Vous consultezLes États-Unis, l’Europe et Annapolis : leçons pour le peace making au Moyen-Orient

ContributionTexte traduit de l’anglais par Thomas Richard  
Patrick Müller du même auteur

L’architecture d’Annapolis, les rôles des États-Unis et de l’Union européenne

3 Ce n’est qu’après s’être concentrée sur l’Irak que la précédente Administration américaine a fait de la résolution du conflit israélo-palestinien une priorité, la dernière année du second mandat du président Bush. À Annapolis, les États-Unis se sont posés en principal médiateur, et ont pris la responsabilité de veiller à l’établissement des mesures de confiance sur lesquelles Israël et les Palestiniens s’étaient accordés dans la « Feuille de route[1] [1] « A Performance-Based Roadmap to a Permanent Two-State...
suite » de 2003.

4 N’ayant pas de rôle politique significatif à Annapolis, l’UE s’est attachée, pour sa part, à créer un environnement favorable aux négociations, encourageant la reprise de l’économie palestinienne et renforçant la capacité de l’Autorité palestinienne (AP) à gouverner, en particulier en matière de sécurité civile[2] [2] Les principales priorités de la politique européenne au...
suite.

5 L’approche transatlantique pour la résolution du conflit se fondait sur la stratégie dite de la « Cisjordanie d’abord ». À travers les négociations, et avec l’aide de l’Occident, la Cisjordanie devait être transformée en modèle de prospérité et de coopération entre Israël et les Palestiniens. Le Hamas, qui avait violemment pris le contrôle de la bande de Gaza en juin 2007, était l’objet d’une stratégie d’isolement. En somme, le processus d’Annapolis avait trois objectifs identifiés :

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• faciliter les négociations de paix, qui devaient mener à un accord définitif fin 2008 ;

• améliorer la situation socio-économique dans la Cisjordanie contrôlée par le Fatah, et renforcer la capacité à gouverner de l’AP ;

• saper le soutien populaire du Hamas, et affaiblir son contrôle sur Gaza via l’isolement politique.

Les États-Unis et Annapolis : facilitateurs plus que médiateurs

7 Le fait que le Premier ministre israélien et le président palestinien aient accepté d’engager des négociations à Annapolis est un succès de la diplomatie américaine. Mais Washington ne fut pas un médiateur actif lors des discussions israélo-palestiniennes qui suivirent à un rythme bihebdomadaire. L’Administration Bush encouragea plutôt les participants à négocier et à trouver des compromis par eux-mêmes[3] [3] Discours du président du 12 janvier 2008, Maison-Blanche,...
suite.

8 En l’absence d’une médiation extérieure, ces derniers ne parvinrent pas à surmonter leurs différents. Sous la pression de ses partenaires dans la coalition gouvernementale – le Shisha Sedarim (Shass) orthodoxe et le parti de droite Israel Beiteinu –, Ehoud Olmert chercha à exclure des négociations les questions sensibles, comme le contrôle de Jérusalem. Du côté palestinien, le président M. Abbas, qui avait investi un capital politique considérable dans le processus de paix, insista sur la conclusion d’un accord global. Mais ne contrôlant de facto que la Cisjordanie, il était clair qu’il ne disposait pas de l’autorité suffisante pour appliquer un accord définitif. L’ambitieux projet de départ – conclure un accord pour fin 2008 – se révéla intenable, et à la suite du déclenchement de la guerre à Gaza, le président M. Abbas suspendit les négociations.

9 De même, les progrès réalisés pour l’application de la « Feuille de route » sont restés modestes, et le mécanisme de contrôle dirigé par les États-Unis et mis en place à Annapolis se révéla insuffisant pour s’assurer que les deux parties se conformaient à leurs obligations. Les engagements palestiniens étaient centrés sur les réformes de l’AP qui devait prendre des mesures de contrôle des militants palestiniens ; Israël s’était engagé à geler la colonisation et à améliorer la situation humanitaire des Territoires palestiniens.

10 Mais dans les quatre mois qui suivirent la conférence d’Annapolis, Israël a poursuivi des travaux de construction dans 53 de ses colonies en Cisjordanie[4] [4] « The Death of the Settlement Freeze – 4 Months since...
suite, sans déclencher de réaction des États-Unis, hormis des déclarations de routine contre l’extension des colonies israéliennes[5] [5] Les États-Unis évitèrent même de publier un rapport...
suite. États-Unis et UE furent plus actifs pour aider l’AP à remplir les exigences clés de la « Feuille de route », en particulier dans le domaine de la sécurité. Des experts américains de haut rang ont été envoyés dans la région pour aider à la réforme des forces de sécurité de l’AP, et améliorer la coopération entre services israéliens et palestiniens. Dans le même temps, l’UE soutenait les réformes de la police civile et du secteur judiciaire palestiniens.

L’Union européenne, promoteur de la reprise économique palestinienne

11 Tandis que les États-Unis se chargeaient du processus diplomatique, l’UE prenait les rênes des mesures économiques. L’économie palestinienne avait évidemment beaucoup souffert des années de conflit et du boycott international consécutif à la victoire électorale du Hamas[6] [6] World Bank, Coping with Crisis – Palestinian Authority...
suite en janvier 2006.

12 Quelques semaines après Annapolis, la France conviait à Paris une conférence internationale des donateurs où 7,7 milliards de dollars (Md$) furent promis pour aider au développement de l’économie palestinienne et à la réforme de l’AP. L’UE et les pays européens s’engagèrent pour environ 4 Md$, soit plus de la moitié du total, tandis que les pays d’Amérique du Nord promettaient 840 millions[7] [7] « Conférence des donateurs pour l’État palestinien :...
suite. Dans le même temps, le gouvernement israélien acceptait de suspendre le gel des recettes fiscales palestiniennes mis en place après la victoire électorale du Hamas – recettes qui constituent 40 % du budget de l’AP.

13 Pour améliorer les conditions de vie des Palestiniens, l’UE soutient en outre la mise en œuvre de projets de terrain, en coopération avec Tony Blair, envoyé du Quartet au Moyen-Orient. Près de Jénine, au nord de la Cisjordanie, un parc industriel est en construction pour créer des emplois palestiniens et attirer les investissements étrangers. Début mai 2008, environ 500 membres des forces de sécurité palestiniennes ont été déployés dans la même région, cette zone économique et de sécurité devant constituer un modèle à étendre aux autres régions de Cisjordanie[8] [8] T. Blair, « Towards a Palestinian State », 13 mai 2008,...
suite.

14 En dépit d’une aide internationale record (3 Md$) en 2008, les conditions socio-économiques en Cisjordanie ne se sont pas sensiblement améliorées[9] [9] G. Paris, « L’aide massive aux Palestiniens bute sur...
suite. Le produit intérieur brut (PIB) palestinien a baissé de 0,5 % en 2007, n’a augmenté que de 0,8 % en 2008, et la Banque mondiale a souligné qu’en dépit d’indications anecdotiques, il n’existait aucune preuve que la reprise économique soit substantielle[10] [10] World Bank, « Recent Developments and Prospects », in...
suite. Les principaux obstacles demeurent les restrictions d’accès et de mouvement imposées par Israël aux Territoires palestiniens, lesquelles interdisent les économies d’échelle, éloignent les Palestiniens des ressources naturelles et induisent l’érosion de leur base industrielle et de leur secteur privé[11] [11] World Bank, « An Analysis of the Economic Restrictions...
suite. Bien qu’Israël ait accepté à Annapolis de démanteler check points et barrages routiers, les restrictions de circulation ont encore été étendues après la conférence[12] [12] En septembre 2008, il y avait 699 barrières (tranchées,...
suite.

15 Le déclin de l’activité économique dans les Territoires palestiniens a également un impact sur la structure de l’aide internationale. La population palestinienne étant de plus en plus dépendante, la communauté internationale doit consacrer une part croissante de son soutien à une assistance humanitaire qui, au contraire de l’aide au développement, n’a pas d’impact de long terme.

Le soutien américain et européen à la réforme du secteur de sécurité

16 Depuis la conférence d’Annapolis, les États-Unis et l’UE ont intensifié leurs efforts en faveur de la réforme du secteur de sécurité palestinien, avec une claire division du travail. Tandis que Washington veille sur les services militaires de l’AP, l’UE se charge de la sécurité civile.

17 L’AP manque d’institutions crédibles et efficaces, et de capacité opérationnelle pour faire face aux défis de la sécurité des Territoires. Le secteur de la sécurité est composé d’une douzaine de services – dont la police militaire, la police civile, les services de renseignement –, sans structure de commandement claire, avec des chevauchements fonctionnels, et une grande partie de son infrastructure a été détruite par Tsahal lors de la Seconde Intifada[13] [13] La structure de commandement opaque des institutions de...
suite. Outre les forces de sécurité de l’AP, un certain nombre de groupes militants non constitutionnels s’activent dans les Territoires : les Brigades des martyrs d’Al-Aqsa – ramification militaire et laïque du Fatah –, les Brigades Ezzedine Al-Qassam – islamistes –, ou le Djihad islamique.

18 L’UE a réactivé sa mission de police en Cisjordanie (Coordinating Office for Palestinian Police Support, EUPOL COPPS), opérationnelle depuis janvier 2006, mais sensiblement réduite après la victoire électorale du Hamas ce même mois. Cette mission entraîne et équipe les forces de police palestiniennes, leur fournissant entre autres des voitures de patrouille et des équipements de communication[14] [14] L’EUPOL COPPS a, entre autres, fourni 20 voitures de police,...
suite. En juin 2008, l’Allemagne a accueilli à Berlin une conférence internationale de soutien à la sécurité civile et au respect de la loi en Palestine. Cette conférence a décidé de mesures pour renforcer les capacités opérationnelles de la police civile et du système judiciaire palestiniens : entraînement des polices criminelle et de la route, construction de postes de police, de prisons, de tribunaux.

19 Les États-Unis, de leur côté, ont cherché à améliorer la coopération de sécurité israélo-palestinienne, et à renforcer les services « militaires » de l’AP, supposés combattre les extrémistes. Sous la direction du général Keith Dayton, les États-Unis pourvoient à l’équipement et à l’entraînement des Forces nationales de sécurité de l’AP – le service palestinien qui se rapproche le plus d’une armée –, et de la Garde présidentielle. Ces forces ont participé à des programmes d’entraînement parrainés par les États-Unis en Jordanie, ont été déployées à Naplouse, à Jénine, dans le nord de la Cisjordanie, et travaillent en étroite coordination avec Tsahal.

20 Les premières améliorations de la sécurité en Cisjordanie commencent à apparaître. La police civile aide à ramener la loi et l’ordre dans la rue palestinienne, et les forces de sécurité sont engagées dans le démantèlement des milices non constitutionnelles. L’AP a également cherché à dissoudre les Brigades des martyrs d’Al-Aqsa, en profitant des amnisties israéliennes accordées aux militants palestiniens déposant les armes. L’activité milicienne et le port d’armes au grand jour ont diminué, et l’AP ne laisse plus les crimes impunis. Les habitants de Jénine, par exemple, ont observé que leur sécurité s’était sensiblement améliorée[15] [15] International Crisis Group (ICG), Ruling Palestine II: The...
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21 Le doute demeure pourtant. Le renforcement de l’AP ira-t-il jusqu’à permettre un transfert de responsabilité plus large d’Israël en ce domaine, comme le souhaitent les experts américains ? Après le déclenchement de la Seconde Intifada, Israël a développé un concept de sécurité qui ne dépend plus de la coopération avec l’AP. Il compte plus sur une forte présence de Tsahal en Cisjordanie, sur des opérations militaires contre les militants palestiniens, et un maillage étroit de check points , de murs et de clôtures pour contrôler les mouvements des Palestiniens. Compte tenu des succès remportés par Israël dans la protection de ses citoyens, le transfert de responsabilités vers l’AP sera difficile[16] [16] La vague d’attentats suicides palestiniens en Israël,...
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Isoler le Hamas : l’échec d’une stratégie

22 La politique des États-Unis et de l’UE vis-à-vis du Hamas dans la bande de Gaza s’est avérée très problématique. Après sa victoire aux législatives de janvier 2006, le Quartet a formulé trois conditions pour coopérer avec lui : renonciation à la violence, reconnaissance d’Israël et acceptation des accords conclus entre Israël et l’Organisation de libération de la Palestine (OLP).

23 Le Hamas est en effet responsable d’une série d’attaques contre Israël, et figure sur les listes américaine et européenne des organisations terroristes. Dans l’espoir de modérer la position du Hamas à l’égard d’Israël, les conditions du Quartet sont allées au-delà de la simple renonciation à la violence, réclamant qu’il rompe clairement avec ses anciennes prises de positions idéologiques[17] [17] N. Tocci, « The impact of Western politics towards Hamas...
suite. Quand le Hamas refusa les principes du Quartet, il fut condamné à l’isolement par la communauté occidentale.

24 La direction du Hamas dans la bande de Gaza a donc été exclue du processus d’Annapolis. Israël et l’Égypte ont, de plus, fermé les points d’entrée aux frontières de la bande de Gaza, causant la pire détérioration des conditions socio-économiques sur le territoire depuis 40 ans[18] [18] Israël a restreint le trafic vers Gaza aux seules fournitures...
suite. En dépit du blocus, le Hamas a rapidement consolidé son contrôle sur Gaza, démantelant milices concurrentes et bandes criminelles pour s’assurer le monopole de la force, et selon les sondages d’opinion, aucune baisse substantielle de son soutien populaire n’est enregistrée[19] [19] Selon un sondage de mars 2008, si des élections législatives...
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25 Un certain calme entre Israël et le Hamas fut assuré par un accord de cessez-le-feu de six mois, obtenu en juin 2007 grâce à la médiation égyptienne. Il était toutefois clair dès le départ que cet accord, qui ne satisfaisait les intérêts d’aucune des parties, était très fragile. La fermeture des frontières de Gaza obérait les capacités du Hamas à gouverner : situation intolérable pour lui à long terme. Et Israël s’inquiétait de plus en plus du renforcement militaire du Hamas, via la contrebande d’armes vers Gaza à partir de l’Égypte.

26 S’en tenant à leur politique d’isolement, ni les États-Unis ni l’UE n’ont alors exploré d’autres voies vers un arrangement plus stable et susceptible d’éviter une escalade du conflit, préférant porter leur attention sur la construction d’un « État modèle » en Cisjordanie. Et quand la trêve est rompue en décembre 2008, elle dégénère en « guerre de Gaza ».

Un nouvel agenda transatlantique au Moyen-Orient ?

27 L’intérêt affiché par le président Barack Obama pour une approche multilatérale en politique étrangère offre une chance d’approfondir la coopération transatlantique au Moyen-Orient[20] [20] M. Asseburg et P. Müller, Saving the Two-State Solution...
suite. Mais la nouvelle Administration et les Européens sont-ils prêts à faire de la résolution du conflit israélo-palestinien une priorité commune ?

28 Aux États-Unis, l’agenda moyen-oriental de B. Obama sera surchargé. La reconstruction de l’Irak, le programme nucléaire iranien, la guerre contre Al-Qaïda, la stabilisation de l’Afghanistan vont requérir toute l’attention des décideurs américains. Mais B. Obama aurait de très bonnes raisons de se concentrer sur la résolution du conflit israélo-palestinien[21] [21] S. A. Cook et S. Telhami, « Addressing the Arab-Israeli...
suite. Ne pas s’y impliquer compliquerait les autres politiques américaines dans la région, puisqu’elle demeure centrale dans le jugement que portent la plupart des Arabes sur la politique américaine.

29 La crise des relations israélo-palestiniennes met sous pression interne les gouvernements pro-américains de la région, Égypte, Arabie Saoudite, ou Jordanie. Lors des manifestations propalestiniennes qui se sont déroulées dans les États arabes pendant la guerre de Gaza, le pouvoir égyptien a par exemple été sévèrement critiqué, accusé de conspirer avec Israël et l’Occident. Le fossé entre sociétés et élites autocratiques des pays arabes pro-occidentaux va sans doute s’élargissant, ce qui contribue à renforcer les groupes qui menacent les intérêts américains dans la région.

30 L’engagement rapide de la nouvelle Administration dans la résolution du conflit israélo-palestinien paraît aussi crucial face à la crédibilité déclinante de la solution des deux États. L’approfondissement du fossé politico-territorial entre les Palestiniens, et le renforcement des colonies israéliennes en Cisjordanie, créent en effet une situation où cette solution ne sera bientôt plus possible.

31 L’UE, doit de son côté, prendre en compte le fait que les défis du Moyen-Orient peuvent avoir des implications directes sur la sécurité des pays européens. Vu la proximité du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord, les menaces contre la soft security venant de ces zones – comme la diffusion de l’extrémisme islamique –, peuvent être identifiées comme des défis clés pour la sécurité intérieure de l’Europe, où la population musulmane représente 15 à 20 millions de personnes[22] [22] K. Archick, European Views and Policies Toward the Middle...
suite. De même, environ 45 % des importations de pétrole européennes proviennent du Moyen-Orient[23] [23] Commission européenne, Livre...
suite. Au moins pour ces raisons, la résolution du conflit israélo-palestinien, facteur central de déstabilisation de la région, devrait être une priorité de l’Union européenne.

32 De plus, depuis le lancement de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) au début des années 1990, l’UE doit également faire face à des attentes internationales croissantes, liées à sa perception comme acteur global[24] [24] Ch. Hill, « Closing the capabilities-expectations gap? »,...
suite. Et certains États membres importants entretiennent des liens « historiques » étroits avec les États de la région. Tous éléments qui devraient conduire l’UE à maintenir la résolution des conflits au Moyen-Orient en tête de son agenda de politique étrangère.

Quel nouvel agenda transatlantique pour le Moyen-Orient ?

33 Si de sérieuses raisons plaident donc pour un engagement transatlantique renforcé, quelles pourraient être les caractéristiques de ce nouvel engagement ? Il est ici crucial que les États-Unis et l’UE tirent les leçons des succès et échecs des précédentes initiatives[25] [25] D. C. Kurtzer et S. B. Lasensky, with W. B. Quandt, S. L. Spiegel,...
suite. Plus de 17 ans après le lancement de la conférence de Madrid (octobre 1991), la communauté internationale a, hélas, une longue expérience en la matière.

Première leçon : un accord acceptable pour les deux parties est possible ; mais pour y parvenir une médiation extérieure au conflit est essentielle

34 Une résolution du conflit tenant compte des intérêts vitaux des deux parties est possible. Les paramètres de base d’un accord mutuellement bénéfique – dans la théorie des négociations, il s’agirait d’une « solution gagnant-gagnant » – sont bien connus, mais les dirigeants des deux camps ont jusqu’ici fait montre de leur incapacité à y parvenir par eux-mêmes.

35 Dans les négociations sur un accord final, à Camp David (juillet 2000), puis à Taba (janvier 2001), l’écart s’est fortement réduit entre les positions d’Israël et des Palestiniens sur les enjeux centraux du conflit : les frontières, ou Jérusalem. L’initiative dite « de Genève » (2003), accord non officiel négocié par les modérés des deux camps, a même proposé un plan pour une résolution globale du conflit soutenu par la majorité des Israéliens et des Palestiniens[26] [26] Initiative de Genève, « Joint Poll: Solid Majority of...
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36 Mais des deux côtés existent des groupes d’intérêts et des partis en mesure de saper ces négociations, et d’y opposer leur veto. Dans un système électoral israélien très proportionnel, les coalitions gouvernementales incluent souvent des petits partis soutenant des positions radicales sur certains aspects clés du processus de paix. Au moment d’Annapolis, par exemple, le Premier ministre E. Olmert a dû faire face aux menaces des dirigeants du Shass et d’Israel Beiteinu de quitter la coalition s’il proposait sérieusement aux Palestiniens des concessions sur Jérusalem[27] [27] H. Spruyt, Ending Empire:...
suite. Les dirigeants israéliens doivent également compter avec les pressions de puissants lobbies, comme celui des colonies, ou les membres des systèmes de sécurité du pays, lorsqu’ils négocient avec les Palestiniens.

37 Côté palestinien, les extrémistes qui s’opposent à une solution négociée avec Israël ont réussi à plusieurs reprises à bloquer le processus de paix par des attaques contre l’État hébreu. Les efforts pour parvenir à une solution négociée sont encore compliqués par le manque de confiance mutuelle creusé au cours des nombreuses années de conflit et de négociation sans résultat. En l’absence d’une médiation active de la communauté internationale, il n’est donc pas réaliste de penser que les participants pourront parvenir à un accord final.

Deuxième leçon : une médiation américaine active et un mécanisme de contrôle international sont cruciaux

38 Pour pousser les parties aux concessions nécessaires, une médiation active des États-Unis est indispensable. Ceux-ci bénéficient de la confiance d’Israël, le plus fort des acteurs concernés, et ils sont probablement seuls à pouvoir offrir des garanties de sécurité crédibles pour soutenir un accord de paix permanent. Avec ses partenaires du Quartet, Washington devrait proposer les principes d’un règlement définitif du conflit, pour envoyer un signal fort d’engagement de la communauté internationale en faveur de la solution des deux États. La médiation américaine devrait de plus inclure des propositions susceptibles de jeter des ponts entre les parties sur les questions où les négociateurs ne parviendraient pas à surmonter leurs différends.

39 Au-delà de la médiation américaine, la mise sur pied d’un mécanisme international de contrôle des accords est cruciale. Un tel mécanisme devrait rapporter équitablement les violations des engagements pris, et sanctionner les comportements déviants. Comme l’ont montré les expériences de la « Feuille de route » et d’Annapolis, une surveillance internationale sans sanction est impuissante.

40 États-Unis et UE ont les moyens de prendre des mesures puissamment incitatives ou désincitatives pour que les deux parties respectent les accords ; mais jusqu’ici la volonté politique d’en user a fait défaut. L’UE pourrait, par exemple, lier l’approfondissement de sa coopération avec Israël au gel total des constructions dans les colonies, comme cela a d’ailleurs été envisagé lors de la négociation de la politique européenne de voisinage (PEV). Étant le plus grand donateur envers les Palestiniens, elle pourrait aussi moduler sa coopération à la lumière des progrès de l’AP dans l’application de la « Feuille de route ».

Troisième leçon : il est possible d’améliorer les conditions de vie des Palestiniens sans nuire à la sécurité d’Israël

41 La crédibilité du processus de paix est fonction de l’amélioration des conditions de vie des Palestiniens. La relance de l’activité économique ne peut être effective qu’avec la coopération de l’État hébreu. S’il est légitime qu’Israël protège ses citoyens, on peut faire beaucoup plus pour minimiser les perturbations de la vie quotidienne et du commerce palestiniens, même avant l’accord final.

42 Les experts de sécurité de l’UE et les officiers américains de haut rang déjà sur place devraient, de concert avec leurs homologues israéliens et palestiniens, dresser des plans permettant une diminution sensible des restrictions de mouvement en Cisjordanie. Des études de la Banque mondiale ont montré qu’il est possible de parvenir à un niveau d’activité commerciale nettement plus élevé, tout en maintenant un haut degré de sécurité pour Israël[28] [28] D’importantes améliorations peuvent être apportées...
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Quatrième leçon : le Hamas est un obstacle au processus de paix lorsqu’il est empêché de gouverner

43 Les trois années écoulées depuis la victoire électorale du Hamas en janvier 2006 ont montré que l’isolement ne constituait pas une stratégie efficace. Les racines du Hamas plongent profondément dans la société palestinienne ; il bénéficie d’un important soutien populaire et, indépendamment même de son contrôle de Gaza, il a la capacité de bloquer les pourparlers de paix.

44 Le Hamas, contrairement à des groupes panislamistes comme Al-Qaïda, suit un agenda national. Même s’il refuse la reconnaissance d’Israël comme condition a priori à tout dialogue, ses responsables ont fait des déclarations en faveur d’un État palestinien en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza, ce qui implique l’acceptation d’Israël dans ses frontières de 1967. De plus, Khaled Mechaal a fait savoir depuis Damas que son parti accepterait un accord de paix négocié entre Israël et le président M. Abbas, si un tel accord était approuvé par une majorité de Palestiniens via un référendum[29] [29] R. Mc Carthy, « We Can Accept Israel as Neighbor, Says...
suite.

45 Il n’y a aucune garantie que le Hamas joue un rôle constructif dans l’hypothèse où il gouvernerait vraiment ; mais il est quasi certain qu’il agira comme un obstacle aussi longtemps qu’il demeurera hors des institutions palestiniennes. Les États-Unis et l’UE devraient soutenir un cessez-le-feu global, comme proposé par la France et l’Égypte au début du mois de janvier 2009, fondé sur la réouverture des frontières de Gaza au trafic commercial, et établissant un mécanisme international à la frontière avec l’Égypte, pour empêcher le réarmement du Hamas. Dans une autre étape, les États-Unis et Israël devraient soutenir, plutôt que bloquer, une réconciliation entre le Fatah et le Hamas. L’établissement de deux États ne peut réussir aussi longtemps que les Palestiniens sont divisés.

46 ***

47 Une gestion internationale améliorée du processus de paix israélo-palestinien ne garantit pas la résolution du conflit. Il revient aux Israéliens et aux Palestiniens de faire les compromis douloureux, et de conclure un accord de paix respectant les intérêts vitaux de chacun.

48 Mais il est aussi évident que les initiatives internationales qui ne prendront pas en compte les leçons ci-dessus manqueront à la fois de crédibilité et d’efficacité. Plus d’une décennie et demie après le lancement du processus de paix, il y a dans la région une profonde lassitude envers de nouvelles initiatives, en particulier depuis que des plans décisifs comme la « Feuille de route » de 2003, ou l’accord sur la circulation et le libre accès de 2005 n’ont pu être mis en pratique. La longue liste des initiatives sans effet, tout comme les développements sur le terrain sèment déjà des doutes considérables quant à la faisabilité de la solution à deux États[30] [30] N. J. Brown, Sunset for the...
suite. Beaucoup de choses ont été tentées depuis les premiers jours du processus de paix, mais jusqu’ici, fort peu sont sorties de ces multiples échecs.

Notes

[ 1] « A Performance-Based Roadmap to a Permanent Two-State Solution to the Israeli-Palestinian Conflict », Washington, D.C., Département d’État américain, 30 avril 2003.

[ 2] Les principales priorités de la politique européenne au Moyen-Orient ont été exposées dans un « Plan d’action de l’UE » proposé par Frank W. Steinmeier, ministre allemand des Affaires étrangères, lors d’un sommet informel en octobre 2007, voir : Council of the European Union/European Commission, State Building for Peace in the Middle East – an EU Action Strategy , Joint paper by EU High Representative Javier Solana and EU Commissioner for External Relations Benita Ferrero-Waldner, Bruxelles, 15 novembre 2007.

[ 3] Discours du président du 12 janvier 2008, Maison-Blanche, disponible sur Whitehouse.gov .

[ 4] « The Death of the Settlement Freeze – 4 Months since Annapolis », mars 2008, disponible sur Peacenow.org .

[ 5] Les États-Unis évitèrent même de publier un rapport de surveillance critique du général américain William Fraser III, qui avait été envoyé à Jérusalem pour observer la mise en œuvre de la « Feuille de route », voir: A. Harel et A. Issacharoff, « Israel Fears Scathing US Report on its West Bank Policies », Ha’aretz , 22 juillet 2008.

[ 6] World Bank, Coping with Crisis – Palestinian Authority Institutional Performance , Washington D.C., World Bank, 7 novembre 2006, disponible sur Web.worldbank.org .

[ 7] « Conférence des donateurs pour l’État palestinien : les chiffres récapitulatifs des donations », disponible sur Diplomatie.gouv.fr .

[ 8] T. Blair, « Towards a Palestinian State », 13 mai 2008, disponible sur TonyBlairoffice.org .

[ 9] G. Paris, « L’aide massive aux Palestiniens bute sur le blocage du processus politique », Le Monde , 17 décembre 2008.

[ 10] World Bank, « Recent Developments and Prospects », in World Bank, Palestinian Economic Development: Aid, Access and Reform , Washington D.C., World Bank, septembre 2008, disponible surSiteresources.worldbank.org .

[ 11] World Bank, « An Analysis of the Economic Restrictions Confronting the West Bank and Gaza », in World Bank, op. cit. [10].

[ 12] En septembre 2008, il y avait 699 barrières (tranchées, check points , murs, barrages routiers) en Cisjordanie, dont 133 avaient été installées après la conférence d’Annapolis. Voir : OCHA, Closure Update Occupied Palestinian Territory – Report from April to September2008 , disponible surOchaopt.org .

[ 13] La structure de commandement opaque des institutions de sécurité est en partie héritée de l’ancien président Yasser Arafat, qui, dans une stratégie du « diviser pour régner », avait créé de multiples services en compétition les uns avec les autres. Pour une description détaillée, voir : R. Friedrich, A. Luethold (dir.), Entry-Points to Palestinian Security Sector Reform , Genève, Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF), 2007.

[ 14] L’EUPOL COPPS a, entre autres, fourni 20 voitures de police, 175 radios portables, 17 voitures-radios, 250 paires de menottes et 44 ordinateurs. De plus, environ 800 policiers palestiniens ont été entraînés par ses membres. À l’heure actuelle, l’EUPOL COPPS est constitué de 38 personnes, non armées, essentiellement des officiers de police envoyés par les États membres de l’UE, et son budget jusqu’à fin 2008 s’élevait à 13,9 millions d’euros. Voir : Council of the European Union, « Information Brochure EUPOL COPPS », 2008, disponible sur Consilium.europa.eu .

[ 15] International Crisis Group (ICG), Ruling Palestine II: The West Bank Model , Bruxelles, ICG, « Middle East Report », n 79, 17 juillet 2008, p. 7.

[ 16] La vague d’attentats suicides palestiniens en Israël, qui avait atteint son sommet en 2002, a sensiblement diminué depuis qu’Israël a renforcé ses mesures de sécurité.

[ 17] N. Tocci, « The impact of Western politics towards Hamas and Hisbollah – what went wrong? », in M. Emerson et R. Youngs (dir.), Political Islam and European Foreign Policy – Perspectives from Muslim Democrats of the Mediterranean , Bruxelles, Centre for European Policy Studies (CEPS), 2007 .

[ 18] Israël a restreint le trafic vers Gaza aux seules fournitures humanitaires essentielles.

[ 19] Selon un sondage de mars 2008, si des élections législatives avaient été organisées à ce moment, le Hamas aurait recueilli 35 % des suffrages et le Fatah 42 % ; en cas d’élection présidentielle, Mahmoud Abbas (Fatah) aurait recueilli 46 % des votes, et Ismaïl Haniyeh (Hamas) 47 %. Voir : Palestinian Center for Policy and Survey Research (PSR), « Palestinian Public Opinion Poll », n 27, 24 mars 2008, disponible sur Pcpsr.org .

[ 20] M. Asseburg et P. Müller, Saving the Two-State Solution – A Transatlantic Agenda for the Middle East , Berlin, SWP, « Comments », n 24, octobre 2008.

[ 21] S.A. Cook et S. Telhami, « Addressing the Arab-Israeli conflict », in R.N. Haass et M.S. Idynk, Restoring the Balance – A Middle East Strategy for the Next President , Washington D.C., Brookings Institutions Press, 2008, p. 131-159.

[ 22] K. Archick, European Views and Policies Toward the Middle East , Washnigton, D.C., « CRS Report for Congress », mars 2005, p. 9.

[ 23] Commission européenne, Livre vert sur la sécurité dapprovisionnement énergétique , 29 novembre 2000, p. 2.

[ 24] Ch. Hill, « Closing the capabilities-expectations gap? », in J. Peterson et H. Sjursen (dir.), A Common Foreign Policy for Europe: Competing Visions of the CFSP , Londres, Routledge, 1998, p. 18-38.

[ 25] D.C. Kurtzer et S. B. Lasensky, with W.B. Quandt, S.L. Spiegel, et S.Z. Telhami, Negotiating Arab-Israeli Peace: American Leadership in the Middle East , Washington, D.C., US Institute for Peace Press, 2008.

[ 26] Initiative de Genève, « Joint Poll: Solid Majority of Israeli public supports Geneva Accord Principles, Palestinians and Israelis Seek a More Active Role of the US in Moderating the Conflict », 16 décembre 2008.

[ 27] H. Spruyt, Ending Empire: Contested Sovereignty and Territorial Partition , New York, Cornell University Press, 2005, p. 234-264.

[ 28] D’importantes améliorations peuvent être apportées pour faciliter les mouvements des Palestiniens, à travers la création d’un système de commerce et de logistique pour la Cisjordanie et Gaza, s’appuyant sur un mélange de technologies et de techniques de management modernes. En plus des barrières physiques, les restrictions économiques résultent aussi des « barrières administratives », comme le système des permis israélien, qui pourrait largement être amélioré. Voir: World Bank, « An Interim Assessment of Passages and Trade Facilitation », février 2006.

[ 29] R. Mc Carthy, « We Can Accept Israel as Neighbor, Says Hamas », TheGuardian , 21 avril 2008.

[ 30] N.J. Brown, Sunset for the Two-State-Solution? , Washington, D.C., Carnegie Endowment for International Peace,« Policy Brief », n 58, mai 2008.

Résumé

La nouvelle Administration américaine offre une fenêtre d’opportunité pour le conflit israélo-palestinien. Les États-Unis et l’Union européenne auront dans la négociation une place déterminante. Mais ils doivent considérer les leçons de leurs échecs : une médiation active est nécessaire ; un mécanisme de contrôle international essentiel ; il faut améliorer tout de suite les conditions de vie des Palestiniens ; et un Hamas empêché de gouverner sera toujours un obstacle au processus de paix.
politique étrangère

Mots clés

PLAN DE L'ARTICLE

• L’architecture d’Annapolis, les rôles des États-Unis et de l’Union européenne
• Les États-Unis et Annapolis : facilitateurs plus que médiateurs
• L’Union européenne, promoteur de la reprise économique palestinienne
• Le soutien américain et européen à la réforme du secteur de sécurité
• Isoler le Hamas : l’échec d’une stratégie
• Un nouvel agenda transatlantique au Moyen-Orient ?
• Quel nouvel agenda transatlantique pour le Moyen-Orient ?
  • Première leçon : un accord acceptable pour les deux parties est possible ; mais pour y parvenir une médiation extérieure au conflit est essentielle
  • Deuxième leçon : une médiation américaine active et un mécanisme de contrôle international sont cruciaux
  • Troisième leçon : il est possible d’améliorer les conditions de vie des Palestiniens sans nuire à la sécurité d’Israël
  • Quatrième leçon : le Hamas est un obstacle au processus de paix lorsqu’il est empêché de gouverner

Patrick Müller « Les États-Unis, l'Europe et Annapolis : leçons pour le peace making au Moyen-Orient », Politique étrangère 1/2009 (Printemps), p. 147-160.
URL : www.cairn.info/revue-politique-etrangere-2009-1-page-147.htm.
DOI : 10.3917/pe.091.0147.