Depuis un peu plus d’une année, la démocratie – ses principes, ses valeurs, ses institutions – est devenue le sujet principal du débat politique en Méditerranée. Le lancement de la première version du projet de «Grand Moyen-Orient élargi » (Broader Middle East and North Africa, B-MENA) par l’Administration américaine au printemps 2004 marque à cet égard le début d’une évolution très rapide dans les esprits, sinon dans les pratiques. Sommés de s’ajuster aux exigences américaines, les protagonistes du jeu régional ont dû réviser leurs classiques politiques : il est désormais urgent de donner des gages de bonne volonté démocratique sous peine de sanction, éventuellement militaire, ou d’isolement sur la scène internationale.

Les Européens se sont dotés pour la première fois à Barcelone d’un vrai projet politique en Méditerranée : celui de stabiliser l’espace partagé, tout en réformant les régimes politiques des pays partenaires du Sud. Cet objectif rappelle aujourd’hui beaucoup le discours américain sur la région ; mais il était novateur en 1995 et s’appuyait sur un programme d’action plutôt élaboré.

La réforme de la vieille « politique méditerranéenne » de l’Europe communautaire a été inspirée dans les années 1990 par des considérations d’ordre essentiellement stratégique. Il s’agissait, dans l’immédiat après-guerre froide, de faire face à l’éclosion de nouveaux dangers difficiles à identifier et à localiser. Le dynamisme démographique des pays du bassin méditerranéen, dans un contexte de sous-développement économique généralisé, associé à une instabilité politique latente, alimentait une vision très pessimiste de l’avenir régional. L’espace méditerranéen était perçu essentiellement en termes de menace [1].

La problématique de la démocratisation du monde arabe occupe régulièrement les analystes depuis plusieurs décennies. Steven Heydemann remarque que les questions de la démocratie et de la démocratisation ont longtemps structuré toute recherche de portée politique et sociale sur l’aire arabo-musulmane, au point d’enfermer les «études arabes» dans un système d’impasses, imprégné d’un incurable pessimisme [5]. Ce champ d’études s’est en effet révélé à la fois quantitativement fécond et pratiquement décevant : les efforts de clarification intellectuelle n’ont pas empêché la consolidation des régimes autoritaires.

La publicité aujourd’hui accordée au discours offensif de l’Administration américaine semble pointer la faiblesse des efforts européens en matière de démocratisation. Un bref état comparé des méthodes s’impose donc.

L’approche américaine de la démocratisation est généralement considérée comme assez structurée et plutôt musclée. La doctrine américaine répond effectivement à certains principes. Tout d’abord, les États-Unis s’engagent dans des actions de soutien démocratique en fonction de leurs intérêts politiques immédiats ; depuis le 11 septembre, la démocratie est ainsi devenue un objectif à part entière de la politique étrangère américaine. Ensuite, le concept général de démocratisation comporte une gamme d’objectifs clairs, au sommet de laquelle figure actuellement la notion contestée de changement de régime (regime change), servie par une stratégie très offensive [7]. Enfin, le pragmatisme est de règle lorsqu’il s’agit de définir concrètement les outils de l’intervention démocratique. Les États-Unis manient traditionnellement tout l’arsenal de l’assistance démocratique, positive et négative [8] : l’aide extérieure est en général politiquement liée, et les Américains n’hésitent pas à prendre des sanctions économiques ou politiques contre les États déviants (la Syrie tout récemment), voire à les menacer de sanctions militaires.

Si la démocratie a toujours fait partie des critères de sélection politique pour les pays candidats à l’entrée dans l’Union, l’impératif démocratique est en revanche apparu tardivement dans les politiques extérieures européennes : ce n’est que depuis le début des années 1990 que la préoccupation démocratique est clairement inscrite sur l’agenda extérieur de l’UE [10].

L’Administration américaine souhaiterait clairement établir un partenariat avec les Européens sur la démocratisation du monde arabe [16]. Au-delà du soutien apporté par les États qui ont rejoint la coalition en Irak, le G8 – dont fait partie la Russie – et l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) – institution militaire –, sont aujourd’hui les deux portes d’entrée politiques principales de Washington pour coopter les Européens [17]. Cette situation paraît pour le moins ambiguë au regard du message progressiste répandu par le Département d’État. Mais elle s’explique essentiellement par les réticences de certains États européens face à la demande de coopération américaine. La France notamment manifeste une réelle méfiance vis-à-vis des projets américains, par crainte de dégrader son propre crédit politique dans la région.

Dans leur ambition de réforme politique, les Européens sont confrontés, comme les Américains, à quelques choix difficiles. Quatre « dilemmes démocratiques », compliquent la mise au point de toute stratégie.

La première difficulté renvoie à la compatibilité des deux objectifs aujourd’hui prioritaires sur l’agenda occidental : comment lier concrètement démocratie et sécurité en Méditerranée ? La doctrine diplomatique américaine associe désormais systématiquement ces deux objectifs, dans une vision de long terme que les Européens partagent théoriquement depuis Barcelone. Pourtant, certains analystes ont beau jeu de dénoncer chez les Européens une certaine préférence pour l’inertie, considérée comme une garantie de stabilité, et donc de sécurité [19]. La dynamique de démocratisation est évidemment déstabilisatrice à court terme, que l’on raisonne en termes d’ouverture politique ou, plus radicalement, de changement de régime. Les Européens sont d’autant plus conscients de ce risque qu’ils sont les plus proches du terrain. C’est pourquoi ils sont davantage partisans d’une approche globale, et surtout graduelle, des réformes.

L’hypothèse de la démocratisation par diffusion semble aujourd’hui infirmée par les faits. L’UE n’exerce plus sur la région qu’une médiocre capacité d’attraction politique ; le bouclage des derniers élargissements, le lancement de la politique de voisinage, avec le fameux mot d’ordre du « tout sauf les institutions », renvoient les pays partenaires méditerranéens à leur solitude politique. Pourquoi s’aligner volontairement sur des valeurs politiques perçues comme étrangères, si aucun bénéfice direct n’est associé à la réforme ?

Le troisième dilemme renvoie au contenu même de la démocratie tant souhaitée. Depuis la chute du régime de Saddam Hussein, la démonstration d’ingénierie démocratique américaine ne convainc pas. Le modèle privilégié par les États-Unis semble admettre une définition essentiellement institutionnelle : la mise en place d’un système de pouvoirs équilibré, la tenue d’élections satisfaisant des critères précis de transparence et de liberté, seraient des indices essentiels de progression démocratique. Cette conception de la démocratie a l’avantage d’offrir des repères précis et factuels, et de permettre la mise en place d’un système d’évaluation assez simple. Par contraste, les programmes de promotion démocratique conçus par l’Union européenne semblent se concentrer davantage sur les règles du jeu et l’environnement démocratique : l’existence d’une législation protégeant les libertés fondamentales, l’éducation démocratique, le renforcement de la société civile, sont considérés comme autant de facteurs favorisant l’émergence d’une culture démocratique, chère notamment à Hubert Védrine [20].

La quatrième difficulté renvoie aux choix de partenaires efficaces pour appuyer l’effort de promotion démocratique. Pour les Européens, il s’agit d’abord de décider des modalités de la coopération sur ces questions avec d’autres acteurs internationaux, les États-Unis en premier lieu, mais aussi les institutions financières internationales, protagonistes essentiels sur la scène des réformes régionales. Mais il faut aussi identifier dans les pays méditerranéens eux-mêmes les groupes sociaux qui peuvent appuyer les politiques de démocratisation, pour garantir à la fois la légitimité, l’efficacité et la pérennité des réformes.

L’Union européenne souffre certainement à l’heure actuelle d’un handicap essentiel dans son ambition de promotion démocratique : la crise interne qu’elle traverse en fait un piètre champion. L’échec du référendum constitutionnel la renvoie à son image d’entité politique imparfaite. La conception démocratique européenne paraît singulièrement fragile, puisqu’elle est, pour l’Europe même, à la fois imparfaite et inefficace. L’UE peut donc difficilement projeter à l’extérieur un modèle démocratique qu’elle ne parvient pas à consolider pour elle-même. Le flou institutionnel qui caractérise aujourd’hui la construction européenne traduit peut-être un processus de rééquilibrage démocratique ; mais la faiblesse transitoire du système le décrédibilise provisoirement aux yeux des pays partenaires méditerranéens, à la recherche de repères stables et simples pour prévenir l’aggravation du chaos régional.

À ce titre, le processus de Barcelone reste pour le moment un cadre précieux pour qui souhaite débattre des perspectives politiques en Méditerranée. Si le partenariat déçoit beaucoup d’analystes par ses lourdeurs bureaucratiques [26], il est néanmoins devenu un lieu de socialisation privilégié, où les partenaires ne peuvent plus éviter la question des réformes. La Commission de Bruxelles est le plus ardent défenseur de Barcelone sur ce dossier, estimant que les efforts européens ont contribué de façon essentielle à préparer le terrain pour l’éclosion démocratique [27]. L’Administration américaine a d’ailleurs pris acte de l’avance européenne pour la pratique des réformes en douceur ; Condoleezza Rice rend occasionnellement hommage au partenariat, et son éventuelle présence au sommet des dix ans de Barcelone a même été évoquée.