Vous consultezNicolas Sarkozy à mi-parcours : comment réformer une politique étrangère ?

AuteurFrédéric Charillon du même auteur

Peut-on réformer une politique étrangère ?

4 Comment les caractéristiques de cette politique publique, à la fois régalienne et influencée par des évolutions extérieures incontrôlables, affectent-elles la volonté de rupture et sa mise en œuvre ? La nature même d’une politique étrangère, les acteurs qui l’engagent et les paramètres qui la régissent, ouvrent certaines possibilités à la réforme, en referment d’autres. Changer une politique étrangère impose de modifier plusieurs de ses composantes, notamment – et par ordre croissant de difficulté – le style qui l’exprime, le contenu du message diffusé, le fonctionnement de l’instrument diplomatique chargé de relayer ces efforts, les moyens financiers à disposition et les priorités, le tout compte tenu de l’environnement international.

5 Sur le premier point, celui du style , le nouveau chef de l’Exécutif n’a pas ménagé ses efforts, y voyant sans doute une première pierre plus facile à poser, dépendante de sa seule détermination et de son habileté. L’affirmation régulière d’une volonté de remise à plat, l’affichage d’une puissance de travail allant tous azimuts et justifiée, parfois au prix de quelques raccourcis protocolaires, par l’urgence qu’il y avait d’agir, ont contribué à marteler le signal d’une France déterminée à prendre, ou reprendre, sa place dans le jeu mondial. Cette stratégie n’est pas inédite : Tony Blair en 1997 ou Barack Obama en 2009 ont eux aussi joué, avec des slogans ciblés[3] [3] « Rebranding Britain » pour le premier, « Yes, we...
suite et des comportements différents (mais aussi des moyens inégaux), la carte du changement.

6 Au-delà de la forme, le fond, le contenu du message, est plus compliqué à faire évoluer. Pour être conçu, le nouveau message suppose d’abord une concertation étroite au sein d’une équipe stable et régie par des relations de confiance, puis le relais d’un appareil diplomatique qui renonce à user des multiples freins que la sociologie des organisations lui offre et enfin la communication efficace de ce nouveau message aux partenaires diplomatiques et à l’opinion publique. Le message de la nouvelle équipe était attendu[4] [4] Comme en témoignent les nombreux dossiers consacrés à...
suite, mais sur le long terme, c’est la forme plutôt que le fond qui a été le plus commentée. L’entente (ou les désaccords) entre les hommes politiques concernés (de Bernard Kouchner aux conseillers de l’Élysée en passant par les secrétaires d’État) a fait l’objet d’une couverture médiatique supérieure à celle qu’aurait pu occuper l’analyse de leur action. On observe sur ce point une différence avec ce qui peut exister ailleurs, où les faits et décisions ont nourri la spéculation sur le style du leader, et non l’inverse[5] [5] Aux États-Unis, l’annonce du retrait des troupes américaines...
suite. Différence de culture diplomatique (le processus décisionnel étant en France plus centré sur le chef de l’Exécutif[6] [6] Voir S. Cohen, La Monarchie nucléaire , Paris, Fayard,...
suite), ou différence de culture journalistique? On s’interroge en France sur l’action que le président pourrait bien mener en fonction de son style, alors qu’on commence, ailleurs, par étudier les décisions du leader pour ensuite cerner son style.

7 L’outil diplomatique, véritable casse-tête administratif à implications politiques, est plus difficile encore à réformer car il possède une tradition et une culture bien établies. Le deuxième réseau diplomatique du monde[7] [7] 156 ambassades, 17 représentations et 98 postes consulaires...
suite, articulé à une importante administration centrale, pose des questions de principe (la présence garantit-elle l’influence ?), d’arbitrage sur un éventuel redéploiement (où placer les ambassades, quelle taille leur donner ?) et, bien entendu, de gestion des ressources humaines. Sur ce terrain encore, l’équipe de N. Sarkozy a souhaité aller vite, en commandant rapports et réflexions[8] [8] Hubert Védrine, Rapport...
suite puis en annonçant une réforme du ministère des Affaires étrangères et du dispositif diplomatique, dans le sens d’une rationalisation de ce dernier et d’une hiérarchisation des priorités. Les réformes de l’appareil diplomatique sont rares et délicates, notamment lorsqu’elles sont accompagnées, comme en France, d’une réforme parallèle sur le front de la défense (avec un nouveau Livre blanc et un changement de format des armées)[9] [9] Annoncé par le président de la République le 17 juin...
suite. L’annonce, devant la XVIe conférence des ambassadeurs en août 2008, d’un dispositif diplomatique modernisé appelé à compter trois types de représentations[10] [10] Une trentaine d’ambassades polyvalentes (les plus importantes),...
suite dans un grand « ministère de la globalisation », constitue une approche ambitieuse. Comme la sociologie des organisations l’a amplement montré, l’annonce d’une réforme produit souvent une interaction entre attentes et craintes qui biaise considérablement l’évaluation de la politique menée. Le recours présidentiel à l’effet d’annonce est fréquent pour accélérer la modernisation ou la rupture, et son application au domaine de la politique étrangère sera intéressante à suivre. D’autant que les moyens ne sont pas illimités. Ainsi la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat s’est-elle récemment déclarée préoccupée par les réductions des crédits et des effectifs sur la période 2009-2011, pour un ministère des Affaires étrangères et européennes ayant déjà subi des coupes (11 % des effectifs entre 1997 et 2007 ; 21 % des moyens de fonctionnement entre 2000 et 2008)[11] [11] Communiqué de presse du 19 novembre 2008, disponible sur...
suite. Au-delà de la volonté de l’équipe au pouvoir, l’arbitrage sur ce sujet sera plus difficile du fait du contexte économique et de ses répercussions budgétaires. Comment poser dès lors l’équation d’un nouveau message français pour de nouvelles priorités internationales, avec un instrument réformé et des moyens contraints ? Depuis son arrivée à l’Élysée (et même depuis sa campagne électorale), le chef de l’État a souhaité à la fois rationaliser le dispositif et repenser l’approche des enjeux, dans le souci d’une plus grande adéquation entre ambitions et moyens. La question est dès lors de savoir jusqu’où ira la remise en cause, à quel rythme, et dans quel ordre.

L’émergence d’un sarkozysme de politique étrangère ?

8 Voici quelques années, nous nous demandions dans cette même revue si une politique étrangère spécifiquement française était encore possible[12] [12] F.  Charillon, « Peut-il encore y avoir une politique...
suite. En parlant de rupture et en faisant de celle-ci une priorité, les décideurs au pouvoir admettent eux-mêmes (au moins implicitement) que des évolutions substantielles sont nécessaires pour que la France continue d’exercer un rôle majeur dans les affaires mondiales. Après le penchant védrinien pour une éthique de responsabilité empreinte de realpolitik , après une politique étrangère que l’on pourrait qualifier de chiraco-villepinienne, qui souhaitait maintenir l’image d’une France soucieuse de la voix des non-dominants et de leur aspiration à un système différent, comment et avec quelle grille de lecture N. Sarkozy compte-t-il relever le défi ? Après deux ans au pouvoir, et même si nombre d’interrogations subsistent, plusieurs éléments esquissent les contours de la nouvelle approche française. Celle-ci se signale tout d’abord par une combinaison (qui n’est paradoxale qu’à première vue) entre une plus grande ouverture décisionnelle et un recentrage relativement ferme sur les cercles prioritaires d’appartenance. Ensuite, l’exercice de la politique étrangère par le président lui-même s’est distingué par une autre combinaison, qu’on peut résumer par le triptyque « pragmatisme/activisme/incontournabilité ». Enfin, la politique étrangère sarkozienne a revêtu à plusieurs reprises des allures de paris, lesquels seront mis à l’épreuve dans les mois à venir.

9 Sur le premier point, on observe pour l’heure que l’ouverture du processus décisionnel à la diversité politique et au débat public s’est accompagnée d’un recentrage sur les alliés traditionnels. À Paris, une large place a été accordée à la gauche politique dans le dispositif diplomatique, avec les nominations de Bernard Kouchner au quai d’Orsay, de Jean-Marie Bockel (pour quelques mois) à la Coopération, ou encore de Jean-Pierre Jouyet comme secrétaire d’État aux Affaires européennes. Le débat public a également pris une tournure plus intense qu’à l’accoutumée, avec une volonté affichée de ne plus épargner les questions de politique étrangère au nom d’un silence consensuel, volonté suivie au-delà des espérances lorsque l’opposition (à laquelle appartenait pourtant une partie des ministres concernés) s’en est prise violemment à l’action extérieure du président[13] [13] Au Parti socialiste, P. Moscovici a souvent été à la...
suite. Mais cette ouverture du processus décisionnel à la diversité du paysage politique national a été mise, sur la scène extérieure, au service d’un recadrage des loyautés. Lors de la réunion des ambassadeurs en août 2008, le président a déclaré : « J’ai voulu situer, franchement et nettement, la France au sein de sa famille occidentale, restaurer une relation confiante avec le peuple et les dirigeants américains et rénover notre relation avec l’Alliance Atlantique ». Sans être incompatible avec les appels de J. Chirac à la diversité culturelle ou au dialogue des civilisations, la tonalité de cette déclaration en diffère grandement. Désormais, et surtout après cette évocation du concept toujours polémique d’Occident, le message est plutôt celui d’un positionnement corrigé en faveur d’alliances plus claires, dont une équipe issue de la gauche comme de la droite se veut l’artisan, sans pour autant s’interdire d’autres types de contacts[14] [14] Le message de N. Sarkozy aux FARC colombiennes en décembre...
suite.

10 Le deuxième trait caractéristique émergeant des deux premières années de diplomatie sarkozienne vient de la formule appliquée par le chef de l’État : un pragmatisme actif, visant à rendre la diplomatie française incontournable par le biais d’un multilatéralisme orchestré. Pragmatisme car le président français instaure à sa manière en relations internationales une forme de réalisme politique et n’hésite pas à revenir sur des positions initiales pour prendre acte d’opportunités ou de rapports de forces apparus entre-temps. La méfiance proclamée en 2007 vis-à-vis des autorités russes ou chinoises jugées trop autoritaires n’a pas empêché au fil de crises et de rebonds successifs[15] [15] Notamment sur le dossier tibétain, avant l’ouverture...
suite, un rapprochement avec Pékin qui s’affirme à travers l’invitation, fin 2009, du président chinois Hu Jintao à Paris. Elle n’a pas empêché non plus N. Sarkozy d’établir un dialogue étroit avec Moscou lors de la crise géorgienne de l’été 2008. De même, la nouvelle analyse française prônant de meilleures relations avec Israël ne s’est pas opposée à l’accueil du colonel Kadhafi à Paris, ni au rapprochement spectaculaire avec la Syrie de Bachar al-Assad, dont on attendait un déblocage soudain de la situation libanaise. Un pragmatisme particulièrement actif, dans la mesure où la France a souhaité se retrouver à la tête de nombreux dossiers. Du « retour en Europe » promis dès le printemps 2007 à la réforme de la gouvernance mondiale annoncée lors de la crise financière en 2009, en passant par les dossiers moyen-orientaux (Liban, nucléaire iranien, prise de parole plus soutenue sur la question palestinienne et même retour sur la scène irakienne) ou africains (Tchad, Darfour, rapprochement avec le Rwanda...), la diplomatie sarkozienne est menée au pas de charge, sous l’étendard de nombreux appels à la réforme globale (G20, capitalisme mondial, Nations unies, lutte contre les paradis fiscaux...) Ce pragmatisme pressé et omniprésent, que quelques commentateurs ont pu juger désordonné, semble avoir un objectif : rendre la diplomatie française incontournable et amener d’autres partenaires à se positionner par rapport à elle, quitte parfois à éluder quelque peu la concertation, à surprendre, à agacer. Il a aussi une méthode : faire en sorte que les appels français au mouvement et à la réforme finissent en un rassemblement multilatéral engageant le maximum de partenaires, dans lequel la France occuperait une place clé, et qui constituerait un point d’orgue médiatisé de l’agenda politique international. À cet égard, les appels à tenir des conférences (sur le Liban, l’Afghanistan ou sur d’autres dossiers), ou à organiser des grands-messes (sur la réforme du capitalisme entre autres) sont constitutifs du nouvel engagement français. Des « Grenelle internationaux », résument certains diplomates en privé, mi-figue mi-raisin ; des moments structurants de la vie politique mondiale, plaide-t-on ailleurs.

11 Audacieuse, cette méthode relève d’un pari permanent, qui comporte nécessairement des prises de risques. L’annonce d’une telle ambition crée des attentes, dans un domaine où par définition les évolutions dépendent aussi des autres et de leur volonté. Le goût pour l’événement marquant et pour les grands chantiers pose nécessairement la question du suivi de ces chantiers et des résultats obtenus. À cet égard, trois tests clés sont susceptibles, à court terme, de révéler le bien-fondé, ou les erreurs d’appréciation, de l’action extérieure française en 2007-2009 : le retour de la France dans la structure intégrée de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), l’ambition de jouer un rôle de premier plan dans l’Union européenne (UE) et l’Union pour la Méditerranée (UPM).

12 Le suivi du premier chantier, déjà envisagé un temps (1996-1997) par J. Chirac, et repris avec vigueur par N. Sarkozy[16] [16] Dès le sommet de l’OTAN à Bucarest en 2008, et officialisé...
suite, à savoir la réintégration dans les instances de l’OTAN (à l’exception du comité nucléaire), sera révélateur de la marge de manœuvre que Paris aura su dégager par rapport à l’allié américain. En revenant plus fortement dans l’Alliance, et en médiatisant largement ce retour, Paris espère gagner un poids politique supplémentaire au sein de cette alliance, pour être en mesure de peser sur les choix de Washington. « Illusion », dénoncent les uns, puisque c’est bien sur un constat d’impossibilité à se faire entendre des États-Unis que le général de Gaulle avait opté pour le coup d’éclat de 1966. « Lucidité », répondent les autres, puisque la France était déjà un contributeur central de l’Alliance, et que ce retour ne fait qu’acter, avec une charge symbolique et politique supplémentaire, une situation déjà connue des spécialistes sur le plan militaire. Sur la capacité française à être écoutée, voire suivie par Washington, le dossier otanien sera révélateur. Il le sera aussi sur une question plus cruciale : la France peut-elle développer ses propres analyses de la situation internationale, indépendamment du fait qu’elle approuve ou non la politique américaine ? Une politique étrangère digne de ce nom, sur l’Afghanistan, l’Iran, le Moyen-Orient ou tout autre sujet, ne consiste pas seulement à se demander si l’on suit ou non les États-Unis, mais à développer une vision propre, à émettre des propositions, à les faire partager, et ce, avant même de comparer la position ainsi formulée à celle de ses alliés. Si le « retour » français dans l’OTAN permet une telle évolution, sans biais de suivisme ni obstruction systématique, alors le pari sera gagné. Pari d’autant plus délicat qu’en dépit d’une volonté certaine de renforcer le lien avec l’Amérique, les thèmes potentiels de discorde demeurent[17] [17] Entre autres sur l’intégration de la Turquie dans l’UE,...
suite.

13 Le deuxième pari concerne le rôle de la France dans l’UE, à la suite des ambitions affichées par la présidence française du second semestre 2008. Paris, qui a souhaité revenir en force sur la scène européenne après l’échec du référendum de 2005, y est plutôt bien parvenu, grâce à l’obtention d’un traité plus modeste puis à une présidence du Conseil européen considérée comme réussie. Mais la France a aussi agacé plusieurs de ses partenaires (notamment parmi les pays d’Europe centrale et orientale) par sa propension à favoriser une approche de type « directoire », c’est-à-dire insistant sur la responsabilité particulière des « grands » pays au sein de l’UE. Dans cette vision, le couple franco-allemand revient aujourd’hui sur le devant de la scène. Longtemps perçu comme le moteur principal, sinon unique, de la construction européenne, puis affaibli par l’élargissement de l’Union sans pour autant passer au second plan, ce couple a été mis à mal durant les derniers mois. Sur de nombreux dossiers, les intérêts des deux pays se sont éloignés[18] [18] Notamment sur l’énergie nucléaire (et son abandon en...
suite, avant qu’un effort d’affichage médiatique ne vienne atténuer les tensions et donner l’image d’une meilleure entente. Pour transformer l’essai de sa présidence de l’UE, la France devra formuler ses ambitions pour l’Europe en trouvant un équilibre entre la centralité toujours symbolique du couple franco-allemand, la réalité que constitue le poids des grands pays[19] [19] Au nombre desquels s’est ajoutée la Pologne, comme en...
suite, et le devoir de tenir compte des intérêts, des susceptibilités et de l’apport indéniable des « autres », plus « petits », dans l’aventure européenne.

14 Enfin, la France a mis en œuvre, et en scène (le 13 juillet 2008 à Paris), le lancement d’un grand chantier méditerranéen, l’UPM. Là encore le volontarisme fut fort, le lancement réussi et l’initiative médiatisée, l’ensemble constituant au final, non sans mal, un moment marquant de l’agenda politique pour cette région du monde. Mais après l’enlisement du processus de Barcelone, les risques d’un tel projet sont connus : les drames du Moyen-Orient finissent par rattraper un agenda européen trop timide pour épouser véritablement les préoccupations des acteurs locaux. Préoccupations que des projets limités à la gouvernance régionale (environnement, culture...), aussi vertueux soient-ils, ne parviennent pas à dépasser. On touche là aux limites potentielles d’une politique étrangère fondée sur le volontarisme politique : si les résultats ne sont pas au rendez-vous, si les attentes suscitées sont déçues, la crédibilité de la diplomatie qui s’est échinée à promouvoir le projet est entamée. Ailleurs, en Afrique (où une nouvelle approche a été promise) et en Asie (où une plus grande présence économique et politique de la France est souhaitable), on attend de même que la rupture porte ses fruits.

15 Mélange d’ouverture décisionnelle et de recentrage géopolitique, pragmatisme finalement méthodique, le sarkozysme en politique étrangère s’annonce donc, sur les plans pratique et théorique, comme une expérience intéressante dont la pertinence reste encore à prouver lors des échéances à venir.

Quels chantiers prioritaires ?

16 Par où commencer ? La question dépasse le seul cas français pour intéresser l’ensemble des politiques étrangères qui ne sont ni « hyperpuissantes », ni insignifiantes. À bien des égards, le voisin britannique et d’autres (sans vouloir évoquer ici la notion toujours polémique de « puissance moyenne»...), partagent les mêmes dilemmes qui imposent, ni plus ni moins, de repenser la politique étrangère. On identifiera ici trois défis, plus faciles à formuler qu’à résoudre : a) compenser les limites budgétaires par des innovations organisationnelles, b) élargir la « capacité d’entraînement» diplomatique en revoyant la structure des cercles d’appartenance, c) investir dans de nouvelles formes d’influence, en misant notamment sur l’expertise et sur d’autres aspects du « soft power ».

17 Le premier objectif implique, sous le vocable rassurant de «rationalisation», d’être plus efficace à moyens constants, voire déclinants. Ce n’est possible qu’à condition de dégager des marges de manœuvre, en identifiant les actions existantes qui ne donnent pas satisfaction, pour transférer leur financement à d’autres plus rentables. Mais où situer la rentabilité en matière de politique étrangère ? L’action diplomatique peut-elle se réduire au management ? Comment juger des portées à la fois économique ou commerciale, politique, et symbolique, de chaque action, de chaque dépense, sur lesquelles, nécessairement, les avis resteront partagés[20] [20] On pourrait donner des dizaines d’exemples où la décision...
suite ? Pour orienter utilement la volonté de réforme de la diplomatie française, il faut appliquer des règles issues de l’analyse de la politique étrangère plus que de la gestion d’entreprise.

18 Trois d’entre elles méritent d’être rappelées dans le cas français. 1) La présence ne garantit pas l’influence. Il faut donc s’interroger, non pas sur la « vocation globale » de la France, mais sur la sélection de ses points d’ancrage, de ses relais dans le monde. Une action bien pensée pour une région donnée ne sera-t-elle pas plus efficace relayée à partir d’un poste régionalisé que dispersée en cinq ou six actions-pays dans cette même zone ? 2) Dans la même logique, un vrai redéploiement vaut mieux qu’un saupoudrage. Autrement dit, la multiplication de politiques, d’actions ou d’antennes diplomatiques régulièrement « rabotées » au point de les rendre inopérantes, ne constitue ni une politique, ni un arbitrage, ni une vision. Plus confortable à court terme que l’annonce de redéploiements, d’abandons d’une politique ou de toutes autres fermetures, elle entraîne à long terme la paralysie de l’action extérieure, réduite à une présence ou une action autolégitimantes. 3) Enfin, le ministère des Affaires étrangères n’est pas le seul concerné par l’action extérieure de l’État. Les arbitrages et les rationalisations n’aboutiront pas sans une concertation plus large. Le travail de la commission présidée par Alain Juppé et Louis Schweitzer, qui a abouti au Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020 , proposait quelques pistes en la matière. Il suggérait entre autres une « action extérieure plus cohérente et plus interministérielle », ainsi qu’une gestion d’ensemble plus efficace, qui comprendrait la mise en place, dans chaque ambassade, d’un budget-pays ou de règles de dépenses simplifiées à l’étranger.

19 Le deuxième point (renforcer la « capacité d’entraînement ») suppose de prendre acte des recompositions des cercles d’appartenance, afin de mobiliser plus facilement ses alliés ou partenaires autour d’une initiative donnée. Pour la France et plusieurs pays européens, cela concerne à la fois l’élaboration d’un nouveau système de fonctionnement pour l’UE, la nouvelle donne de l’OTAN ou la réforme des Nations unies. Dans les trois cas, il s’agit d’opérer une conversion culturelle profonde vers la diplomatie multilatérale. Conversion pour laquelle la France n’est pas mal placée, mais qui suppose des progrès, comme une meilleure gestion et valorisation des carrières européennes, otaniennes ou onusiennes, un travail de veille plus efficace pour repérer les postes clés à pourvoir dans ces organismes[21] [21] « Poste clé » ne signifie pas nécessairement « poste...
suite, l’entretien d’un vivier d’agents susceptibles de les occuper de façon optimale ou une meilleure mise en réseau des Français en poste dans les capitales stratégiques. Il s’agit ici de former les agents et les cultures administratifs à une triple idée : 1. une stratégie de coalition permet d’obtenir de meilleurs résultats qu’une stratégie de cavalier seul (fût-elle menée au nom du « rang »?...), 2. on bâtit d’autant mieux une stratégie de coalition que l’on a investi dans la connaissance des rouages de l’institution concernée, 3. une telle stratégie s’entretient à long terme par une culture de veille et de réseau.

20 C’est donc une nouvelle stratégie d’influence que la « rupture » doit utiliser aujourd’hui, si elle veut réussir : une stratégie attachée à des objectifs précis et non à une hypothétique « grandeur » per se [22] [22] Voir D. Clinton, « Grandeur as a Means of Connecting International...
suite. Pour reconquérir cette influence, il faudra passer par des réflexions sur des thèmes nouveaux, au premier rang desquels l’expertise[23] [23] N. Tenzer, « L’expertise internationale au cœur de...
suite. Désormais redécouverte, celle-ci n’est pas inconnue ailleurs. Elle est même la suite logique de ce qu’analysait déjà Susan Strange en parlant de « puissance structurelle[24] [24] S. Strange, States and markets , Londres, Pinter, 1988. ...
suite » à la fin des années 1980 : fixer les règles du jeu dans des secteurs clés permet de les dominer et crée de la puissance. Or la France a sans doute une politique insuffisante[25] [25] « Pendant ce temps, les Allemands “font” le droit...
suite de développement de l’expertise et d’autres vecteurs de soft power tels que la diplomatie publique ou la sécurité humanitaire. La construction ou la reconstitution de réseaux d’experts capables de travailler sur ces questions, l’encouragement à la relève en la matière, c’est-à-dire à l’émergence d’une nouvelle génération de chercheurs et de penseurs appartenant à des institutions diverses, font partie intégrante des priorités d’une politique étrangère prônées par les deux livres blancs de 2008[26] [26] Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ,...
suite, au titre de la réflexion prospective ou de l’anticipation.

***

21 En ouvrant la boîte de Pandore d’une réforme sans tabou de la politique étrangère française, le président de la République a suscité des craintes et des espoirs. À mi-parcours du quinquennat, des indices apparaissent sur les objectifs, d’autres sur la méthode, mais les études académiques de politique étrangère nous ont appris à quel point les obstacles sont nombreux. La réforme de l’État est une entreprise compliquée. La réforme de la politique étrangère, par laquelle l’État interagit avec d’autres États ou d’autres entités, en tenant compte de nombreux paramètres et en abordant de nouveaux défis, entre logique régalienne et logique d’interdépendance, ne saurait être plus simple. Le président a réactivé la problématique du changement en politique étrangère[27] [27] Voir B. Hocking, Foreign...
suite. La réflexion est lancée. Elle doit maintenant aller jusqu’au bout.

Notes

[ 1] François Mitterrand a connu deux fois la cohabitation en fin de septennat (1986-1988 et 1993-1995) et Jacques Chirac, après cinq ans de cohabitation sur douze années de mandat (1997-2002), a vu les deux dernières années de sa présidence (2005-2007) compliquées par l’échec du référendum sur la constitution européenne (mai 2005).

[ 2] F. Charillon, « Politique étrangère : les marges de manœuvre étroites de la rupture », in La France en 2008 , Paris, La Documentation française, 2009.

[ 3] « Rebranding Britain » pour le premier, « Yes, we can » pour le second.

[ 4] Comme en témoignent les nombreux dossiers consacrés à la « nouvelle » politique étrangère française dans la presse internationale. Voir entre autres « French Foreign Policy: France’s Hyperactive President », The Economist, 30 août 2007.

[ 5] Aux États-Unis, l’annonce du retrait des troupes américaines d’Irak, l’ouverture d’un dialogue avec Téhéran, quelques gestes en direction de Moscou, la nomination d’émissaires pour le Moyen-Orient aux profils connus (comme G. Mitchell), ont infléchi la ligne diplomatique et l’on en a tiré ensuite quelques hypothèses sur le « style » de B. Obama ou H. Clinton. En Allemagne, en Espagne ou en Italie, ce sont les premières prises de position d’A. Merkel, de J.L. Zapatero, de R. Prodi (puis de S. Berlusconi) qui ont donné des indices sur leurs styles respectifs.

[ 6] Voir S. Cohen, La Monarchie nucléaire , Paris, Fayard, 1986 ; M. Vaisse, Puissance ou influence : la France dans le monde depuis 1958 , Paris, Fayard, 2009.

[ 7] 156 ambassades, 17 représentations et 98 postes consulaires en 2009.

[ 8] Hubert Védrine, Rapport pour le président de la République sur la France et la mondialisation , 2007, disponible sur Presidence-de-la-republique.fr  ; Livre blancsur la politique étrangère et européenne de la France, 2008-2020 , 2008 par Alain Juppé et Louis Schweitzer.

[ 9] Annoncé par le président de la République le 17 juin 2008.

[ 10] Une trentaine d’ambassades polyvalentes (les plus importantes), une centaine à missions prioritaires, et des postes de présence diplomatique à effectifs réduits (une dizaine).

[ 11] Communiqué de presse du 19 novembre 2008, disponible sur Sénat.fr .

[ 12] F. Charillon, « Peut-il encore y avoir une politique étrangère de la France ? », Politique étrangère , vol. 67, n4, hiver 2002.

[ 13] Au Parti socialiste, P. Moscovici a souvent été à la pointe de cette critique, tandis que S. Royal innovait en demandant « pardon », à l’étranger, pour des propos officiels (au Sénégal en 2007) ou présumés (vis-à-vis du Premier ministre espagnol) de N. Sarkozy.

[ 14] Le message de N. Sarkozy aux FARC colombiennes en décembre 2007, l’envoi d’Y. Aubin de La Messuzière, émissaire officieux, auprès du Hamas au printemps 2008, la reprise des contacts avec la Syrie à l’été 2008 en sont quelques illustrations.

[ 15] Notamment sur le dossier tibétain, avant l’ouverture des Jeux olympiques de Pékin à l’été 2008.

[ 16] Dès le sommet de l’OTAN à Bucarest en 2008, et officialisé à celui de Strasbourg/Kehl en avril 2009 pour le 60e anniversaire de l’Alliance.

[ 17] Entre autres sur l’intégration de la Turquie dans l’UE, ou sur un engagement militaire accru des Européens en Afghanistan, souhaité par Washington.

[ 18] Notamment sur l’énergie nucléaire (et son abandon en Allemagne d’ici à 2020), sur les nominations à la tête d’EADS et d’Airbus, sur la Politique agricole commune, sur le projet d’Union méditerranéenne initialement restreint aux pays riverains de la Méditerranée ou sur le plan de relance contre la crise financière.

[ 19] Au nombre desquels s’est ajoutée la Pologne, comme en témoigne le rôle joué par Varsovie dans l’initiative récente qui a donné le jour au « partenariat oriental ».

[ 20] On pourrait donner des dizaines d’exemples où la décision qui a des répercussions budgétaires est difficile. Quid du dispositif des centres français de recherche à l’étranger et de sa ventilation actuelle ? Quid des choix à opérer en matière de rayonnement audiovisuel et radiophonique extérieur ? Faut-il maintenir une ambassade de France dans certains lieux à première vue improbables mais dont la pertinence stratégique peut exister (les Seychelles, la Jamaïque, Brunei...) ?

[ 21] « Poste clé » ne signifie pas nécessairement « poste prestigieux » : les postes dits « d’entrées-sorties », qui permettent de capter l’information utile ou de bénéficier de situations d’observation stratégiques, sont aujourd’hui peu prisés des Français.

[ 22] Voir D. Clinton, « Grandeur as a Means of Connecting International and Domestic Society: The Case of France », présentation lors d’une conférence de l’International Studies Association, San Francisco, 29 mars 2008.

[ 23] N. Tenzer, « L’expertise internationale au cœur de la diplomatie et de la coopération du xxie siècle. Instruments pour une stratégie française de puissance et d’influence », rapport au gouvernement du 7 mai 2008 ; et N. Tenzer Quand la France disparaît du monde , Paris, Grasset, 2008.

[ 24] S. Strange, States and markets , Londres, Pinter, 1988.

[ 25] « Pendant ce temps, les Allemands “font” le droit de la propriété intellectuelle en Chine et transfèrent leurs normes en matière de transport ferroviaire ; les Japonais font de même [...] en matière de droit de la concurrence et de droit commercial [...]. Les Britanniques, comme les Allemands, les Canadiens, les Suédois et naturellement les Américains ont des réseaux d’experts, largement universitaires et privés, présents dans les appels d’offres des organisations internationales et ceux des États. Ils structurent le débat mondial par une participation large aux divers groupes d’experts dans les organisations et les groupes de pensée ». N. Tenzer, op. cit. [23].

[ 26] Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale , Paris, Odile Jacob, 2008 ; Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020 , Paris, La Documentation française, 2008.

[ 27] Voir B. Hocking, Foreign Ministries: Change and Adaptation , Basingstoke, Palgrave/Macmillan, 1999 ; A. Rosati, J. Hagan, M.W. Simpson, Foreign Policy Restructuring: How Governments Respond to global Change , Columbia, University of South California Press, 1994 ; Ch. F. Hermann, « Changing course: When Governments Chose to Redirect Foreign Policy », InternationalStudiesQuarterly , vol. 34, n 1, mars 1990. Ph. G. Le Prestre, Role Quest in the post-Cold War Era/Foreign policies in transition , Montréal, McGill-Queen’s University Press, 1997 ; et J.N. Rosenau, The Scientific Study of Foreign policy , Londres, Pinter, 1980.

Résumé

Le pragmatisme, l’activisme, la volonté de rendre la France «incontournable» dans les dossiers du moment caractérisent en politique étrangère le bilan à mi-mandat de Nicolas Sarkozy. La question reste posée de la profondeur de la rupture ainsi introduite dans la diplomatie française. Et, plus largement, celle de la malléabilité de la politique étrangère d’une puissance moyenne, en termes de rationalisation des moyens, de redéploiement des missions, et de renforcement de la capacité d’influence.
politique étrangère

Mots clés

PLAN DE L'ARTICLE

• Peut-on réformer une politique étrangère ?
• L’émergence d’un sarkozysme de politique étrangère ?
• Quels chantiers prioritaires ?
• ***

Frédéric Charillon « Nicolas Sarkozy à mi-parcours : comment réformer une politique étrangère ? », Politique étrangère 2/2009 (Eté), p. 391-402.
URL : www.cairn.info/revue-politique-etrangere-2009-2-page-391.htm.
DOI : 10.3917/pe.092.0391.