Aujourd’hui, l’Europe existe. Elle est dotée d’institutions uniques au monde. Nulle part on ne voit des pays qui ont accepté de transférer des pans entiers de souveraineté nationale à un organisme super-étatique – la Commission européenne. Nulle part il n’existe l’équivalent du Parlement européen. L’idée de monnaie unique excite les esprits en Asie et en Américaine latine, mais sa réalisation se heurte à des obstacles pour l’instant insurmontables. La Cour européenne de justice (CEJ) peut dicter sa loi aux cours nationales. Comme la paix, ces avancées fabuleuses font partie de notre quotidien et sont intégrées dans nos esprits au point que nous en oublions le caractère exceptionnel.

Tout ceci peut fonctionner, sans avancer. La théorie de la bicyclette avait, peut-être, un sens quand il s’agissait de réaliser le minimum d’intégration pour en assurer la pérennité. Certes, rien n’est jamais acquis et une très grave crise pourrait saper l’Union européenne, mais il faut admettre qu’un tel scénario n’est pas très vraisemblable. Les secousses récentes, que ce soit l’échec de la Constitution, la querelle sur le budget et les toutes récentes attaques du gouvernement français contre la Commission, montrent au contraire la solidité de la construction européenne. On peut désormais critiquer l’Europe sans risquer de la déboulonner. Voici venu l’âge de maturité, celui où tout n’est pas pardonné, mais où les fâcheries ne conduisent pas au divorce.

Ils seront d’abord des réformateurs dans leurs propres pays. Les grands pays, l’Allemagne, la France et l’Italie, sont bien malades. Eux aussi vivent sur les mythes de l’après-guerre. Soixante ans plus tard, ces mythes sont devenus des boulets, même s’ils sont baptisés droits acquis. Tant que le dynamisme économique et le plein-emploi ne seront pas revenus, les citoyens auront un profond sentiment de précarité, et la peur du lendemain n’encourage pas à la prise de risque et donc à de nouvelles initiatives. Il ne peut y avoir de réforme de l’Europe tant que les pays membres, et les plus importants d’entre eux, sont empêtrés dans leurs propres insuffisances. La bataille pour l’Europe commence chez soi.

Au niveau de l’Europe, il va falloir réexaminer, sans tabou, les institutions et pratiques mises en place depuis le traité de Rome. Dans toute l’Europe, et pour des raisons différentes d’un pays à l’autre, Bruxelles est blâmé pour tout ce qui ne va pas. Que Hewlett-Packard, en sérieuse difficulté, réduise ses effectifs en France et voilà que très officiellement Paris en fait porter la responsabilité à Bruxelles. Pour améliorer ses chances de réélection, Silvio Berlusconi essaie de faire endosser à Bruxelles ses propres insuffisances. Gerhard Schroeder n’a pas hésité à reprocher à la Commission de vouloir appliquer à Volkswagen, en perte de vitesse, les règles du marché unique…

Bouc émissaire de référence, Bruxelles n’est cependant pas au-delà de tout reproche. Sa mauvaise réputation est largement méritée. Vingt-cinq commissaires sont en charge d’une administration qui ne contrôle que 1 % du produit intérieur brut (PIB) européen [1]. Ils multiplient des propositions de règles qui n’ont parfois d’autre justification que celle d’éviter leur propre désÅ“uvrement. Ballotté entre Strasbourg et Bruxelles, le Parlement européen n’a pas su trouver ses marques. Véritable tour de Babel, où les traducteurs sont presque aussi nombreux que les députés, ce Parlement n’exerce pas vraiment les pouvoirs très limités dont il est doté. Quant à la Banque centrale européenne (BCE), elle utilise l’argument supranational pour enrober son action – au demeurant de grande qualité – d’une pénible opacité.

Le véritable pouvoir à Bruxelles n’est cependant détenu ni par la Commission, ni par le Parlement. Il est entre les mains du Conseil européen, le collège des chefs d’État et de gouvernement, et des Conseils qui réunissent les ministres. Jaloux de préserver leurs pouvoirs, les Conseils décident – ou n’arrivent pas à décider – et puis blâment Bruxelles de leurs propres décisions ! Dans chaque pays, rares sont les médias qui résistent à la tentation d’un bel éditorial nationaliste. Il suffit de lire la presse française pour y voir les méfaits des Anglais à Bruxelles détaillés avec une aussi belle mauvaise foi que celle de la presse britannique décrivant les pantalonnades françaises. En haut lieu, personne n’est dupe et, jusqu’à présent, on a toujours su contrôler les dérapages. Les citoyens ont cependant de bonnes raisons de ne pas s’y retrouver.

Encore une fois, Bruxelles a voulu tromper son monde. Le maître mot était réalisme. On nous a expliqué qu’il était impossible de remettre en cause le délicat équilibre des pouvoirs entre gouvernements, Commission, Parlement européen et parlements nationaux. Peu importe que cet équilibre ait fait preuve de son inefficacité [2] ; il fallait un accord qui soit acceptable par ces diverses parties prenantes. Les débats, souvent enthousiastes et imaginatifs, de la Convention étaient de la poudre aux yeux destinée à masquer les négociations entre gens sérieux. Tout était négocié au millimètre près. Soumise au vote populaire, cette savante construction a volé en éclats. On peut regretter que les progrès, très limités, qu’elle comportait aient été annulés, mais on ne peut s’empêcher d’admirer la vitalité de la démocratie. Intuitivement, avec beaucoup d’arrière-pensées peu glorieuses, les citoyens ont senti qu’on les avait floués. Il va falloir faire autrement.

Certains considèrent que l’Europe est une construction purement économique et déplorent un manque d’âme [3]. Ils ont tort. D’abord, parce que l’Europe, c’est beaucoup plus que cela. La Cour européenne de justice veille au bon fonctionnement du droit ; les échanges culturels et les bourses d’études permettent à des milliers de jeunes de s’immerger dans d’autres pays ; la santé publique est en partie prise en charge de manière commune; nous avons des frontières communes au sein de l’espace Schengen, etc. Ils ont aussi tort d’une manière beaucoup plus fondamentale : tout n’a pas vocation à être européen. Ainsi ceux qui déplorent l’absence d’une véritable Europe sociale doivent se demander ce qu’elle pourrait être. Certainement pas le modèle français. Il suffit de voyager un peu dans les autres pays de l’Union pour prendre la mesure du peu d’admiration que suscite la France, avec ses grèves paralysantes, ses manifestations violentes, ses 35 heures et son agriculture qui vit largement de subventions financées par Bruxelles. Parlez aux syndicalistes scandinaves ou tchèques de leurs collègues français et vous aurez droit à une critique particulièrement sévère ! Comme nous, Français, ne sommes pas prêts à adopter les autres modèles, on ne voit pas le début d’une base d’accord.

Pour élargir les compétences de l’Europe, il faut avoir de bons arguments, et ce, pour deux raisons principales. Tout d’abord, un transfert de compétence est, de fait, un abandon de souveraineté. Tant que les citoyens européens associeront souveraineté et nation, plus d’Europe sera perçu comme un sacrifice. On peut le déplorer, mais il se trouve que c’est ainsi que raisonne la majorité des citoyens. Ensuite, toute compétence doit être soumise à un contrôle démocratique. Cela implique des pouvoirs accrus pour le Parlement européen. Or ces pouvoirs doivent bien être pris quelque part, aux dépens des gouvernements et des parlements nationaux. Naturellement, gouvernements et parlements nationaux sont jaloux de leurs prérogatives. Comme ce sont eux qui décident des transferts de compétence, ils ne font pas preuve d’un enthousiasme immodéré pour plus d’Europe.

Tout transfert de compétence doit donc être soigneusement justifié. Pour ce faire, il existe des critères reconnus. Le premier est la présence d’une forte interdépendance. Par exemple, si un pays aide ses entreprises pour leur permettre d’être plus performantes, cela se fait aux dépens d’autres entreprises dans d’autres pays. Cet argument est si fort que l’Europe s’est dotée d’une politique de la concurrence. Le deuxième critère est celui des économies d’échelle : plus le domaine d’action est large, plus l’action est efficace. L’exemple type est celui de la production de biens tels que les voitures ou les services financiers. Pour être compétitives au niveau mondial, les entreprises ont besoin de se faire les dents dans un grand marché, et c’est donc tout naturellement que l’Europe a commencé par le Marché commun.

Il existe aussi des critères qui expliquent quelles compétences ne doivent pas être mises en commun. Ainsi, les préférences des citoyens – ou parfois celles de leurs gouvernements seulement – peuvent diverger. Dans ce cas, une mise en commun pourrait être source de conflits. Par exemple, une armée européenne serait sans doute beaucoup plus efficace que la mosaïque de petites et moyennes armées qui existent à l’heure actuelle, mais pour quoi faire ? Il en va de même de la diplomatie. Une diplomatie commune au service de tout le continent pourrait certainement tutoyer la diplomatie américaine, mais il faudrait que chaque pays abandonne l’idée d’avoir ses propres objectifs. Un autre critère, qui va à l’encontre d’une mise en commun, est le fait que l’on comprend parfois mieux ce qui se passe quand on est sur place plutôt qu’au centre, à Bruxelles. On parle ainsi de politique commune de transports. C’est une bonne idée pour les grands axes et infrastructures, mais pas pour les petites routes et les transports urbains, lesquels nécessitent une bonne connaissance des habitudes locales.

Après cela, il ne restera plus grand-chose à mettre en commun en matière économique. On sera arrivé au bout de la logique impliquée par les critères traditionnels. D’autres mises en commun sont envisageables, mais les différences d’opinions et de connaissance du terrain local sont de nature à freiner, voire à bloquer, des transferts significatifs de compétence. Essayer de centraliser, ou d’harmoniser comme on dit pour faire apparaître l’idée plus bénigne, des fonctions qui relèvent de la responsabilité nationale serait une grave erreur. Lorsque par volontarisme politique, et sous l’effet de considérations idéologiques, on essaie de contourner les grands principes de la démocratie, l’échec est garanti. Ces remarques s’appliquent à deux cas importants, la coordination des politiques sociales et l’harmonisation de la fiscalité.

Certains proposent des minima sociaux. L’idée est que la concurrence entraîne les entreprises à réduire leurs coûts et conduit inéluctablement au dumping social. L’expression est séduisante mais erronée. La protection sociale, on l’a maintenant compris, s’accompagne d’effets secondaires pervers, le chômage en premier lieu. Les pays ayant su construire des relations sociales qui se traduisent par un bas taux de chômage, n’ont aucune envie de se voir imposer des mesures qu’ils considèrent comme dangereuses. Leur réaction reflète en outre un aspect important des relations sociales : elles traduisent un équilibre délicat entre protection et efficacité, résultat de longues traditions et de négociations continues. Toute modification d’un élément de cet équilibre est de nature à remettre en cause la construction dans son ensemble.

Du reste, rien n’indique que la concurrence se traduit par une érosion de la protection sociale. Si certains « acquis » sont remis en cause, c’est avant tout parce qu’ils s’avèrent inefficaces : non seulement ils réduisent la compétitivité, mais ils sont aussi source de chômage. Quand les employés allemands acceptent des réductions de salaires, c’est bien sûr afin de maintenir la compétitivité de leurs entreprises. Ils réalisent que le rejet de ces mesures risque de conduire à la faillite de leur entreprise et cherchent donc avant tout à maintenir l’emploi. Toute autre est la logique qui affirme qu’en rejetant la concurrence (à l’aide de barrières douanières, d’aides publiques, etc.), on peut protéger les entreprises, et donc maintenir les acquis sans créer de chômage. Cette idée est gravement fallacieuse. Quand elles sont protégées de la concurrence, les entreprises cessent de chercher à être les meilleures. Elles reculent inexorablement et plombent l’économie toute entière. Appeler à lutter contre les rigueurs du marché est une position idéologique à courte vue, mille fois démentie par les faits. Il est quand même utile de rappeler où cette logique a conduit le bloc soviétique bien sûr, mais aussi l’Amérique latine, et comment l’acceptation de la concurrence a permis de dynamiser la Chine et l’Inde. Bien sûr, la concurrence est génératrice d’inégalités, mais l’exemple suédois est là pour nous rappeler que concurrence et équité peuvent être conciliées.

Le risque de dumping fiscal peut être exagéré. Tout d’abord, on ne peut pas aller très loin en compensant les baisses de revenus de la fiscalité sur les bases mobiles par un alourdissement de la fiscalité sur les bases immobiles. D’une part, trop d’impôt tue l’impôt en encourageant l’évasion. D’autre part, les entreprises risquent de perdre d’un côté ce qu’elles gagnent de l’autre si, comme il est probable, elles sont amenées à compenser les hausses d’impôt sur les revenus en offrant des salaires avant impôt plus élevés. Cela signifie que la baisse des impôts sur les entreprises doit avant tout être financée par une baisse des dépenses publiques. Or les entreprises choisissent leurs implantations en fonction de nombreux facteurs : la fiscalité certes, mais aussi les services publics et les infrastructures, sans oublier la qualité des relations sociales, qui déterminent en partie le coût de la main-d’Å“uvre. Réduire les impôts sur les entreprises tout en réduisant les prestations n’est donc pas une stratégie gagnante et les gouvernements le savent bien. Manifestement, il existe des limites à ce petit jeu et le spectre du taux d’impôt zéro sur les bases mobiles n’est pas réaliste.

Ceci ne signifie pas que la concurrence fiscale doive être ignorée. Avant de chercher comment la contenir, il est utile de se demander si elle est entièrement dommageable. Cela revient à se demander ce qui se passerait en l’absence de concurrence. Une opinion est que les gouvernements ont spontanément tendance à percevoir trop d’impôts, et ce, pour de nombreuses raisons. D’abord, les ressources dont ils disposent sont une source de pouvoir. Ensuite, un bon moyen de compenser des erreurs – l’erreur est humaine – est de dépenser pour les masquer. De plus, les fonctionnaires sont partout un groupe de pression influent, et efficace parce que proche des décideurs politiques ; il serait surprenant qu’ils n’utilisent pas cette position privilégiée pour constituer des rentes. Enfin, par définition un gouvernement se trouve en position de monopole et l’absence de pression concurrentielle ne peut que conduire à une gestion laxiste. Bien sûr, les parlements contrôlent les gouvernements, mais ils peuvent eux aussi succomber à la proximité des ressources fiscales pour ne pas toujours défendre l’intérêt des contribuables. Cette vision de l’État-Léviathan est quelque peu machiavélique, mais non dénuée de réalisme [6]. Elle suggère que la concurrence fiscale protège les citoyens de la tendance qu’a tout gouvernement à trop taxer.

Entre dumping fiscal et État-Léviathan, il est difficile de tirer une conclusion tranchée. Il reste à savoir ce que pourrait être l’harmonisation fiscale. Comme pour les relations sociales, les systèmes fiscaux sont très différents d’un pays à l’autre. Certains pays, dont la France, tirent beaucoup de ressources de la fiscalité indirecte ; d’autres, le Danemark par exemple, utilisent plus la fiscalité directe. Il n’est pas possible d’affirmer qu’un modèle est meilleur qu’un autre. Ces choix reflètent à la fois l’histoire et l’existence d’équilibres sociopolitiques spécifiques, autrement dit des préférences nationales divergentes. Cette diversité de préférences est un argument incontournable contre un transfert de souveraineté. Elle rend également l’harmonisation, ou un transfert partiel de compétences, très difficile à mettre au point, à supposer que puisse se dégager un accord sur son principe, ce qui n’est pas le cas.

Tout ceci est normal. Ce qui l’est moins, c’est que les institutions ne prévoient pas de remise en cause. Pire même, beaucoup de décisions font partie des acquis communautaires. Comme le suggère l’expression, ces décisions sont définitives. Elles font partie des traités qui se sont succédé et leur remise en cause nécessiterait de nouveaux traités. Dans la mesure où, bien souvent, une décision n’a été acceptée que parce qu’elle faisait partie d’un compromis, sa remise en cause revient à déséquilibrer l’ensemble de l’accord initial, et donc d’autres décisions qui peuvent, elles, s’être révélées judicieuses. Le résultat est une ossification de toute la construction.

L’un des mérites de la Convention était l’idée d’un toilettage général. Des simplifications ont été proposées, mais il n’y a pas eu de véritable remise à plat. Les acquis communautaires ont été, une fois de plus, traités comme des vaches sacrées. La crainte était que l’ouverture de la boîte de Pandore ne déclenche une remise en cause généralisée des institutions. Cette crainte est peut-être justifiée. Le lien récemment établi entre le « chèque britannique » et la PAC montre bien comment peut s’enclencher un tel mécanisme.

Les acquis impliquent que tout transfert de souveraineté est irréversible. Cette approche, initialement destinée à solidifier la construction européenne, est désormais surannée. Est-il bien sûr que tous ces transferts, sans exception, aient été judicieux ? De plus, le caractère irréversible des acquis a pour effet de rendre les pays plus prudents face à toute nouvelle initiative. L’expérimentation s’en retrouve écartée.

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Il est parfois plus excitant de partir en voyage que d’arriver. Il y a cinquante ans, la construction européenne constituait un chantier colossal et exaltant. Deux ou trois générations plus tard, l’intégration économique est pratiquement achevée. Les Européens ne devraient pas s’en désoler, bien au contraire. Cette construction est unique au monde. Elle est solide, avec ou sans Constitution. Elle n’est pas parfaite – rien n’est jamais parfait. Le défi pour les générations suivantes n’est pas de faire encore et toujours plus d’Europe, mais d’améliorer ce qui peut l’être.

Il reste d’autres chantiers, mais ils ne rélèvent plus de la sphère économique. Diplomatie, défense, sécurité intérieure sont des domaines traditionnellement régaliens, mais il devient de plus en plus clair que l’Europe pourrait devenir considérablement plus efficace, certains diront plus puissante, si elle était capable de réduire les différences d’opinions héritées de siècles de rivalités. Tout comme l’Europe a su mettre un terme aux guerres intestines, il lui reste à surmonter les réflexes nationalistes qui portent la trace de ces conflits séculaires. Elle y arrivera peut-être, mais il lui faudra du temps et, en la matière, le temps se mesure en générations, pas en années.