Mais les premières réactions passées [2], un nombre croissant de responsables politiques sont allés dans le sens de l’appel de Schröder à une réforme politique de l’OTAN. Le Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Javier Solana, a qualifié cette initiative de bénéfique pour les relations transatlantiques [3], alors que le secrétaire général de l’OTAN, Jaap de Hoop Scheffer, se ralliait à son principe [4] tout en s’opposant à l’idée d’une Commission des sages. En réalité, l’ensemble des commentaires plus ou moins favorables témoignent de la prise de conscience par les instances politiques de l’actuelle crise de l’OTAN et de la nécessité de définir un nouvel accord stratégique entre les deux rives de l’Atlantique. Ainsi donc, après la crise quasi suicidaire de 2002-2003, il y a désormais un accord politique sur la nécessité de remettre l’OTAN sur les rails.

Or, pour ceux qui suivent les évolutions de l’Alliance, le débat lancé par le Chancelier allemand n’est pas réellement nouveau. Il ressemble même beaucoup au débat des années 1960 qui devait se conclure par l’adoption du rapport Harmel sur Les Futures Tâches de l’Alliance [5], un texte qui, parallèlement à la stratégie de la riposte graduée, définissait précisément le cadre de la politique de l’Alliance vis-à-vis du Pacte de Varsovie.

D’une certaine manière, la situation d’alors peut être comparée à celle que nous connaissons aujourd’hui. Dans les années 1960 – tout comme aujourd’hui –, l’Alliance avait dû faire face à une crise politique majeure [6]. La conférence de presse « du double non » du général de Gaulle, le traité franco-allemand de l’Élysée de janvier 1963 et les premières étapes de ce qui allait devenir l’Ostpolitik allemande, tout cela semait le doute sur les fondamentaux mêmes de l’OTAN. Mais cette triple crise avait alors produit des réponses et permis d’utiles adaptations de l’Alliance définies bien avant le retrait français des commandements intégrés de l’OTAN en 1966.

Le rapport Harmel, qui prenait en compte l’ensemble des changements intervenus depuis 1949, réaffirmait la pertinence des fonctions politiques et militaires de l’Alliance. Il mettait aussi en valeur plusieurs tâches définies comme des objectifs pour l’Alliance, le but principal demeurant de produire un environnement international stable. Sans doute le plus important était-il alors le signal envoyé par le rapport (à ses membres et à l’adversaire central) sur la capacité de l’Alliance à évoluer avec son temps.

Et c’est bien cette capacité à évoluer qui est en jeu une nouvelle fois aujourd’hui. Les changements de l’environnement international ont été d’une telle ampleur ces 15 dernières années que l’on ne peut manquer de s’interroger sérieusement sur les fondamentaux de l’Alliance et la valeur de son actuel concept stratégique [7].

Après le 11 septembre 2001, on réalisa en fait assez rapidement que le « terrorisme international » ne pouvait tenir lieu d’ennemi commun, de facteur de rassemblement. Si le consensus a réuni les pays membres de l’Alliance autour de la nécessité de combattre le terrorisme, les vues ont vite divergé largement sur les méthodes à mettre en Å“uvre pour l’éradiquer [9].

Les conséquences de cette absence de menace unificatrice sont évidentes. La prise de décision collective et l’action commune deviennent plus difficiles, voire même impossibles. Et dans la mesure où les impasses structurelles demeurent, les décisions sur les grandes orientations de l’Alliance sont prises plus volontiers ailleurs, dans d’autres formats.

Le système international actuel a en outre pour effet d’engendrer « une divergence dans la perception des intérêts et de la menace entre la puissance dominante et ses alliés. Une divergence fonctionnant de deux manières : d’une part, la puissance hégémonique est moins intéressée par des menaces de nature régionale alors que celles-ci peuvent être vitales pour ses alliés ; et le système n’exerçant pas de pression particulière sur la puissance hégémonique pour qu’elle maintienne ses engagements vis-à-vis de l’Alliance, ses alliés régionaux peuvent craindre d’être abandonnés. À l’inverse, les alliés régionaux peuvent se sentir moins concernés par les menaces globales qui retiennent l’attention de la puissance hégémonique. Dans un tel paysage, la puissance hégémonique sera tentée d’user de sa capacité d’influence massive pour convaincre ses partenaires de la suivre [10] ».

Hier, cette évolution s’était traduite par la tentative d’élargir l’espace d’action géographique de l’OTAN « du Maroc à l’Océan indien » (selon la formule de Madeleine Albright), tentative qui devait échouer à la veille du sommet de Washington (1999). Les États-Unis se retrouvaient alors face à une coalition d’Européens craignant d’être pris au piège d’opérations militaires futures ne répondant pas à leurs intérêts essentiels [11]. Mais, sous George W. Bush, et surtout après le 11 septembre, l’OTAN s’est à la fois globalisée et fonctionnalisée. Avec le soutien de la campagne militaire menée contre le régime taliban, puis la présence de l’Alliance en Afghanistan, les membres de l’OTAN (et surtout les Européens) ont de facto endossé une responsabilité plus vaste, à l’échelle du monde. À Prague (en novembre 2002) les Européens ont accepté la proposition américaine de créer une force de réaction de l’OTAN (Nato Reaction Force, NRF) pour lutter, notamment, contre le terrorisme international à un niveau global. Et une troisième étape de ce processus de globalisation a été franchie au sommet d’Istanbul (en juin 2004), avec la création d’un centre de formation pour les hauts fonctionnaires de la sécurité et de la défense.

Bien entendu, de telles évolutions peuvent être vues comme de simples ajustements des structures de l’Alliance, et comme la démonstration de sa vitalité. L’avenir dira si un tel jugement positif est réellement fondé, mais nombre d’arguments incitent pourtant au scepticisme.

Tout d’abord, il est difficile d’imaginer que les Européens souhaitent risquer la vie de leurs soldats en Asie centrale, voire en Asie du sud-est ou en Afrique subsaharienne. Et il y a de bonnes raisons de douter que les Européens s’accordent facilement entre eux, puis avec les Américains, sur l’identification des menaces qui pèsent sur la sécurité transatlantique.

Le débat sur l’attaque et l’occupation de l’Irak par la coalition menée par les États-Unis a révélé un autre problème, crucial pour le futur, qui est celui de la structure interne de l’Alliance. L’OTAN a été créée comme une alliance militaire dominée par les États-Unis (une alliance de type hégémonique, pour être exact). Tant qu’Américains et Européens faisaient face au même ennemi, les Européens trouvaient des mérites à la structure interne de l’OTAN parce que Washington leur procurait un bien nécessaire – la sécurité –, qu’ils pouvaient difficilement acquérir par eux-mêmes [12]. Mais avec la disparition de l’Union soviétique (URSS), certains Européens sont moins disposés à accepter la prépondérance américaine dans l’OTAN et sur l’Europe. Le désir de contrebalancer les États-Unis et de transformer la structure de l’OTAN pour la rééquilibrer est visible dès le milieu des années 1990. Mais il ne peut se concrétiser du fait de la structure même de l’influence américaine et parce que certains Européens continuent d’utiliser le poids américain contre une possible hégémonie continentale française et/ou allemande. Dans cette perspective, le débat transatlantique sur l’Irak peut être vu comme exprimant un désaccord sur l’hégémonie américaine qui s’exerce en Europe, et sur elle [13].

L’émergence de l’Union européenne comme nouvel acteur des relations transatlantiques est évidemment un quatrième élément qui caractérise l’évolution de l’environnement international. Avec l’approbation en fin d’année 2003, de la stratégie de sécurité de l’Union européenne (UE) [14], les membres de l’Union, qui ont travaillé plus de cinq ans sur la planification stratégique et les méthodes de génération de forces, se sont mis enfin d’accord sur les grandes lignes d’une politique européenne de sécurité et de défense (PESD), viable et efficiente.

Au vu de ces facteurs, le concept stratégique de l’OTAN [15] paraît en retrait, voire décalé. Ce qui semblait juste en 1999 (des formulations flexibles laissant aux États membres la possibilité d’adapter le cadre général à leurs propres besoins) est aujourd’hui facteur de fragilité. Certaines questions non résolues dans le concept stratégique de 1999 (par exemple les limites géographiques des actions de l’OTAN) ont été de fait réglées par des interventions concrètes (Afghanistan, Irak). Mais plusieurs membres de l’Alliance ont depuis adopté d’autres postures de sécurité, plus explicites, et qui vont parfois bien au-delà du concept stratégique adopté au sommet de Washington : il suffit de considérer, par exemple, la guerre préventive telle qu’elle figure dans la stratégie de sécurité nationale des États-Unis de 2002 [16]. Pour toutes ces raisons, le concept stratégique de l’OTAN doit être révisé ou abandonné [17], et au minimum rediscuté.

Le seul argument sérieux mis en avant par certains cercles gouvernementaux pour s’opposer aujourd’hui à une révision profonde du concept de 1999 est qu’il faudrait alors retoucher les paragraphes sur le rôle des armes nucléaires dans la stratégie de l’OTAN. Et en s’attaquant aux questions nucléaires, on courrait le risque de réveiller de vieilles lunes et d’échouer à définir une position et une stratégie communes aux 26 alliés.

Les problèmes politiques de l’OTAN évoqués ci-dessus ont peu de chance d’être résolus si la CPG se réduit à une réponse technique aux besoins actuels de l’Alliance, une réponse qui renforce le concept stratégique en matière de capacités, de planification et de renseignement.

Il faut certes trouver un équilibre plus réaliste entre les forces et les capacités nationales existantes d’une part et les engagements nationaux dans les opérations de l’autre, dans l’optique du développement de forces déployables rapidement dans un contexte de crise. L’Alliance doit aussi aborder des problèmes plus conceptuels, pour lesquels le Conseil atlantique semble l’acteur central. Si l’OTAN, comme c’est actuellement le cas, se concentre sur la conduite d’opérations, le rôle du Conseil de l’Atlantique Nord comme forum de discussion des questions liées à la sécurité transatlantique s’effacera jusqu’à devenir obsolète ; l’Alliance perdra son statut singulier d’organe politico-militaire, instrument essentiel du dialogue stratégique entre les Américains, les Européens et les autres [19]. On relèvera simplement ici que les principales discussions de niveau stratégique qui ont eu lieu entre Américains et Européens lors du séjour de George W. Bush à Bruxelles, au début 2005, se sont déroulées dans le bâtiment Justius Lipsius du Conseil européen. Faut-il dès lors imaginer que les séances plénières du Conseil atlantique ont vocation à être remplacées par des sommets réguliers États-Unis/Union européenne ? Qui s’en plaindrait vraiment ?

La réduction de l’Alliance à l’OTAN, une simple structure politico-militaire (à la limite, une sorte de boîte à outils militaires ou d’opérateur stratégique occidental) aggrave la tendance à renvoyer à l’extérieur les décisions politiques majeures sur le futur politique de l’Alliance et les engagements concrets de l’OTAN. Cette tendance pose problème, particulièrement pour les nouveaux membres ou les membres de second rang (en termes de capacités politiques et militaires) de l’Alliance. Si elle se confirme, s’ensuivront nombre de frustrations, de replis politiques conduisant à une fragmentation et à des rapprochements sous-régionaux.

Si les 26 nations alliées estiment de leur intérêt de garder l’Alliance comme cadre stratégique de discussion politique et militaire, et l’OTAN comme instrument de planification et de conduite militaire, la CPG doit y faire face, y compris en développant une nouvelle analyse des risques et menaces, à partir de laquelle seront identifiés les besoins réels de l’Alliance. Mais on peut redouter que la CPG ne puisse faire face à ces problèmes, dans la mesure où elle reste un « produit maison » et où nombre des réponses politiques et militaires se trouvent dans les capitales des 26 nations alliées. Les représentants nationaux qui ont travaillé à la CPG savent bien qu’ils ont dû prendre en considération les différentes contraintes et sensibilités nationales, en termes militaires de génération de forces, de planification, de logistique, mais aussi en termes politiques s’agissant des règles d’engagement. L’exercice de la CPG possède donc d’évidentes limites intrinsèques puisque ce ne sont pas des solutions techniques qui sont nécessaires mais des orientations politiques.

Y a-t-il une alternative ? Sans doute. Les chefs d’États et de gouvernements de l’Alliance pourraient charger un organe indépendant et de haut niveau de développer une vision politique nouvelle pour l’OTAN. Voici presque 40 ans, c’est cette procédure qui a mené au rapport Harmel. La mise sur pied d’un comité constitué d’anciens responsables politiques de haut niveau permettrait de déboucher sur une analyse objective des problèmes auxquels l’Alliance se trouve confrontée et des solutions possibles pour préserver la qualité du lien transatlantique. Un tel document pourrait servir de cadrage politique à l’Alliance, la CPG le complétant par une stratégie militaire renouvelée. Les deux éléments permettraient ainsi à l’Alliance revigorée de continuer à jouer son rôle de centre de la défense et de la sécurité transatlantiques.

Mais avec la CPG, l’Alliance disposera dès 2005 d’un document de bon niveau traitant des besoins communs en forces interopérables, flexibles et projetables. Si cette CPG était complétée par une stratégie politique offrant une vision consolidée au plan stratégique de l’avenir de la solidarité transatlantique, l’OTAN pourrait plus facilement ajuster ses choix pratiques sans avoir à revoir le concept stratégique de 1999, et donc sans rouvrir ce que certains qualifient de boîte de Pandore [20].

• Tout d’abord, il devrait proposer les moyens d’équilibrer de façon plus fine la transformation en cours. Jusqu’ici, cette transformation s’est concentrée sur les moyens et les capacités techniques, au détriment des processus de décision et plus largement des choix et perspectives politiques de l’Alliance [22].

• Un tel rapport devrait identifier les menaces et risques réels ou perçus par les alliés. L’expérience prouve que lorsque les Alliés discutent de ce sujet, ils ne parlent pas facilement de la même chose.

• En troisième lieu, le rapport pourrait proposer des critères politiques et militaires permettant d’apprécier où et quand des opérations hors zone sont souhaitables ou nécessaires. Les membres de l’OTAN se sont politiquement accordés sur le concept d’opérations hors zone, mais ils se sont montrés concrètement très prudents, voire réticents à sa mise en Å“uvre.

• En quatrième point, ce rapport devrait clarifier ce qu’est une action légitime pour l’Alliance. Des désaccords sur la légitimité politique des décisions en matière internationale ont, dans une période récente, bridé les choix de l’Alliance, à la fois en interne mais aussi dans ses rapports avec le Conseil de sécurité des Nations unies. L’Alliance a donc besoin de normes plus indiscutables, combinant l’obligation morale d’intervention et un respect réaffirmé pour les souverainetés nationales. Un nouveau rapport Harmel devrait proposer les moyens de restaurer une légitimité de l’action sur laquelle s’accordaient sans difficulté les pays membres pendant la guerre froide.

• Enfin, ce rapport devrait développer un concept, mieux une doctrine, pour mener une coopération entre organisations concernées, en particulier dans les situations d’États faillis ou de reconstruction d’États. La sécurité dépend, en effet, de plus en plus largement de moyens civils ; elle est du ressort d’agences, de groupes privés, nationaux ou transnationaux, peu soucieux jusqu’ici des problématiques fonctionnelles et des coordinations avec les moyens militaires. Dès lors, la relation entre l’Alliance et les multiples acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux présents sur le terrain du « post-conflit » sera demain un enjeu essentiel ; et l’Alliance doit réfléchir à une meilleure division du travail entre l’OTAN, l’UE, l’Organisation des Nations unies (ONU), l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)…

Au-delà, et dans la perspective d’un véritable changement culturel [23], un tel rapport devrait couvrir d’autres domaines. Il doit envisager des avenirs réévalués et des identités alternatives pour l’OTAN, en détaillant et en hiérarchisant les différentes options possibles. Nul n’est condamné au statu quo. L’Alliance doit-elle continuer d’être d’abord une « assurance en dernier ressort », devenir une « boîte à outils », une plateforme pour l’entraînement et l’interopérabilité de coalitions de circonstance, un organe de soutien et de consultation pour la PESD et/ou un bouquet de capacités spécialisées, la question reste ouverte. Dix-neuf nations de l’OTAN ayant aussi des responsabilités de sécurité et de défense dans le cadre de la PESD, cette dernière question devrait être débattue avec sérieux au lieu d’être contournée avec constance.

Le rapport devrait rationaliser et clarifier les zones d’intérêts de l’OTAN, mieux distinguer le hors zone du tous azimuts. L’OTAN a besoin d’un consensus fort pour ce nouveau type d’actions, y compris sur les formes d’intervention ou de prévention que nous serions prêts à développer, par exemple en Afrique [24] (avec ou sans la coopération de l’Union africaine) ; l’Alliance doit définir le cadre de ses relations avec la Chine ou le Japon, pour prendre en compte les mutations de l’équilibre des forces en Asie.

Un tel rapport devrait aussi se pencher sur le futur des différents partenariats de l’OTAN. Cela a-t-il encore du sens que de maintenir une approche de coopération par pays (Conseil OTAN-Ukraine, Conseil de partenariat euro-atlantique [CPEA]) ou par région (Partenariat pour la paix, dialogue méditerranéen, Initiative de coopération d’Istanbul) ? Une stratégie plus cohérente ne pourrait-elle pas être obtenue par un croisement des approches par pays et par région, et avec des offres de coopération plus orientées sur des domaines concrets ?

Finalement, si l’Alliance doit demeurer le forum préféré des Américains et des Européens pour traiter de leurs responsabilités et intérêts stratégiques communs, les Alliés ont besoin de mener jusqu’au bout des débats spécifiques qui paraissaient trop « politiquement incorrects » pour être discutés ces dernières années – comme par exemple, le statut de la guerre préventive, de la dissuasion ou de la prévention dans la stratégie de l’Alliance ; la pertinence des embargos sur les armes et les codes de conduite qu’ils suggèrent ; les priorités de l’Alliance dans la lutte contre le terrorisme ou la prolifération des armes de destruction massives ; la définition d’une position commune vis-à-vis de l’Iran, etc.

Tout cela suppose que le Conseil atlantique en revienne à son rôle de forum politique, où les Alliés discutent les questions d’intérêt commun, adoptent des positions et des stratégies, et si nécessaire décident d’actions communes. La commission des sages projetée pourrait ainsi considérer l’option de la transformation du Conseil en une sorte de Commission euro-atlantique, où les membres de l’UE – après avoir débattu entre eux – s’adresseraient d’une seule et même voix aux États-Unis et aux membres non européens de l’Alliance. Cette métamorphose du Conseil présenterait quelques avantages substantiels. Elle faciliterait le débat en son sein, les membres de l’UE s’étant auparavant accordés entre eux sur les sujets traités. Elle donnerait plus de force à la voix de l’Europe dans l’OTAN, en répondant à la demande de Washington d’une plus grande unité européenne [25]. Pour certains, une telle transformation ne pourrait se concrétiser que dans le cadre d’un nouvel équilibre global euro-américain, basé sur un « nouveau » traité transatlantique. Peut-être est-ce aujourd’hui un objectif trop ambitieux, mais un nouveau rapport Harmel devrait pourtant examiner sérieusement cette perspective.

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Pendant plus de cinquante ans, l’Alliance atlantique a incarné une communauté occidentale dressée sur le continent européen comme un rempart contre les systèmes oppresseurs. Depuis le début des années 1990 et bien avant le choc du 11 septembre 2001, cette Alliance s’est progressivement élargie et l’organisation de défense qu’était l’OTAN est devenue un outil de diplomatie préventive et de sécurité collective. Même si le besoin d’un nouveau rempart contre les fanatismes du xxi^e siècle se manifeste aujourd’hui dans la lutte contre le terrorisme, l’OTAN militaire actuelle n’est pas adaptée à un défi que les États-Unis sont résolus à relever directement dans le cadre d’une vraie guerre globale. C’est aujourd’hui aux 26 nations alliées qu’il revient de déterminer toutes ensemble ce qu’elles entendent faire de cette organisation performante qui a permis de gérer victorieusement la guerre froide.

Ce serait l’objectif d’un nouveau rapport Harmel que d’y pourvoir et de prolonger la transformation militaire décidée à Prague voici plus de deux ans. Il faut effectuer une révision politique complète des objectifs stratégiques que veulent poursuivre ensemble dans l’Alliance atlantique Nord-Américains et Européens. C’est à ce prix qu’ils pourront ensemble défendre leurs intérêts, leur conception du monde, et assumer des responsabilités centrales au profit d’un Occident libre qu’ils incarnent aujourd’hui chacun à leur façon, chacun dans leur domaine de prédilection.