Telle que cette PEV est annoncée aux voisins méditerranéens, il s’agirait à la fois de se placer dans la continuité du PEM et de le dépasser. On cherche en effet officiellement :

En contrepartie de cette offre, la PEV demande aux partenaires voisins :

On tentera ici, en gardant en tête le nécessaire rééquilibrage des rapports entre l’Union européenne et ses partenaires méditerranéens, une lecture critique des propositions de la PEV sur trois points. Le premier touche à la question des valeurs communes dans cette politique : le droit au développement peut-il véritablement devenir partie intégrante des droits fondamentaux, avec toutes les implications en termes de responsabilités partagées pour les uns et les autres ? Le deuxième point a trait à ses rapports avec l’espace économique européen (EEE) et les processus de pré-adhésion. En définitive, comment peut être défini aujourd’hui l’horizon de la PEV ? Enfin, en s’appuyant sur l’exemple du plan d’action pour la Tunisie, on tentera de répondre à quelques questions clés : l’offre européenne est-elle à la mesure des exigences qu’elle formule vis-à-vis des partenaires voisins ? L’incitation aux réformes de structure nécessaires y est-elle suffisante ? L’offre européenne est-elle crédible et peut-elle avoir un effet de levier significatif en matière de réformes politiques et institutionnelles pour amorcer une convergence effective entre voisins ?

Ce noyau dur de valeurs et de principes communs comporte : (I) la primauté de la règle de droit, (II) le respect des droits de l’homme, notamment en ce qui concerne les droits des minorités, (III) la bonne gouvernance et (IV) la promotion des relations de bon voisinage ; viennent s’y ajouter les principes de l’économie de marché et du développement durable.

La déclaration de Barcelone s’organisait également autour d’un certain nombre de valeurs et principes, parmi lesquels on pouvait relever : la diversité, le pluralisme, la non-discrimination, la solidarité et l’égalité entre partenaires, le respect pour les valeurs particulières de chaque partenaire et la sécurité régionale. Quant au projet de traité constitutionnel européen, on y relève, entre autres, les principes de dignité humaine, de respect des minorités, de non-discrimination, de justice, d’égalité homme-femme, de protection des droits de l’enfant ou de bonne gouvernance.

Il est sans nul doute nécessaire de réaffirmer, dans le cadre de la politique européenne de voisinage, les principes de la déclaration de Barcelone (notamment concernant la diversité, le pluralisme ainsi que la solidarité et l’égalité entre partenaires) et d’y intégrer le principe de justice sociale contenu dans le projet de constitution européenne.

Par ailleurs, il semble souhaitable d’intégrer explicitement le droit au développement parmi les libertés et droits fondamentaux. Une telle adjonction aurait pour effet de renforcer les principes de solidarité et de responsabilité commune et différenciée dans la région.

On rappellera que le droit au développement a fait l’objet en décembre 1986 d’une déclaration à portée universelle de l’Assemblée générale des Nations unies, qui précise dans son article 1 : « le droit au développement est un droit inaliénable de l’homme en vertu duquel toute personne humaine et tous les peuples ont le droit de participer et de contribuer à un développement économique, social, culturel et politique dans lequel tous les droits de l’homme et toutes les libertés fondamentales puissent être pleinement réalisés, et de bénéficier de ce développement. » Cette déclaration considère les droits de l’homme et les libertés fondamentales comme indivisibles et interdépendants. Elle affirme que, pour promouvoir le développement, il faut accorder tout autant d’attention à la promotion et à la protection des droits civiques, politiques, économiques, sociaux et culturels, et qu’en conséquence, certains droits de l’homme ou libertés fondamentales ne sauraient justifier la limitation ou le déni des autres. La Déclaration sur le droit au développement met par ailleurs l’accent sur le principe de la responsabilité partagée entre États de la communauté internationale, afin qu’ils coopèrent pour instaurer un ordre international plus juste, susceptible de garantir ce droit au développement [1].

L’idée du droit au développement ne peut être séparée d’obligations réciproques entre partenaires – engagements réciproques mais différenciés – et la mise en Å“uvre effective de ce droit doit faire l’objet d’une évaluation, d’un suivi par des procédures appropriées.

Le PEM, complété par la PEV, gagnerait donc à s’inspirer de l’expérience internationale en matière de solidarité, de responsabilité partagée et différenciée. De ce point de vue, les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) offrent une perspective intéressante, puisqu’il s’agit d’un engagement par consensus de la communauté internationale, qui répartit les responsabilités entre pays en développement et pays riches, pour réaliser des objectifs quantifiés et mesurables.

La responsabilité des pays en développement est engagée quant à la bonne gouvernance : ils doivent mener à bien les réformes nécessaires, notamment aux plans politique et institutionnel, et gérer efficacement les ressources engagées pour réaliser les objectifs fixés. La responsabilité des pays riches est engagée pour le renforcement de l’aide, l’allégement de la dette, un meilleur accès aux marchés et la facilitation des transferts de technologie. Le deal est donc fondé sur l’appréciation des progrès réels vers les réformes consacrant la bonne gouvernance, et vers les engagements concrets des pays riches :

Un partenariat euro-méditerranéen renforcé et rééquilibré pourrait ainsi envisager, au niveau régional, un pacte de voisinage, modèle consacrant les principes de solidarité et de responsabilité partagée entre l’UE et ses voisins, les uns et les autres s’engageant à accepter un benchmarking transparent. La conditionnalité positive ou incitative a d’autant plus de chances d’être acceptée par leurs voisins du Sud et de l’Est que les pays de l’Union européenne honoreront les engagements pris dans un tel cadre régional.

La politique de voisinage entend offrir une intégration renforcée, donc suivre ce que nous identifions comme le modèle fort. Dans quelle mesure pourrait-elle s’inspirer de l’espace économique européen ? Viserait-elle à faire co-évoluer les partenaires et voisins de l’UE dans un cadre où ils entretiendraient des relations comparables à celles tissées aux plans politique et économique avec les trois partenaires de l’espace économique européen (Norvège, Islande et Lichtenstein) ?

En l’état, la réponse est plutôt imprécise. En clair, qu’est-ce que l’espace économique européen ? L’accord, signé entre l’UE et les trois pays membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE), est entré en vigueur en janvier 1994. L’UE y étend à ces pays les quatre libertés qui fondent le marché unique européen : liberté de circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes. Une coopération poussée est, de plus, établie dans de nombreux domaines : recherche, éducation, politique sociale, politique de l’environnement, avec la possibilité de participer directement à plusieurs programmes communautaires (recherche-développement, éducation, formation professionnelle, médias, etc.).

En contrepartie, les trois pays doivent adopter l’acquis communautaire dans les domaines couverts par l’accord (les « quatre libertés ») – ce qui représente environ 80 % de l’acquis (en excluant les produits agricoles et ceux de la pêche). L’EEE n’est pas une union douanière et ignore d’autres domaines d’action de l’UE : la politique agricole commune (PAC), la mise en place de la monnaie unique, la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), la coopération policière et judiciaire. Mais il reste que 80 % de l’acquis communautaire devra être intégré pour que ces pays puissent bénéficier des quatre libertés constitutives du marché intérieur.

Pour situer plus précisément la question des quatre libertés, il faut brièvement revenir sur l’expérience récente des pré-adhésions. Les critères d’adhésion à l’Union, dits « critères de Copenhague », supposent la reprise de l’acquis communautaire dans ses diverses finalités politique, économique et monétaire. À cet effet, un livre blanc, élaboré par la Commission européenne en 1995, a dressé un programme indicatif destiné aux nouveaux adhérents, pour permettre à leur législation de se rapprocher de celle du marché intérieur. Un bureau d’assistance technique a été créé à cet effet (Technical Assistance Information Exchange, TAIE), notamment pour fournir des informations sur la législation communautaire. Par ailleurs, la procédure prévoit l’examen analytique de la position des pays candidats vis-à-vis de l’acquis (screening), évaluant pour chacun la compatibilité de sa législation avec les règles communautaires. Une « feuille de route » est alors établie, qui indique quels actes législatifs doivent être adoptés, ou modifiés, pour que les futurs membres puissent respecter l’acquis communautaire le plus rapidement possible après leur adhésion. L’exercice de screening est essentiel en ce qu’il sert de base aux négociations bilatérales entre l’UE et chacun des candidats. En outre, les stratégies de pré-adhésion ont pu reposer sur des partenariats pour l’adhésion, sur la participation à des programmes, agences et comités communautaires, et sur des aides financières spécifiques de l’Union. À titre d’exemple, ces aides destinées aux pays d’Europe centrale et orientale (PECO) pour la période 2000-2006 comprenaient deux volets principaux : le programme PHARE, qui finance les projets nécessaires à l’adaptation des systèmes administratifs et judiciaires et au développement des infrastructures à hauteur de 10,5 milliards d’euros, et deux fonds mis en place afin de gérer des aides complémentaires – le premier soutenant des actions structurelles dans le domaine agricole (PARD, à hauteur de 3,5 milliards d’euros) et le deuxième finançant la construction d’infrastructures dans les domaines de l’environnement et des transports (instruments structurels de pré-adhésion [ISPA], à hauteur de 7 milliards d’euros). Enfin, tous les pays candidats ont pu participer aux mécanismes de pré-adhésion de la Banque européenne d’investissement.

Cette évocation sommaire des modèles de l’EEE et de la pré-adhésion n’est pas sans intérêt en ce qu’elle permet de mettre en perspective la politique de voisinage qui, en l’état, semble n’être qu’un cadre hybride et imprécis. Les partenaires méditerranéens de l’UE ont tout intérêt à se référer à l’EEE et à la démarche stratégique de la pré-adhésion pour obtenir une clarification des contours de l’horizon final. À défaut d’une ligne de mire claire et affichée, la politique de voisinage risque de ne susciter que peu d’engouement.

Ces exigences d’alignement sur l’acquis communautaire appellent de sérieuses contreparties, constituant autant de gains potentiels pour le partenaire. Est-ce le cas ? L’exemple de la Tunisie ne fournit pas de réponse claire.

Compte tenu des avancées dans les processus de la libéralisation multilatérale intervenues dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de la multiplication des accords de libre-échange entre l’UE et de nombreux partenaires dans le monde, la marge préférentielle de la Tunisie dans le cadre du marché européen est en train de s’éroder. Cette érosion va s’accentuant ; les conditions d’accès au marché européen vont ainsi s’égaliser, annulant les avantages particuliers dont pouvait jouir tel ou tel partenaire. Les avantages tarifaires dont bénéficiait jusqu’alors la Tunisie dans le cadre de son accord de libre-échange avec l’UE vont devenir de plus en plus insuffisants, d’où la nécessité pour ce pays d’en passer à un mode plus fort d’intégration avec l’UE.

Au plan concret, les barrières non tarifaires de l’UE, en termes de normes de législation, de conformité, de réglementation, de contrôle, constituent pour les exportateurs tunisiens des obstacles à l’accès au marché intérieur européen. Officiellement, la Tunisie est favorable à une harmonisation et à un alignement sur l’acquis communautaire dans les domaines de coopération, mais ce processus d’harmonisation suppose à la fois une reprise de l’acquis communautaire et/ou la reconnaissance des intérêts mutuels, en vue d’une convergence significative entre partenaires. Si la reprise et la mise en Å“uvre de nombreux pans de la législation communautaire constituent des défis majeurs, l’adaptation du système productif tunisien aux normes communautaires constitue, pour la Tunisie, un défi peut-être encore plus fondamental.

La reprise de l’acquis n’a, au vrai, de sens véritable que dans la mesure où il impose la mise à niveau des entreprises pour se conformer aux nouvelles réglementations, législations, normes et procédures de contrôle. L’incitation à l’adoption de l’acquis communautaire n’aurait aucun sens si ne se multipliait parallèlement le nombre de producteurs et d’exportateurs susceptibles de se conformer à ses règles.

Pour la Tunisie, comme du reste pour ses voisins du Sud, la perspective du marché intérieur est en soi positive, si tant est que les quatre libertés soient effectivement concernées, en particulier pour ce qui concerne l’agriculture et l’émigration légale. La demande de plus d’intégration s’inscrit dans l’ordre des évolutions en cours. Cette intégration renforcée est d’autant plus nécessaire que les avantages préférentiels jusqu’alors obtenus dans le cadre de l’accord de libre-échange sont, on l’a dit, soumis à une constante érosion.

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Pour que la politique européenne gagne en légitimité, tout en demeurant inscrite dans l’approche partenariale de Barcelone qui doit être préservée et consolidée, elle doit s’afficher comme un projet commun visant, à un horizon donné, la constitution d’un espace commun de coopération et de développement euro-méditerranéen. Un signal fort pour les partenaires euro-méditerranéens (à défaut d’une promesse d’adhésion) serait la perspective d’entrée dans une communauté fortement intégrée, partageant un noyau de valeurs communes comportant, au premier chef, la bonne gouvernance, la primauté de la règle de droit, le respect des libertés et droits fondamentaux, dont le droit au développement, la solidarité et l’égalité entre partenaires, la responsabilité commune et différenciée, la justice sociale, le pluralisme, tous ces principes se combinant avec les principes de l’économie sociale de marché et du développement durable.

L’objectif majeur d’une réelle convergence économique et politique doit être, lui aussi, clairement affiché, pour rendre crédible ce projet d’un espace partenarial euro-méditerranéen.

Par ailleurs, tous les domaines de coopération relevant des « quatre libertés » doivent être explicitement mentionnés dans le projet de partenariat ; à cet égard, des signaux forts sont attendus dans le domaine de l’agriculture et de la libre circulation des personnes.

Le défi de la reprise de pans entiers de l’acquis communautaire est tel que le niveau d’incitation doit être conséquent et très significatif. Une approche comparable à celle de l’EEE, convergeant avec les procédures adoptées pour gérer les pré-adhésions, semble donc souhaitable, avec le soutien financier correspondant. Aux côtés d’un instrument financier nouveau et conséquent, l’intégration dans les politiques et programmes communautaires (ne relevant pas de l’action extérieure) doit être vue comme une composante essentielle de l’incitation aux réformes.