Encore faut-il que ce débat soit pertinent et porte sur les enjeux réels. À l’heure où Jacques Chirac termine son deuxième mandat, les interrogations ne sauraient être ramenées au bilan d’un seul homme. Elles concernent, plus fondamentalement, la place de la France dans le monde et sa marge de manÅ“uvre comme puissance moyenne. La politique étrangère française de l’après-élection est ainsi attendue avec impatience, incertitude et spéculations, de Berlin à Beyrouth, de Washington au Caire, ou de Moscou à Abidjan : l’élection d’un nouveau président constitue une occasion politique rare de relancer une dynamique, de reformuler et de clarifier une ambition. Le prochain chef d’État français devra formuler un message pour la France dans le monde, choisir le processus décisionnel selon lequel ce message doit être défini, et avec quels instruments il pourra être défendu. Déterminer les intérêts prioritaires, avoués ou implicites de la France est une chose, adapter son outil diplomatique et garantir l’efficacité de son réseau en est une autre. Il ou elle devra le faire rapidement, non que ses prédécesseurs aient failli mais parce que les soubresauts récents de la scène internationale ne permettent plus de fonder une action extérieure sur une doctrine héritée de la guerre froide, ni même sur les illusions que la fin de celle-ci avait un moment permis d’entretenir.

L’actualité internationale impose de lever rapidement certaines hypothèques quant au message que la France entend délivrer. Et les caractéristiques présentes du système international exigent la mise sur pied d’un outil permettant d’exercer une puissance structurante, et non plus seulement de donner à voir une puissance de référence.

Le rejet par 54,67 % des Français du projet de constitution le 29 mai 2005, a émis un signal fort, doublement inédit : la France se prononçait négativement sur un traité européen, et elle était ainsi le premier État de l’UE à refuser le projet concerné. Ces dernières années, l’impression s’était déjà imposée que la France prenait le risque d’un double isolement en Europe. Vis-à-vis des « petits » pays de l’UE d’abord, qui tenaient Paris (notamment depuis le Conseil de Nice de décembre 2000) pour l’incarnation du « grand » État soucieux de préserver ses prérogatives institutionnelles et politiques, et de s’octroyer, chaque fois que possible, les postes de commande de la machinerie communautaire. Vis-à-vis des nouveaux membres de l’UE ensuite, essentiellement des pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Ceux-ci ont d’abord eu le sentiment – à tort ou à raison – que la France n’était pas pressée de les voir intégrer la famille européenne. La crise irakienne de 2002-2003, en opposant le couple franco-allemand à la plupart des PECO, élargissait encore le fossé. La colère de Chirac face au soutien apporté par ces États à l’Administration Bush [2], ses propos sur ces pays qui « avaient perdu une occasion de se taire [3] », les réactions offensées des principaux concernés, ont installé un climat de discorde.

Membre important de l’UE, la France ne peut, dans les mois à venir, prolonger cette tension ni demeurer sans projet précis. L’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie le 1^er janvier 2007, la présidence allemande du premier semestre et le 50^e anniversaire du traité de Rome le 25 mars 2007 auront déjà ancré les Européens dans une dynamique nouvelle au printemps. Privée de marge de manÅ“uvre depuis plusieurs années sur le dossier européen par les cohabitations successives [4], puis l’échec du référendum, la France devra répondre vite à plusieurs questions rendues incontournables par la nature même du jeu diplomatique européen, qui a troqué la domination de leaders incontestés (comme c’était le cas aux grandes heures du couple franco-allemand) contre l’obligation de concertation et de coalition.

Trois interrogations émergent déjà :

Deuxième clarification à opérer d’urgence : la France entretient avec l’allié historique que sont les États-Unis une relation empreinte de trouble et d’ambiguïté. Si la crise irakienne a constitué un point culminant de cette tension, elle n’explique pas à elle seule le fossé qui s’est creusé entre Paris et Washington, et a davantage agi comme révélateur, et non comme déclencheur du malaise. L’arrivée d’une nouvelle équipe et d’un(e) 44^e président(e) à la Maison-Blanche en janvier 2009 doit permettre de mettre fin à l’embarras actuel. Plusieurs points de discorde peuvent être identifiés. L’OTAN doit-elle, comme on le pense à Washington, devenir une alliance globale pouvant agir comme gendarme du monde, ou bien, comme on le souhaite à Paris, préserver son caractère défensif, euro-atlantique, sans se substituer aux Nations unies pour régler les conflits mondiaux [5] ? L’avenir des Nations unies est également sur l’agenda : la question des nominations importantes (celles des Secrétaires généraux-adjoints), aura été tranchée au printemps 2007 [6] mais celle de la réforme globale demeurera. Ces dossiers peuvent néanmoins trouver une issue dans des compromis « techniques ».

Plus fondamentales sont les querelles de principe, sur la multipolarité, la relation à l’altérité culturelle, le rôle de la force dans la résolution des conflits, la lutte antiterroriste, et la place sur l’agenda des grandes problématiques transversales (environnement, développement durable, droits de l’homme…). Le premier point renvoie à des enjeux aussi divers que la définition d’une alliance [7] ou le sens de la relation entre mission et coalition [8]. La réflexion sur la diversité culturelle rebondit sur les valeurs à promouvoir, ou à imposer, dans la relation à « l’autre » : la démocratie peut-elle faire l’objet d’une croisade, le « choc des civilisations » est-il un concept opératoire, le regime change doit-il être un objectif politique ? Le troisième point – la force dans la résolution des conflits – est l’un des plus épineux : jugé indispensable aux États-Unis mais contreproductif et déstabilisateur en France, l’emploi de la force armée, notamment dans la lutte antiterroriste, est au centre d’un dialogue de sourds [9]. Enfin les dossiers transversaux comme l’environnement ou le développement durable, de plus en plus prioritaires sur l’agenda français, restent soumis aux intérêts nationaux classiques et de Realpolitik (sécurité nationale, intérêt économique et commercial, approvisionnement énergétique…) pour l’actuelle Administration américaine. Sur tous ces enjeux, la politique étrangère française doit-elle rejoindre l’Amérique, ou persister dans sa différence en la clarifiant pour éviter toute méprise avec un allié qui reste au centre du dispositif international de la France [10] ?

Autre clarification nécessaire : la relation entre la France et le monde musulman, notamment au Proche-Orient. Le jeu des perceptions, là encore, tend à se substituer à l’agenda réel, entretenant l’image d’une politique française systématiquement pro-arabe, motivée par un mélange d’intérêts économiques, d’amitiés politiques traditionnelles avec des régimes peu démocratiques, et de volonté politique de ménager l’importante fraction musulmane de l’opinion française. Cette critique existe (notamment en Israël ou aux États-Unis [17] ) depuis la période gaullienne, mais s’est trouvée accentuée sous le président sortant, dont la relation à l’Orient serait, pour certains observateurs, très affective, faite de fascination politique et de liens personnels de longue date [18]. Si la réalité est comme toujours plus nuancée [19], il importe néanmoins de clarifier le message, en positionnant clairement la France sur les dossiers du moment.

Sur quatre grands dossiers de la région (la crise libanaise, le nucléaire iranien, la situation irakienne, le conflit israélo-palestinien), la France est active et relativement influente dans les deux premiers cas, moins entendue dans les deux suivants. Au Liban, à l’heure où Paris transmet le commandement de la Force intérimaire des Nations unies au Liban (FINUL) à Rome, plusieurs questions doivent trouver des réponses rapides, au-delà du rappel (certes important) des liens traditionnels entre la France et le Liban [20]. La France souhaite-elle soutenir sans réserve les forces « du 14 mars » (la coalition antisyrienne), la tenue d’un tribunal sur l’assassinat de l’ancien Premier ministre Rafic Hariri, et continuer de marginaliser Damas, dont, à Paris, le régime n’est plus considéré comme fiable ? Sur le nucléaire iranien, maintient-elle sa posture de « dialogue critique » en dépit des provocations du président Mahmoud Ahmadinejad ? A-t-elle un message précis sur l’acquisition et l’usage de l’énergie nucléaire dans le monde, en particulier dans les États du Sud ? Sur l’Irak, Paris a-t-il des propositions pour sortir de l’impasse actuelle ? Il serait certes déraisonnable de renier l’analyse de 2002 (qui s’est avérée juste), mais inconvenant, vis-à-vis de l’allié américain comme du peuple irakien, de s’y cantonner. Sur la question palestinienne enfin, la position équilibrée, rappelée par François Mitterrand puis par Jacques Chirac (Israël a droit à la sécurité et les Palestiniens à un État), ne suffit plus, tant la situation s’est dégradée. Faut-il encore, dans ce dossier, s’abstenir de toute prise de position de nature à gêner une médiation américaine en laquelle plus personne ne croit ? Faut-il choisir ses interlocuteurs ou bien « parler avec tout le monde », en l’occurrence avec le Hamas ou le Hezbollah ? Redéfinition des positions prises en des époques passées, redéfinition du message de la France au Proche-Orient, redéfinition, aussi, de la relation avec le Maghreb au lendemain d’un dialogue infructueux avec l’Algérie, de soutiens critiqués au régime tunisien, et à la veille, peut-être, d’évolutions politiques au Maroc : sur tous ces axes, la position de la France est attendue, en Europe et autour de la Méditerranée.

Le rang, le réseau, le prestige ou l’influence : autant de concepts centraux dans l’image que la France a d’elle-même, qui ne sont que des moyens et non des fins. Ils doivent être mis au service d’objectifs métadiplomatiques, la question du « pour quoi faire » pouvant difficilement être repoussée plus longtemps. La France se brouille avec les États-Unis sur la crise irakienne, maintient le dispositif Licorne en Côte-d’Ivoire, soutient le gouvernement de Fouad Siniora au Liban ou refuse d’ostraciser l’Iran : pourquoi ? Elle entretient le deuxième réseau diplomatique au monde, une présence militaire importante à l’extérieur de ses frontières [21], et participe à une part importante du financement des organisations internationales : pourquoi ? Des éléments de réponse ont été apportés au cours de la présidence qui s’achève : la France estime que la sécurité du monde sera mieux assurée collectivement, par un rôle important des Nations unies et le dialogue entre les cultures, plutôt que par la guerre préventive, l’unilatéralisme ou la préparation d’un « choc des civilisations ». Ces éléments d’analyse, ces objectifs doivent maintenant être précisés, comme doit être affiné l’outil diplomatique qui a pour tâche de les promouvoir.

On estime en revanche qu’avec de tels atouts, l’essai devrait être davantage « transformé ». Sur le plan de l’outil diplomatique, le prochain chef de l’État doit prendre la mesure des optimisations à effectuer et des réformes à conduire. Trois questions semblent émerger [26].

Comment transformer la présence en influence ? L’important dispositif français se justifie-t-il partout ? Peut-il être rationalisé, aussi bien en termes de postes ouverts que de crédits attribués ? Un bilan critique du rapport déploiement/influence devra être conduit : est-ce dans les postes où elle entretient le plus d’agents que la France pèse le plus ?

Comment transformer l’efficacité rhétorique en gain politique ? Le cas d’école présent dans les esprits est celui, aux Nations unies, du discours de Dominique de Villepin s’opposant à la guerre en Irak [27] : salué pour son panache, celui-ci n’a obtenu au final que des résultats politiques mitigés, puisque la France n’a pas empêché la guerre, a subi les foudres de l’allié américain, et n’a pas développé de position phare sur la situation irakienne par la suite. La question « à quoi sert-il d’avoir autant raison ? » pose clairement le problème du bon usage d’une rhétorique performante, et surtout des moyens à positionner en appui pour aller au-delà du discours [28].

Comment transformer expertise performante de situations locales et créativité en analyse globale ? Cette question n’est pas éloignée de la précédente. Si la France a les moyens d’une analyse juste de telle situation en Irak, au Liban ou en Côte-d’Ivoire, elle a du mal à la replacer dans une perspective globale, et à imposer sa complexité face au simplisme de formules telles que le « choc des civilisations », le « Grand Moyen-Orient » ou l’opposition entre « vieille et nouvelle Europe ». La transformation d’expertises d’aires régionales en conception efficace du système international exige de penser la politique étrangère, et d’avoir les instruments pour le faire.

Penser la politique étrangère est une chose, promouvoir les analyses issues de cette réflexion en est une autre. Faut-il avoir recours à une nouvelle « diplomatie publique [30] » qui réfléchisse à certaines formules, et à leur diffusion, pour contrer les grands concepts en circulation [31] ? Si une modernisation doit sur ce point être engagée, les risques du « tout communication [32] » sont néanmoins connus. Faut-il investir plus dans les lieux de débats et de diffusion des normes (forums, réseaux de réflexion, conférences internationales…), afin de rester en phase avec les concepts du moment [33], et lutter ainsi contre la perception d’une France « puissance du statu quo » ? Faut-il alors ouvrir davantage le processus décisionnel de la politique étrangère à des acteurs universitaires ou de type think tanks, pour irriguer la réflexion et maintenir son lien permanent avec les débats en cours ? La France souffre incontestablement d’un retard en la matière, mais la création de think tanks tous azimuts ne constitue pas non plus la panacée [34]. Faut-il, enfin, tenter l’expérience de la rédaction d’un Livre Blanc en matière de politique étrangère [35] ? Si l’exercice existe en France dans d’autres domaines (comme la défense) ou dans d’autres pays (comme l’Australie), il est difficile à manier. Associant tout un éventail d’acteurs à la réflexion, il risque d’enfermer l’action extérieure dans des débats qui sont d’ordinaire l’apanage de pays où elle est plus consensuelle (Scandinavie, Canada…, etc.).