directement communicationnelle à autrui. Au niveau de l’Union, l’intégration politique n’obéit plus au schéma vertical d’une intégration étatique, mais au schéma horizontal d’une intégration cosmopolitique. Le référent juridique n’est plus strictement les droits de l’homme (les droits fondamentaux des individus), mais aussi bien les droits des gens (les droits fondamentaux des peuples). Dans cette perspective, ce n’est plus seulement en tant que « simples êtres humains » que les citoyens d’Europe ont à se reconnaître réciproquement, mais aussi en tant qu’individus formés dans des contextes culturels, linguistiques, nationaux différents, et collectivement porteurs d’une histoire chaque fois unique ; autant d’histoires singulières qu’il s’agit précisément de se communiquer, d’ouvrir les unes aux autres, afin qu’advienne ce dont une communauté politique post-nationale a besoin pour exister : une communauté morale dont l’ouverture transnationale pressente la vérité de l’Union européenne ou de son principe : celui d’une union cosmopolitique, voie kantienne de l’Europe.

Longtemps, l’idée dominante, en ce qui concerne le sens de la construction européenne et, pour ainsi dire, son telos politique, fut l’idée fédéraliste. Rien ne semblait plus naturel aux européanistes que de mener progressivement l’intégration politique de l’Europe sur la voie de l’État fédéral. On parlait – on parle encore – des « États-Unis d’Europe ». Toute exhortation à respecter les souverainetés nationales passait pour un geste rétrograde, voire anti-européen. On n’imaginait pas qu’une union politique européenne eût quelque chance d’aboutir en suivant une autre voie que celle d’une construction étatique qui n’avoue pas son nom. Ainsi a-t-on pris soin, pour la rédaction du projet constitutionnel, de remplacer le mot « fédéral » par le mot « communautaire » – afin de ne pas heurter les susceptibilités « souverainistes » !

Double faute : d’abord, une constitution doit être claire, lisible non seulement dans sa forme, mais aussi dans ses intentions ; ensuite, l’orientation subreptice vers l’État fédéral est simplement un contresens philosophique et politique. Doit-on vraiment regarder les « non » français et néerlandais comme « la plus grande catastrophe raisonnablement envisageable », ainsi qu’a pu l’estimer Jean-Claude Juncker ? Cela annonce-t-il le spectacle d’une Union européenne en passe de « se vider politiquement d’elle-même », comme semblait le craindre Jürgen Habermas [13] ? Le spectacle serait d’autant plus affligeant que la construction européenne commençait de se profiler comme l’expérience pilote susceptible d’offrir un modèle pour d’autres entités macro-régionales émergentes, en Amérique du Sud [14], en Asie du Sud [15] et du Sud-Est [16], en Afrique australe [17], occidentale (Union économique et monétaire ouest-africaine, UEMOA), sahélo-saharienne (Communauté des États sahélo-sahariens, CENSAD), en Australie et Nouvelle-Zélande (Accord de libre-échange australo-néo-zélandais, ANZERTA), en Amérique du Nord [18], et la liste n’est pas exhaustive.

• Ou bien on continue comme si de rien n’était sur la voie d’un approfondissement du grand marché. On liquide en douceur la politique agricole commune (PAC) et on libéralise les services sans harmonisation sociale et fiscale préalable. Les peuples sont dégoûtés ou, à tout le moins, leur intérêt pour la question européenne retombe, et c’est le décrochement définitif des opinions publiques nationales par rapport au système européen.

• Ou bien les dirigeants des États réfractaires considèrent que leur peuple a parlé. Ils interprètent le « non » comme une exigence de participation accrue des nations aux décisions de l’Union et comme une mise en demeure pour l’Europe sociale. Cependant, les nouveaux membres, ainsi que le Royaume-Uni (les Pays-Bas, peut-être) formeraient un front faisant valoir ses options propres, tant sur le plan interne (socio-économique) qu’extérieur (la diplomatie et la défense). Face à une Europe « atlantiste » se dessinerait une Europe « rhénane », initiée par une coopération renforcée entre France et Allemagne [19], et entraînant dans sa mouvance la Belgique, l’Espagne, le Luxembourg, l’Italie, le Portugal, tandis que l’Autriche, la Suède, la Finlande se tiendraient en retrait sur les questions de la défense et de la diplomatie. L’Europe des Vingt-cinq éclaterait politiquement dans les faits. Elle renoncerait à parler d’une seule voix et à se positionner comme « puissance écoutée » sur la scène internationale. Conséquences ambivalentes, car les opinions nationales se raccorderaient mieux aux gouvernements respectifs des deux camps d’une Union bipolaire ; la cohésion politique serait meilleure dans chaque camp ainsi qu’à l’intérieur des nations ; les instances visibles de l’Union européenne (le « triangle institutionnel » plus le Conseil européen) auraient peut-être une activité réduite, mais la vie politique des nations serait toujours préoccupée par la question européenne, laquelle pourrait même devenir fondatrice de clivages politiques durables…

C’est le scénario le moins pessimiste, sans doute, dans la situation actuelle. Mais il n’est pas réjouissant. Il faudrait davantage pour que l’Europe puisse à nouveau « faire rêver ». Imaginons que les dirigeants européens réalisent que les « non » français et néerlandais, loin d’être l’accident de parcours qu’aimeraient faire accréditer les européanistes dogmatiques, sont au contraire représentatifs d’un malaise général ; que, si l’on veut éviter une catastrophe politique à terme, c’est-à-dire l’échec du projet européen comme tel, il faut engager la démocratisation de l’Union, c’est-à-dire la mise en arène publique des questions contentieuses, plus énergiquement et courageusement qu’on ne l’a fait jusqu’alors, en commençant – c’est un minimum – par créer le cadre au sein duquel puisse s’exprimer et se dénouer le conflit sur les finalités de la construction européenne. Cela impliquerait aussi une injection à fortes doses de dispositifs de concertation et de recours à tous les niveaux de décision publique – sans pour autant ramener la Constitution sur la scène, et sans faire d’emphase intempestive sur les « valeurs de l’Union » : les peuples veulent du concret en matière de participation et de solidarité. Au su des cultures politiques formées au sein des nations européennes, on peut escompter que tout citoyen s’estime en droit de se sentir quelque part auteur des normes dont il est destinataire.