Aujourd’hui encore, le Koweït et Bahreïn sont les seules monarchies du Golfe à disposer de parlements librement élus au suffrage universel masculin et féminin [5] et possédant des compétences significatives en matière de législation et de contrôle du gouvernement. Établi en 1962 au lendemain de l’indépendance, le Parlement koweïtien peut ainsi voter des lois et rejeter des décrets émanant de l’émir. Il peut également censurer et démettre les ministres. Depuis que les postes de prince héritier et de Premier ministre ont été découplés en 2003, ce dernier est également responsable devant le Parlement. Le Parlement bahreïnien peut aussi voter des lois, censurer les ministres et bloquer les projets de loi proposés par le gouvernement. Dans les deux pays, si les partis politiques sont officiellement interdits, ils existent de facto sous le statut juridique d’associations et, si elles incluent les traditionnels députés dits « indépendants » facilement cooptables par le pouvoir, les assemblées sont aussi structurées en fonction d’affiliations politiques clairement marquées, islamistes de toutes tendances (Frères musulmans, salafistes, chiites de courants divers) ou dits « libéraux », étiquette vague qui, le plus souvent, regroupe d’anciens nationalistes arabes et marxistes aujourd’hui essentiellement définis par leur opposition au projet de société qualifié de « conservateur » des islamistes.

Si Bahreïn ne compte actuellement qu’un seul journal véritablement indépendant – le quotidien Al-Wasat dirigé par l’ancien opposant islamiste chiite Mansur Al-Jamri –, le Koweït dispose d’une presse écrite libre riche et variée comprenant cinq quotidiens en arabe et deux en anglais dont la liberté de ton tranche avec celui de ses homologues du monde arabe. Par ailleurs, le système des diwaniya – propre au Koweït mais qui tend à faire école à Bahreïn et ailleurs dans le Golfe sous l’appellation de majlis –, assure un large espace de libre expression à mi-chemin entre sphères privée et publique. Salle située à l’intérieur même de la maison ou parfois maisonnette indépendante, la diwaniya est un lieu de sociabilité où de nombreux Koweïtiens, qu’ils soient influents ou plus anonymes, reçoivent régulièrement leurs connaissances et discutent, entre autres choses, des affaires publiques [6]. Ce sont des lieux incontournables où se fait la politique dans le Golfe et où se construit une habitude du débat contradictoire.

Si le Parlement koweïtien possède un véritable pouvoir de blocage des lois et décrets émis par l’émir, le Parlement bahreïnien a en la matière un pouvoir beaucoup plus restreint. Depuis 2001, le royaume de Bahreïn est officiellement devenu une monarchie constitutionnelle régie, selon les termes mêmes de l’article 1 de sa Constitution promulguée en 2002, « par un système de gouvernement démocratique où la souveraineté est dans les mains du peuple, source de tous les pouvoirs ». Instrument de la souveraineté populaire, l’Assemblée nationale est composée de deux chambres de 40 membres : la Chambre des députés, élue au suffrage universel direct, et le Conseil consultatif, nommé par le roi. Or le Parlement ne peut prendre la plupart de ses décisions en matière de législation mais aussi de censure des ministres, qu’à un vote des deux tiers de l’ensemble des membres. En réalité, cela signifie que les représentants nommés, donc le roi, ont le dernier mot sur les affaires publiques. Aussi bien au Koweït qu’à Bahreïn, ajoutons en outre que, si le gouvernement est responsable devant les assemblées dans les limites déjà soulignées, les membres des familles royales, en majorité dans les conseils des ministres, bénéficient de l’immunité complète.

Dans les deux pays, les Parlements vivent en outre avec l’épée de Damoclès de la dissolution et de la suspension de la participation populaire. Le Koweït a ainsi connu trois dissolutions depuis l’indépendance (1976, 1986 et 1999) dont seule la dernière était conforme à la Constitution qui exige la tenue d’élections dans les deux mois. Les deux autres ont été suivies de longues périodes de suspension pure et simple de l’Assemblée nationale (respectivement cinq et six ans). À Bahreïn, le premier parlement élu en 1973 a été dissous deux ans plus tard suite au refus des députés d’entériner la loi sur l’état d’urgence proposée par l’émir, loi au nom de laquelle ils furent démis, puis le pays placé sous état d’urgence pendant 26 années de répression souvent impitoyable des opposants. Le Parlement n’a été rétabli qu’en 2002 à la faveur de la succession (mars 1999) qui a placé au pouvoir un jeune roi soucieux de rompre avec les années de plomb.

Produits de conflits d’intérêts entre les représentants élus et les familles royales, ces crises illustrent toute l’ambiguïté de la « démocratie » dans les monarchies du Golfe : conséquence involontaire de l’incapacité des pouvoirs tribaux à s’imposer totalement à leurs sociétés [7], la démocratie résiste mal dès que les émirs, se sentant menacés dans leurs prérogatives, décident de reprendre autoritairement la main. Comme dans les autres régimes autoritaires, cette reprise en main s’effectue toujours par le biais des services de sécurité, armée, police et autres services de renseignements. Dans ces pays, ces derniers ont d’autant moins de chance de passer du côté des opposants qu’ils sont en grande partie composés d’étrangers (à Bahreïn) ou bien d’apatrides (au Koweït) et donc coupés de la population. Les dirigeants peuvent en outre compter sur l’appui de puissances extérieures. La protection du Royaume-Uni a largement contribué à la transformation de ces chefferies tribales en États, remplacée aujourd’hui par la tutelle des États-Unis qui y possèdent des bases militaires depuis l’après-Seconde Guerre mondiale (Bahreïn) et ont considérablement renforcé leur présence suite à la guerre du Golfe de 1991. Les puissances régionales voisines disposent également d’un potentiel d’intervention non négligeable : l’Irak pour le Koweït des années 1980 en butte au terrorisme islamiste chiite, l’Arabie Saoudite pour Bahreïn durant une bonne partie de son histoire, l’Iran pour l’Oman des années 1970 confronté à la révolte du Dhofar.

Avec le Koweït, l’Arabie Saoudite est le pays où l’urgence de la réforme s’est fait le plus durement sentir au lendemain de la guerre du Golfe. Obligés d’en appeler aux troupes occidentales pour se protéger des menées expansionnistes de Saddam Hussein, ils sont alors l’objet de fortes pressions de la part de leurs oppositions. En échange de la garantie que les mouvements d’opposition koweïtiens ne profiteraient pas de la vacance du pouvoir pour se débarrasser des Al-Sabah, ces derniers ont été contraints dès octobre 1990 de promettre le rétablissement du Parlement à la libération du pays par les alliés. Au royaume wahhabite, à l’époque comme aujourd’hui considéré comme le plus autoritaire des régimes du Golfe, la guerre enclenche un débat sans précédent sur la politique suivie par les Al-Saoud, en particulier mais pas seulement, vis-à-vis de leur protecteur américain désormais installé militairement dans le pays. Premiers à saisir l’occasion de la fragilisation du régime, les « libéraux » organisent la signature d’une pétition réclamant, entre autres, l’établissement d’un conseil consultatif. Ils sont bientôt rejoints et dépassés par les islamistes sunnites du courant dit de la Sahwa (« le Réveil »). Fortement influencés par les idées des Frères musulmans, ils sont à l’origine de plusieurs pétitions dont les revendications sont souvent en accord avec celles des libéraux : création d’un conseil consultatif, justice sociale, liberté d’expression. Contrairement à ces derniers cependant, ils plaident alors pour un renforcement du rôle de l’institution religieuse.

La pression de l’opposition explique largement la création du Conseil consultatif en 1992. Instance nommée par le roi, il n’a rien à voir avec une assemblée populaire. Sans pouvoir de décision ni même d’influence sur la décision, il n’est pas à proprement parler un organe de participation politique. Il est cependant plus qu’un simple instrument de cooptation des opposants en ce qu’au fil des années, il a été de plus en plus clairement investi d’une fonction représentative : le Conseil consultatif doit projeter une image de la société dans toutes ses composantes et ainsi participer à un processus de nation building qui avait été jusque-là négligé [8]. Les organes consultatifs restent jusqu’à présent l’expédient favori des régimes autoritaires du Golfe qui souhaitent se donner un vernis démocratique sans remettre fondamentalement en cause leur monopole sur la décision politique. Le principe consultatif ne s’applique ainsi pas seulement au niveau national mais également local. Ainsi, les élections municipales tenues au Qatar en 1999 ont établi des conseils municipaux eux aussi purement consultatifs.

C’est en Arabie Saoudite encore que le 11 septembre 2001 et le changement subséquent de la politique américaine dans la région ont eu l’impact le plus direct sur le processus de réforme enclenché dix ans plus tôt. Dans le royaume en effet, la libéralisation politique était restée dans un état de relative stagnation depuis la création du Conseil consultatif, la réforme s’étant plutôt concentrée sur les questions économiques que politiques. Il a fallu l’ébranlement de l’alliance entre les États-Unis et les Al-Saoud pour que le régime saoudien décide de renouer avec la démocratisation. Comme au lendemain de la guerre du Golfe, le royaume a tout d’abord connu une libération de la parole sans précédent, un véritable débat s’installant par exemple sur la véritable nature des valeurs promues par les institutions éducatives, stigmatisées par les Américains comme répandant une culture d’intolérance et de fanatisme. Plus largement, les journaux se sont fait l’écho de demandes de véritables réformes démocratiques, bientôt reprises par un nouveau mouvement de pétitions en janvier 2003 lorsqu’une centaine de personnalités de tous horizons professionnels et politiques ont présenté au prince Abdallah Ben Abdel Aziz Al-Saoud un texte qui reste jusqu’à aujourd’hui le credo des réformistes dans le pays : « Une vision pour le présent et le futur de la nation ». Contrairement aux pétitions islamistes des années 1990 qui réclamaient une réaffirmation de l’autorité religieuse, le texte, tout en précisant que ses revendications s’inscrivent dans le cadre de la charia, insiste avant tout sur la nécessité d’une réforme globale allant dans le sens d’une constitutionnalisation de la monarchie saoudienne.

La réponse du pouvoir ne s’est pas fait attendre. Cédant à la pression, il a accédé à l’une des demandes des pétitionnaires d’instaurer un « dialogue national », série de conférences consacrées à divers thèmes : les différentes composantes religieuses du pays, les femmes, les jeunes, etc. En juin 2003, la première de ces réunions a vu la présence remarquée des dignitaires chiites du pays, siégeant au côté des leaders sunnites réputés pour leur rigorisme et ainsi pour la première fois associés à part entière au débat sur la réforme. Un an plus tard, la troisième, consacrée aux femmes, avait permis d’aborder certaines questions centrales comme l’accès des femmes au travail et l’accroissement de leur rôle dans les affaires publiques. Comme en 1991, le pouvoir saoudien a donc réagi à la crise en ouvrant la porte du dialogue. Des réponses institutionnelles ont également suivi pour réagir à certaines recommandations faites à l’issue des différentes conférences de dialogue national. Le bilan reste pour le moment mitigé. Par exemple, face à l’exigence de création d’institutions représentatives de la société civile, une Association nationale des droits de l’homme a été créée en février 2004. Présentée comme non gouvernementale, elle est en réalité directement placée sous la coupe du gouvernement qui en a nommé la quarantaine de membres et n’a donc rien d’une expression de la société civile. Plus significativement, le régime a accepté la tenue d’élections municipales en 2005. Premier scrutin organisé dans le pays depuis les années 1960, ces élections n’ont pourtant que peu mobilisé la population. Ainsi à Riyad, la capitale, seuls 10 % des inscrits se sont effectivement rendus aux urnes. Tout indique que les Saoudiens n’ont pas vu l’intérêt de voter pour des conseils dont les compétences sont sérieusement restreintes par un système bicaméral où les membres nommés contrecarrent toute velléité d’indépendance des élus. Enfin, signe de l’incapacité du gouvernement à prendre la question des droits des femmes à bras-le-corps, ces dernières n’ont toujours pas le droit de conduire et, plus important encore, n’ont pas été autorisées à participer au scrutin municipal.

Tout comme les systèmes participatifs tronqués du Koweït et de Bahreïn, les velléités réformatrices des dirigeants saoudiens sont moins la manifestation du succès des efforts de promotion de la démocratie que l’illustration des limites de la réforme politique dans les monarchies du Golfe. C’est d’ailleurs tout le sens de l’aphorisme asséné par le prince héritier de Doubaï à ses pairs du monde arabe : « Changez ou vous serez changés ». Incitation au changement, certes, la formule énonçait aussi, et surtout peut-être, les limites du changement. La réforme n’équivaut en aucun cas à un changement de régime. Elle est avant tout un moyen de consolider les pouvoirs établis en aménageant leur cohabitation avec leurs opposants, processus qui s’apparente d’ailleurs souvent à une cooptation pure et simple. Du reste, plus souvent que de « démocratisation » (demuqrata), d’un processus devant mener à la démocratie dans un délai raisonnable, on parlera plus volontiers de « réforme » (islah), de « changement » (taghayyur), de « stabilité » (istiqrar), d’« ouverture » (infitah) ou de « détente » (infiraj). Le caractère elliptique de ces termes en dit long sur la circonspection avec laquelle les « Golfiens » parlent de réformes dont ils attendent tout au plus un assainissement – hypothétique – des affaires publiques. Dans un schéma somme toute très classique, les institutions participatives des monarchies du Golfe apparaissent moins comme des premiers pas vers la démocratie que comme des attributs de régimes autoritaires qui diversifient leurs instruments de contrôle sans renoncer fondamentalement à leur visée hégémonique [9].

Mais précisément, s’il faut changer pour consolider, c’est que les régimes du Golfe, pourtant réputés pour leur stabilité, ne sont peut-être finalement pas si solides. Outre le contexte politique intérieur instable créé par la guerre du Golfe, la réforme dans les monarchies du Golfe est aussi le symptôme de mutations socioéconomiques profondes qui, parce qu’elles affectent les modes d’articulation entre État et société, pourraient, à terme, constituer le moteur le plus sérieux de réformes politiques plus substantielles que celles entreprises jusqu’à présent.

Le problème aujourd’hui est que l’État providence du Golfe est menacé de crise, quand il n’y est pas déjà entré de plain-pied comme à Bahreïn, en Oman et en Arabie Saoudite. Dans ces pays, le taux de chômage des nationaux atteint des seuils préoccupants : officiellement aux alentours de 15 %, les estimations officieuses plus réalistes le fixent plutôt à 25-30 %. Le phénomène est dû à la conjonction de plusieurs facteurs. Premièrement, la baisse des revenus du pétrole depuis le milieu des années 1980 a réduit le budget national et donc la capacité des États à garantir des emplois publics. La hausse actuelle des prix pourrait ponctuellement inverser la tendance mais elle ne pourra en aucun cas annuler cet autre facteur qu’est la saturation du secteur public qui, déjà pléthorique, n’a plus la capacité d’absorber les nouveaux arrivants sur le marché du travail. D’ailleurs, le gouvernement saoudien a annoncé qu’il allait utiliser le surplus des dividendes de la rente pour augmenter les salaires des fonctionnaires et non pour en embaucher de nouveaux. Les nouveaux arrivants sont, troisièmement, beaucoup plus nombreux que par le passé, le boom pétrolier s’étant accompagné d’un boom démographique qui a conduit à un déséquilibre du ratio entre les ressources disponibles et le nombre de ceux qui y prétendent. Il faut ajouter à cela la difficulté des demandeurs d’emploi à trouver du travail dans le secteur privé, seul à même de générer de nouveaux postes. D’une part en effet, même très diplômés, ils n’ont souvent pas la formation professionnelle attendue par leurs employeurs potentiels. D’autre part, le secteur privé est dominé par les travailleurs étrangers. Employés modèles généralement bien formés, souvent zélés et toujours peu exigeants en matière de salaire et de conditions de travail, ils sont beaucoup plus attractifs que les nationaux pour la plupart des employeurs. Ajoutons enfin que, lorsqu’ils trouvent un emploi dans le secteur privé, les Golfiens se montrent souvent peu satisfaits face à des conditions de travail et des salaires jugés médiocres.

La dégradation de la situation socioéconomique est en train de modifier le type de pacte politique qui est à la base de l’État autoritaire dans les monarchies du Golfe et, à bien des égards, la réforme politique apparaît comme un moyen de compenser la paupérisation de pans entiers de ces sociétés. En bref, une conception politique de la citoyenneté tend à émerger là où les droits sociaux sont de plus en plus difficiles à maintenir en l’état. La transition est d’autant plus urgente à opérer que, face à l’affaiblissement de leurs sources de revenus rentières, les États les plus touchés ont mis en place depuis une dizaine d’années différentes formes de taxation sur les sociétés et les personnes. La mise en place d’une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur certains produits de consommation courante est actuellement en discussion au sein des institutions du CCG. En novembre 2004, le Koweït a évoqué publiquement la possibilité d’instaurer un impôt sur le revenu de ses citoyens. Apparemment enterré pour le moment, le projet serait une véritable révolution s’il aboutissait un jour, faisant passer le Koweït du statut d’État rentier à celui d’État vivant de l’impôt de ses citoyens, et les citoyens koweïtiens eux-mêmes de celui de bénéficiaires passifs des largesses de l’État à celui de contributeurs à sa subsistance. Selon le principe qui lie taxation et représentation, une telle modification des rapports entre État et société ne pourrait qu’accroître les exigences de participation politique des Koweïtiens.

En attendant qu’un tel changement radical se produise, on note d’ores et déjà une politisation très marquée des questions socioéconomiques. Bahreïn en est l’exemple type, où les revendications identitaires chiites se combinent désormais aux revendications sociales, les savants religieux chiites prenant la tête de manifestations de chômeurs qui dégénèrent régulièrement en affrontement avec les forces de l’ordre. La question de la pauvreté est devenue un sujet d’autant plus sensible politiquement que le gouvernement de Bahreïn fait reposer une bonne partie de sa légitimité sur sa bonne image de marque auprès des instances internationales qui, focalisées sur les indicateurs macroéconomiques, font une analyse généralement favorable de la situation socioéconomique du pays. En 2005, Bahreïn a par exemple été bien classé par le Rapport mondial sur le développement humain [11] qui évalue le degré de bien-être pays par pays : au quarante-troisième rang mondial (sur 177 pays), il est le mieux noté des pays arabes. Déconnectée des problématiques microéconomiques de chômage, de bas salaires et de pénurie de logement, l’étude des Nations unies est en décalage flagrant avec l’expérience des acteurs locaux, et donne en outre au gouvernement des arguments réputés scientifiques pour refuser toute discussion de la véritable situation socioéconomique du pays. Abdul-Hadi Al-Khawaja, le directeur du Centre des droits de l’homme de Bahreïn, en a fait la douloureuse expérience, emprisonné en septembre 2004 deux jours après avoir tenu une conférence sur la pauvreté dans son pays. Condamné pour avoir diffusé de fausses informations, il a finalement été gracié par le roi mais son organisation reste jusqu’à présent interdite.

Du coup, la répression des opposants et les nombreuses atteintes à la liberté d’expression qui ont marqué 2004 et 2005 à Bahreïn sont passées relativement inaperçues. En février 2004, le régime a refoulé à la frontière les participants étrangers à la Conférence constitutionnelle où l’opposition devait discuter des réformes politiques. Trois mois plus tard, il faisait arrêter des opposants qui récoltaient des signatures pour une pétition réclamant l’abrogation de la Constitution. Quant à l’arrestation puis la condamnation d’Abdul-Hadi Al-Khawaja, elles ont été suivies en mars 2005 de celles de l’animateur d’un site Internet jugé trop critique à son égard par le gouvernement. Parallèlement, le roi Hamad bin Issa Al-Khalifa a été l’objet de congratulations répétées lors du sommet du G8 de Sea Island consacré à la réforme dans le monde arabe (juin 2004) où il était reçu au titre de bon élève de la démocratisation, et une nouvelle fois confirmé dans ce statut en étant le premier dirigeant du monde arabe à rencontrer George W. Bush après sa réélection de novembre 2004.

En bref, tout comme la libéralisation politique est un instrument de consolidation de l’autoritarisme, la promotion de la démocratie par des acteurs extérieurs – qui peuvent par ailleurs être de bonne foi – peut aussi être détournée de sa fonction première par les régimes. Utilisée à des fins de légitimation, elle devient elle aussi partie intégrante de l’arsenal de contrôle des « autocraties libéralisées [12] ». Un tel phénomène était a fortiori prévisible dans le cas des régimes du Golfe. Alliés indéfectibles des États-Unis, piliers de leur dispositif militaire régional et garants de leurs intérêts énergétiques, ils savaient à l’avance qu’ils avaient peu à redouter du projet de démocratisation porté par l’Administration Bush.