La nouvelle Administration devra faire face, du Proche-Orient au Pakistan, à un véritable arc de crises. Dans ce domaine, des plans ont été esquissés par nombre d’experts qui, par la vertu de la revolving door   [2], retrouvent aujourd’hui la voie du pouvoir.

On peut ainsi imaginer une certaine continuité de la politique américaine en Irak. Le 3 novembre 2008, Richard Haass, président du Council on Foreign Relations (CFR), publiait un mémorandum sur la politique étrangère destiné au futur président des États-Unis. Les priorités proposées y étaient de réduire la présence des troupes, de soutenir l’intégration institutionnelle de la minorité sunnite, de persuader les États arabes de soutenir le gouvernement et d’entamer un dialogue avec l’Iran sur le futur de l’Irak. Il conseillait au nouveau président de ne pas trop prendre ses distances avec George W. Bush, le 43e président s’étant déjà distancié de lui-même durant son second mandat. Pour Haass, la bonne nouvelle était que, la situation s’améliorant, l’Irak ne dominerait pas la nouvelle présidence [3].

Il ne s’agit donc plus de parvenir à un Irak stable, mais de laisser un Irak stable, comme l’écrivaient Stephen Biddle, Michael E. O’Hanlon et Kenneth M. Pollack [4], relatant une situation fort différente du chaos de 2006.

Selon Fareed Zakaria, qui a pris le parti d’Obama dans la campagne, ces succès sont à attribuer à la stratégie du général David Petraeus. Petraeus a utilisé plus de troupes, et surtout différemment ; il est parvenu à s’accorder avec les groupes sunnites, à parler donc avec les ennemis de l’Amérique [5]. On pourrait discuter cette conclusion. Certes, Petraeus s’est battu différemment, et Bob Woodward estime que la baisse des violences est liée à de nouvelles techniques d’action clandestine pour identifier et éliminer les insurgés [6]. D’autres avancent que les chiites ont gagné la bataille de Bagdad et quils contrôlaient, en septembre 2008, les trois quarts de la ville. Le surge serait donc intervenu après la bataille…

Zakaria estime que, durant la campagne, Barack Obama fut le vrai réaliste, John McCain apparaissant comme un « idéaliste exubérant » proposant une ligue des démocraties, lexclusion de la Russie du G8, ou de la Chine… Il s’appuie sur le fait qu’Obama a dit admirer, à plusieurs reprises, la politique étrangère de Bush père ; dans le même registre, ses réponses sur la Chine ou la Russie auraient pu être celles des maîtres républicains du réalisme. Enfin, dit Zakaria, s’il faut classer le nouveau président dans une des écoles de pensée de politique étrangère américaine, appelons-le un « optimiste réaliste » ou un « réaliste optimiste », c’est selon [7].

Une différence majeure sépare Fareed Zakaria de Robert Kagan. Pour le premier, les régimes autoritaires, gouvernés par des pragmatiques, veulent intégrer le concert des nations et le système économique mondial. Pour le second, plus pessimiste, ils ont l’autoritarisme comme idéologie, rejetteront les signaux d’ouverture et préféreront toujours commercer entre eux. Pour Kagan, seuls les rêveurs peuvent penser que la Chine ou la Russie soient un jour partie prenante d’un ordre international libéral [8].

C’est sans doute sur la conduite à tenir vis-à-vis de l’Iran que transparaissaient les différences les plus nettes entre Hillary Clinton et Barack Obama. La première avait voté en faveur de la guerre en Irak, déclaré sans ambages – durant la campagne – que l’Amérique pourrait « annihiler » l’Iran s’il lançait une attaque nucléaire contre Israël, et tourné en ridicule les prétentions de Barack Obama à parler sans condition à l’Iran. Ce dernier avait alors répliqué qu’elle était d’une folle imprudence et avait critiqué son vote en faveur du placement des Gardiens de la révolution sur la liste des organisations terroristes [10].

Laisser ouverte l’option militaire est, si l’on ose dire, de bonne guerre. Le nouveau président risque bien d’être confronté à l’alternative suivante : accepter que l’Iran devienne une puissance nucléaire, ou recourir à une frappe militaire – voire accepter que les Israéliens s’en chargent. Une frappe militaire permettrait peut-être de gagner du temps, mais ne garantirait pas l’éradication du problème, sans parler des représailles possibles. Et, dans le contexte actuel, la hausse du prix du baril servirait alors directement les intérêts d’États comme l’Iran ou le Venezuela, contre ceux du monde industriel. Inversement, un Iran détenteur de la bombe relancerait inéluctablement la course aux armements dans la région [11].

Quelle est alors la marge de manÅ“uvre ? Une piste a été proposée par Richard Haass et Martin Indyk, qui ont dirigé une sorte de vade-mecum de la politique à mener au Moyen-Orient par le nouveau président [12]. Sur l’Iran, l’ouvrage conseille une certaine forme de continuité : poursuivre les efforts de Condoleezza Rice dans un forum dit « 5 + 1 » les cinq membres du Conseil de sécurité joints à l’Allemagne, qui a pris le relais après l’échec européen et la transmission du dossier iranien au Conseil de sécurité. En juillet 2008, les États-Unis ont accepté d’envoyer le sous-secrétaire d’État William J. Burns à Genève pour des discussions avec Saeed Jalili, chef de la délégation iranienne, dans le cadre de négociations à six. Des contacts avaient d’ailleurs déjà été pris depuis le début des années 2000 : ainsi l’ambassadeur en Irak Ryan C. Crocker avait-il rencontré des émissaires iraniens pour discuter de la situation dans le pays [13].

Une des dernières idées de l’Administration Bush concernant l’Iran a été l’ouverture d’une section d’intérêts à Téhéran – sur le modèle de celle de La Havane. Rice et Bush ont évoqué cette possibilité, mais l’intervention russe en Géorgie, puis l’opposition des Iraniens à l’accord américano-irakien sur le retrait des troupes, en ont enterré lidée, avant même que Téhéran ne s’exprime. Pour C. Rice, les sanctions économiques contre Téhéran fonctionnent et ont déjà abouti au retrait des compagnies pétrolières occidentales d’Iran, Total ayant été la dernière à se retirer.

Depuis l’élection de B. Obama, les Iraniens ont pourtant rapidement repris un ton peu engageant, le porte-parole du ministère des Affaires étrangères, Hassan Qashghavi, estimant que la politique de la carotte et du bâton sur le dossier nucléaire était inacceptable et avait d’ores et déjà échoué [14]. Selon Haass, le gouvernement américain devrait ouvrir le dialogue, tout simplement parce qu’il n’y a pas d’alternative. Pour cela, Washington devrait renoncer à son exigence préalable d’une suspension de l’enrichissement de l’uranium. Une idée similaire avait été avancée par deux anciens conseillers pour la sécurité nationale en juillet 2008, Brent Scowcroft et Zbigniew Brzezinski.

Autre point de vue : deux chercheurs de la Brookings et du CFR, Suzanne Maloney et Ray Takeyh, proposent de profiter de l’état de grâce présidentiel pour lancer une offensive diplomatique dont la logique devrait être de découpler les questions (prenant le contrepoint du linkage dHenry Kissinger). Il s’agirait de lancer des négociations parallèles sur la question nucléaire ; la normalisation des relations Iran/États-Unis ; les liens entre Téhéran, le Hezbollah et le Hamas ; la sécurité du golfe Persique, le rôle de l’Iran en Irak ou encore son opposition au processus de paix israélo-palestinien.

N’a-t-on pas dit qu’Obama pourrait « ouvrir l’Iran », comme Richard Nixon et Henry Kissinger avaient « ouvert » la Chine en 1972 ? Là où ils avaient forgé la notion de linkage , il s’agirait ici de séparer les dossiers. Et ce, dans un contexte géostratégique radicalement différent. L’ouverture de la Chine avait été rendue possible par la « diplomatie triangulaire ». Aujourd’hui, isoler l’Iran semble difficile. Sur le dossier iranien, la Chine et la Russie se sont récemment rapprochées des positions des autres membres permanents du Conseil de sécurité, mais elles mènent un jeu ambigu. Moscou et Pékin ont opéré un spectaculaire rapprochement consacré par l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS), un forum régional destiné à contrebalancer l’influence américaine dans la région et qui réunit, comme se plaisent à le souligner ses membres, « plus de la moitié de la population mondiale ». L’Iran, l’Inde, le Pakistan et la Mongolie ont, depuis 2005, un statut d’observateur à l’OCS qui a été refusé aux États-Unis. Téhéran tente, bien sûr, de renforcer à l’OCS une tonalité hostile aux États-Unis [15].

En décembre 2006, le rapport Baker Hamilton sur l’Irak [17] avait souligné qu’il fallait relancer le processus de paix, notamment avec la Syrie. La recommandation 16 du groupe de travail voulait que, en échange de garanties militaires américaines sur les frontières, Israël restitue le Golan à la Syrie. Pour Indyk et Haass, négocier avec la Syrie est tout simplement plus aisé que traiter d’emblée le dossier israélo-palestinien. Et un accord israélo-syrien ôterait un atout à l’Iran. De leur côté, les Israéliens, qui par le passé ont pu douter de la volonté syrienne, font face aujourd’hui à la menace iranienne et doivent trouver un moyen de sortir de l’impasse. Mais si Ehoud Olmert se fait le champion d’un retrait du Golan – déclarant au Yediot Ahronot  : « Y a-t-il une seule personne sérieuse en Israël qui croit que l’on peut faire la paix avec les Syriens sans renoncer au plateau du Golan ? » –, Tzipi Livni est plus circonspecte, et serait plus favorable à des négociations avec les Palestiniens qu’avec Damas. À la mi-décembre 2008, elle exigeait de Damas l’arrêt des livraisons d’armes au Hezbollah, la rupture avec l’Iran et l’arrêt du soutien au Hamas. Dans ses Mémoires , Dennis Ross affirme que lorsqu’il était Premier ministre – entre 1996 et 1999 –, Benjamin Netanyahu avait accepté le principe du retrait du Golan. Shlomo Ben Ami prétend qu’un document déposé dans les coffres-forts de la présidence du Conseil l’atteste. Netanyahu, pour sa part, refuse très officiellement le retrait du Golan, dont il proclame qu’il appartient à Israël « pour l’éternité », au motif que son retrait placerait l’Iran « aux portes » de l’État hébreu.

Interrogé fin 2008 par David Ignatius pour le Washington Post , Bachar el-Assad semble être devenu un acteur incontournable. Ignatius lui-même le décrit comme beaucoup plus à l’aise que pour sa précédente interview, en 2003, et Ha’aretz renchérissait le 26 décembre en consacrant un long article à sa nouvelle stature internationale. Le président syrien a désormais deux exigences : des clarifications sur les frontières et une médiation américaine pour des négociations directes. Il demeure très elliptique sur sa relation à venir avec l’Iran et demande à Israël d’ouvrir une triple négociation : avec la Syrie, le Hezbollah et le Hamas [18].

Dans l’article de Foreign Affairs qu’ils publient à l’orée de 2009, Richard Haass et Martin Indyk se contentent d’évoquer des contacts « à des niveaux peu élevés avec le Hamas ». Il est significatif qu’ils ne souscrivent pas aux recommandations plus nettes de Steven A. Cook et Shibley Telhami [21]. Ces deux derniers vont en effet beaucoup plus loin : les États-Unis y sont appelés à Å“uvrer à la constitution d’un nouveau gouvernement palestinien d’unité nationale et ainsi à renoncer aux exigences préalables du Quartet : a) reconnaissance du droit d’Israël à exister ; b) renonciation à la lutte armée ; c) adhésion aux accords préalablement conclus entre Israël et l’Autorité palestinienne (AP).

Le drame des années 2000 est d’avoir démontré que nul processus de paix n’était irréversible [22]. En octobre 2007, peu avant la tenue de la conférence d’Annapolis, une lettre ouverte destinée à G.W. Bush et C. Rice (signée entre autres de Z. Brzezinski, L. Hamilton ou B. Scowcroft) se félicitait de la tenue de la conférence et suggérait par exemple un partage de Jérusalem, capitale des deux États. Elle souhaitait un dialogue approfondi avec l’Iran et proposait quun dialogue soit mené avec le Hamas, non directement mais par l’intermédiaire de l’émissaire du Quartet, ou par le canal de l’Union européenne (UE). La même lettre soulignait qu’un dialogue entre Israël et la Syrie sous des auspices internationaux serait un excellent point de départ [23].

Début 2009, la guerre fait rage, et Obama compte le républicain Scowcroft au nombre de ses conseillers et, comme celui-ci le lui a recommandé, il a prorogé Robert Gates dans ses fonctions de secrétaire à la Défense.

Faut-il négocier avec le Hamas, comme le propose Robert Malley ? Indirectement comme le proposaient Scowcroft, Brzezinski et alii  ? Dès février 2006, H. Kissinger avait répondu par la négative. Il soulignait que le Hamas avait joué un rôle non négligeable dans le refus des propositions de Camp David II par Arafat, et que, désormais, il incombait aux Palestiniens d’effectuer un « réajustement stratégique et idéologique » comparable à celui qui avait conduit Ariel Sharon à devenir un « artisan de paix ». Dans cette attente, il préconisait de « tester » les dispositions du Hamas sur des questions techniques comme les ressources en eau ou les permis de travail, pour discuter ensuite l’éventualité d’une trêve.

Deux années plus tard, cette trêve a été négociée, puis non reconduite par le Hamas. Et la relance du processus de paix israélo-palestinien semble difficile voire illusoire. Barack Obama a prononcé un premier discours devant l’AIPAC à Chicago, quelques semaines après s’être déclaré candidat à la présidence. Il y évoquait son premier voyage de 2006 en Terre promise, qu’il décrivait comme un « lieu unique sur terre ». Mais le candidat se déclara aussi profondément marqué par le survol d’Israël à bord d’un hélicoptère de l’Armée israélienne. Ce genre de vol semble d’ailleurs faire grande impression sur les dirigeants américains. En 1998, George Bush avait survolé la pointe nord d’Israël, là où le pays n’est plus qu’une étroite bande de terre, et avait exprimé à sa façon sa prise de conscience de la fragilité géographique de l’État hébreu, s’exclamant qu’au Texas les allées des ranchs étaient plus longues que la lanière de terre qu’il avait sous ses yeux.

Quant à Obama, le survol du pays lui démontra que la « paix par la sécurité » était la seule solution pour Israël. L’hélicoptère atterrit à Kyriat Shmona et, au milieu d’une ville qui lui parut semblable à tant de villes américaines, il put constater les dégâts causés par une roquette Katioucha . Puis, après avoir exposé ses plans pour l’ouverture d’un dialogue avec l’Iran, il prôna l’isolement du Hamas jusqu’à ce que celui-ci se plie aux trois exigences : reconnaissance d’Israël, renonciation à la violence et acceptation des accords passés. Enfin, il annonça qu’Israël devrait consentir des sacrifices, sans toutefois préciser lesquels, ajoutant que les États-Unis ne forceraient pas l’État hébreu à les consentir. Il faut aussi relever son autre voyage, en juillet 2008, où, visitant Sderot avec Ehoud Barack, il déclara que si quelqu’un envoyait des roquettes sur sa maison avec ses deux filles endormies, il ferait tout son possible pour arrêter cela.

Avant même ce nouveau déplacement, le 4 juin 2008, alors qu’il était désormais assuré de remporter l’investiture, mais non l’élection, Barack Obama s’exprima à nouveau devant l’AIPAC. Ce discours, l’un des plus significatifs en matière de politique étrangère, fut d’autant moins apprécié par le monde arabe qu’il intervenait à la veille du 41e anniversaire de la guerre des Six jours [24]. Selon le Wall Street Journal , ce discours avait été préparé par Dennis Ross, James Steinberg (aujourd’hui numéro 2 du Département d’État) et Daniel Kurtzer, ancien ambassadeur américain en Égypte (1997-2001) et en Israël (2001-2005), juif orthodoxe parlant l’hébreu.

Sans doute Obama est-il un fervent et sincère soutien d’Israël et de son droit à se défendre. À l’été 2006, il a soutenu la guerre menée contre le Hezbollah au Liban [25]. Dans son deuxième discours devant l’AIPAC, il prenait des engagements. Élu, il signerait un document garantissant aux Israéliens 30 milliards de dollars (Md$) d’assistance pour la sécurité sur les dix prochaines années. Deuxième engagement, il s’impliquerait dès les premiers jours pour qu’Israël puisse vivre côte à côte avec un État palestinien reconnaissant l’identité d’Israël en tant qu’État juif, et sa sécurité. L’État palestinien devra être « continu et cohérent » tout en laissant à Israël des frontières « reconnues et défendables ». Tout cela est peut-être vague, mais pas la phrase suivante : « Jérusalem doit demeurer la capitale d’Israël, et doit demeurer indivisible ». Mahmoud Abbas répondit au lendemain du discours qu’il ne pourrait y avoir d’État palestinien sans Jérusalem-Est pour capitale. Troisième engagement : pas de contact avec le Hamas s’il ne souscrit aux trois conditions connues. Quatrième promesse : tout faire pour empêcher l’Iran d’obtenir l’arme nucléaire.

Dans d’autres déclarations, Obama affirmait son soutien à la puissance militaire des États-Unis, déclarant vouloir créer une armée du xxi e siècle et des alliances capables « d’être sur le pied de guerre de Djibouti à Kandahar », et renforcer la capacité des Américains à intervenir dans le monde. Ce qui explique la demande de plus de drones pour l’Armée de l’air, de plus de moyens de guerre électronique, de plus d’avions cargos C-17 et d’avions ravitailleurs KC-X , pour améliorer la « capacité future de l’Amérique à étendre sa puissance [26] ».

Le gouvernement civil d’Ali Asif Zardari semble disposé à aller dans le sens des États-Unis, mais il a aussi indiqué qu’il ne tolérerait pas de frappes sur son territoire. Zardari avait entamé une ouverture avec l’Inde, se proposant d’officialiser une politique proscrivant une première frappe nucléaire contre elle – déclaration qui avait horrifié l’armée, mais les attentats de Bombay ont, ce même mois, abouti à une aggravation des relations entre les deux pays et reposé la question de l’attitude du Pakistan face aux groupes terroristes [28]. Or cette double problématique, la rivalité entre l’Inde et le Pakistan et les liens troubles entretenus par ce pays avec le terrorisme islamiste, fait planer une ombre sur toute la stratégie dans la région. Elle entrave cette « troisième guerre » que mènent discrètement les forces spéciales et la Central Intelligence Agency (CIA) au Pakistan. Barack Obama est ici conseillé par Bruce Riedel, un autre membre du Saban Center de la Brookings.

Membre du Conseil de sécurité nationale sous Bill Clinton, Bruce Riedel a passé 29 années à la CIA. Fin 2008, il décrivait ainsi la situation : « Le Pakistan est au cÅ“ur du problème. Je suis légèrement optimiste pour deux raisons : le nouveau pouvoir pakistanais comprend la menace et sait qu’il est en première ligne sur les listes d’Al-Qaida ; et l’Amérique sera parée d’une nouvelle vertu une fois qu’elle ne sera plus dirigée par George W. Bush, haï au Pakistan. Mais je reste inquiet, parce que le président Zardari n’est pas très populaire dans l’armée pakistanaise et parce que, pour dialoguer avec les Talibans et peut-être ainsi les diviser, il faut être en position de force. Or nous donnons l’impression que nous pouvons perdre cette guerre. » Sur le dossier afgho-pakistanais, une contribution est très attendue, celle du général Petraeus, qui a pris la tête du CENTCOM, l’état-major qui dirige les opérations militaires de la Corne de l’Afrique à l’Asie centrale. L’un de ses conseillers est David Kilcullen, qui l’a accompagné en Irak. Il estime qu’il faut envoyer suffisamment de troupes pour protéger la population et entraîner l’armée afghane, sans donner l’impression d’occuper le pays. Quant au Pakistan, il avoue sa perplexité : « Le front central de notre guerre contre Al-Qaida n’est ni l’Irak, ni l’Afghanistan : c’est le Pakistan. C’est le sanctuaire d’Al-Qaida. Et nous n’avons pas encore de stratégie pour en finir avec ce sanctuaire [29]. »

Depuis des décennies, le Pakistan soutient les Talibans ou le Lashkar-e-Taiba, s’efforçant ainsi d’affaiblir à peu de frais l’Inde ou d’influencer l’Afghanistan. Le Lashkar est officiellement interdit depuis 2002, mais l’un de ses dirigeants, Hafiz Mohammed Saeed, vit et travaille librement à Lahore où il gère désormais la Jamaat-ul-Dawaa, branche prétendument caritative du Lashkar, qui gagne en influence. La solution d’une situation complexe passe obligatoirement par Rawalpindi, quartier général des forces pakistanaises [30].

Mais le Pakistan n’est pas dans la région le seul pays hanté par les théories du complot. Les pays alentours se demandent pourquoi les États-Unis soutiennent le Pakistan, tant celui-ci mine leur politique en Afghanistan. Une partie de l’opinion publique afghane pense que les Américains soutiennent secrètement les Talibans pour justifier leur présence dans le pays et s’assurer des ressources énergétiques de lAsie centrale en faisant contrepoids à la Chine. Et en Iran, certains estiment que, pour préparer la venue du Mahdi, Dieu a aveuglé le Grand Satan, qui construit sa propre perte : l’Amérique est en train de débarrasser l’Iran de ses deux rivaux sunnites, l’Afghanistan et l’Irak, ouvrant ainsi la voie à une restauration chiite [31].

En ouvrant un dialogue avec l’Iran, Washington pourrait tenter de coopérer avec Téhéran sur l’Afghanistan. L’Iran y joue dailleurs un rôle ambigu, soutenant parfois les extrémistes, coopérant parfois indirectement avec les Américains, refusant que des extrémistes sunnites demeurent à ses frontières [32]. Entre août et octobre 2008, le nombre d’actes de violence quotidiens en Afghanistan a dépassé les chiffres de l’Irak. Et avant même l’entrée en fonction de Barack Obama et le dévoilement des plans de Petraeus, le Pentagone a annoncé l’envoi de 20 000 à 30 000 militaires supplémentaires en Afghanistan [33].

Le président Hamid Karzaï et le chef d’état-major interarmées, l’amiral Michael Mullen, semblent s’être accordés sur deux objectifs : le renforcement du dispositif le long de la frontière afghane et le doublement des forces de sécurité afghanes, pour atteindre 130 000 hommes. Mais comme le souligne à juste titre Gérard Chaliand, une victoire militaire de l’Organisation du traité de lAtlantique Nord (OTAN) est impossible en Afghanistan, comme d’ailleurs une victoire des Talibans [34]. Il pourrait être difficile pour les Américains de réitérer en Afghanistan la stratégie irakienne. L’Afghanistan est un pays plus vaste (652 000 km2 contre 437 072 km2), plus peuplé avec 32 millions d’habitants (contre 28 millions), plus rural et plus pauvre. La pauvreté et la sécheresse sont telles que certains observateurs estiment que la famine posera plus de problèmes que la violence dans les prochains mois [35]. La nouvelle stratégie consisterait, comme en Irak, à tenter de rallier des milices armées pachtounes, les arbakai , qui jouent le rôle de police ou de défense locale et qui ont rencontré quelques succès dans la protection des villages contre les Talibans, en particulier dans le sud-est du pays. Cette stratégie tribale présenterait, en Afghanistan encore plus qu’en Irak, le danger d’affaiblir l’État central dans un pays qui manque cruellement d’un État fort.

***

Au mois de juillet 2008, Richard J. Danzig – l’un des conseillers d’Obama, lui aussi ancien de l’Administration Clinton –, notait, plaisantant seulement à moitié : « Il est utile de souligner qu’Obama n’est pas le Messie. […] Il ne multiplie ni les pains ni les poissons. » L’effet d’attente qui, en vertu de ce que Raymond Aron appelait la loi de Tocqueville, engendre la déception, est un danger. La crise financière internationale, qui réduit les marges de manÅ“uvre budgétaire, constitue un autre problème, sans parler de l’opération « Plomb durci », qui a placé Obama dans un contexte de crise avant même son arrivée au pouvoir. Les plans envisagés consistent à créer une nouvelle dynamique, faisant le pari, toujours audacieux et optimiste, de l’enclenchement d’un cercle vertueux. Carter avait fait le pari, perdu, que les pays arabes rejoindraient l’Égypte dans un cercle vertueux après Camp David ; Bush, celui, tout aussi perdu, qu’un cercle vertueux aboutirait à une démocratisation salutaire du Moyen-Orient après le changement de régime en Irak. Le cercle vertueux, pour ne pas dire magique, d’Obama passerait par un désengagement en Irak, la paix entre Israël et la Syrie, un réalignement stratégique isolant le Hezbollah, le Hamas et l’Iran, le déblocage du dossier iranien, et enfin le règlement du conflit israélo-palestinien. En dernier lieu…