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| Politique étrangère 2007/2 (Été) | 20 € |
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Au fil des ans, la question institutionnelle est devenue l’arlésienne du débat sur la politique spatiale européenne. Depuis la création de l’Agence spatiale européenne (ESA) en 1975, peu d’évolutions sont intervenues sur ce terrain. Certes, la Commission européenne et l’Agence sont liées depuis 2003 par un accord-cadre, que le programme de navigation par satellite Galileo rendait nécessaire. En 2003, les débats de la Convention présidée par Valéry Giscard d’Estaing ont également remis à l’ordre du jour le sujet « espace ». L’aggiornamento institutionnel de l’Union européenne (UE) – qui aurait dû intervenir après les derniers élargissements – était supposé renforcer la compétence européenne en la matière. On connaît le sort du projet de Constitution, et pour l’heure, le débat qui se poursuit sur la réforme institutionnelle de l’UE ne fait guère de place au paysage institutionnel spatial. Ce dernier reste donc particulièrement fragmenté.
2 En dépit des efforts de la Commission européenne[1] [1] La communication de la Commission européenne en préparation...
suite, aucune institution n’endosse aujourd’hui à proprement parler la responsabilité d’une politique spatiale européenne. On ne peut parler d’une gouvernance d’ensemble mais simplement de gouvernances plurielles, aussi nombreuses qu’il y a de programmes dont un bon nombre sont néanmoins fédérés au plan opérationnel par l’Agence. Cependant, même pour ces derniers, la loi du juste retour[2] [2] Comme le précise lʼESA, la loi du juste retour prévoit...
suite va de pair avec un financement et une gestion à géométrie variable. Cette situation est-elle tenable ou au contraire met-elle en péril, à plus ou moins court terme, les capacités spatiales européennes ? Quelles sont les voies possibles d’une réorganisation institutionnelle accordant un plus grand rôle aux institutions communautaires, et particulièrement à la Commission ? Notre analyse entend aborder le problème à partir de la situation présente. Elle tire les leçons de l’état actuel de programmes comme Galileo ou GMES (Global Monitoring for Environment and Security), les premiers à avoir été développés dans un cadre communautaire. Elle aborde, enfin, la question de la communautarisation.
3 L’Europe spatiale s’est bâtie à l’extérieur des institutions communautaires. Ce qui ne veut pas dire qu’elle ne repose que sur des bases nationales. Elle a fait d’emblée une large place aux coopérations entre pays et entre industriels de différents pays. La recherche de l’indépendance stratégique d’une part – qui ne fut guère explicite qu’en France –, et la défense d’intérêts industriels bien compris de l’autre, ont balisé le terrain sur lequel elle a pu germer. En outre, dès l’origine, d’évidentes limitations des moyens ont imposé une approche sélective, articulée autour de quelques priorités, dont le corollaire fut la nécessité – donc aussi la difficulté – de nouer des coopérations internationales (souvent, mais pas exclusivement, intra-européennes).
4 La politique spatiale européenne – au sens de l’ensemble des initiatives lancées sous ce double aiguillon de l’indépendance et de la politique industrielle – s’inscrit enfin très fortement dans le contexte de guerre froide et de domination américaine du camp occidental. Elle n’est pas une politique de puissance (excepté le cas particulier de la doctrine gaullienne). Et ce, alors même que la question stratégique est omniprésente, compte tenu de la dualité des technologies utilisées et des enjeux en termes d’information. Les décisions européennes ont donc souvent laissé subsister une ambiguïté quant aux implications des programmes en matière de sécurité. La recherche d’une capacité d’accès à l’espace, dont la réalisation la plus emblématique est à ce jour Ariane, s’est ainsi parée du prétexte de développer l’industrie des satellites de télécommunications et leurs services. Or, l’accès à l’espace, bien plus que cela, est un réel attribut de puissance[3] [3] Ce qui n’avait pas échappé aux États-Unis qui tentèrent...
suite.
5 Fondamentalement, ces trois caractéristiques (dimension industrielle primordiale, sélectivité due à un manque de moyens, et ambiguïté stratégique) restent au cœur de l’actuelle politique spatiale. Si elles semblaient normales et acceptables jusque dans les années 1980, elles paraissent aujourd’hui comme une anomalie, ou tout le moins une faiblesse. Depuis, l’Europe a connu une accélération du processus d’intégration et la chute du Mur. La fin de la guerre froide et de la bipolarité qui confondaient Europe et États-Unis en une même unité géopolitique ont laissé ressurgir une frontière entre les deux continents alliés. Le relâchement du lien occidental, effet paradoxal de 1989, rend la dépendance stratégique européenne à l’égard des États-Unis plus difficilement supportable. Résultat, ce qui semblait hier une réalisation remarquable paraît aujourd’hui notoirement insuffisant aux yeux des spécialistes des questions stratégiques[4] [4] Existe-t-il à l’heure actuelle ne serait-ce qu’un expert...
suite, mais aussi de l’opinion publique[5] [5] Les sondages Eurobaromètre commandés par la Commission...
suite. D’autant plus que ces changements se sont accompagnés non d’une relance, mais au contraire d’un ralentissement des ambitions spatiales en Europe. Comme l’écrivent Kevin Madders et Walter Thiebaut, tous deux membres du Centre interdisciplinaire d’études spatiales de l’Université de Louvain, « lorsque le monde a changé avec la fin de la guerre froide et les coûts de la réunification allemande, une période pénible de réduction des coûts des principaux programmes s’ensuivit dans les années 1990 et les ambitions de nombreux États membres de l’ESA retrouvèrent un niveau modeste ». Le débat sur le cadre institutionnel de la politique spatiale s’inscrit dans ce contexte d’une exigence accrue à l’égard de l’UE, et d’une relative vacance politique, perceptible avant tout au niveau national.
6 L’architecture institutionnelle actuelle résulte directement des circonstances historiques décrites. Elle présente une double asymétrie : en termes de périmètre géographique et de gouvernance. Les membres de l’ESA et de l’UE ne sont pas les mêmes. En outre, l’ESA n’est pas un organe communautaire, ni même de type communautaire, mais une organisation intergouvernementale. Elle n’entretient donc de lien de gouvernance direct et stable avec aucun pouvoir communautaire institué (Commission, Parlement ou Conseil[6] [6] Le site Internet de l’ESA fournit la présentation suivante...
suite). L’ESA a son propre Conseil qui rassemble les ministres en charge de l’espace dans chaque pays membre et qui siège environ tous les deux ans.
7 Cette situation doit toutefois être nuancée à deux titres. D’une part, l’accord-cadre entré en application en mai 2004 pour quatre ans a jeté les bases d’une articulation entre instances de l’ESA et instances communautaires, à défaut d’intégrer la première dans l’appareil institutionnel communautaire. Un « Conseil Espace » agrège désormais périodiquement le Conseil ESA et le Conseil des ministres de l’UE. D’autre part, le périmètre de l’ESA s’est récemment élargi à la Grèce et au Luxembourg, et donc à l’ensemble des Quinze de l’Union d’avant les derniers élargissements de 2004 et 2007. Les deux participants à l’ESA non membres de l’UE étant la Norvège et la Suisse. Enfin, parmi les nouveaux pays récemment entrés dans l’Union, la Hongrie, la Pologne et la République tchèque (qui représentent à eux trois plus de la moitié du produit intérieur brut [PIB] des douze nouveaux États membres) ont déjà pris le chemin de l’adhésion.
8 La tendance est à l’intégration de l’ESA dans le cadre institutionnel communautaire. Une étape a été franchie avec l’accord-cadre, que le Commissaire européen alors en charge de la Recherche commentait en ces termes : « Cet accord représente un jalon pour lʼEurope, car il lui ouvre la voie à une nouvelle ère en tant que véritable puissance de lʼespace […]. Nous sommes dorénavant prêts à collaborer plus étroitement [avec lʼESA], un organisme dʼenvergure mondiale. Nos deux institutions œuvrent à un avenir commun avec des objectifs communs […]. Nous pouvons maintenant sceller notre union au niveau de lʼUE et atteindre une véritable masse critique pour hâter le changement et accélérer le lancement du secteur spatial européen. »
9 Cet accord-cadre est arrivé en même temps que le Livre blanc sur la politique spatiale[7] [7] Commission des Communautés européennes, « Espace :...
suite, qui plaidait lui aussi pour un rapprochement, mais plus abouti encore puisqu’il y était question de positionner l’ESA « à l’intérieur » du cadre institutionnel communautaire. Cette intégration de l’Agence serait allée au-delà du projet de Constitution européenne qui posait le principe d’une compétence partagée entre lʼUnion et les États membres[8] [8] Projet de traité établissant une constitution pour l’Europe,...
suite.
10 La communautarisation reste un horizon institutionnel, particulièrement pour la France où elle coïncide avec l’idée d’Europe politique ou d’Europe puissance. La Communication sur la politique spatiale européenne à laquelle la Commission européenne travaille depuis un an et demi, et publiée dans une première version fin avril 2004, part elle aussi du constat de la difficile articulation de l’ESA et de l’UE. Les « processus légaux séparés », et le fait que le périmètre des membres de l’une et de l’autre ne se recoupent pas, ainsi que leurs « différentes cultures », peuvent mener à des « processus de décision pénibles » et faire courir « le risque que les instruments légaux ne soient pas totalement compatibles », peut-on y lire. La Commission prend acte des progrès réalisés grâce à l’accord interinstitutionnel, mais souligne qu’un processus de décision et une gestion de projet efficaces requièrent de « nouveaux pas en avant ». Elle se réfère enfin directement à la proposition du Livre blanc de 2003.
11 Pendant que le débat institutionnel piétine, un embryon de politique spatiale communautaire a vu le jour qui confirme les problèmes soulevés par les asymétries mentionnées et atteste pourtant à contrario de l’existence de marges de manœuvre dans le cadre actuel. Quelles leçons en tirer quant aux faiblesses et aux avantages de ce dernier ?
12 Deux programmes spatiaux proprement communautaires, au sens où ils ont fait leur apparition sur l’agenda politique comme projets de la Commission européenne, sont actuellement à l’étude : le système européen de navigation par satellite Galileo, et le système d’observation GMES. Dans le premier cas, il s’agit de la création d’une véritable infrastructure spatiale européenne comprenant une constellation de satellites dédiée, alors que dans le second, au moins à ce stade, il s’agit d’une mise en commun de moyens existants. Les deux reposent déjà sur une coopération entre l’UE et l’ESA.
13 À l’heure qu’il est, Galileo traverse une crise sans précédent. Le consortium d’industriels chargé du déploiement de la constellation n’a toujours pas réussi à se constituer en unité juridique et managériale. Par ailleurs, et en partie pour cette raison, la négociation du partage du risque industriel et commercial entre la partie industrielle et les institutions publiques est au point mort. Il en résulte que la phase pré-opérationnelle actuelle s’allonge de façon non maîtrisée, et que des interrogations se font jour sur l’avenir même du projet. À Bruxelles, ceux qui suivent le dossier ne sont pas loin d’être convaincus que le concept même de partenariat public-privé (PPP) doit être remis en cause. Que nous apprennent l’impasse actuelle mais aussi le chemin déjà accompli, sur les mérites et les défaillances de l’arrangement institutionnel actuel ?
14 Un détour s’impose à ce stade par la genèse du projet Galileo. Ceux qui l’ont porté sur les fonds baptismaux à la Commission européenne se souviennent qu’il est né de la baisse des commandes à laquelle dut faire face l’industrie spatiale européenne dans les années 1980, et de la fin de non-recevoir que celle-ci reçut alors de l’ESA. L’Exécutif bruxellois saisit alors au bond l’opportunité que lui donnait cette « offre » de l’industrie en faveur du développement d’un projet de service de navigation – qui n’est pas encore Galileo mais EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service), sorte de back-up européen du GPS américain –, pour concrétiser ses ambitions en matière de recherche, et surtout de projets industriels.
15 Le Plan commun de recherche et développement – autrement dit la politique de recherche de l’Union – a été le point d’entrée du spatial dans le champ communautaire, en lui assurant un financement. Le Livre blanc sur la compétitivité, la croissance et l’emploi de 1992, conçu comme le pendant de l’unification monétaire vers laquelle la Commission Delors était en train d’entraîner l’Union, allait donner une légitimité économique et politique au projet. Puis le duo François Lamoureux – alors directeur général des Transports à la Commission –, et Loyola de Palacio – la Commissaire espagnole – fera cheminer le sujet vers le projet Galileo[9] [9] La première communication spécifique sur Galileo est publiée...
suite lui-même. Mais l’Union n’est pas équipée au plan institutionnel pour faire aboutir une telle ambition.
16 François Lamoureux exhume alors le concept d’« entreprise commune », inscrit dans le traité de Rome, pour donner un cadre à la coopération entre l’ESA et la Commission européenne qui deviennent les maîtres d’œuvre du projet. Seconde innovation, il propose de recourir à un partenariat public-privé, mode de financement courant des grandes infrastructures, pour pallier le problème du financement. L’entreprise commune est destinée, dès l’origine, à céder la place à une autorité de surveillance[10] [10] Règlement (CE) n° 1321/ 2004 du Conseil du 12 juillet...
suite, laquelle voit le jour en 2004. Cette agence doit devenir le propriétaire du système Galileo et jouer le rôle d’autorité concédante vis-à-vis du consortium industriel, le concessionnaire. Galileo repose donc sur un montage institutionnel ad hoc pour le moins inventif. L’imprimatur politique est finalement obtenu en 2002 au cours d’un Conseil Espace qui scelle la question du financement, donc le cadre du partage des risques entre les États (à travers l’ESA), l’Union (qui contribue, à parité avec cette dernière, au financement de la phase de développement et de validation du système) et enfin les industriels (qui devaient financer aux deux tiers la phase de déploiement, le troisième tiers revenant à l’autorité concédante).
17 Passons sur les difficultés surgies jusqu’à présent, pour constituer le consortium concessionnaire (résolue par un non-choix puisque les deux dernières coalitions en lice seront fusionnées), ou réunir la contribution financière de l’ESA régie par des règles de financement qui reposent sur le principe du juste retour. Galileo fait aujourd’hui face à un problème d’une autre nature, beaucoup plus grave : il est privé de facto d’exploitant et d’investisseur. Les membres du consortium appelé à devenir concessionnaire craignent d’y laisser des plumes. « Ils ne referont pas Eurotunnel », résume l’un de leurs lobbyistes à Bruxelles. Une lettre du commissaire aux Transports Jacques Barrot au ministre allemand des Transports Wolfgang Tiefensee en date du 14 mars 2007 atteste de la gravité de la situation[11] [11] Cette lettre a été rendue publique, vraisemblablement...
suite. Il y somme littéralement le président en exercice du Conseil Transports (compétent pour le programme) d’amener ses collègues à une position claire sur l’avenir du programme lors du Conseil de juin. Il conclut qu’en cas d’échec, il n’en restera pas là : « La Commission pour sa part est également prête à soumettre [au Conseil] une proposition révisée pour une base juridique modifiée pour le financement du projet », écrit-il. En réalité, cette « option » est déjà actuellement à l’étude.
18 Le 22 mars 2007, l’hebdomadaire britannique publié à Bruxelles European Voice titrait en une : « Barrot plaide pour un budget à 20 ans pour sauver Galileo ». D’après l’article, le Commissaire serait sur le point de demander au Parlement et au Conseil des ministres de sécuriser le financement du projet à l’occasion de la négociation des perspectives budgétaires 2014-2021 qui s’ouvrira en 2009. À ce stade, trois scénarios sont donc envisageables. Le premier est le déblocage de la situation par la présidence allemande de l’Union dans le cadre du schéma de partenariat public-privé d’origine (avec une vraisemblable augmentation de la part publique) ; le second, un changement de modèle, et un financement communautaire beaucoup plus important, accompagné d’un basculement d’une large part des coûts du déploiement sur budget public ; le troisième, l’échec des négociations sur la première comme sur la seconde option.
19 La première option ferait du partenariat public-privé le cadre institutionnel possible du développement à venir d’autres programmes d’infrastructures. La deuxième créerait un précédent en matière de financement communautaire direct d’infrastructures – première absolue. Il faudrait alors reconnaître l’astuce de Lamoureux consistant à recourir au partenariat public-privé comme une fausse mauvaise idée, dans la mesure où elle aurait permis de surmonter l’hostilité des États membres à assumer les risques financiers, puis d’amener le projet à un stade de développement industriel et politique tel qu’il soit difficile de reculer, pour enfin déboucher sur la solution la moins imaginable au moment du lancement du projet : un financement largement communautaire.
20 L’issue de la crise dépend donc d’une réappréciation des enjeux publics et des besoins collectifs propre à garantir un financement. Or cette réappréciation passe notamment par la prise en compte de la dimension stratégique de la politique spatiale ainsi que du caractère dual des technologies qu’elle emploie. Derrière les problèmes de Galileo, c’est la difficulté à aborder les questions stratégiques et de sécurité dans le cadre communautaire qui ressurgit. Jacques Barrot s’est risqué à le suggérer en 2006. À la sortie d’un Conseil des ministres des Transports, il a évoqué l’opportunité de développer une utilisation militaire du système afin de garantir des revenus suffisants à ses exploitations : « Galileo devait n’être qu’un système civil mais je me demande si nous ne devrions pas remettre cela en question (…) Une utilisation à des fins militaires ou de défense serait très intéressante au regard du financement des structures et des investissements[12] [12] Financial Times Deutschland, 16 octobre 2006. ...
suite ». Son potentiel militaire est le grand tabou du programme industriel phare de l’Union, et les problèmes de financement actuel leur corollaire direct. Si la Commission européenne ne pouvait donner naissance qu’à un programme civil, l’ambiguïté entretenue sur les utilisations militaires avait surtout permis de surmonter l’hostilité américaine à son égard et d’emporter l’adhésion britannique. Elle se paye aujourd’hui.
21 Le programme européen d’observation spatiale (GMES) semble prendre un chemin plus clair. Conçu dans le cadre du premier pilier (celui des politiques communautarisées relevant du marché intérieur, des fonds structurels et de la recherche) où il trouve déjà de nombreuses applications dépassant largement le cadre de la politique environnementale, il est en passe de devenir un instrument de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD, second pilier), qui relève de procédures intergouvernementales. Les services du Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Javier Solana, examinent actuellement les applications du programme en termes de sécurité, au regard de la stratégie de l’UE telle qu’elle a été formulée en 2003 au sommet de Thessalonique. Sur la base des travaux d’un groupe d’utilisateurs constitué ad hoc, Javier Solana semble prêt à demander un mandat aux ministres de la Défense pour placer auprès de son secrétariat une instance qui soit l’interface entre les utilisateurs « sécurité et défense » de GMES et les opérateurs du système.
22 Néanmoins GMES, dont les premiers services devraient être opérationnels en 2008, doit encore résoudre deux questions majeures : la question financière et celle de la gouvernance. Financé jusqu’à présent sur des crédits de recherche, il n’a pas de budget opérationnel. Ira-t-on vers une solution ad hoc, comme pour Galileo pour lequel une « enveloppe flottante » a été réservée sur le budget de la politique des transports ? Quoiqu’il en soit, le travail en cours sur les fonctionnalités de GMES ne pourra que conduire à des choix de financement mieux ajustés. Reste aussi à savoir quelle sera la structure institutionnelle. La multiplicité des services et des utilisateurs ne permettra pas de créer une autorité de surveillance unique, sur le modèle de celle de Galileo. On s’oriente donc vers des agences spécialisées qui seraient chapeautées par une structure de tête. Mais il règne encore un grand flou tant sur la forme précise de ces organismes que sur leur localisation (sujet toujours très vivement débattu, et source de blocage non négligeable entre Européens).
23 Au total, les solutions institutionnelles ad hoc trouvées pour répondre aux besoins des programmes Galileo ou GMES doivent-elles être considérées comme la cause des problèmes actuels et à venir, ou bien au contraire comme des solutions pour pallier la difficulté intrinsèque des Européens à penser leur avenir collectif en termes stratégiques et de sécurité ? On serait plutôt tenté de dire que les difficultés rencontrées créent un effet de réalité, et que les efforts réalisés par exemple pour la définition des besoins d’observation spatiale attestent d’un effet d’apprentissage.
24 La Commission européenne a fait preuve jusqu’à présent d’une inventivité institutionnelle certaine afin de faire avancer des projets pour lesquels elle disposait d’une marge de manœuvre réduite, tant en termes de compétences que budgétaires. En revanche, les tentatives pour élaborer en son sein une politique spatiale européenne, fût-ce à l’aide de conseils externes et en coopération avec l’ESA, n’ont pas eu de suite convaincante à ce jour, si ce n’est de donner une base plus solide aux programmes existants.
25 Cela n’est pas propre au domaine spatial. La Commission est un organe redoutablement efficace pour mettre en musique une feuille de route politique. Elle l’a montré de la façon la plus évidente à la suite de l’Acte unique en 1987, qui devait mener à la réalisation du grand marché intérieur. Cette difficulté à définir une politique spatiale ne relève pas tant d’un problème de compétence que d’une question de culture de l’institution, et d’architecture institutionnelle.
26 Comme l’ont souligné nombre d’experts[13] [13] Voir notamment le premier rapport de l’European Space...
suite, l’Europe spatiale souffre d’un criant problème de leadership. L’Union s’est bâtie et rodée dans ses 30 premières années sur deux politiques communes, la politique agricole et la politique commerciale. Depuis, elle a franchi deux grands pas : le Marché unique, qui est avant tout un grand chantier réglementaire auquel la jurisprudence de la Cour et les premières tentatives d’harmonisation l’avaient préparée, et la monnaie unique, qui reprit la voie tracée par la mécanique intergouvernementale du serpent monétaire mais qui reste un exploit politique tant les obstacles à son lancement étaient nombreux. La mise en place d’une politique spatiale commune, qui aborderait les enjeux non seulement industriels et économiques, ce que fait déjà la Commission, mais aussi les enjeux stratégiques, et créerait en face des solutions institutionnelles et financières, est une ambition du même ordre et du même niveau de difficulté.
27 Les enjeux sont également comparables. Il s’agit de doter l’Europe de certains attributs de la puissance, pour garantir son autonomie dans un monde où l’instabilité et les interdépendances grandissent de concert. L’euro est né des désordres créés par la fin de la convertibilité du dollar (même si 30 ans séparent les deux événements), des dégâts causés par les chocs pétroliers et de l’expérience acquise des dirigeants européens face à ces périls dans un cadre intergouvernemental (le serpent monétaire). La question spatiale est, elle aussi, façonnée par des éléments externes : la menace terroriste et la multiplication des conflits larvés, les déséquilibres du développement et leurs conséquences en termes de migrations, ou les périls environnementaux, pour ne citer que ceux-là.
28 Ce contexte parle en faveur d’une stratégie conjointe européenne dans le domaine spatial. Comme en matière monétaire, l’Europe doit faire masse pour conserver une capacité d’action. Ce n’est pas ici le lieu de détailler la route qui a mené à la monnaie unique. Rappelons seulement que Jacques Delors s’est appuyé sur un « groupe des sages » dont le travail a été décisif parce qu’il a fourni un cadre crédible à l’engagement. On voit mal aujourd’hui le président de la Commission européenne prendre de lui-même la tête d’une croisade pour la définition d’une politique spatiale européenne. L’exercice est en outre certainement rendu plus difficile par l’élargissement. Qui pourrait mener une telle initiative ? Un prochain président de la Commission ? Le Haut Représentant ? Une coalition de chefs d’État et de gouvernement nationaux ? Autant le contexte international est propice à une prise de conscience, autant le personnel politique actuel n’y semble pas prêt.
29 Quel pourrait être le rôle de l’Exécutif communautaire ? La Constitution prévoyait de renforcer la compétence spatiale de la Commission. Ce qui ne pourrait que faciliter la mise en œuvre d’une politique, voire l’orienter vers un momentum, pour la formulation d’une politique. Mais la Commission reste une débutante en matière spatiale, et ses ressources sont éclatées entre de multiples directions générales (recherche, transport, environnement). Tout le processus d’intégration européenne montre que la compétence communautaire, qui donne à la Commission une certaine autonomie de décision et de moyens, a un effet de cliquet. Cette compétence ne suffit pas à faire – sauf dans le cas de la libéralisation des grands services en réseau où la Commission s’est avancée sans mandat politique –, mais elle empêche de défaire. La compétence communautaire scelle l’engagement de dirigeants politiques à l’agenda changeant, quand les procédures intergouvernementales fournissent l’occasion de le remettre en cause. Elle est utile et même nécessaire, mais pas suffisante. Elle pose en outre un problème particulier du fait de la structure en piliers de l’Union, même si GMES pourrait administrer la preuve qu’une coordination entre piliers est possible.
30 Reste la question financière, éminemment liée aux choix de gouvernance. D’aucuns suggèrent une dotation budgétaire spécifique, qui serait assortie à la formulation de programmes européens. Le débat budgétaire reprendra en Europe dès l’année prochaine, il est même déjà lancé au Parlement[14] [14] Rapport du 23 juin 2006 sur la proposition de décision...
suite et l’initiative de Jacques Barrot sur Galileo laisse penser que le sujet « espace » y trouvera sa place. Cependant son issue dépend avant tout des ambitions que l’UE est en mesure d’endosser. Personne ne souhaite remettre en cause le principe du juste retour dans l’ESA. Il est donc probable qu’à l’avenir, l’Union et l’ESA continuent à intervenir de concert, selon leurs procédures de financement respectives.
[ 1] La communication de la Commission européenne en préparation depuis un an et demi intitulée « Politique spatiale européenne » traite le sujet essentiellement sous l’angle de la politique industrielle. Elle pose davantage de questions et fixe plus d’échéances qu’elle ne donne de réponses.
[ 2] Comme le précise lʼESA, la loi du juste retour prévoit que « la participation financière dʼun pays lui revient sous forme de contrats passés avec les sociétés nationales à la mesure de lʼinvestissement fourni ». Selon lʼagence, « ce principe de retour géographique permet de pérenniser totalement les sommes investies dans lʼESA et de dynamiser lʼindustrie européenne ». Mais il fournit également le prétexte de discussions très serrées sur chaque programme et manifeste lʼabsence de consensus sur une éventuelle mutualisation des ressources.
[ 3] Ce qui n’avait pas échappé aux États-Unis qui tentèrent de s’opposer au développement d’une capacité européenne autonome d’accès à l’espace.
[ 4] Existe-t-il à l’heure actuelle ne serait-ce qu’un expert qui puisse se dire satisfait de l’état de la politique spatiale européenne ?
[ 5] Les sondages Eurobaromètre commandés par la Commission européenne, ne portent pas spécifiquement sur le souhait d’avoir une politique spatiale européenne plus dynamique. Ils montrent en revanche qu’une aspiration forte existe pour une politique de sécurité et de défense européennes qui, si elle existe déjà au sein du second pilier, est pratiquement invisible pour le grand public.
[ 6] Le site Internet de l’ESA fournit la présentation suivante de cette situation : « L’ESA est une organisation intergouvernementale n’ayant pas de lien formel organique avec la Communauté européenne, les deux institutions ont en effet des membres différents et sont régies par des règles et procédures différentes. Toutefois, au cours des années récentes, les liens entre les deux institutions ont été renforcés par l’impact croissant de l’espace dans le renforcement de la puissance politique et économique de l’Europe et en support de ses politiques ».
[ 7] Commission des Communautés européennes, « Espace : une nouvelle frontière européenne pour une Union en expansion. Plan d’action pour la mise en œuvre d’une politique spatiale européenne », COM (2003) 673, communiqué : IP/03/1530, novembre 2003.
[ 8] Projet de traité établissant une constitution pour l’Europe, chapitre 3, section 9, article III, paragraphe 155.
[ 9] La première communication spécifique sur Galileo est publiée en 1998 : « Vers un réseau transeuropéen de positionnement et de navigation comprenant une stratégie européenne pour un système mondial de navigation par satellites (GNSS) », COM (1998) 29.
[ 10] Règlement (CE) n° 1321/2004 du Conseil du 12 juillet 2004 sur les structures de gestion des programmes européens de radionavigation par satellite.
[ 11] Cette lettre a été rendue publique, vraisemblablement pour attirer l’attention sur les risques entourant la réalisation du programme.
[ 12] Financial Times Deutschland, 16 octobre 2006.
[ 13] Voir notamment le premier rapport de l’European Space Policy Institute, A New Paradigm for European Space Policy : a Proposal, Vienne (Autriche), Espi, « Espi Report », n °1, 2005.
[ 14] Rapport du 23 juin 2006 sur la proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes COM(2006)0099 – C6-0132/2006 – 2006/0039(CNS), dit « Rapport Lamassoure ».
La politique spatiale des Européens se développe dans diverses institutions, aux géométries variables (Union européenne, Agence spatiale...). L’expérience récente des deux programmes menés dans le cadre de l’Union (Galileo et GMES) semble plaider en faveur d’une structuration plus exigeante, susceptible d’incarner une véritable stratégie conjointe européenne dans le domaine spatial. C’est là un enjeu de puissance central pour l’Europe.
The European space policy develops in various institutions, with different focuses (European Union, European Space Agency, etc.). The recent experience with the two programs taken in European Union’s framework (Galileo and GMES) seems to argue in favor of a more exigent structuring, likely to represent a true European concerted strategy in the space field. For Europe, this is a major issue of power.
Florence Autret « Quelle organisation pour l'Europe spatiale ? », Politique étrangère 2/2007 (Été), p. 281-292.
URL : www.cairn.info/revue-politique-etrangere-2007-2-page-281.htm.
DOI : 10.3917/pe.072.0281.
