Le 22 juin 2007, les responsables des négociations commerciales internationales des États-Unis, de l’Union européenne (UE), du Brésil et de l’Inde, qui s’étaient réunis à Postdam, n’ont pas trouvé de compromis sur l’agriculture et sur l’accès au marché non agricole des PED, compromis qui aurait permis la relance de cette négociation. Les conditions de cet échec, en lui-même peu surprenant, méritent d’être soulignées. D’une part, ces quatre puissances, regroupées dans ce qu’il est convenu d’appeler le G4, sont devenues l’instance clé de la négociation alors que, précédemment, la partie se jouait entre les États-Unis et l’UE, les pays du Sud étant relégués à la marge. D’autre part, le désaccord a opposé le Brésil et l’Inde d’un côté, les États-Unis et l’UE de l’autre, donc un schéma Sud contre Nord, alors que les précédents cycles de négociations avaient été dominés par l’opposition entre l’UE et les États-Unis.

Faut-il, cependant, en inférer que l’OMC est devenue le lieu d’une rivalité Nord-Sud qui l’apparenterait à l’Assemblée générale des Nations unies et à la CNUCED [1]? Une telle conclusion serait excessive. L’OMC n’est plus un club occidental au sein duquel les quelques pays les plus riches décideraient, seuls, des règles relatives aux échanges internationaux de marchandises et de services. Les PED [2] ont commencé à se forger une doctrine du commerce mondial, ont hiérarchisé leurs intérêts et se sont donné les moyens de se faire écouter. Mais le blocage actuel de la négociation renvoie plus à une crise du système multilatéral dans son ensemble qu’à un conflit insoluble entre le Nord et le Sud.

Dans ce nouveau contexte, les PED ne pouvaient plus se contenter d’être exonérés de l’application des libéralisations tarifaires que les pays développés s’accordaient (Partie IV du GATT sur le développement, clause d’habilitation de 1979 [6] et les 147 dispositions accordant un traitement spécial et différencié [7] aux PED), en contrepartie de leur exclusion de fait de la négociation, comme cela était le cas lors des cycles de négociations multilatérales du GATT jusqu’au cycle de l’Uruguay (1986-1994) inclus. Les grandes difficultés qui ont précédé le lancement du Programme de Doha pour le développement, lors de la conférence ministérielle de Doha de novembre 2001, l’échec de la conférence ministérielle de Cancun en septembre 2003, les tentatives avortées de relance du processus de négociation depuis la conférence de Hong-Kong (décembre 2005) prouvent que les règles du jeu ont changé.

Les résultats du cycle de l’Uruguay ont été globalement défavorables aux pays du Sud. Pour les PED, les États-Unis et l’UE n’ont fait que des concessions de pure forme sur l’agriculture, alors qu’eux-mêmes ont concédé de nouvelles règles et des baisses de droits qui jouent en leur défaveur. Le directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, a d’ailleurs reconnu dans plusieurs interventions que les résultats du cycle de l’Uruguay avaient été déséquilibrés [10]. De ce fait, les PED n’ont accepté le lancement d’un nouveau cycle de négociation à Doha en 2003, avec beaucoup de réticence, qu’à la condition qu’il se donne explicitement comme objectif de rééquilibrer le plateau de la balance – d’où l’appellation de « Programme de Doha pour le développement ». Il en résulte que les pays du Sud estiment avoir droit à des concessions unilatérales des pays du Nord sur les dossiers où ils présentent un avantage comparatif, comme le commerce des produits agricoles, sans avoir à faire de concessions réciproques dans les domaines qui intéressent les pays du Nord, comme l’accès aux marchés non agricoles (Non Agricultural Market Access, NAMA), l’ouverture du commerce des services, ou l’instauration de nouvelles règles qui limiteraient encore leur liberté d’action. Ce dernier point explique l’opposition déterminée des PED à la négociation des sujets dits « de Singapour » : commerce et politique de concurrence, commerce et investissement, transparence des marchés publics.

L’importance de ce consensus doctrinal ne doit pas être sous-estimée, même si les négociateurs le relativisent à Genève. C’est un substrat qui aide les PED à trouver des compromis lorsque leurs intérêts sont divergents, ce qui est souvent le cas. Malgré cela, il ne suffirait pas à expliquer leur influence croissante. Encore a-t-il fallu qu’ils s’organisent.

Depuis lors, au fil des ans et des ajournements successifs de la conclusion du Programme de Doha sur le développement, le G20 a su, de plus en plus fréquemment, fédérer habilement autour de lui les autres groupements des PED. Le dernier exemple en est la déclaration du 11 juin 2007 qui, élaborée sur l’initiative du G20, a été signée par les coordonnateurs du G33, des pays ACP, du groupe des PMA, du groupe africain, des pays à petites économies vulnérables, du groupe des quatre pays africains exportateurs de coton (Cotton 4), de la communauté des Caraïbes (Caricom), et du groupe de pays qui s’opposent à une ouverture des marchés industriels des pays en développement (NAMA 11 [16]), cʼest-à-dire de la totalité des PED quelles que soient leurs divergences d’intérêts.

À travers ce foisonnement de groupes, s’élaborent les grandes lignes de ce qui pourrait être, pour les pays du Sud, l’objectif global acceptable du Programme de Doha pour le développement. Cet objectif est qualifié d’« équilibre », à la fois au sein de la négociation agricole et entre la négociation agricole et les autres volets du programme de Doha.

Sur l’accès aux marchés non agricoles, point essentiel pour les pays développés afin d’équilibrer leurs concessions inévitables dans le secteur agricole, les divergences entre le G20 (qui appuie globalement les positions du NAMA 11, même si un groupe de pays mené par le Chili serait apparemment prêt à une plus grande ouverture) et les pays développés sont loin d’être réduites. Si la formule dite « suisse [21] » a été agréée par tous lors de la Conférence de Hong-Kong, il n’existe pas d’accord sur les coefficients à retenir – différents pour les pays développés et pour les PED –, ceux-ci étant déterminants pour calculer les baisses de droits effectives et le droit de douane maximum autorisé.

Sur les règles, deux points doivent être signalés. Les PED attachent la plus grande importance à ce qu’une solution juridiquement sûre soit apportée à la question de la production et du commerce des médicaments génériques (clause interprétative de l’accord sur la propriété intellectuelle). L’aspect politique et symbolique de ce dossier qui touche à la santé publique est encore plus important que son aspect commercial, pourtant majeur. De plus, comme indiqué plus haut, dans leur ensemble, les PED sont réticents sur l’extension des règles, alors que l’UE s’est fait le héraut d’une régulation forte des échanges mondiaux.

Sur le pilier « services », d’ailleurs moins contentieux que les précédents dossiers, les ambitions sont modestes, encore que les PED ont ici réussi à faire admettre leurs positions sur des sujets sensibles, en obtenant par exemple la promesse d’une certaine ouverture des marchés du travail des pays développés dans le cadre de chantiers ou de prestations de services temporaires [22].

Sur certains sujets comme les indications géographiques ou la convention sur la diversité biologique, les discussions sont peu avancées.

Premièrement, se pose la question de l’augmentation fulgurante de la part de la Chine dans les échanges mondiaux. Elle devrait logiquement conduire à une communauté d’intérêts entre une partie du Tiers-Monde et les pays développés. Pour le moment, ce n’est pas le cas : les pays développés demandent à la Chine de mettre fin à des pratiques de subvention déguisées et d’adapter sa politique monétaire, alors que les PED tirent prétexte de la croissance des exportations chinoises pour refuser de réduire leurs droits de douanes industriels. La Chine joue un rôle discret dans les négociations en cours (elle est cependant membre du G20 et du G33), car les engagements qu’elle a dû prendre pour être admise au sein de l’OMC vont bien au-delà des concessions que les PED sont prêts à accepter. Elle n’est donc pas dans une position défensive, à l’exception de l’agriculture où elle craint de nouvelles réductions des droits qu’elle juge déjà trop bas. Néanmoins, les autres PED sont bien conscients que la Chine sera le premier bénéficiaire d’une baisse des protections douanières sur les marchés non agricoles du Tiers-Monde comme des pays développés.

Deuxièmement, les conflits d’intérêts traditionnels entre PED subsistent. Ainsi les pays émergents souhaitent-ils une ouverture des marchés agricoles et/ou industriels des autres PED qui, eux, s’y refusent. Les pays les plus pauvres, qui bénéficient de préférences dans les pays développés leur garantissant des flux d’exportation de produits agricoles, seraient victimes d’une ouverture globale des marchés agricoles des pays développés, qui éroderait leurs marges de préférences. L’Inde n’a quant à elle pas d’intérêts offensifs [23] pour l’agriculture, mais elle a un intérêt défensif politiquement contraignant, alors que le Brésil est dans une position inverse – et l’on pourrait multiplier ces exemples.

Force est cependant de constater que, pour le moment, le « front » tient. Tant qu’une « zone d’accord » ne se dessine pas entre le Nord et le Sud (sur la baisse des soutiens aux agriculteurs, l’ouverture des marchés agricoles des pays du Nord et l’ouverture des marchés agricoles et industriels des pays du Sud – ce que P. Lamy appelle le « triangle de la négociation » –), la négociation de Doha ne progressera pas.

La création d’un front des PED a indubitablement compliqué la négociation, en faisant monter les enchères. Les pays développés devront soit payer plus cher qu’ils ne le voulaient un accord concluant le programme de Doha, soit se résigner à l’échec. Toutefois, l’analyse succincte de la position commune des PED montre que ceux-ci se situent pleinement dans la logique de l’OMC : la recherche d’un compromis à partir d’une position aussi forte que possible. Montée en puissance ne signifie pas champ de bataille ; les raisons de l’échec éventuel sont sans doute à chercher ailleurs.

Si la philosophie officielle de l’OMC est bien le libre-échange, sa méthode s’appuie sur une pratique très différente, que l’on peut qualifier de mercantilisme. La théorie du libre-échange affirme et démontre logiquement qu’un pays bénéficie toujours de l’ouverture de ses frontières, quelle que soit l’attitude des ses partenaires et même s’il n’y a aucune réciprocité. Pourtant, la méthode de l’OMC, reprise du GATT, est l’échange de concessions qui doivent s’équilibrer globalement en cas de négociations multilatérales, ou bilatéralement lors de désaccords entre deux États. En fait, ce mécanisme a pu être perçu comme une sorte de ruse de l’histoire : l’addition des concessions réciproques par le jeu de la clause de la nation la plus favorisée (clause NPF) aboutit à une libéralisation globale des échanges dont bénéficient tous les acteurs et qui est le vrai gain de la négociation commerciale, sans commune mesure avec les calculs d’apothicaire de chacun des négociateurs. La question qui se pose aujourd’hui est de savoir si un tel système produit les effets désirés lorsque la négociation implique 150 participants liés par des accords bilatéraux ou régionaux ou par des systèmes de préférences qui vident la clause de la nation la plus favorisée de l’essentiel de son contenu. L’extrême complexité de la négociation et la baisse des ambitions au plus petit dénominateur commun incitent les grandes puissances commerciales à privilégier les accords bilatéraux et régionaux sur la négociation multilatérale. Les États-Unis et l’UE se sont clairement engagés dans cette voie.

La complexité de la négociation contraste avec la modestie des résultats attendus. Les chiffres les plus variés circulent sur les conséquences, pour l’économie mondiale, d’un succès de la négociation de Doha, ne serait-ce que parce que le contenu de l’accord éventuel n’est pas connu, mais tous font apparaître une révision à la baisse des estimations initiales. La dernière étude en date est celle réalisée par Sandra Polaski pour le Carnegie Endowment for International Peace [24]. En partant de deux hypothèses sur le résultat final des négociations en cours, l’une haute, l’autre plus en phase avec ce qui peut être raisonnablement attendu, S. Polaski estime que le gain global ne serait que de 40 à 60 milliards de dollars, soit moins de 0,2 % du revenu mondial annuel. De plus, ce gain serait inégalement réparti. La Chine serait le principal gagnant – autour de 0,8 % ou 1,2 % de son produit intérieur brut (PIB) –, et les perdants, les pays de l’Afrique subsaharienne (de 0 % à 0,5 % de leur PIB). La libéralisation du marché des biens industriels est le domaine qui procure le plus de gains (90 %), et la libéralisation des marchés agricoles bénéficie principalement aux pays développés et à quelques PED comme l’Argentine, le Brésil et la Thaïlande, provoquant une perte des PED pris dans leur ensemble, les pays les plus pauvres étant les plus durement touchés (Bangladesh, Afrique de l’Est et Afrique subsaharienne). Ce résultat s’explique par l’érosion des préférences dont bénéficient ces pays dans l’accès aux marchés des pays développés.

Cette analyse statistique rejoint une observation de bon sens : de 2001 à 2006, la négociation de Doha n’a fait aucun progrès significatif. Or, dans le même temps, le commerce mondial des biens a crû de 10,5 % en 2004, de 6 % en 2005 et de 8 % en 2006. Il est possible que le niveau de libéralisation atteint aujourd’hui à l’OMC soit suffisant pour donner à d’autres forces (les puissances financières, les grandes multinationales) la possibilité de façonner l’économie mondiale. Ainsi s’expliquerait l’absence de mobilisation du milieu des affaires en faveur du succès de la négociation de Doha.

Ces deux évolutions expliquent en grande partie les difficultés que traverse le Programme de Doha pour le développement : techniquement, un accord pour conclure la négociation de Doha est possible. Loin d’être outrageantes, les revendications « offensives » des PED ne manquent pas d’excellentes justifications, y compris dans l’intérêt des pays développés. Leur volonté de maintenir autant que possible le statu quo lorsqu’il s’agit de libéraliser leurs propres marchés et d’éviter la création de nouvelles règles est plus discutable, mais des compromis sont possibles pour peu que tous les participants à la négociation admettent, premièrement, que les PED ont droit à un accord qui corrige, au moins partiellement, les déséquilibres dont ils sont victimes, et deuxièmement, que les pays industriels ont besoin de quelques ouvertures de marché dans des secteurs prometteurs. Comme le déclarait le 2 juillet 2007 [25] le directeur général de l’OMC : « de petites concessions suffiraient pour parvenir à un accord ». Néanmoins, ces « petites » concessions ont un coût politique parfois disproportionné par rapport à l’importance réelle de l’enjeu. À partir du moment où la voie des accords bilatéraux est largement ouverte et que les avantages globaux que les uns et les autres retireraient du succès de la négociation de Doha sont modestes, la volonté politique de passer outre les pressions des lobbies protectionnistes, tant dans les pays développés que dans les PED, est faible. C’est cette absence de volonté politique des principaux acteurs de la négociation qui risque de conduire le cycle de Doha à l’échec, et non pas un conflit irréductible entre le Nord et le Sud, car les PED souhaitent s’intégrer dans un système multilatéral des échanges où leurs intérêts seraient pleinement pris en compte, et non pas le faire voler en éclats comme les manifestants de Seattle ou de Cancun le leur ont suggéré.