Vous consultezLe Royaume-Uni, le Commonwealth et l’Europe

AuteurJohn Crowley du même auteur

Les incertitudes de l’identité britannique

5 Pour ce faire, nous disposons d’un certain nombre d’indices. Tout d’abord, l’hostilité contemporaine à l’Europe est dominée par l’idée que celle-ci menace le Royaume-Uni. Le langage polémique n’est pas innocent à cet égard. Ce dont l’Union européenne serait porteuse, si l’on suit les polémiques des souverainistes britanniques, c’est d’un « super-État » (superstate) [1] [1] L’expression est loin d’être facile à traduire. Il...
suite. Le terme est tellement envahissant que même un Tony Blair, pourtant plus détendu sur ces questions, se sent obligé de le reprendre pour le conjurer : le slogan caractéristique de son discours de Varsovie était que l’Europe devait devenir « a superpower, not a superstate ». Les connotations de la langue ordinaire sont claires : le Royaume-Uni ne serait pas de taille à lutter avec un tel Léviathan. D’ailleurs, ceux des europhobes qui, désespérant d’en freiner les dynamiques délétères, appellent au retrait britannique de l’Union européenne, proposent qu’en contrepartie le Royaume-Uni adhère à l’Association de libre-échange nord-américaine – voire, de manière certes groupusculaire, aux États-Unis d’Amérique. (Curieuse inconséquence pour ceux qui se veulent souverainistes…) Or, une telle nervosité est nouvelle : en 1957 encore, le Royaume-Uni a cru pouvoir se tenir à l’écart du Traité de Rome et s’y poser en concurrent, à travers la création de l’Association européenne de libre-échange.

6 Ensuite, de manière plus subtile, la menace pèse aussi sur le Royaume-Uni de l’intérieur. L’Europe n’est qu’un aspect d’une dynamique qui érode la nation historiquement constituée. Ce qui en témoigne dans le débat politique contemporain est l’affinité entre l’europhobie et un nationalisme anglais aux contours relativement originaux. Celui-ci a des points de fixation divers : les revendications d’autonomie, désormais institutionnellement satisfaites, en Écosse et au Pays de Galles ; la reconnaissance du caractère en partie irlandais de l’Irlande du Nord, institutionnalisé lui aussi dans l’accord d’avril 1998 ; le multiculturalisme, qui fait, au moins rhétoriquement, des populations issues de l’immigration, avec leurs langues, leurs religions, leurs coutumes, une composante essentielle du Royaume-Uni ; la nouvelle respectabilité du républicanisme. Ce qu’ont en commun ces questions disparates, cependant, c’est de brouiller l’équation tacite entre identités anglaise et britannique qui, pour la plupart des Anglais, allait de soi. Équation bancale, bien entendu, puisque ce n’est que pour les Anglais (et pour la plupart des étrangers, au moins dans la langue courante [2] [2] Cherchant d’autres États qui sont habituellement désignés,...
suite ) que « anglais » et « britannique » pouvaient passer pour des synonymes. Mais le poids démographique, économique, politique et symbolique de l’Angleterre est tel que l’approximation a pu longtemps aller de soi. Sans en avoir le monopole, c’est le Parti conservateur – dont l’unionisme est historiquement une composante essentielle – qui est le vecteur privilégié de ce nationalisme anglais comme de l’europhobie. Le nationalisme écossais ou gallois, au contraire, s’accommode fort bien de l’Europe, et y voit même, du moins dans ses variantes indépendantistes, un cadre potentiellement propice à la réalisation de ses objectifs politiques (Crowley, 1995b).

7 Formellement, le nouveau nationalisme anglais est réactif, et il n’est d’ailleurs que très partiellement conscient de son caractère spécifiquement anglais. En partie parce que les institutions de Westminster y poussent fortement, en partie parce que toute la socialisation partisane y incite, l’idée unioniste d’une Grande-Bretagne [3] [3] Mais non du Royaume-Uni, puisque l’Irlande du Nord a toujours...
suite politiquement uniforme où les élections se gagnent et se perdent sans référence régionale reste dominante au sein du Parti conservateur. Totalement éliminé d’Écosse et du Pays de Galles lors des élections législatives de 1997, le Parti conservateur n’y a vu qu’un accident de parcours, partiellement compensé par des résultats respectables lors des élections régionales de 1999 (grâce au scrutin proportionnel), et désignant un terrain à reconquérir, mais ni plus ni moins que les régions urbaines du Nord, où les députés conservateurs sont également presque inexistants. De même, en apparence, c’est le Royaume-Uni qui était l’objet du discours nationaliste auquel Mme Thatcher a donné une nouvelle vigueur, et que ses successeurs (y compris, à sa façon, Tony Blair) se sont efforcés de maintenir. « To make Britain great again » peut être pris pour le slogan générique, d’ailleurs utilisé tel quel en d’innombrables occasions. Pour la plupart de ceux qui tiennent ce langage, le remplacement de Britain par England semblerait incongru.

8 Pour comprendre tous les changements qui forment, éventuellement à l’insu des acteurs politiques, l’arrière-plan des chassés-croisés partisans, un regard historique est indispensable. Le rapprochement britannique d’une Europe perçue comme une menace, et les fractures désormais visibles de cet « anti-État-nation » qu’est à bien des égards le Royaume-Uni (Crowley, 1995a, p. 22-82), prennent tout leur sens à la lumière d’une troisième variable, peu présente dans le débat public, mais dont l’absence même est structurante. Cette troisième variable, c’est le passé impérial. Ce qui témoigne de son statut dans la réflexion politique contemporaine, c’est tout d’abord la place qu’il occupe dans l’historiographie. Sans doute trouverait-on sans mal, surtout dans les milieux conservateurs d’une certaine génération, des Britanniques qui affirmeraient sans hésiter leur fierté à l’égard de l’Empire. Margaret Thatcher l’a fait publiquement à plus d’une reprise. Mais l’ostentation même de l’affirmation témoigne de son caractère désormais minoritaire et unanimement reconnu comme tel. Bien au-delà de la gauche bien-pensante, c’est plutôt le silence un peu gêné qui prévaut. Et quand il faut en parler – par exemple dans les manuels d’histoire –, c’est avec distance, voire avec culpabilité [4] [4] Qu’il « faille » en parler, fût-ce dans les manuels...
suite. L’accueil extraordinairement favorable réservé au livre de Linda Colley Forging the Nation (Colley, 1992) – qui désigne en substance toute idée d’« identité nationale britannique » comme une fiction obsolète – est caractéristique de ce climat. Son expression politique se trouve dans l’intersection des démarches de John Major et de Tony Blair – chacun décalé par rapport à son propre parti – qui, à côté du dépassement définitif de la lutte des classes, ont eu en commun l’ambition de doter le Royaume-Uni d’une nouvelle identité, définitivement post-impériale (Crowley, 1999). Pour la plupart des anciennes puissances coloniales d’Europe, la fin de l’Empire fut brutale, voire sanglante. Quelle que soit la profondeur des liens qui continuent de lier la France, notamment, à ses anciennes colonies, protectorats et départements d’Afrique, la rupture symbolique de la guerre d’Algérie est extrêmement forte. Pas de rupture de cette ampleur, en revanche, pour le Royaume-Uni. Il a certes connu la guerre pendant la période de la décolonisation, mais c’était dans des territoires mandataires (Palestine et Chypre) ou dans la lointaine Malaisie. Encore ce dernier cas correspondait-il davantage à un conflit de guerre froide qu’à une véritable lutte de libération nationale. D’où l’importance qu’a pu prendre le Commonwealth comme manifestation à la fois symbolique, institutionnelle et géopolitique d’un Empire qui aurait été comme débarrassé des scories accidentelles du colonialisme et de l’impérialisme. Or, avec le recul, le Commonwealth semble offrir un indicateur remarquable des mutations de la conception de soi britannique – de l’identité nationale, dirait-on, si ce n’est que, précisément, le statut de la « nation » est ici particulièrement incertain. C’est vrai, tout particulièrement, de l’attitude à l’égard de la construction européenne. La référence au Commonwealth est au centre des réticences britanniques de l’après-guerre au milieu des années soixante-dix. Le « grand large » pour lequel Macmillan proclama des affinités qui irritèrent De Gaulle était d’abord post-impérial – les États-Unis n’y intervenant que de manière complexe, controversée et, sauf sur le plan géopolitique le plus étroit, subsidiaire [5] [5] La période de la décolonisation a été l’occasion de...
suite. Aujourd’hui, en revanche, la référence au Commonwealth est rare et un peu rituelle, et surtout presque complètement déconnectée des positions politiques par rapport à l’Europe ou aux États-Unis. De même, de façon très logique, l’inscription privilégiée du Royaume-Uni dans l’espace symbolique et juridique du Commonwealth a longtemps masqué ou déplacé les rapports internes à l’espace proprement britannique, dont le cadrage national était dès lors flou et morcelé. La dilution du Commonwealth – en tout cas comme référence identitaire pour le Royaume-Uni – a donc favorisé l’émergence des tensions enfouies d’une construction nationale bancale. Leur corrélation avec le rapport à l’Europe, notamment s’agissant de l’identité anglaise, a déjà été soulignée.

9 Ainsi, le Commonwealth est l’une des choses dont on parle quand on croit parler d’Europe, et à travers le Commonwealth, c’est toute la complexité du passé impérial et de la construction stato-nationale qui est présente. Ce n’est certes qu’un indicateur. Mais la particularité même du Commonwealth en fait un moyen privilégié d’éclairer des spécificités britanniques que, par ailleurs, personne ne conteste. Essayons donc de compléter cette esquisse en regardant ce qu’était le Commonwealth et ce qu’il est devenu, en mettant ces évolutions en parallèle avec les formes, elles-mêmes changeantes, de l’« euro-scepticisme ». Un regard d’ensemble sur la période d’après-guerre est évidemment impossible dans le cadre de cet article. Cependant, il n’est pas vraiment nécessaire. Le tournant historique décisif est celui qui, entre 1945 et 1949, fait émerger le Commonwealth comme ensemble juridique, symbolique et politique qui est supposé exprimer une véritable continuité post-impériale. Cette continuité est d’emblée illusoire, comme certains observateurs le notent très tôt. Il n’empêche que c’est la croyance en elle qui prédispose les élites britanniques à rester en marge de la première phase de la construction européenne. Inversement, c’est l’érosion de cette croyance qui permet de comprendre d’une part la réorientation globalement européenne du Royaume-Uni depuis trente-cinq ans, d’autre part la redistribution des termes de l’hostilité à l’Europe.

Le sujet britannique, fondement juridique du Commonwealth

10 Le Commonwealth est né de la volonté de définir une relation plus égale entre la mère-patrie (mother country – l’expression même n’a guère de sens et n’est pas vraiment usitée en dehors de la référence à l’émigration) et les colonies de peuplement européen, devenues autonomes avec le statut de dominions à la veille de la Première guerre mondiale. D’emblée, il s’y agit d’une confluence de symbolique, régie par la Couronne, de politique de puissance (les dominions ont fait une contribution décisive à l’effort de guerre), de consolidation pragmatique (la guerre des Boers n’est pas loin) et d’intérêts économiques (la formalisation du Commonwealth par le Statut de Westminster de 1931 répond principalement à l’objectif d’un protectionnisme assis sur la « préférence impériale »). Dans ses origines, le Commonwealth est donc inséparable de la forme tardive de l’impérialisme britannique, qui repose sur une sorte de dédoublement de la domination. Espace symboliquement homogène, et qui préserve des éléments significatifs d’homogénéité juridique, l’Empire est en fait divisé entre un Commonwealth normativement « blanc » et capable de self-government et des colonies « de couleur » sous tutelle. Sans doute cette situation de fait n’est-elle pas universellement admise et défendue. Le statut de dominion est ainsi promis à l’Inde au lendemain de la Première guerre mondiale, puis à nouveau en 1935. Mais l’engagement – conforme initialement à la revendication du Parti du Congrès – n’est pas respecté. Compte tenu de cet implicite raciste, on aurait pu s’attendre à ce que le Commonwealth ne résiste pas à la décolonisation ou alors se réduise à un ensemble de souche britannique réelle ou supposée qui n’aurait exhibé aucune véritable continuité avec l’Empire. Or, il n’en est rien.

11 Le nœud de l’affaire est la notion très particulière de sujet britannique. Les principes essentiels du droit anglais de la nationalité n’ont guère changé, en ce qui concerne le statut personnel, du dix-septième siècle à 1945. Est « sujet », au sens le plus large, la personne qui, à l’égard d’un monarque, est dans une relation d’allégeance, impliquant des obligations réciproques de fidélité et de protection. À l’ère moderne, l’allégeance est avant tout une construction juridique fondée sur des conditions objectives permettant de présumer de l’obligation de fidélité. Fondamentalement, est sujet toute personne née sur le territoire où le monarque est souverain. Il existe, certes, des procédures d’acquisition, de déchéance et, à partir du dix-neuvième siècle, de répudiation, mais elles sont dérogatoires et exceptionnelles. Conceptuellement, le jus soli prime. Le principe territorial pose toutefois un problème : que se passe-t-il si le monarque règne, à des titres différents, sur plusieurs territoires ? Cela concerne l’Écosse et l’Angleterre, à partir de 1603, puis, plus tard, l’Empire. La solution adoptée, conforme à l’esprit médiéval de la notion d’allégeance, est d’attribuer à celle-ci un caractère fondamentalement et essentiellement personnel. C’est à la personne physique (personal capacity) du souverain, et non à sa personne morale (corporate capacity), qu’est attachée l’allégeance. Il en résulte que, si le territoire d’exercice de la souveraineté est divisible, l’allégeance ne l’est pas. Tous les sujets sont sujets au même titre et de la même façon. D’où une particularité de l’impérialisme britannique : l’unicité théorique du statut personnel sur l’ensemble du territoire impérial [6] [6] Théorique à plusieurs titres, qui ne nuancent en rien...
suite.

12 De cette unicité résulte une conséquence importante : l’absence d’une nationalité qui soit propre au Royaume-Uni. Le droit repose en effet sur une dichotomie simple entre British subjects (personnes nées sur un territoire dépendant de la souveraineté de la Couronne britannique, ou naturalisées) et aliens (toutes les autres personnes). En résulte la définition des principaux droits rattachés à la nationalité. Les sujets ont, tout d’abord, un droit illimité à l’entrée et au séjour sur le territoire du Royaume-Uni. À l’inverse, les aliens, dépourvus de devoir d’allégeance, ne sont admis au Royaume-Uni qu’à la discrétion de la Couronne et peuvent en être expulsés à tout moment. Les sujets ont, ensuite, des droits civiques complets, sous réserve de conditions (de cens, d’âge, de sexe, de résidence, etc.) appliquées sans distinction à tous. Il n’existe, en d’autres termes, aucune conception autonome de la citoyenneté politique attachée à un cadre spécifiquement national. Les aliens n’ont, quant à eux, aucun droit politique. La qualité de sujet n’est ainsi pas seulement la marque symbolique et juridique de l’articulation de l’ordre impérial autour de la Couronne, mais aussi un principe d’appartenance véritablement supranational [7] [7] Bien qu’en anglais ce statut se désigne comme nationalité. ...
suite qui définit un vaste espace de libre circulation.

13 Au lendemain de la Deuxième guerre mondiale, ce cadre juridique est soumis à des tensions sur chacun de ses points caractéristiques. Certains dominions n’admettent plus l’impossibilité de désigner leurs propres nationaux. Des flux migratoires se développent, à la faveur de la libre circulation post-impériale, du Commonwealth vers le Royaume-Uni [8] [8] Ils s’expliquent, comme ailleurs, par les besoins en main...
suite. Or, le gouvernement et l’opinion britanniques y sont très hostiles. Enfin, l’Inde n’envisage son indépendance que sous le signe de la république, théoriquement incompatible avec son maintien au sein du Commonwealth, auquel pourtant le gouvernement britannique tient beaucoup. Face à ces tensions, on peut aisément esquisser l’évolution qui aurait été logique. Les colonies accédant à l’indépendance avec un statut républicain (il était facile de prévoir que ce serait un cas fréquent) quitteraient ipso facto le Commonwealth, et leurs ressortissants deviendraient de ce fait des aliens. Quant aux dominions – colonies acceptant la souveraineté de la Couronne –, ils devraient également, logiquement, souscrire à l’unicité du statut personnel qui en résulte. À défaut, eux aussi seraient amenés à quitter le Commonwealth. Autant dire qu’il aurait été logique qu’au rythme de la décolonisation et de l’affirmation par les dominions de leur souveraineté, le Commonwealth s’évapore pour laisser le Royaume-Uni en quelque sorte « tout nu », comme un État-nation classique. Cela n’aurait bien sûr préjugé en rien des relations (économiques, culturelles, militaires, commerciales, …) entre le Royaume-Uni et son ancien Empire : simplement celles-ci n’auraient plus été insérées dans un cadre juridique et institutionnel théoriquement uniforme. Ce qui est intéressant, c’est que ce n’est pas du tout ainsi que les choses se sont passées – dans un premier temps en tout cas.

14 La première étape de la transformation résulte de la réticence des dominions à accepter un système juridique où – seul existant le sujet britannique opposé à l’alien – il leur est impossible de se doter d’une nationalité propre. C’est le Canada, pourtant loyaliste, qui ouvre la première brèche. Un projet de code de la nationalité, déposé en 1945, y propose d’inverser la hiérarchie entre statuts canadien et britannique. Désormais, la citoyenneté canadienne résulterait de règles spécifiques, relevant de la seule compétence des autorités canadiennes (et pouvant rompre avec la présomption d’allégeance fondée sur un jus soli strict), et conférerait ipso facto le statut de sujet britannique. Encore faut-il que ce statut, éventuellement incompatible avec sa définition existante, soit reconnu par les autres pays du Commonwealth, et notamment par le Royaume-Uni, qui lui attache, comme nous l’avons vu, un certain nombre de droits spécifiques. Dès novembre 1945, le Cabinet britannique décide qu’une réforme canadienne unilatérale serait incompatible avec le fondement essentiel du Commonwealth. Ne pouvant ni l’empêcher ni en accepter les conséquences, le Royaume-Uni propose donc l’adoption de nouveaux principes communs, négociés avec l’ensemble du Commonwealth. Pour ces principes, il est admis de partir du schéma proposé par le Canada. Le gouvernement britannique reprend donc à son compte l’idée d’un statut de sujet britannique purement dérivée des différentes citoyennetés nationales, dont les fondements peuvent varier [9] [9] On notera, à titre comparatif, que c’est exactement le...
suite. Le projet est avalisé par une conférence des Premiers Ministres du Commonwealth en mai 1946, et sa forme juridique est définie au cours d’une conférence d’experts à Londres en février 1947 [10] [10] Cf. Hyam (1992, p.  143) pour un récit plus détaillé...
suite. La British Nationality Act de 1948 en est la traduction en droit interne : apparaît pour la première fois une citoyenneté (citizenship, distingué donc dans ce contexte de nationality) du Royaume-Uni et de ses colonies qui confère le statut de sujet britannique mais ne lui est pas équivalent.

15 On aurait pu imaginer qu’à cette occasion le Royaume-Uni, à l’instar des dominions, modifie la définition juridique des droits traditionnellement attachés à la nationalité britannique et introduise, pour les besoins de la citoyenneté britannique, des critères d’attribution spécifiques. Dans la lignée de l’attachement au Commonwealth qui vient d’être analysé, il n’en est rien. Malgré son cadre formellement stato-national, la British Nationality Act se situe dans la continuité impériale. Les sujets britanniques sont en effet divisés en deux catégories, en principe exclusives : (a) citoyens du Royaume-Uni et de ses colonies, ayant un lien étroit, par la naissance ou par l’ascendance, avec les territoires considérés ; (b) citoyens de pays indépendants du Commonwealth, définis par la législation interne de ces pays. L’unité de la nationalité est toutefois explicitement préservée : d’un point de vue juridique, « nationalité britannique » et « citoyenneté du Commonwealth » sont rigoureusement équivalentes. Les critères d’attribution de la nouvelle citoyenneté britannique n’appellent guère de commentaire. Ils combinent, de manière classique, droit du sol (toute personne née sur le territoire britannique est britannique), droit du sang (tout descendant d’un Britannique est britannique, quel que soit son lieu de naissance) et possibilité discrétionnaire de naturalisation [11] [11] Le détail des dispositifs est très complexe, mais ne peut...
suite. Plus importantes sont les conséquences juridiques qui en découlent : en l’occurrence, s’agissant des domaines les plus caractéristiques d’une citoyenneté statonationale, aucune. En effet, les droits d’entrée et de séjour sur le territoire du Royaume-Uni, ainsi que les droits civiques et l’accès à l’emploi public, continuent à être attachés à la nationalité britannique. La citoyenneté britannique, dont la création est une exigence formelle du nouveau dispositif post-impérial, est à ce stade une coquille vide. Toute l’évolution ultérieure consistera, peu à peu, à la remplir.

16 Entre le début du processus de réforme du droit de la nationalité et de la citoyenneté et la promulgation de la loi de 1948, les événements se sont toutefois précipités. Aussi bien le fondement de la nationalité commune dans l’allégeance que l’une de ses conséquences les plus originales – la liberté de circulation – sont remis en cause. Pourtant, le cadre juridique n’est pas modifié. Cet épisode un peu surprenant mérite quelques précisions.

L’idée du Commonwealth contre la hantise de l’immigration

17 C’est en juin 1948 – alors que le British Nationality Bill est justement en débat au Parlement–que l’immigration en provenance du Commonwealth fait irruption dans le débat public. Le facteur déclencheur est l’extraordinaire médiatisation de l’arrivée à Londres d’un paquebot, l’Empire Windrush, avec à son bord 417 Jamaïquains venant travailler au Royaume-Uni. L’affaire donne lieu à une note adressée au Cabinet par le Secrétaire d’État aux Colonies, datée du 18 juin (le navire étant attendu le 21) [12] [12] CAB 129/ 28, CP (48)154 (Hyam, 1992, p.  25-27). ...
suite. La note repose sur deux évidences : de tels flux « massifs » posent problème ; mais, les Jamaïquains étant sujets britanniques, il n’y a aucun moyen juridique ou administratif de les empêcher. Heureusement, le problème ne devrait pas se reposer… Ce pronostic se révèle erroné. Les arrivées en provenance des Antilles se poursuivent et s’amplifient, et le maintien du régime de libre circulation dans la British Nationality Act de 1948 est rapidement remis en cause, en tout cas dans le secret du 10 Downing Street. Le Cabinet en débat en juillet 1949 [13] [13] CAB 128/ 16, CM 49(49)5. ...
suite, puis de nouveau en mars 1950 [14] [14] CAB 128/ 17, CM 13(50)7 (Hyam, 1992, p.  28). ...
suite. Après avoir noté la gravité de la situation (« serious difficulties would arise if this immigration of coloured people from British colonial possessions were to continue or increase. »), cette dernière réunion charge le Secrétaire d’État aux Colonies de soumettre un rapport, présenté au Cabinet le 18 mai 1950 [15] [15] CAB 129/ 40, CP (50)113 (Hyam, 1992, p.  28-34). ...
suite. Celui-ci note l’omniprésence des préjugés racistes, tout en reprenant très largement à son compte le sens commun à cet égard, et conclut que, toutes choses égales d’ailleurs, il conviendrait d’empêcher l’immigration « de couleur ». Mais toutes les choses ne sont évidemment pas égales. Aux yeux du Ministère des Colonies – comme plus généralement du Foreign Office –, le préjudice social de l’immigration est inférieur de plusieurs ordres de grandeur à celui qui résulterait de l’abandon du cadre juridico-symbolique du Commonwealth, dont la libre circulation des sujets coloniaux n’est qu’un épiphénomène. Sur les questions d’opportunité, l’establishment des affaires étrangères remporte la partie, mais personne n’est pleinement convaincu sur le fond. Le 19 juin 1950, le Cabinet débat à nouveau des moyens d’empêcher tout accroissement de la population « de couleur » sur le territoire britannique [16] [16] CAB 128/ 17, CM 37(50)2 (Hyam, 1992, p.  34-35). Ladite...
suite. Une réflexion sur ce point est confiée à un comité interministériel, dont les conclusions sont présentées au Cabinet le 12 février 1951 [17] [17] CAB 129/ 44, CP (51)51, annex (Hyam, 1992, p.  42-47). ...
suite. Différentes options (parmi lesquelles la plus simple et la plus logique : traiter comme des étrangers les sujets britanniques des Colonies) sont envisagées, dont aucune, selon le comité, ne pose de réelle difficulté pratique. En revanche, chacune des options soulève des problèmes sérieux de politique générale : le conflit avec le statut du Royaume-Uni comme « mère-patrie » au sein du Commonwealth ; la difficulté d’appliquer aux citoyens des colonies des contrôles qui ne le seraient pas à ceux des pays indépendants du Commonwealth, alors même que la libre circulation de ces derniers reste désirable (le dédoublement du Commonwealth autour de la « souche britannique » reste omniprésent) ; enfin, la difficulté de concevoir des procédures de libre circulation différentielle qui n’en trahissent pas les présupposés racistes (Crowley, 2001). De l’avis du comité, suivi par le Cabinet, ces objections sont rédhibitoires, sous réserve qu’une augmentation considérable des flux migratoires « de couleur » à l’avenir puisse changer l’équilibre d’opportunité, et dicter l’abandon, à regret, du cadre juridico-symbolique du Commonwealth. De fait, c’est ce qui se produira à partir de 1962.

18 La politique d’immigration est donc subordonnée à la politique de la grandeur post-impériale. De manière encore plus frappante et plus surprenante, il en va de même du principe symbolique fondateur du Commonwealth, à savoir l’uniformité de l’allégeance. Il existe en effet un véritable consensus, au-delà des clivages partisans [18] [18] Bien que les Conservateurs soient, dans l’ensemble, plus...
suite, sur le fait que la prospérité, la sécurité du Royaume-Uni, sa place dans le monde, dépendent de manière cruciale de la vitalité du Commonwealth. Bien sûr, ce consensus est complexe et à certains égards trompeur : sinon l’on comprendrait mal que dès 1962 il soit abandonné. Il convient de distinguer en son sein trois grandes séries de justifications. L’idéalisme internationaliste, tout d’abord, caractérise surtout le mouvement travailliste. Si le gouvernement Attlee attache autant d’importance au maintien de l’Inde dans le Commonwealth, en dépit de l’adoption par le pays nouvellement indépendant d’une constitution républicaine, c’est en partie pour des raisons explicitement idéalistes. Écrivant à Nehru le 11 mars 1948, Attlee exprime sa « fierté » à propos de la décolonisation pacifique et progressiste réalisée, selon lui, dans le sous-continent indien [19] [19] PREM 8/ 820, p.  29-37 (Hyam, 1992, p.  153-155). ...
suite. L’intérêt national, en revanche, est interprétée de manière semblable par les différentes forces politiques : l’influence internationale du Royaume-Uni serait très largement fondée sur la reconnaissance « de l’unité, en dernière analyse, des objectifs et des représentations [aim and outlook] des membres du Commonwealth, qui les conduit à être prêts à agir ensemble face à des crises graves » [20] [20] Compte-rendu d’une réunion du comité interministériel...
suite. Cette vision n’est pas, ou n’est pas principalement, sentimentale. Elle repose sur des considérations très pratiques qui reviennent de manière obsédante dans les archives gouvernementales de la période 1945-51 : importance de la zone sterling, du commerce préférentiel, du principe de défense réciproque. C’est en vertu de cette vision que, de l’avis général, le maintien du rang international du Royaume-Uni passe par l’adhésion de l’Inde au Commonwealth, sans laquelle celui-ci devait fatalement perdre toutes les anciennes colonies d’Afrique et d’Asie. D’où les efforts faits, et les sacrifices symboliques consentis, pour garantir cette adhésion [21] [21] Voir les documents réunis par Hyam (1992, notamment p.  148-209). ...
suite. Loin de maintenir la place de la Couronne, en effet, l’adaptation du Commonwealth à l’indépendance indienne conduit à déconnecter le rôle institutionnel du souverain britannique – rebaptisé en 1949 Head of the Commonwealth – de sa portée symbolique. La nationalité britannique, désormais, est sans lien avec l’allégeance. Enfin, il faut donner une place à ce qu’il faut bien appeler une « mystique post-impériale ». En son absence, après tout, l’Europe plutôt que le Commonwealth aurait pu servir de point de fixation pour la synthèse de réalisme géopolitique et d’idéalisme qui caractérise le mouvement travailliste. De l’avis général, en effet, la spécificité du Commonwealth est d’être, plus qu’une association fondée sur l’adhésion volontaire, une véritable communauté émotionnelle et spirituelle. Que de tels sentiments animent les conservateurs nostalgiques de l’Empire, ceux pour qui l’indépendance de l’Inde n’était acceptée qu’à contrecœur, n’a rien d’étonnant. Les travaillistes, cependant, ne sont pas en reste. Lors des discussions au sein du gouvernement, certains ont suggéré que « le refus indien de souscrire à l’essence même du Commonwealth [sc. l’allégeance à la Couronne] signifie que l’Inde ne souscrit pas davantage aux sentiments et émotions intangibles qui, en l’absence de toute constitution écrite, fondent la cohésion du Commonwealth » [22] [22] Réunion déjà citée du 8 février 1949 (Hyam, 1992, p. 189). ...
suite. Mais ce n’est pas ce point de vue qui a prévalu.

19 La spécification de ces motivations en montre le caractère incohérent et à la limite illusoire. Les « sentiments et émotions intangibles » supposent un dédoublement du Commonwealth que les considérations géopolitiques, précisément, écartent. Si le Commonwealth traduit les liens qui unissent la diaspora britannique, alors deux États seulement (l’Australie et la Nouvelle-Zélande) sont véritablement concernés en tant que tels [23] [23] Et encore, à condition de négliger la position des peuples...
suite. Sans même parler des pays nouvellement indépendants, la place dans le Commonwealth des Canadiens francophones et, surtout, des Afrikaners sud-africains est problématique et reconnue comme telle. Attlee en fait sans doute un peu trop en écrivant, dans la lettre déjà citée du 11 mars 1948 à Nehru (Hyam, 1992, p. 155), qu’« en visite au Canada, le Roi et la Reine ont reçu un accueil aussi cordial des francophones que des anglophones, de même qu’en Afrique du Sud s’agissant des Britanniques et des Néerlandais, des Européens, des Indiens et des Africains ». Mais l’illusion multiforme du Commonwealth est encore très réelle à cette époque.

Désillusions post-impériales et évaporation du Commonwealth

20 C’est grâce à cet ensemble de compromis juridiques, institutionnels et symboliques que les élites britanniques peuvent croire que le Commonwealth serait aux années cinquante ce qu’avait été l’Empire naguère. L’espoir sera rapidement déçu ; et il est d’ailleurs clair avec le recul qu’il était d’emblée illusoire. Et, au fur et à mesure que la déception deviendra patente, apparaîtra un européanisme de raison, alors qu’en contrepartie l’hostilité à l’Europe sera confinée dans une perspective little Englander. Cette perspective, qui est précisément celle du nouveau nationalisme anglais, n’est pas sans racine historique, à gauche (Hugh Dalton, Richard Crossman) comme à droite (Enoch Powell). Mais son importance a crû considérablement au cours des trente dernières années. L’idée que le Royaume-Uni pourrait choisir, selon ses intérêts, entre l’engagement européen et le Commonwealth a aujourd’hui presque complètement disparu. L’anti-européanisme thatchérien, en particulier, n’y fait aucune illusion.

21 Une analyse chronologique précise des attitudes à l’égard du Commonwealth dépasserait le cadre de cet article. On peut tout au plus noter un faisceau d’indices qui suggèrent que c’est le milieu des années soixante qui marque le point d’inflexion. Au début des années soixante, le bon sens des acteurs politiques est encore centré sur le Commonwealth comme expression privilégiée de la puissance britannique (Strauss, 1958 ; Biggs-Davison, 1962) [24] [24] De façon frappante, Strauss voit dans l’idée européenne,...
suite. Sans doute la débâcle de Suez amène-t-elle a relativiser cette puissance face aux États-Unis et à l’URSS, mais elle n’en modifie pas le fondement. Au Parti travailliste, en particulier, la construction européenne apparaît comme une entreprise catholique et capitaliste, à laquelle le Commonwealth fraternel et socialiste offre une alternative séduisante. C’est en ces termes, replacés dans le contexte plus large du nationalisme britannique, que Hugh Gaitskell, alors leader travailliste, rejette fermement en 1962 les projets d’adhésion à la CEE du gouvernement Macmillan. Du fait du veto français, la question devient de toute façon sans objet.

22 Quelques années plus tard, en revanche, c’est le caractère illusoire de l’attachement traditionnel au Commonwealth qui devient un leitmotiv des discussions britanniques sur la question européenne. Dès 1967, alors que se précise l’ambition du gouvernement travailliste de Harold Wilson de relancer l’adhésion britannique à la CEE, un ouvrage qui s’y définit explicitement comme favorable (Calman, 1967) peut désigner sans détour l’orientation vers le Commonwealth comme « illusoire ». Le travailliste pro-européen, et ancien Ministre des Affaires étrangères George Brown, faisant en 1971 le bilan de sa carrière politique, notait brutalement que « à vrai dire, l’idée d’un Commonwealth uni n’a rigoureusement aucun sens » (Brown, 1971, p. 208-209). De manière plus rétrospective, Denis Healey, de son propre aveu eurosceptique devenu pro-européen de raison, écrit en 1989 qu’au début des années soixante, s’alignant alors sur Gaitskell, il surestimait à la fois l’importance du Commonwealth et la place du Royaume-Uni en son sein (Healey, 1989, p. 211). Il « surestimait », c’est-à-dire qu’il appréciait la situation sur la base d’une véritable illusion. Et, ne serait-ce que pour montrer que la désillusion relative au Commonwealth n’est en rien réservée aux travaillistes, Enoch Powell notait en 1966 que « la grande majorité des Britanniques n’attachent aucune réalité ou substance à l’idée qu’ils appartiennent à un Commonwealth qui regroupe l’agglomérat de territoires » qui a composé un jour l’Empire (Powell, 1969, p. 188). Sans viser le moins du monde un inventaire exhaustif, il faut souligner à quel point ces critiques sont en continuité avec celles de la période Thatcher. La brouille avec le Commonwealth sur la question des sanctions contre l’Afrique du Sud au milieu des années quatre-vingt avait certes rendu impossible toute perception d’un leadership britannique à proprement parler, mais, indépendamment de cela, le jeu des représentations tacites et du sens commun était depuis longtemps joué. Clement Attlee a craint de s’aliéner le Commonwealth en 1945-48 ; Margaret Thatcher ne s’en soucie plus.

23 Comment comprendre ce basculement ? Il ne faut évidemment pas chercher un événement décisif. Le changement est implicite dans les contradictions, déjà notées, du cadre juridique de 1948-49. La débâcle de Suez souligne dès 1956 la fragilité du cordon ombilical qui relie l’Inde au Royaume-Uni et assure au Commonwealth un minimum de cohérence logistique. Mais trois événements caractéristiques des années soixante n’en jouent pas moins un rôle essentiel. Tout d’abord, l’uniformité juridique du Commonwealth, théoriquement mise à mal en 1948, est abandonnée en pratique, avec deux lois sur l’immigration (1962 et 1968) qui, pour la première fois, imposent des restrictions à la libre circulation des citoyens de pays indépendants du Commonwealth, puis des citoyens de colonies britanniques. Le jeu du jus sanguinis préserve certes le statut de la diaspora britannique, mais celui-ci est désormais sans rapport juridique et symbolique avec le Commonwealth ou l’Empire. La logique du « dédoublement » devient explicite. Ensuite, l’idée que l’histoire commune implique une solidarité spécifique explose devant le retrait de l’Afrique du Sud du Commonwealth en 1960, la déclaration unilatérale d’indépendance de la Rhodésie en 1965, et la suspension du Pakistan en 1971 suite à la guerre civile qui donnera naissance au Bangladesh. Le Commonwealth apparaît clairement pour ce qu’il est : une association d’États qui n’ont d’autre solidarité que leurs intérêts communs. Les « sentiments et émotions intangibles » pèsent moins lourd qu’on ne le croyait. Enfin, la cohérence géopolitique du Commonwealth est brisée par le retrait militaire britannique de l’Est de Suez, effectif avec la cession d’Aden en 1967. Les raisons de ce retrait sont principalement financières, mais l’impact symbolique est considérable. Désormais, le Royaume-Uni n’a plus aucune capacité pour contribuer militairement à la défense de l’Inde, de Singapour, de l’Australie ou de la Nouvelle-Zélande. En matière de défense, chacun de ces États suivra peu à peu son propre chemin.

24 La rupture que représentent ces événements est à la fois symbolique, juridique et politique. Le Commonwealth continue certes à jouer un rôle dans les rapports entre le Royaume-Uni et la CEE, puis l’Union européenne. Les négociations préalables au Traité d’accession de 1972, puis la renégociation entreprise par le gouvernement Wilson en 1974, tournent notamment autour du commerce britannique avec le Commonwealth. Mais il s’agit désormais d’un enjeu pratique, traité comme tel, et qui se traduit à moyen terme par une profonde transformation des flux économiques. Ce qui reste du Commonwealth est une association d’intérêts relativement lâche. Ni l’idéalisme internationaliste, ni l’intérêt national dans sa version géopolitique, ni la mystique post-impériale ne subsistent. Le Royaume-Uni se retrouve, en somme, face à lui-même et face à l’Europe. La confrontation, on le sait, est douloureuse, et ses conséquences sont encore incertaines. La seule chose qui est certaine, c’est que le langage de 1948 ne peut plus servir à en rendre compte.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

Biggs-Davison John (1962), The Walls of Europe. Commonwealth – Common Market. Londres, Johnson.

Brown George (1971), In My Way. Memoirs. Londres, Victor Gollancz.

Calman John, dir. (1967), The Common Market. The Treaty of Rome Explained. Londres, Anthony Blond.

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Healey Denis (1989), The Time of My Life. Londres, Michael Joseph.

Hyam Ronald, dir. (1992), The Labour Government and the End of Empire 1945-1951, vol. 4, Race Relations and the Commonwealth. Londres, HMSO [« British documents on the end of Empire », Series A, volume 2].

Laughland John (1997), The Tainted Source. The Undemocratic Origins of the European Idea. Londres, Little, Brown.

Powell Enoch (1969), Freedom and Reality, Londres, B.T. Batsford.

Strauss E. (1958), Common Sense about the Common Market. Germany and Britain in Post-War Europe. Londres, George Allen & Unwin.

Notes

[ 1] L’expression est loin d’être facile à traduire. Il faut en effet entendre non pas quelque chose qui transcenderait ou dépasserait l’État, mais plutôt l’État le plus « étatique » qui soit. Consciente du problème, l’Ambassade du Royaume-Uni à Paris, dans le résumé en français du discours prononcé par le Premier Ministre britannique Tony Blair à Varsovie le 9 octobre 2000 diffusé à ses correspondants (cf. Outre-Manche, n° 105, octobre 2000), avait rendu l’expression par le terme curieux « supraÉtat ».

[ 2] Cherchant d’autres États qui sont habituellement désignés, non par leur intitulé juridique, mais par le nom de leur nation ou province dominante, y compris dans des usages internationaux relativement formels, je ne trouve que l’URSS (Russie), et à la rigueur les Pays-Bas (Hollande). Le cas soviétique souligne l’importance de ne pas se désintéresser de l’Angleterre quand on réfléchit au nationalisme dans les Îles britanniques.

[ 3] Mais non du Royaume-Uni, puisque l’Irlande du Nord a toujours eu un système politique distinct, d’où les partis conservateur et travailliste sont absents.

[ 4] Qu’il « faille » en parler, fût-ce dans les manuels scolaires, est sans doute moins évident que cela. En France, après tout, le silence général tend à prévaloir. Mais les Britanniques ne peuvent pas, comme les Français, utiliser les discontinuités de leur histoire pour cloisonner l’éventuelle culpabilité post-coloniale. Ce cloisonnement fut particulièrement en évidence au moment de la commémoration, en 1998, du cent-cinquantième anniversaire de l’abolition définitive de l’esclavage en France.

[ 5] La période de la décolonisation a été l’occasion de tensions très vives entre le Royaume-Uni et les États-Unis, qui voyaient d’un bon œil la disparition de l’Empire britannique, et ont parfois directement contribué à le déstabiliser. L’humiliation de Suez en 1956 en est la cristallisation. D’où un anti-américanisme de droite qui a aujourd’hui presque disparu, mais qui fut une force puissante dans les années cinquante et soixante, par exemple chez un idéologue comme Enoch Powell. On en trouvera une expression littéraire à la fois talentueuse et très éclairante dans le cycle de romans Alms for Oblivion de Simon Raven, dont l’intrigue court de 1945 à 1972.

[ 6] Théorique à plusieurs titres, qui ne nuancent en rien le caractère raciste de la domination impériale. L’unicité n’est en effet que celle du rapport à la Couronne britannique : elle n’empêche que dans leurs rapports aux gouvernements territoriaux, les sujets soient subdivisés. L’apartheid sud-africain naît sous l’Empire et se codifie sous le Commonwealth.

[ 7] Bien qu’en anglais ce statut se désigne comme nationalité. Y compris, en anglais, sur le plan strictement lexical. Il n’existe en effet aucun nom abstrait de même racine pour désigner la qualité de « sujet ». Subjecthood serait possible, et on le trouve parfois dans des textes théoriques, mais il est inconnu aussi bien du droit positif que des dictionnaires usuels.

[ 8] Ils s’expliquent, comme ailleurs, par les besoins en main d’œuvre de l’économie britannique. Le Commonwealth n’est d’ailleurs pas leur seule origine, mais la liberté dont bénéficient ses ressortissants contraste fortement avec le contrôle strict auquel sont soumis depuis 1919 les aliens. Notons, par ailleurs, que l’Irlande reste la principale source d’immigration pendant cette période, dans un contexte où ses ressortissants continuent à bénéficier de la liberté de circulation bien qu’ils ne soient plus sujets britanniques.

[ 9] On notera, à titre comparatif, que c’est exactement le schéma qui régit actuellement le citoyenneté de l’Union européenne.

[ 10] Cf. Hyam (1992, p. 143) pour un récit plus détaillé et pour les références des documents d’archives pertinents.

[ 11] Le détail des dispositifs est très complexe, mais ne peut être analysé ici.

[ 12] CAB 129/28, CP (48)154 (Hyam, 1992, p. 25-27).

[ 13] CAB 128/16, CM 49(49)5.

[ 14] CAB 128/17, CM 13(50)7 (Hyam, 1992, p. 28).

[ 15] CAB 129/40, CP (50)113 (Hyam, 1992, p. 28-34).

[ 16] CAB 128/17, CM 37(50)2 (Hyam, 1992, p. 34-35). Ladite population est estimée, par le rapport du Ministère des Colonies cité précédemment, entre 20 et 30.000 personnes.

[ 17] CAB 129/44, CP (51)51, annex (Hyam, 1992, p. 42-47).

[ 18] Bien que les Conservateurs soient, dans l’ensemble, plus hostiles à l’immigration que les Travaillistes, le changement de majorité parlementaire en 1951 n’induit à cet égard aucun changement.

[ 19] PREM 8/820, p. 29-37 (Hyam, 1992, p. 153-155).

[ 20] Compte-rendu d’une réunion du comité interministériel sur les relations avec le Commonwealth le 8 février 1949, CAB 134/119, CR 2(49)2 (Hyam, 1992, p. 189).

[ 21] Voir les documents réunis par Hyam (1992, notamment p. 148-209).

[ 22] Réunion déjà citée du 8 février 1949 (Hyam, 1992, p.189).

[ 23] Et encore, à condition de négliger la position des peuples autochtones, comme il était encore possible de le faire dans les années quarante.

[ 24] De façon frappante, Strauss voit dans l’idée européenne, dès 1958, une aspiration allemande à l’hégémonie. Ce sera un thème constant de l’anti-européanisme ultérieur, notamment dans l’entourage de Margaret Thatcher. Pour une tentative talentueuse de formulation théorique, voir Laughland (1997).

Résumé

La méfiance britannique à l’égard de l’Europe a suivi depuis la 1945 une trajectoire complexe. Loin de refléter une insularité constante, elle exprime des conceptions changeantes de la place du Royaume-Uni dans le monde. Elle se comprend donc mieux à la lumière des autres paramètres de ces conceptions. Parmi ces paramètres, l’article se penche sur le cas spécifique du Commonwealth, qui a représenté pendant la première phase de la construction européenne un obstacle à la fois symbolique et pratique à la participation britannique, mais dont l’importance a aujourd’hui presque disparu. Ce qui ne signifie nullement un déclin de la méfiance britannique à l’égard de l’Europe, mais un réaménagement profond de ses termes et de ses thèmes.

PLAN DE L'ARTICLE

• Les incertitudes de l’identité britannique
• Le sujet britannique, fondement juridique du Commonwealth
• L’idée du Commonwealth contre la hantise de l’immigration
• Désillusions post-impériales et évaporation du Commonwealth

John Crowley « Le Royaume-Uni, le Commonwealth et l'Europe », Politique européenne 2/2002 (n° 6), p. 36-52.
URL : www.cairn.info/revue-politique-europeenne-2002-2-page-36.htm.