L’idée d’intégration commerciale a toujours accompagné le projet d’Europe unie. Elle est à la source de la logique fonctionnaliste des pères fondateurs du traité de Rome. L’intégration européenne est d’abord une intégration par le commerce. Elle doit aussi beaucoup au processus, concomitant, d’intégration par le droit, sous l’influence notamment de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). Des principes juridiques dégagés en matière commerciale ont été étendus à d’autres domaines, jusqu’à la problématique des droits fondamentaux et des libertés individuelles, suivant un phénomène de contagion entre les quatre libertés du Traité, dans le cadre du processus d’unification et d’harmonisation conduisant au grand marché intérieur. Les critères de Copenhague sur l’appartenance à l’UE (1993) soulignent la complémentarité des deux volets : l’Europe se conçoit pudiquement comme démocratie commerçante [1], accordant ainsi une place centrale au libre-échange et à la règle de droit. Le commerce fonde, en réalité, un processus de construction fédérale qui refuse de dire clairement son nom : aux États-Unis aussi, la liberté du « commerce inter-étatique », régie depuis 1887 par une loi fédérale, fonde des pans entiers de la jurisprudence intégratrice de la Cour suprême.

Construite par le commerce, c’est également par lui que la Communauté économique européenne (CEE) a fait connaître son unité à ses partenaires. La formation d’une union douanière, sur laquelle elle fondait son intégration, impliquait automatiquement la définition d’une politique commerciale commune, « volet extérieur du marché intérieur » amenant l’Europe à s’affirmer comme acteur international. La question de l’attribution exclusive de la compétence, vite posée, a été globalement tranchée en faveur de l’Union, même si les escarmouches continuent, résiduellement, avec les États membres… jusqu’au projet mort-né de Traité constitutionnel. La politique commerciale est donc une compétence exclusive de l’UE, dont le champ ne cesse de s’étendre. C’est une politique extérieure où le rôle de la Commission prime celui des États membres. Elle est donc très tôt devenue un champ privilégié de l’action communautaire.

La tentation de la Commission européenne d’orienter sa politique commerciale vers des fins diplomatiques était d’autant plus forte que les États membres lui imposaient – aux termes d’une alliance franco-britannique aussi paradoxale que remarquablement continue – un paradigme gaullien s’opposant à la construction d’une véritable politique fédérale extérieure et de sécurité. Le constat ancien du « décalage entre le poids économique de l’Union et son poids politique [2] » procède de causes bien connues : l’organisation des politiques en piliers, la non-reconnaissance de la personnalité juridique internationale de l’UE, la lourdeur des mécanismes intergouvernementaux. En termes de dialectique intérieur/extérieur, si l’Union européenne n’a pas de politique étrangère, c’est en fin de compte qu’elle n’a pas de politique intérieure [3]. Si, en revanche, son commerce est le volet hypertrophié de ses relations extérieures, c’est qu’il s’appuie sur un marché intérieur très développé et intégré. Cette situation a conduit l’UE à privilégier la projection d’un soft power fondé sur l’exploitation poussée d’une diplomatie commerciale, seule véritablement adaptée à l’état de son développement institutionnel.

Au niveau juridique, cette instrumentalisation fut d’abord rendue possible par la large capacité de l’UE à s’engager internationalement sur la base des dispositions commerciales du Traité. Dans les relations économiques internationales de l’UE, le commerce a souvent servi de support à la mise en place des volets extérieurs des autres politiques communes. Il est devenu le vecteur privilégié des politiques de coopération et d’aide au développement. L’hétérogénéité du contenu des accords internationaux de la Communauté lui a permis de poursuivre, à partir du socle central des dispositions commerciales, de nombreux objectifs faussement accessoires, permettant d’élaborer un système de relations avec une grande diversité de partenaires : pays développés, en développement, intégrations régionales, organisations internationales. Cette instrumentalisation de la politique commerciale commune a été accentuée par la définition de mécanismes permettant l’articulation entre actions communautaires et intergouvernementales (sanctions commerciales à finalité politique). Elle a été confortée par la possibilité reconnue à la Communauté de garder la maîtrise des effets de ses engagements commerciaux internationaux dans son ordre juridique interne. Une jurisprudence très circonstanciée de la Cour de justice a reconnu l’« effet direct » des accords bilatéraux conformes à certains critères – ceux-ci étant généralement négociés avec des pays en développement moins influents sur le plan juridique –, mais refuse pour l’instant d’appliquer ce principe aux accords commerciaux multilatéraux, de portée plus large. Cette logique d’indépendance juridique visait et vise toujours à préserver la possibilité d’influence à sens unique de l’UE en la matière [4].

L’instrumentalisation de la politique commerciale en diplomatie par défaut a finalement été encouragée par le contexte historique de la construction européenne. Lors de l’apparition de la Communauté, le commerce était vu comme le principal moyen de surmonter la guerre. Côté français, l’entreprise communautaire inaugurée par la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) avait pour objectif principal d’encadrer le redressement allemand, qu’encourageaient les États-Unis pour consolider le bloc occidental dans la guerre froide. L’échec de la Communauté européenne de défense (CED) en 1954 avait mis en évidence les contradictions françaises en la matière. Le rôle de la Communauté dans la guerre froide se limitait donc aux relations économiques internationales, où elle pouvait s’engager d’autant plus ardemment que la garantie de sécurité lui était fournie par les États-Unis. Après les décolonisations, la discipline imposée par l’appartenance au bloc de l’Ouest pour certains États membres, la neutralité officielle pour d’autres, l’engagement de tous en faveur de la « légalité internationale » sous l’égide de l’Organisation des Nations unies (ONU), suggéraient aux Européens de se tenir loin des engagements armés, avant même que ne se pose réellement la question des compétences communautaires dans ce domaine.

La chute du mur de Berlin, qui ouvrait la voie à l’espoir d’un nouvel ordre mondial, apportant à l’économie mondiale les « dividendes de la paix », renforce temporairement la pertinence du modèle. À l’heure où l’échec patent du modèle communiste amenait Francis Fukuyama à annoncer la « fin de l’histoire », le modèle européen de diplomatie commerciale pouvait prétendre incarner un paradigme à portée globale. L’UE acquiert alors la conviction que, plus que jamais, son modèle de construction politique fondé sur l’intégration économique doit être exporté et peut être imité. Elle va, d’une part, relancer son élargissement vers les pays d’Europe centrale et orientale et, d’autre part, tenter d’accentuer la dimension politique d’une politique commerciale qui constitue son principal lien au reste du monde. Deux volets pour une même logique : stabilisation politique du continent via le commerce et la reprise de l’acquis communautaire; engagement simultané de l’UE dans un réseau de dialogues politiques régionaux ancrés sur des projets de libre-échange – dialogue transatlantique, processus de Barcelone, Forum Europe-Asie (Asia Europe Meeting, ASEM) –, conjuguant les dimensions diplomatiques, économiques et socioculturelles des relations extérieures. L’engagement des États-Unis dans la nouvelle guerre contre le terrorisme après le 11 septembre 2001 ne remet pas en cause cette évolution de la politique européenne. Les questions économiques et les enjeux de rééquilibrage de la mondialisation occupent plus que jamais l’agenda international. Le revers temporaire infligé par les non français et néerlandais au projet de Traité constitutionnel, qui incluait une perspective d’union politique, ne laisse à l’UE d’autre choix que de poursuivre sa politique extérieure par défaut.

Une politique extérieure implicite se développe ainsi, dans le cadre d’un processus fédéral qui ne veut pas dire son nom. Au plan intérieur et vis-à-vis de ses constituants, de ses États membres, l’effort d’influence normative de l’UE est légitimé par la finalité purement commerciale reconnue à ses compétences extérieures : celle de l’accès aux marchés. Au plan international, cet effort revendique une finalité fondamentalement diplomatique et visant un objectif de sécurité : l’amélioration de la gouvernance pour contribuer à la stabilité mondiale.

Dans le premier cas, l’influence juridique permise et recherchée par la puissance commerciale de l’UE doit lui permettre de consolider ses positions économiques internationales. La politique commerciale commune doit donc, avant tout, autoriser l’accès des produits et sécuriser les investissements communautaires sur les marchés tiers. La promotion de normes internationales compatibles avec celles de l’UE doit limiter les risques de conflits liés à l’existence de barrières non tarifaires trop hétérogènes. L’Union tente ainsi de convaincre ses partenaires d’adopter ses propres solutions juridiques dans la gestion de leur commerce extérieur, pour garantir la prévisibilité de ses débouchés. Elle recherche l’amélioration de leur régime d’investissement, qui favorise in fine les entreprises communautaires, en soulignant les effets bénéfiques des investissements directs étrangers et l’effet structurant qu’ils suscitent pour la modernisation de l’environnement des affaires [8]. Enfin, elle insiste sur les avantages d’un alignement sur ses normes pour accéder à son marché : l’argument est de poids pour les quelque 130 pays dont elle représente le principal débouché…

Cet effort d’influence juridique mobilise différents moyens – promotion des normes techniques européennes dans la définition des normes internationales, assistance technique, dialogues économiques bilatéraux (conseils et comités d’association ou de coopération, comités mixtes, sommets et rencontres ministérielles), accords de reconnaissance mutuelle [9], information des partenaires commerciaux –, mais il repose avant tout sur le contenu réglementaire des accords de libre-échange conclus par l’UE, dont la couverture est de plus en plus large – services, marchés publics, investissements, questions de concurrence – et qui s’appuient parfois sur des aides financières [10]. Le modèle et les solutions juridiques proposés sont ceux de l’Union. Ce dialogue commercial peut, en cas de difficultés, laisser place à l’exercice de pressions diplomatiques et politiques. Une approche contentieuse des problèmes peut également intervenir, après mobilisation de la procédure dite du règlement sur les obstacles au commerce (ROC), qui peut aller jusqu’au mécanisme de règlement des différends de l’OMC (organe de règlement des différends, ORD).

Ce faisant, l’UE veut aussi exporter du sens. Ayant renoué avec une longue tradition intellectuelle libérale au lendemain de la période la plus noire de leur histoire, les Européens demeurent convaincus des effets pacifiques du « doux commerce [11] » cher à Montesquieu. Commercer doit servir non seulement à enrichir l’UE, comme l’ont montré Smith et Ricardo, mais aussi à exporter la stabilité du modèle européen et le rêve kantien de paix perpétuelle.

L’autre grand objectif de son effort d’influence normative par le commerce est ainsi de renforcer la gouvernance mondiale et d’y promouvoir les valeurs et préoccupations communautaires : démocratie, état de droit, développement durable, multilatéralisme. Cette seconde logique vise surtout les pays en développement (PED) et les pays voisins de l’UE. Elle professe le lien entre libéralismes économique et politique [12] : le commerce favorise le développement ; les réformes juridiques et réglementaires qu’il nécessite favorisent la stabilisation économique et démocratique.

Cet objectif européen se décline d’abord en termes de modernisation de la législation commerciale et des affaires de ses partenaires, pour favoriser leur développement [13]. Le soutien à la formation d’intégrations commerciales régionales dans le monde en développement représente ici un axe majeur de sa politique. Naturellement, l’Europe nourrit un a priori d’autant plus positif sur le potentiel de telles intégrations qu’elles peuvent s’inspirer de son propre modèle. En conditionnant parfois ses projets d’accords bilatéraux de libre-échange à la formation d’entités régionales, l’UE espère renforcer les effets bénéfiques de la libéralisation commerciale. Les négociations de libre-échange engagées avec le Conseil de coopération du Golfe (CCG) et le Marché commun du Sud (Mercosur), ainsi que les projets d’accords de « partenariats économiques régionaux » avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) à l’horizon 2008, répondent à telle approche. Les objectifs européens se déclinent également sur un terrain plus politique. Par leur dynamique de réforme et de consolidation institutionnelle, la libéralisation et la facilitation du commerce sont parfois vues comme des facteurs de lutte contre la corruption. L’effort de promotion d’un « développement durable » conduit l’Europe à conditionner l’accès à certaines de ses « préférences commerciales » (système des préférences généralisées, SPG) à la ratification et à l’application de certaines conventions de l’Organisation internationale du travail (OIT) et des Nations unies, relatives aux droits sociaux, aux libertés individuelles, à la protection de l’environnement, à la lutte contre la corruption, le trafic de drogue, la discrimination sexuelle et raciale. Dans tous ses accords commerciaux – dont certains sont d’ailleurs significativement baptisés accords de stabilisation –, l’UE insère, depuis 1992, une « clause démocratique » ou « des droits de l’homme » dont le respect conditionne théoriquement l’application du régime commercial. La clause de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, obligatoire dans tout accord dit mixte, ainsi que la clause relative à la coopération contre le terrorisme, négociée dans tous les accords européens depuis les attentats de Madrid, suivent la même logique [14].

Dans un tel contexte, les fondements idéologiques des ambitions assignées à la politique commerciale en matière de gouvernance économique internationale demeurent pour le moins ambigus. Il est ainsi frappant de constater avec quelle continuité les thèmes de régulation des échanges internationaux ont pu être développés successivement par des négociateurs européens aux inspirations idéologiques aussi distinctes que celles du thatchérien Leon Brittan, du socialiste Pascal Lamy, voire, dans une moindre mesure, du blairiste Peter Mandelson. Pour le premier, le développement de nouvelles règles à l’OMC, par exemple en matière d’investissement, de concurrence, voire de normes sociales et environnementales, était vu comme nécessaire pour approfondir la libéralisation des marchés internationaux, au-delà du démantèlement des classiques obstacles « à la frontière ». Pour le deuxième, l’élaboration de telles règles était présentée comme un moyen de rééquilibrer les rapports de force entre société et marché. Pour le troisième, la priorité de l’action régulatrice communautaire doit être le renforcement de la compétitivité européenne et le développement des pays pauvres.

Quoi qu’il en soit, le concept de régulation a eu le mérite politique de réduire les tensions internes à la politique commerciale européenne en permettant d’atteler tous les États membres derrière le mandat de négociation pour Doha. En faillite depuis Cancun, ce concept cherche désormais son successeur, comme en témoigne la résurgence des oppositions entre partisans et adversaires de la libéralisation commerciale. L’idée de préférence communautaire commence à être réinvestie par les uns : cette notion, intrinsèque à la politique agricole commune (PAC), refait surface dans le domaine industriel au moment où les conséquences économiques et sociales de l’accession de la Chine à l’OMC commencent à devenir douloureuses en Europe. Plus marginalement, une réflexion est par ailleurs engagée sur la définition de préférences collectives qui seraient des sortes de valeurs nationales pouvant être légitimement protégées par les pays importateurs, sans violer les règles du commerce international.

Dans les deux cas, contours et implications juridiques de telles « préférences » demeurent assez flous pour fonder les critiques de ceux qui n’y voient qu’une résurgence de la tentation protectionniste en Europe. Plus fondamentalement, ces débats révèlent une double remise en cause du modèle actuel de la politique commerciale communautaire et, derrière elle, du caractère inachevé de la construction fédérale européenne.

En premier lieu, parce que la résurgence de la demande de protection commerciale, face aux menaces que l’essor économique rapide des pays émergents engendre pour l’emploi européen, constitue une conséquence logique de l’absence d’instrument communautaire de solidarité permettant la compensation et le traitement social des conséquences de l’ouverture commerciale [15]. Le président de la Commission européenne en a récemment pris conscience, et soutient désormais la création d’un tel mécanisme [16].

En second lieu, parce que cette nouvelle demande politique conduit à remettre en cause le principe même d’une politique d’exportation des normes via la politique commerciale. Comment pourrait-on en effet justifier simultanément la mise en Å“uvre de dérogations aux disciplines multilatérales du commerce au nom de préférences locales – collectives ou communautaires – et la promotion d’une logique d’influence normative recherchant l’imitation des normes européennes par les PED ?

Son incapacité croissante à faire prendre en compte à l’OMC sa conception de la régulation internationale dans les négociations du cycle de Doha en est une illustration. Les ambitions du cycle « large » et « du développement », lancé en 2001, ont été revues à la baisse faute de contreparties suffisantes à offrir dans le domaine agricole. Les pays africains et les pays les moins avancés (PMA) du G90, pourtant partenaires choyés de l’UE, ont refusé de s’engager dans l’élaboration des nouvelles disciplines proposée par Bruxelles. Les négociations se concentrent désormais sur le classique accès au marché, la réforme des instruments actuels de la politique agricole européenne demeurant la principale monnaie d’échange identifiée par les autres parties aux négociations…

Dans sa politique commerciale régionale, l’UE rencontre aussi quelque difficulté. Les pays ACP s’insurgent de plus en plus contre les conditions posées par l’Union dans les volets réglementaires des accords de partenariat régionaux en cours de négociation. Le Mercosur refuse de s’engager dans la négociation de disciplines relatives à l’investissement, aux marchés publics, aux services ou à la propriété intellectuelle, tant que l’UE ne se montrera pas capable d’assouplir sa « préférence collective » pour une « préférence communautaire » très forte en matière agricole.

Simultanément, la comparaison avec l’action rivale d’autres acteurs sur la scène commerciale mondiale accuse aussi les limites du modèle européen. Du côté des pays émergents, la Chine, grâce à l’importance grandissante de son marché, peut aussi commencer à prétendre à une réelle influence commerciale. Elle propose aux pays les plus pauvres une conditionnalité rigoureusement contraire à celle de l’UE, en exigeant la non-évocation des droits de l’homme comme condition explicite du commerce et de la « coexistence pacifique », laquelle implique notamment la non-ingérence dans les affaires intérieures… Or la Chine, qui appuie en outre son commerce sur l’octroi de prêts bonifiés préférentiels, à long terme et sans condition, s’impose comme un partenaire commercial majeur pour un nombre croissant de pays, notamment africains [17]. Le Brésil développe une politique agressive dans les négociations au sein de l’OMC et dans sa stratégie contentieuse.

Du côté des pays développés, les États-Unis et, depuis peu, le Japon affichent un net activisme pour conclure des accords bilatéraux et régionaux au contenu réglementaire particulièrement fourni dans les domaines régissant la nouvelle économie des échanges internationaux : propriété intellectuelle, services, marchés publics, commerce électronique, etc. Dans ces matières, les objectifs fixés par le Congrès américain, en accordant l’autorité de négociation commerciale au président, exigent explicitement l’insertion dans les accords de normes comparables à celles contenues dans les lois intérieures américaines. Or les États-Unis semblent parvenir relativement mieux que l’Europe à exporter leur influence juridique dans les pays en développement, et ce, sans nécessairement se montrer plus généreux dans les concessions commerciales concernant des secteurs sensibles tels le textile-habillement ou l’agriculture.

Il est vrai que, au contraire de la situation européenne, la politique commerciale américaine ne s’impose pas comme substitut, mais bien comme un instrument sectoriel, intégré dans la globalité de la politique extérieure de la fédération. L’article premier de la Trade Promotion Authority (ancien « fast track »), dont bénéficie le président depuis 2002, en témoigne : « L’expansion du commerce international est essentielle pour la sécurité nationale des États-Unis […]. Les accords commerciaux remplissent aujourd’hui le même rôle que les alliances de défense de la guerre froide, liant les nations les unes aux autres par tout un ensemble de droits et d’obligations mutuelles. »

Sur les plans tant interne qu’externe, les limites de la politique commerciale commune renvoient désormais à l’inachèvement du fédéralisme européen.