Vous consultezLa commission, le vin et la réforme

AuteurJacques de Maillard du même auteur

Introduction

L’impact de l’activité viticole sur des sociétés locales souvent concentrées sur la culture du vin, le caractère fluctuant de la production (soumis aux aléas climatiques), les variations du marché tout comme les mobilisations, parfois violentes, des représentants de la filière ont concouru à imposer l’idée d’une organisation du marché, aux niveaux local, national et européen. En France, la mise en place du “ statut viticole ” ou la création des appellations d’origine contrôlée ont été les principaux instruments de cette régulation du marché. Depuis 1962, à l’instar de 90 % de la production agricole, le marché vitivinicole est également encadré juridiquement par des organisations communautaires du marché (OCM). Dès l’origine, cette politique européenne s’est fondée sur un compromis politique entre les différents Etats-membres. D’un côté, le gouvernement français souhaitait étendre son système très élaboré d’appellation d’origine contrôlée (AOC) à l’ensemble des pays producteurs. De l’autre, l’Allemagne et le Luxembourg désiraient développer leur potentiel de production par d’autres moyens, et l’Italie, qui comptait sur la compétitivité de ses vins, ne voulait pas se doter de règlements trop contraignants (et demandait même la liberté de plantations). Ce clivage se révèle plus précisément à l’aune de deux conséquences politiques majeures : une partition entre Vins de Table (VDT) et Vins de Qualité Produits dans une Région Déterminée (VQPRD, qui englobent les vins d’AOC) tout en laissant à chaque Etat-membre une grande liberté dans le classement de ses vins d’une part ; une régulation d’une grande complexité qui peut s’interpréter comme “ a patchwork of regulation ” (Héritier, 1996) d’autre part - ce patchwork résultant des stratégies des Etats visant à essayer de convaincre l’Union d’adopter leur propre système de régulation.

2 L’organisation commune des marchés en matière vitivinicole a donc été traditionnellement caractérisée par une emprise des acteurs étatiques sur le processus de négociation. C’est une logique que la Commission a essayé de bousculer à deux reprises, en 1994 et 1998, lors de ses deux propositions de réforme de l’OCM. Les agents de la Commission ont tenté de restructurer le cadre réglementaire, de proposer de nouveaux types de régulation de l’offre, de redistribuer les rôles entre Conseil et Commission. Le présent article[1] [1] Cet article part d’une réflexion plus générale sur...
suite vise justement à comprendre, au travers du processus de réforme de l’organisation commune du marché vitivinicole (qui aboutit à l’adoption du règlement CE 1493/99), la logique d’action et le rôle de la Commission dans l’espace d’action communautaire. Une telle analyse demande d’aborder la Commission en interaction avec les principaux acteurs du processus de négociation communautaire, sans se limiter d’ailleurs à l’arène bruxelloise. Par ailleurs, cherchant à dépasser l’alternative fonctionnalisme/intergouvernementalisme, notre propos tente de combiner deux dimensions qui nous paraissent constitutives de la logique d’action des agents de la Commission : horizon stratégique (le travail de négociation communautaire à partir de l’articulation ressources/contraintes (Lequesne, 1996)) et activité de médiation (travail de création de sens en interrelation avec une pluralité d’acteurs (Muller, 1995)). Ce faisant, une telle recherche tente de croiser une démarche d’analyse des politiques publiques (en examinant des processus décisionnels) avec une perspective attentive à la sociologie politique (en recourant notamment à la sociologie des institutions politiques et de la représentation des intérêts).

3 Plus précisément, dans leur tentative de réforme, les agents de la Commission ont pu s’appuyer sur deux registres a priori opposés, fondés sur l’expertise ou la concertation. Ainsi, l’échec de la logique experte, en 1994, a fondé le recours à une stratégie beaucoup plus concertée pour la proposition de 1998 (1). Malgré cela, la proposition de la Commission est demeurée objet de négociations, l’étatisation (voire la nationalisation) de la négociation restant une constante du processus et l’intervention des groupes d’intérêt tendant à complexifier l’espace de discussion (2). Dans ces conditions, le rôle de la Commission, comme médiateur, apparaît fragile en même temps qu’inévitable (3)[2] [2] A propos de la Commission, nous arrivons à des conclusions...
suite.

1. La Commission et le projet de réforme : Volontarisme et interactions politiques

4 Une première proposition de la Commission en 1994 visait un renforcement de la réglementation. Un tel projet, jugé excessivement radical, est repoussé par les principaux protagonistes intéressés à la politique vitivinicole, ce qui conduit la Commission à changer sa méthode de travail.

1.1. La réforme de 1994 ou l’échec de la “ cogitation intellectuelle ” de la Commission

5 Revenons brièvement sur quelques principes de la politique communautaire. Les règlements de 1962 et 1970 étaient de nature plutôt libérale (en ne proposant qu’un cadre réglementaire plutôt souple). Ce n’est qu’en 1976, que des changements se font sentir, sous l’effet des excédents importants des années 1973 et 1974 et, surtout, des mobilisations importantes qui s’ensuivent[3] [3] Il faut se rappeler, notamment, les mobilisations extrêmement...
suite. A partir de cette époque, la politique européenne devient plus volontariste avec la création d’une politique de résorption des excédents, fondées sur trois instruments : la distillation, l’arrachage et l’interdiction des plantations de vigne. L’usage de tels instruments traduit une logique de régulation quantitative de l’offre, logique consacrée par les accords de Dublin en décembre 1984. Ces interventions ont contribué à transformer la physionomie de la production européenne en ramenant la superficie viticole de 4 millions d’hectares en 1987 à 3.4 millions en 1997, et en faisant baisser la production annuelle moyenne de 200 à 160 millions d’hectolitres[4] [4] Avec 40 % de la superficie, 60 % de la production...
suite. Par ailleurs, des mesures importantes ont été prises concernant la qualité des produits, avec une réglementation des pratiques œnologiques, des dispositions assurant la traçabilité des produits, des règles de distribution et de présentation (concernant notamment les Vins de qualité produits dans une région déterminée (VQPRD)). Les effets de la politique européenne sur les transformations du monde viticole sont cependant loin d’être directs, l’impact de cette politique dépendant de la médiation des acteurs locaux. Ainsi, les études ayant analysé finement la “ grande transformation du Midi rouge ” ont montré combien les changements de ces trente dernières années (et notamment la fameuse “ révolution qualité ”) n’étaient que partiellement dus aux incitations et contraintes des politiques européennes, mais devaient se comprendre beaucoup plus largement comme un changement économique et culturel, combinant le rôle d’individualités spécifiques et le poids de variables socio-territoriales plus générales (Pôle Sud, 1998 ; Smith et Genieys, 2000).

6 En raison des changements dans les échanges internationaux, tout comme de la complexification de la législation communautaire, l’idée d’une réforme de l’OCM émerge au début des années 90. La réforme proposée en 1994 [Com (94), du 11 mai 1994] par la Commission introduisait plusieurs dispositions importantes :

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• en raison des excédents que connaît à l’époque la production communautaire, les fonctionnaires européens présentaient un projet radical de restrictions qui repose sur l’idée suivante : les excédents témoignent du caractère structurel du déséquilibre du marché, il faut donc limiter l’offre de vin au maximum. En conséquence, ce projet commandait de poursuivre l’interdiction de droits de plantation dans l’ensemble des pays producteurs. Il imposait également des restrictions, pays par pays, en fonction d’un “ produit national de référence ”.
• le projet de la Commission introduisait des modifications importantes concernant les pratiques d’enrichissement – qui correspondent à une opération d’élévation du niveau d’alcool du vin -, mettant en cause des compromis existants entre les principaux Etats-membres. Critiquant le fait que certains producteurs, notamment du Sud, utilisaient l’ajout de sucre par moût concentré pour augmenter de façon injustifiée le titre alcoolométrique du vin, les agents de la Commission proposaient de généraliser un autre type d’enrichissement fondé sur la chaptalisation (c'est-à-dire l’ajout de saccharose obtenu à partir de la betterave sucrière). Ce faisant, ils mettaient à mal l’un des compromis Nord/Sud essentiel sur lequel est construit la politique vitivinicole européenne, les viticulteurs italiens qui produisent le moût concentré (et sont subventionnés pour) voyant ainsi leurs sources potentielles de revenus s’affaiblir considérablement.

8 La proposition de 1994 de la Commission est très fortement contestée par les Etats et les organisations professionnelles pour plusieurs raisons. Le COPA-COGECA – qui regroupe les organismes professionnels et les coopératives agricoles au niveau européen -, notamment, considère que les bonnes réponses ne sont pas apportées. Selon ce dernier, les excédents pouvaient en effet être résorbés par une amélioration de l’offre, plutôt que par une simple réduction : la diversification des actions marketing, le renforcement de la compétitivité, la restructuration du vignoble, le maintien de la distillation sont des solutions beaucoup plus adaptées. L’Assemblée des régions européennes viticoles (AREV) – qui rassemble les régions productrices de vin au niveau européen – s’est également mobilisée, en obtenant notamment un soutien du Parlement européen par la création d’un groupe de travail commun avec l’intergroupe “ Vins et spiritueux ” du Parlement européen et des rencontres répétées avec la Commission agriculture du même Parlement. De telles mobilisations ne se limitent pas aux acteurs ayant une position communautaire. En France, par exemple, les interprofessions – organisations qui rassemblent producteurs et négociants sur une base territoriale pour des actions communes en matière de contrôle des marchés et de marketing - ont dénoncé la politique jugée “ réglementationiste ” de la Commission européenne. Une campagne de presse est notamment initiée par le Conseil interprofessionnel du vin de Bordeaux et le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne pour critiquer “ une Europe des contraintes ” qui risque de “ [sacrifier] l’avenir des vignobles par une réglementation inadaptée ”[5] [5] Voir les publicités parues dans Le Monde, 5 octobre 1994...
suite. En France, l’Assemble nationale, tout comme le Sénat, rédigent également des rapports d’information défavorables à l’égard de cette proposition de la Commission (voir notamment Roques, 1995). Par ailleurs, la proposition de généraliser la chaptalisation aux dépens de l’enrichissement par moûts concentrés a suscité une très forte mobilisation de la part des pays du sud de l’Europe, l’Italie notamment.

9 Outre ces débats normatifs (concernant l’excès/insuffisance de réglementation européenne dans la gestion du marché), on trouve une querelle experte concernant l’importance des excédents communautaires à l’horizon 2000. Les chiffres de la Commission, qui reposaient sur, d’un côté, la continuation de la baisse de la consommation de vins, et de l’autre, l’augmentation de la production au regard de la courbe des années précédentes, tablaient sur un excédent communautaire de 24 millions d’hectolitres (après distillation) à l’horizon 2000. De telles hypothèses ont été fortement contestées par les professionnels de la filière, ainsi que par les parlementaires nationaux s’étant saisis de la question, stigmatisant les “ données incertaines ” sur lesquelles la Commission appuie ses raisonnements, voire les méthodes de calcul “ erronées ” qui fondent son diagnostic (Roques, 1995, p. 40-48). D’autres experts sont mobilisés dans le débat, proposant des analyses qui prévoient un excédent communautaire de seulement 3.5 millions d’hectolitres (après distillation) à l’horizon 2000 (Ibid., p. 45-47). Le caractère contrasté de ces analyses prospectives révèle bien la difficile dépolitisation de la production de l’expertise, en raison de l’inscription des logiques expertes dans des rapports de force institutionnels.

10 Au total, ce projet de réforme non abouti peut être interprété comme s’inscrivant dans une logique de cogitation intellectuelle plutôt que d’interaction sociale (Wildavsky, 1979). A la différence de l’interaction sociale, la cogitation intellectuelle est fondée sur le contrôle (plutôt que l’expression), l’anticipation (plutôt que l’adaptation), la hiérarchie (plutôt que la négociation). Sans considérer que la proposition de la Commission reposait sur une logique de planification devant guider les pratiques des producteurs – ce qui est l’un des aspects d’un système fondé sur la cogitation intellectuelle -, il apparaît que les axes principaux de la réforme de la Commission expriment un volontarisme, basé sur des calculs experts prévoyant l’accroissement du déséquilibre entre offre et demande à moyen terme, plutôt que sur une concertation avec les membres du secteur concerné. Finalement la proposition de la Commission est retirée, parce que rejetée par les Etats-membres, suite à l’arrivée du nouveau Commissaire Franz Fischler[6] [6] Il ne s’agit pas de considérer que l’arrivée d’un...
suite.

1.2. Un changement de méthode de la Commission : le jeu de la concertation

11 La nouvelle proposition de la Commission, en 1998, est beaucoup mieux acceptée. Outre le changement de contexte économique global, qui s’est traduit par la réduction des déséquilibres entre offre et demande de vin, la méthode poursuivie par la Commission explique partiellement la plus grande acceptation de la réforme. A la différence de la proposition précédente, la Commission a joué cette fois-ci beaucoup plus clairement le jeu de la concertation avec les représentants des intérêts. Ainsi que nous le disait l’un des membres de l’unité Vins au sein de la DG Agriculture, “ une des raisons pour lesquelles la réforme a été acceptée tient au fait qu’on a réalisé une consultation très large. On a parlé de nos idées. On a retiré certaines choses, ajouté d’autres… Notre porte est restée toujours ouverte ” (entretien avec un membre de la DG Agriculture, janvier 2001). Du côté des représentants de la filière, beaucoup soulignent également l’ouverture de la Commission. L’un d’eux parlait significativement de “ réforme de cogestion ” à propos de la dernière OCM. Un autre nous indiquait, avec un brin de distance : “ C’est sûr, à Bruxelles, ils sont contents de vous recevoir… Vous y allez, ils vous reçoivent très bien… ” (entretien avec un responsable de l’interprofession bordelaise, mars 2001). Il est évident que de tels propos ne doivent pas être pris au pied de la lettre, et la suite de ce texte s’emploiera à montrer que “ l’ouverture ” de la Commission ne signifie pas un accès égal à tous les acteurs, mais ils indiquent en tout cas un sentiment largement partagé par l’ensemble des protagonistes associés au processus de réforme de l’OCM.

12 Plusieurs raisons peuvent expliquer cette ouverture de la Commission à un processus de concertation. D’abord, le souvenir de l’échec de la réforme de 1994 est resté dans les têtes des responsables de la DG Agriculture. La réforme précédente, de nature volontariste, a échoué en raison de la mobilisation des intérêts économiques qui y voyaient une interdiction de croissance. Autrement dit, la multiplication des contacts avec les représentants des intérêts permet de s’assurer de l’acceptabilité de la réforme. Ensuite, le contact direct avec les représentants permet aux acteurs de la Commission de se positionner au centre d’un réseau multiforme de circulation de l’information : recevoir les représentants des intérêts territoriaux comme professionnels permet d’éviter “ le piège de recevoir des informations asymétriques si un nombre limité de groupes d’intérêt sont admis dans les cercles de délibération politique ” (Richardson, 2000, p. 1014). Enfin, les relations régulières entretenues avec les groupes par la Commission doivent se comprendre dans la rivalité plus générale qui oppose la Commission au Conseil : si, traditionnellement la Commission ne joue pas un rôle décisif dans la mise en œuvre de l’OCM, d’importantes compétences étant dévolues au Conseil, cette réforme est l’occasion pour la Commission de s’affirmer sur le plan des relations interinstitutionnelles. S’appuyer sur les représentants des intérêts est alors une façon de se légitimer, en contournant les Etats-membres et en trouvant d’autres formes de soutiens. Elle ne suffit cependant pas, loin s’en faut, à faire de la Commission l’acteur central du processus de décision communautaire marqué par la pluralité des niveaux de négociation.

2. Un processus de négociation multiforme : de la proposition au règlement

13 La nouvelle proposition de la Commission fait indéniablement l’objet d’un accueil plus favorable que la précédente. Les résolutions, mémorandums, prises de position commune, commencent tous par se féliciter de “ la meilleure adaptation au marché de la présente proposition ” ou par signaler que “ l’architecture d’ensemble est plus acceptable que le précédent projet de 1994 ”. Toutefois, la proposition de la Commission va se voir négociée ardemment dans un espace politique multi-acteurs. De façon générale, les négociations générées à cette occasion montrent que, d’une part, les propositions de la Commission doivent s’inscrire dans le champ des possibles pour les Etats-membres et que, d’autre part, cette négociation est marquée par la mobilisation d’une pluralité de groupes défendant des intérêts divers.

2..1 Une négociation sous le regard étatique : l’échec partiel de la Commission

14 Nous disions en introduction que l’OCM vitivinicole procédait d’un compromis politique entre les pays membres de l’Union. On ne sera pas étonné, alors, que la négociation du dernier règlement communautaire ait donné lieu à d’intenses tractations au sein du Conseil des ministres. Plusieurs clivages apparaissent qui donnent une idée du caractère fragmentaire de la négociation :

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• Opposition entre pays d’inspiration plutôt anglo-saxonne (notamment le Royaume Uni, mais également l’Irlande et certains pays scandinaves) et plusieurs pays producteurs sur la question de la reconnaissance des organismes de filière. Ces organismes (qui correspondent en France, aux comités interprofessionnels) sont considérés comme des entraves au libre fonctionnement du marché, en raison des compétences qui leur sont reconnues dans la régulation du marché du vin (possibilité, par exemple, de stocker la production afin de lisser les prix).
• Opposition entre pays consommateurs et producteurs sur la question de la mise en bouteille dans la région de production (la mise en bouteille hors de la région de production est une ressource économique pour certaines régions consommatrices de vin), et, implicitement, sur la question du budget de la nouvelle OCM (notamment en raison de l’augmentation du budget de l’OCM qui passe de 600 millions d’Euro pour la précédente OCM à 1.3 milliards pour la présente.
• Opposition entre les pays producteurs sur les pratiques de chaptalisation, concernant les bénéfices à retirer des restructurations et des pratiques de distillation. L’Italie, par exemple, est très opposée à la chaptalisation, au contraire de l’Allemagne ou de certaines régions du Nord de la France. La question des droits de plantation a opposé des pays, comme l’Italie, très favorables à une libéralisation des droits de plantations et d’autres, comme la France, beaucoup plus favorables à une croissance raisonnée.

16 Ce conflit entre Etats s’est doublé d’une tension entre Etats et Commission. La Commission jouait un rôle globalement secondaire dans la précédente organisation commune du marché, les compétences centrales demeurant aux mains des Etats-membres. Dans la nouvelle, OCM, appuyée par un travail important de concertation avec les groupes d’intérêts, la Commission a essayé de se positionner comme un acteur pivot de la régulation du marché viticole en tentant de s’imposer sur trois enjeux différents :

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• la croissance de la production, en essayant de limiter les droits à la croissance à 1 % sur la période 1999-2003 ;
• les pratiques œnologiques, en tentant de récupérer la compétence pour la définition des pratiques autorisées ;
• le régime des échanges avec les pays tiers, en tentant de négocier au nom de l’Union Européenne sur les droits de douane notamment.

18 Sur chacun de ces enjeux, la Commission a rencontré de fortes résistances. Les droits à la croissance ont été montés à 2.3 % en raison des demandes convergentes des Etats-producteurs et de la quasi-totalité des organisations professionnelles ; les pratiques œnologiques autorisées restent une prérogative des Etats-membres, les Etats-membres ayant refusé de transférer cette prérogative à la Commission ; la marge de manœuvre de la Commission dans la fixation du régime des échanges reste réduite (ce que nous développerons plus bas dans les questions relatives au commerce international). Un des nos interlocuteurs nous confiait : “ Globalement, la Commission s’est trompée, elle pensait pouvoir s’arroger de nouveaux pouvoirs concernant la gestion du vin, mais elle n’a pas vu que ce domaine ressort encore largement des accords interétatiques ” (entretien, avril 2001).

19 C’est donc cette forte “ politisation ” - ou plutôt étatisation – de la question viticole qui est l’origine des restrictions posées à une action entreprenante de la part de la Commission. Dans une large mesure, la négociation doit se comprendre comme préstructurée par des accords interétatiques. Nous insisterons sur deux dimensions majeures de ces accords :

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• l’existence de marchandages inter-dossiers (ou inter-secteurs), d’abord. Dans plusieurs de nos entretiens, il est apparu que les sommes affectées aux restructurations et surtout aux distillations devaient se comprendre comme la résultante d’échanges plus généraux au sein de la politique agricole. Un représentant de l’interprofession nous disait : “ Quand on dit aux Italiens, ‘‘Vous avez vu ce que vous récupérez avec les distillations’’… ils nous répondent : ‘‘Et vous avec le lait ?’’ ” (entretien, mars 2001). Même au sein même du dossier viticole, des “ deals ” auraient eu lieu entre dossiers : les Italiens, par exemple, auraient cédé sur la question de la chaptalisation en échange de fonds importants pour la restructuration.
• la relative intégration des positions nationales, ensuite. L’un des risques de l’analyse sur ce genre de dossiers est de procéder par généralisations abusives en construisant des macro-catégories (“ les Français voulaient que… ”, “ les Espagnols… ”). Pourtant, il faut souligner l’intégration des positions nationales entre représentants de la filière et ministère de l’Agriculture notamment[7] [7] Sur cette question des modes nationaux de représentation...
  suite, intégration qui se fait aux dépens de l’eurogroupe en charge de la représentation des intérêts du secteur, le COPA-COGECA[8] [8] Sur le déclin de l’influence du COPA-COGECA, voir Greenwood...
  suite. En France, par exemple, des réunions ont eu lieu fréquemment au ministère de l’Agriculture entre les protagonistes intéressés avant les rencontres au sein des groupes de travail de Bruxelles. Le résultat de la rencontre entre J. Glavany et les représentants des professions vitivinicoles (emmenés par Denis Verdier, le président de l’ONIVINS), en janvier 1999, exprime bien cet accord sur un ensemble de positions communes concernant l’assouplissement des conditions de croissance maîtrisées, l’encouragement à la restructuration de l’offre, des outils de gestion en cas de crise, le maintien des règles de production en matière d’enrichissement.

21 Cette intégration des positions nationales a pu générer une certaine irritation de la part des organisations françaises à l’égard des initiatives de la Commission, jugée plus menaçante que le Conseil des ministres. Le directeur de la CNAOC déclarait par exemple : “ Concernant les pratiques œnologiques, nous avons obtenu que la liste des pratiques autorisées relève du pouvoir du Conseil des ministres des quinze et non de la Commission. La Commission a tenté à de nombreuses reprises de s'arroger des compétences supplémentaires ” (propos rapportés dans l’Union Girondine, septembre/octobre 2000, p. 6). Ce n’est donc pas parce que la Commission joue le jeu de la concertation et de l’écoute des demandes des groupes d’intérêts que celle-ci apparaît comme “ le ” relais de leurs demandes. Au contraire, et c’est sans doute une spécificité importante du secteur viticole (et plus largement agricole), les producteurs conçoivent l’Etat français comme plus “ protecteur ” que l’Union européenne, sans qu’ils considèrent pour autant que leur champ d’action soit strictement national.

22 La négociation est donc marquée par une relative intégration des positions nationales, la méfiance à l’égard de la Commission exprimée par certains groupes d’intérêts étant symptomatique de cet écart entre acteurs nationaux et instances communautaires. Il serait donc vain de nier le fait que la négociation soit très fortement contrainte par les préférences étatiques (Moravcsik, 1998), et plus largement nationales. Mais l’insistance posée sur le rôle des Etats et les positions nationales ne nous conduit cependant pas à des conclusions intergouvernementalistes. Les négociations analysées ici font apparaître l’importance du rôle joué par les représentants des intérêts[9] [9] Il faudrait également citer le rôle joué par de nombreux...
suite, qui ont également accès à la scène européenne de négociation, et qui sont porteurs d’une logique spécifique.

2.2. Des alliés instables : le rôle des groupes d’intérêt

23 La négociation de la réforme de la politique vitivinicole est marquée par la présence de nombreux groupes d’origines professionnelles diverses (producteurs, négociants, interprofessions), aux statuts différents (indépendants et coopératives), avec des fondements territoriaux variés (organisations nationales et eurogroupes). Cette pluralité des intérêts oblige à comprendre la négociation de la réforme comme un processus marqué par des jeux complexes d’alliance avec/sans/contre la Commission. Pour illustrer le caractère instable de ces alliances, nous donnerons deux exemples : la difficulté à exister comme “ interlocuteur européen ” et la complexification des stratégies des groupes.

24 Sur le premier point, il faut rappeler les inégalités entre groupes tout comme le rôle joué par la Commission. D’abord, le caractère multiforme du système de négociation, la variété des interlocuteurs, rend tout à fait central la maîtrise de l’information, ce qui génère des asymétries dans l’accès au système décisionnel. Ainsi que nous le disait l’un des représentants d’organisation professionnelle rencontré : “ A Bruxelles, on peut y aller… On est toujours reçu, mais il y a intérêt à être extrêmement bien informé ” (entretien, mars 2001). Les priorités changeantes, les compromis mouvants, accroissent la nécessité d’une information toujours actualisée. Une telle exigence fait apparaître certaines inégalités dans le domaine de la représentation. Ainsi, si l’on prend l’exemple du COPA-COGECA, un seul chargé de mission (à temps partiel) suit les questions relatives au vin, tandis que le Comité des vins (financé par les négociants) compte pas moins de quatre chargés de mission. Ensuite, le caractère national de la représentation constitue souvent un obstacle à une pleine reconnaissance du statut d’interlocuteur européen. Certes, les groupes d’intérêt nationaux sont reçus par la Commission, mais celle-ci sait en faire un usage stratégique, utilisant leurs positions pour appuyer ses propres projets ou marginalisant leurs demandes en en soulignant le caractère faiblement représentatif au niveau européen. Ceci fait que le statut de représentant peut apparaître instable, contesté, en certaines occasions.

25 Le second point conduit également à aborder l’impact des groupes sans le réduire à l’origine nationale des représentants. Les alliances mouvantes (shifting alliances) comme les stratégies double font partie intégrante de la négociation communautaire. En fonction des enjeux, les coalitions entre organisations se déforment et se reforment, sans que l’on puisse observer une “ systématicité ” dans le choix des partenaires. Si, dans certains cas, ce peut être la filière AOC (comprenant négociants et producteurs) qui constitue l’échelon jugé pertinent d’action conjointe, dans d’autres, il peut s’agir de mobilisations selon des logiques professionnelles (opposant alors producteurs et négociants), clivages encore compliqués par le fait que certains représentants sont à la fois négociants et producteurs. Cette variation des alliances en fonction des enjeux s’accompagne de stratégies double. Généralement, les organisations tentent d’obtenir un compromis à un niveau macro (au sein du COPA-COGECA par exemple), tout en continuant de défendre leurs intérêts individuellement. Autrement dit, il n’est pas rare que les actions collectives soient complétées (et donc concurrencées) par des demandes de nature plus individuelle.

26 Dans ces circuits complexes, où se mêlent plusieurs niveaux de négociation et où se croisent des stratégies diverses, se pose la question du rôle de la Commission. Deux interprétations peuvent être distinguées. Selon certains, une telle polyarchie favorise la centralité de la Commission, dans la mesure où elle dispose de ressources décisives dans la circulation de l’information au niveau européen, dans la mesure où “ l’information afflue de toute part vers la Commission ” (Sbragia, 2000, p. 228-229). Pour d’autres, la gouvernance de l’Union est un système a-centrique, où la Commission ne serait qu’un protagoniste parmi d’autres. Pour approfondir cette question, il nous semble intéressant de nous placer dans une perspective de “ médiation ”, afin d’envisager la façon dont la Commission est en mesure, ou non, de favoriser des compromis entre des logiques différentes et de diffuser de nouvelles normes d’action au sein de l’Union.

3. La Commission en action, ou le difficile exercice d’une médiation

27 Il faut commencer par dire un mot des enjeux internes à la Commission. Si la direction Vins (au sein de la DG Agriculture) a, semble-t-il, maîtrisé la réforme de l’OCM, en relation bien évidemment avec le cabinet du commissaire, de nouveaux enjeux ont contribué à complexifier partiellement les enjeux, donnant ainsi une certaine justesse aux travaux qui envisagent la Commission comme une multi-organisation (Cram, 1994). Que ce soient sur les questions de santé publique, où la DG Agriculture est en relation constante avec la DG Sanco, ou sur les questions de commerce international, où la DG Commerce constitue un interlocuteur essentiel de la DG Agriculture, la Commission est marquée par une multiplicité de groupes organisés, agissant selon des logiques partiellement différentes. Ces précautions étant posées quant au fonctionnement interne de la Commission, nous aimerions aborder trois registres sur lesquels la Commission a pu se trouver en position de médiation : la gestion de l’agenda et de la mise en œuvre des politiques communautaires tout d’abord, le rapport entre marché et réglementation ensuite, les rapports avec les pays tiers de l’Union européenne enfin.

3.1. La gestion de l’agenda communautaire

28 Qu’il s’agisse du timing de la réforme ou de sa mise en œuvre, la Commission conserve un rôle décisif. Elle dispose, d’abord, de ressources évidentes dans la conduite générale de la négociation. Ainsi, c’est elle qui a choisi d’inclure la réforme de l’OCM vitivinicole dans le volet agricole de l’agenda 2000 (qui concerne également les produits laitiers, la viande bovine, les céréales) afin de lier les deux négociations, et ce, contre l’avis de certains Etats-membres qui estimaient que les négociations sur le vin devaient se tenir de façon indépendante des discussions agricoles. On retrouve sur ce point certaines conclusions des analyses néo-institutionnalistes qui parlent de la Commission comme d’un process manager (Pierson, 1996). Ainsi, par exemple, c’est elle qui fixa le calendrier pour que les négociations aboutissent finalement à une position commune lors du Sommet de Berlin en mars 1999.

29 La Commission conserve un rôle important, ensuite, dans la mise en œuvre de cette réforme. Sur la base de l’article 75 du Règlement 1493/99, la Commission est en mesure de prendre des règlements d’application (après avis d’un Comité de gestion des vins composé des Etats-membres), ce qui lui confère une certaine autonomie (et s’était d’ailleurs vu contesté par certains représentants de la filière AOC[10] [10] “ En l’état, la proposition de règlement du Conseil,...
suite ). Ceci lui donne une certaine liberté pour mettre sur agenda ou au contraire refuser, ou tout au moins retarder, le traitement de certaines questions. C’est ainsi, par exemple, qu’à propos des questions de distillations de crise demandées par les viticulteurs du sud de la France, en mars 2001, la Commission freine en utilisant toutes les ressources juridiques possibles pour retarder – voire empêcher – l’inscription de cette question (financièrement coûteuse) sur l’agenda du Comité de gestion. Par ailleurs, également au titre de l’article 75, la Commission s’est vue attribuée le pouvoir de mettre en place les mesures transitoires entre les deux OCM, ce qui pour certaines questions encore en chantier, lui confère des ressources non négligeables.

30 On retrouve donc sur ce point le rôle de la Commission comme agent de la mise en œuvre des politiques communautaires, fonction qui continue de susciter une certaine méfiance de la part des acteurs de la filière. On sait toutefois que l’ampleur de l’action de la Commission est limitée par le fait que, ne disposant pas de services extérieurs propres, elle dépend d’acteurs exogènes pour veiller sur l’application de la législation communautaire.

3.2. Entre marché et réglementation

31 L’OCM Vins a toujours été marquée par une oscillation entre réglementation du marché et libéralisation. C’est un dilemme qui a, à nouveau, traversé la discussion de la nouvelle OCM. La Commission joue ici un rôle potentiellement central, en tentant de promouvoir des réformes de gestion (généralement dans le sens d’une plus grande libéralisation du secteur), tout en essayant de se placer centralement dans l’intermédiation entre différentes logiques. Nous en donnerons deux exemples : le changement de règles concernant l’étiquetage et la reconnaissance des interprofessions.

32 Traditionnellement, en matière d’étiquetage, les vins dits “ tranquilles ” bénéficient d’un régime plus contraignant que les vins “ mousseux ”. L’axiome des précédentes réglementations est le suivant : “ Tout ce qui n’est pas explicitement permis est interdit ”. Mais ces restrictions sont contestées, notamment par les négociants, qui y voient une contrainte dans leurs stratégies commerciales, notamment au regard de la relative liberté dont bénéficient leurs concurrents du nouveau monde. Au contraire, sur ces questions, les producteurs défendent une position beaucoup “ réglementationiste ”, arguant des dérives qu’une libéralisation de l’étiquetage pourrait induire en matière d’informations du consommateur. Sur cette question, la Commission introduit un changement de l’axiome fondateur tout en engageant un processus de négociation. D’abord, le règlement 1493/99 (Annexe, titre 6) introduit un changement de logique, validé par les Etats-membres : le nouvel axiome devient “ tout ce qui n’est pas interdit est autorisé ”. Cette modification de la règle de base constitue le socle d’un possible changement radical en matière de réglementation sur les questions de l’étiquetage, et c’est ici que repose le deuxième pilier de la stratégie de la Commission : elle engage un processus de concertation concernant justement ce qui sera interdit[11] [11] Il s’agit d’une négociation concernant un règlement...
suite. Cette stratégie des agents de la Commission, oscillant entre volontarisme et concertation, leur permet en fait de jouer et de préserver un rôle de médiateur entre des intérêts opposés (ici entre négociants et producteurs), de veiller à l’acceptabilité de la réforme tout en tentant de jouer sur les cadres d’interprétation du réel, le changement de l’axiome fondateur étant ici emblématique.

33 Le second exemple concerne le fonctionnement des interprofessions. Existant sous des formes différentes en France, en Espagne ou en Italie, ces institutions rassemblant producteurs et négociant jouent un rôle de régulation du marché (au travers de diverses mesures de gestion) et disposent de la capacité de prélever une taxe. Mais ces interprofessions sont contestées par plusieurs pays européens (Royaume Uni mais également Allemagne), car constituant des entraves au libre fonctionnement du marché. La question de la reconnaissance de ces interprofessions est inscrite sur l’agenda communautaire depuis le milieu des années 80. Si la proposition de la Commission s’avérait, initialement, une reconnaissance a minima du rôle des interprofessions, laissant des possibilités de recours contre ces organisations auprès de la CJCE, l’action combinée de plusieurs organisations (notamment, en France, par le Comité national des interprofessions des vins et eaux-de-vie à AOC), relayée par certaines institutions politiques (les gouvernements italiens et espagnols, mais surtout français ; tout comme la Commission agriculture du Parlement européen), s’est traduit par une reconnaissance des organismes de filière (article 41 du règlement 1493/99).

34 Dans les deux cas, il est vrai que la Commission s’avère porteuse de projets tendant plutôt à “ libéraliser ” la gestion de la filière, mais les contestations soutenues par une forte structuration des intérêts rendent hypothétiques de tels projets de réforme. Surtout, la Commission joue la concertation avec les différents intérêts, ce qui la positionne plus dans un rôle de courtage entre des projets divers, que dans une posture réelle de médiation (au sens de création d’une vision partagée des problèmes de gestion de la filière).

3.3. Entre interne et externe

35 Le dernier enjeu concerne le rôle joué par la Commission dans la négociation de la nouvelle Organisation mondiale du commerce. Il faut rappeler d’ailleurs que la nouvelle OCM résulte partiellement des effets de l’entrée en vigueur (le 1er juillet 1995) de l’accord de l’Uruguay Round : en supprimant le “ prix de référence ” (qui constituait un prix minimal à l’importation) et forçant à une réduction des droits de douanes de 20 % sur 5 ans, un tel accord rend plus délicat les mesures d’assainissement du marché par le retrait des quantités en surplus. Malgré les débats en son sein, notamment entre la DG Commerce et la DG Agriculture, c’est elle qui mène les négociations avec les représentants des autres pays, et tente de négocier “ au nom de l’Europe ”. Comme cela s’est passé pour la réforme de 1992 dans le secteur agricole, la Commission joue un rôle essentiel dans l’ajustement interne/externe pour l’Union européenne (Fouilleux, 2000, p. 299). Certaines des adaptations proposées par la Commission n’ont cependant pas reçu l’assentiment des Etats-membres et des membres de la filière. Le risque de voir des moûts provenant de pays tiers être vinifiés en Europe, danger causé par le retrait de cette interdiction dans le règlement par la Commission, a par exemple généré une manifestation réunissant l’ensemble des représentants de la filière à Montpellier en mars 1999. L’un des représentants de la filière se rappelle : “ La vinification des moûts importés est normalement interdite dans la dernière OCM, mais la Commission avait introduit une nouvelle disposition qui annulait l’interdiction par peur d’un panel et en vue de ses négociations futures avec les américains. Ça ne nous touchait pas directement (parce que pour les AOC, il faut que ce soit 100 %). Mais on dit, c’est une brèche, il y a eu consensus ” (entretien avec un responsable de la filière AOC, mars 2001). Par la suite, il a pu être considéré que la Commission bénéficiait d’une trop large marge de manœuvre dans sa négociation avec les pays tiers, ce qui a amené les Etats-membres à lui fixer un mandat délimitant plus clairement sa fonction[12] [12] Il est à noter, d’ailleurs, que c’est une constante...
suite.

36 Au total, le rôle de la Commission comme “ médiateur actif ” dans l’ajustement des dimensions interne/externe s’avère fortement contraint par les demandes des représentants de la filière. Dans des négociations marquées par des positions fortement clivées, entre négociants et producteurs notamment, sur la ligne à tenir dans les discussions avec les pays tiers concernant les règles d’origine et les pratiques œnologiques, les agents de la Commission risquent en permanence d’apparaître comme “ partiaux ”. Un tel danger conduit les agents de la Commission à un surcroît d’écoute vis-à-vis des divers groupes, et contribue à diminuer leur capacité à orienter le cours de la négociation.

Conclusion

37 Que ce soit en matière d’ajustement entre marché et réglementation ou entre interne et externe, la Commission est donc plus, selon nous, dans une position d’intermédiation entre des logiques d’action diverses, qu’un médiateur, capable de proposer et de faire accepter des définitions des problèmes que connaît la viticulture européenne. Malgré ses efforts en matière d’expertise et ses contacts continus avec les leaders de la filière, l’action de la Commission demeure contrainte, dans un domaine marqué par une forte surveillance étatique des projets de réforme, ainsi que par l’intervention de groupes d’intérêts structurés (et capables de mobiliser plusieurs répertoires d’action). Dans le même temps, il faut relever les efforts de la Commission pour constituer ce qui pourrait s’apparenter à un espace de négociation – voire un espace public – européen. En jouant la concertation et en favorisant les acteurs ayant une assise européenne, les agents de la Commission essaient de construire un espace de médiation entre une pluralité d’intérêts, de représentations et de territoires. Sans que le sens d’une telle transformation soit donné a priori, ni maîtrisé par les agents de la Commission, on peut y voir les ingrédients d’une recomposition des modes de régulation des marchés – et des sociétés - vitivinicoles à l’échelle européenne. Dans cette optique, il faudrait aborder plus précisément l’ajustement entre politiques nationales et politiques européennes, afin de mettre en évidence l’éventuelle européanisation des politiques nationales, en tenant compte des dynamiques différenciées à l’intérieur de la filière vin. Aussi, on ne peut que souhaiter le développement de travaux comparatifs longitudinaux permettant d’apprécier les possibles convergences des politiques nationales et le rôle des acteurs européens dans de tels processus.

Bibliographie

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Notes

[ 1] Cet article part d’une réflexion plus générale sur “ l’Europe, le vin et les territoires ” dans le cadre d’un projet de recherche collectif mené au sein du CERVL à l’Institut d’Etudes Politiques de Bordeaux Ce projet, mené en collaboration avec Olivier Costa, Julie Chabaud et Andy Smith, porte sur la représentation multi-niveaux des intérêts du vin, en partant du cas bordelais. Le présent article se fonde principalement sur des entretiens conduits avec les responsables professionnels français et européens de la filière, ainsi que des hauts fonctionnaires étatiques et des membres de la Commission associés à cette négociation.

[ 2] A propos de la Commission, nous arrivons à des conclusions proches dans une recherche collective sur l’activité des working groups du Conseil (Fouilleux, de Maillard et Smith, 2001).

[ 3] Il faut se rappeler, notamment, les mobilisations extrêmement violentes du “ vin de la colère ” dans le Sud de la France, mobilisations qui toucheront leur paroxysme en mars 1976 avec la mort d’un policier et d’un viticulteur lors d’affrontements (Smith et Genieys, 2000, p. 53).

[ 4] Avec 40 % de la superficie, 60 % de la production et 60 % de la consommation, les quinze pays de l’Union occupent le premier rang mondial en matière de viticulture. L’Union européenne est en outre le principal exportateur (10 millions d’hectolitres par an) et le principal importateur (5.8 millions d’hl en 1998). La viticulture représente 3.4 millions d’hectares au sein de l’Union et 1.7 million de producteurs. Elle assure 6 % de la production agricole nette de la communauté. En 1997-1998, la production européenne totale se montait à 160 millions d’hl, qui se subdivisait entre vins de table qui représentaient 91 millions d’hl (57 % du total communautaire), les vins de qualité produits dans des régions déterminées avec 58 millions d’hl (35 %) et les autres vins avec 13 millions d’hl (8 %).

[ 5] Voir les publicités parues dans Le Monde, 5 octobre 1994 et 19 octobre 1994. Les encarts publicitaires parodient les habituelles précautions concernant l’alcool et le tabac, en indiquant : “ L’abus de réglementations européennes peut être dangereux. Consommons-les avec modération ”.

[ 6] Il ne s’agit pas de considérer que l’arrivée d’un nouveau Commissaire déclenche automatiquement le retrait de la proposition de la Commission. On aurait tort, cependant, de penser que les Commissaires “ ne comptent pas ” dans la genèse et le traitement des problèmes publics communautaires. Sur ces questions, voir l’ouvrage, à paraître, de Jean Joana et Andy Smith, Commissaires européens : technocrates, diplomates ou politiques ?

[ 7] Sur cette question des modes nationaux de représentation des intérêts au niveau communautaire, voir l’article de Sabine Saurugger dans ce numéro.

[ 8] Sur le déclin de l’influence du COPA-COGECA, voir Greenwood (1997, p. 124-125).

[ 9] Il faudrait également citer le rôle joué par de nombreux acteurs qui sont intervenus à un moment ou à un autre dans le processus de négociation. Par exemple, l’Association des régions européennes viticoles a pu intervenir ponctuellement sur certains dossiers (notamment sur la question de la reconnaissance des interprofessions et des groupements de producteurs). Mais c’est notamment le rôle du Parlement qu’il faut signaler. Le rapporteur à la Commission Agriculture pour le Règlement (qui venait d’une région viticole, la Champagne) s’est montré actif tout au long de la négociation, et a pu peser sur plusieurs questions (notamment la question de la reconnaissance des interprofessions).

[ 10] “ En l’état, la proposition de règlement du Conseil, législation “ cadre ”, confère à la Commission toutes les compétences législatives en lui laissant le soin d’adopter, par chapitre, après avis du seul comité de gestion, toutes les mesures d’application. […] [L]a filière s’interroge sur les risques de manque de transparence de telles décisions ” (Prise de position commune CNAOC-EGV-CNIVE sur la proposition de réforme portant organisation commune du marché vitivinicole, août 1998).

[ 11] Il s’agit d’une négociation concernant un règlement d’application pris par la Commission, mais résultant d’une étroite concertation avec les différents représentants de la filière. Significativement, la longueur des discussions a conduit à retarder le délai prévu initialement pour l’adoption de ce règlement, c'est-à-dire le 31 mars 2001.

[ 12] Il est à noter, d’ailleurs, que c’est une constante en ce qui concerne la discussion des règles commerciales. Pendant la négociation de l’Uruguay Round, le Parlement européen initia une motion de censure à l’encontre de la Commission, accusée d’avoir dépassé le mandat fixé par le Conseil.

Résumé

Les politiques européennes en matière vitivinicole résultent traditionnellement d’une forte emprise des acteurs étatiques. C’est une logique que les agents de la Commission ont essayé de bousculer lors de leurs deux projets de réforme en 1994 et 1998. L’analyse de la négociation qui s’en est suivi offre la possibilité d’examiner le rôle de la Commission dans l’espace politique communautaire à partir de trois dimensions : les stratégies de réforme utilisées par la Commission, les systèmes d’alliance/opposition avec une pluralité d’acteurs, le rôle de la Commission comme médiateur.

PLAN DE L'ARTICLE

• Introduction
• 1. La Commission et le projet de réforme : Volontarisme et interactions politiques
  • 1.1. La réforme de 1994 ou l’échec de la “ cogitation intellectuelle ” de la Commission
  • 1.2. Un changement de méthode de la Commission : le jeu de la concertation
• 2. Un processus de négociation multiforme : de la proposition au règlement
  • 2..1 Une négociation sous le regard étatique : l’échec partiel de la Commission
  • 2.2. Des alliés instables : le rôle des groupes d’intérêt
• 3. La Commission en action, ou le difficile exercice d’une médiation
  • 3.1. La gestion de l’agenda communautaire
  • 3.2. Entre marché et réglementation
  • 3.3. Entre interne et externe
• Conclusion

Jacques de Maillard « La commission, le vin et la réforme », Politique européenne 1/2002 (n° 5), p. 68-84.
URL : www.cairn.info/revue-politique-europeenne-2002-1-page-68.htm.