Vous consultezLe parlement européen et le local : organisation des hommes et des intérêts

Les travaux de science politique relatifs à l'intégration européenne ont largement contribué à décrire de façon réaliste les rouages du système politico-administratif européen et à rendre compte de la complexité de son fonctionnement. Aujourd'hui, l'étude des institutions, des acteurs et des politiques de l'Union continue de progresser, tandis que la réflexion théorique sur le politique supranational connaît un renouveau. Toutefois, l'interconnexion entre ces deux versants de la recherche est encore imparfaite. Il en va de même de l'articulation entre la science politique « classique », fortement attachée au cadre étatique, et ce que les Anglo-saxons appellent commodément les European studies. On voudrait contribuer à un double rapprochement des démarches théoriques et empiriques et des études nationales et européennes en se focalisant sur les relations qui associent de manière croissante les espaces politiques nationaux et infranationaux à celui de l'Union. Le point d'articulation que constituent les relations entre les représentants des collectivités locales et des régions et les membres du Parlement européen nous semble particulièrement propice à cela.

2 Ce projet découle des conclusions de recherches menées précédemment sur la construction européenne et, en particulier, sur le fonctionnement du Parlement européen. L'interrogation sur la représentation et la légitimité ne s'épuisant pas à l'étude des relations interinstitutionnelles, il importe d'intégrer a la réflexion le rôle des groupes d'intérêts de tout ordre qui savent jouer des indéterminations propres à ces concepts à l'échelle européenne. On entrevoit ici l'utilité d'une étude approfondie de la manière dont les groupes d'intérêt tissent des réseaux et essaient de tirer parti de la « gouvernance à niveaux multiples » qui caractérise, à bien des égards, le système politique de l'Union. Ces recherches préalables montrent également que le Parlement européen constitue un terrain adapté à une telle étude, qui a été très peu considéré sous cet angle. L'objectif est donc d'envisager les tensions que suscite l'organisation des hommes et des intérêts autour d'enjeux locaux et régionaux au sein et auprès du Parlement européen, et d'identifier ce faisant les difficultés singulières qui s'attachent à la mise en œuvre de la représentation à l'échelle d'un territoire aussi vaste et abstrait que 1' « Europe ».

3 La question de la représentation non électorale dans le processus décisionnel communautaire a fait l'objet de nombreux travaux. Ils restent toutefois largement focalisés sur les institutions proprement dites et sur certains groupes d'intérêts installés de façon permanente à Bruxelles. Ils envisagent peu les interactions du système politique de l'Union avec les systèmes politiques des Etats membres et - moins encore - avec les entités infra-étatiques, et ne le font quasiment pas s'agissant des rapports entre le Parlement européen et les collectivités locales et régionales. L'assemblée européenne constitue pourtant un laboratoire privilégié pour l'étude des relations entre les différents niveaux de gouvernement dans l'Union, et pour celle des phénomènes de recomposition des pouvoirs et de constitution de réseaux « diagonaux », associant députés européens, responsables politiques nationaux, représentants ou élus de collectivités locales et régionales et, bien souvent, porte-parole de groupes d'intérêts.

4 Un faisceau d'éléments objectifs encourage les responsables locaux et régionaux à consacrer une attention spécifique au Parlement européen, et les députés européens à leur réserver un bon accueil. Le Parlement européen est en effet une institution en « quête de légitimité », en ce sens qu'elle est mal connue, ne suscite qu'un faible intérêt de la part des citoyens, et voit la légitimité de ses actions contestée par un nombre croissant de responsables politiques nationaux. Les députés européens sont nombreux à estimer que cette situation appelle un renforcement des liens avec les citoyens sur le plan local (cf. le projet de régionalisation du mode de scrutin européen) et une multiplication des contacts avec les représentants des collectivités locales et régionales. Ils ont de toute évidence pris acte de la difficulté qu'il y a pour un responsable politique à s'affirmer comme légitime sans se référer à un territoire précis et/ou sans entretenir de lien physique avec les citoyens qu'il est supposé représenter. Les élus des collectivités infraétatiques sont eux aussi demandeurs d'un dialogue avec les députés européens, dans la mesure où les pouvoirs du Comité des régions restent restreints et où leurs contacts avec la Commission sont inegalitaires et incertains. Ils manifestent ainsi une attention pour le Parlement européen qui contraste avec l'intérêt très faible qu'il suscite auprès des administrations nationales, des classes politiques et de certains groupes d'intérêts privés.

5 Les contacts entre le Parlement européen et les entités infraétatiques ont lieu dans trois cadres distincts. Il s'agit en premier lieu des relations que l'assemblée européenne entretient avec les parlements nationaux et avec le Comité des régions, ainsi qu'avec les représentants d'entités infra-étatiques au cours de diverses manifestations organisées à son initiative. L'ampleur limitée de ces contacts institutionnels a conduit les élus locaux à développer des voies d'action moins formelles. Désormais, les collectivités interviennent auprès des députés européens pour solliciter leur participation à la défense de leurs intérêts. Certaines d'entre elles ont même développé des stratégies de représentation qui relèvent du lobbying au sens propre du terme, bien qu'elles puissent être appréhendées comme des « échanges politiques territonalisés ». Les représentants des collectivités bénéficient de contacts privilégiés avec les députés originaires des régions dont ils défendent les intérêts, grâce à un jeu subtil sur les identités, la territorialité et les obligations incombant à un élu du fait de son mandat. La question des relations entre le Parlement européen et le local doit, en troisième lieu, être envisagée sous l'angle de l'implantation locale des députés européens. Même s'ils sont élus au scrutin de liste dans de larges circonscriptions, la question de leurs relations avec les citoyens, qui a été très peu étudiée, est aujourd'hui au centre de leurs préoccupations.

6 Un des objectifs de la recherche est de dépasser l'approche, désormais dominante, qui consiste à étudier le système politique européen par le seul biais de l'analyse des politiques publiques et de la gouvernance, en réintroduisant les notions de représentation, de délibération et de légitimité. On entend prendre en compte les représentations idéologisées ou idéalisées des intérêts et les utilisations contrastées que les députés font de leur mandat, pour envisager l'activité politique au sein du Parlement non seulement comme un processus décisionnel plus ou moins technocratique, mais aussi comme le résultat de discours, de conflits pour la représentation légitime des intérêts et de luttes symboliques. C'est pourquoi il importe d'étudier la manière dont les différents acteurs prennent leur place dans le système politique de l'Union, s'opposent et définissent leurs propres positions par rapport à celles des institutions et des groupes auxquels ils appartiennent. S'agissant des intérêts locaux, il s'agit de voir comment les représentants des collectivités infra-étatiques participent à des luttes pour l'imposition de leurs représentations, s'accommodent de celles des autres et tentent de faire des députés européens des porte-parole de leurs conceptions.

7 Ce questionnement, bien que commun, nous semble essentiel à la compréhension du système politique européen. Il se révèle en outre particulièrement pertinent applique au Parlement européen, institution qui se distingue par la « fluidité » de sa composition, de son organisation et de son fonctionnement. La délibération de cette assemblée peut être appréhendée comme une redistribution permanente des ressources entre ses différents acteurs et comme un lieu d'interconnexion des espaces politiques locaux, nationaux et européens. A ce titre, cette recherche implique une mise en questions du modèle de la « gouvernance à niveaux multiples » (multi-level governance) qui pose problème en désincarnant à l'excès les processus politiques et en sous-évaluant l'impact des contacts informels et de la politique en tant que discours.

8 L'étude s'appuiera sur un travail de terrain. Des entretiens avec les acteurs doivent permettre de cerner les relations qui s'instaurent entre eux et d'identifier le type de capital et de discours que les représentants des collectivités mobilisent pour être entendus des députés. Il importera toutefois de se défier du travers propre à de nombreux travaux relatifs à la représentation d'intérêts dans l'Union qui tendent à accorder trop de crédit à la parole des acteurs et à négliger d'autres sources d'information. On entend ainsi compléter les entretiens avec une étude à la fois anthropologique et institutionnelle de l'action des représentants des collectivités. En ce qui concerne l'aspect local de la recherche, l'option du comparatisme s'impose. On veut pour cela se pencher sur la situation dans cinq États représentatifs de la variété des situations constitutionnelles, politiques et territoriales qui caractérise l'Union (France, Royaume-Uni, Belgique, Allemagne, Italie). Enfin, on entend mobiliser les notions d'échange politique et de leadership, qui semblent particulièrement propices a saisir fa logique des relations étudiées.

9 L'ambition est de dépasser le stade de la simple description des mécanismes et des comportements pour inscrire les résultats de la recherche dans un cadre théorique plus vaste. On veut prendre appui sur les conclusions du travail empirique pour analyser les conséquences de la création, parallèlement aux territoires de représentation, de territoires « fonctionnels », multiples et enchevêtrés, qui constituent aujourd'hui des instruments privilégiés de l'action publique. Ce faisant, on pourra engager une réflexion sur l'essence de la démocratie dans l'Union, en particulier sur les conséquences de sa mise en pratique à l'échelle supranationale pour son exercice aux échelons national, régional et local.