Vous consultezL’instrumentation du gender mainstreaming à la commission européenne : entre ‘ ingénierie sociale ’ et ‘ ingénierie instrumentale ’

AuteurSophie Jacquot[1] [1] L’auteure tient à remercier Pierre Muller pour ses conseils...
suitedu même auteur

« Ingénierie sociale » et instrumentation

4 L’approche intégrée de l’égalité vise donc le caractère structurel des inégalités qui traversent la société. D’ailleurs, dans un rapport sur le sujet, le Groupe de spécialistes pour une approche intégrée de l’égalité du Conseil de l’Europe écrit que « le point de départ du ‘mainstreaming’ est la société dans son ensemble » (Conseil de l’Europe, 1998,16). Ainsi, on le voit, l’objectif est particulièrement large, il s’agit de jouer sur la construction sociale des identités « masculine » ou « féminine » et sur les tâches, rôles, fonctions qui sont attribués à chacun dans la vie publique et privée en lien avec ces identités de genre construites et les valeurs qui les irriguent. En ce sens, il est possible de parler du gender mainstreaming comme volonté d’« ingénierie sociale » : cet instrument constitue l’expression d’une volonté publique de modifier les relations et les représentations sociales.

5 L’expression d’ingénierie sociale a notamment été appliquée, dans la lignée des philosophes utopistes, à une certaine « avant-garde » sociale-démocrate suédoise des années 1930. Yvonne Hirdman a particulièrement mis en lumière son rôle dans la construction du « modèle suédois » (Hirdman, 1994). Il s’agit, par la construction du système d’Etat-providence, de faire le bonheur de la population, ce bonheur étant défini en fonction de ce qui correspondait au bien, au bon et au progrès dans les cercles de l’avant-garde suédoise de l’époque. Et, faire le bonheur de la société, et de l’Etat par la même occasion, passe notamment par la restructuration de l’architecture sociale. Le modèle de la « nouvelle femme », par exemple, qui est non plus une mère et une femme au foyer mais un individu qui porte les enfants dont la société a besoin et qui travaille, est ainsi soutenu, dans la pratique, par la rationalisation et la prise en charge par l’Etat du soin aux enfants et du travail domestique. Desmond King, lui, utilise l’expression « ingénierie sociale » pour désigner les politiques d’affirmative action et d’eugénisme aux Etats-Unis (King, à paraître), deux politiques qui ont pour objectif d’agir sur les frontières internes à la société, de redessiner les limites entre les groupes sociaux, notamment en termes d’accès à la polity. Dans le domaine de l’égalité entre les femmes et les hommes, il s’agit, de la même façon, de refonder les relations entre les sexes et donc d’éliminer les barrières hiérarchiques qui les séparent dans de nombreux domaines. On retrouve avec le gender mainstreaming la même logique de transformation sociale, de remodelage de ce que la théorie féministe nomme les contrats de genre (Pateman dans Ballmer-Cao, Mottier, Sgier, 2000,88-121), propres à chaque système social, dans le sens de la « philosophie sociale » égalitaire portée par la notion de genre.

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7 Se poser la question de l’instrumentation, c’est s’interroger sur « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des outils […] qui permettent de matérialiser et d’opérationnaliser l’action gouvernementale » (Lascoumes, Le Galès dans Lascoumes, Le Galès (dirs.), 2004,12). Comment la nouvelle mesure est-elle reçue et comprise par les acteurs (en l’occurrence les fonctionnaires des différentes Directions générales de la Commission européenne) qui doivent la traduire en actes concrets ? Quel travail politique effectuent-ils pour se l’approprier ? Que cela peut-il nous apprendre sur les effets des instruments d’action publique ? Enfin, la dimension de l’instrumentation prend une importance toute particulière dans le cas d’un instrument d’« ingénierie sociale » qui entend agir sur les valeurs et les représentations de la société. On sait que, déjà dans le cas la mise en œuvre des normes juridiques, les « normes secondaires d’application » (Lascoumes, 1990) et le sens que les acteurs de la mise en œuvre donnent à leurs actions jouent un rôle primordial. On peut alors faire l’hypothèse selon laquelle le rôle du travail politique et des usages réalisés par les metteurs en œuvre est encore plus central et problématique dans le cas du gender mainstreaming, instrument souple et non contraignant qui, pour produire un effet sur le monde doit être pris en charge par des acteurs qui vont se l’approprier et donc imprimer leur propre conception de ce qu’est ou doit être cet instrument.

La construction d’un instrument de politique publique polysémique

8 Dans la panoplie des instruments qui composent la politique publique communautaire d’égalité entre les femmes et les hommes, le gender mainstreaming vient s’ajouter, à partir du milieu des années 1990, aux instruments législatifs et réglementaires que sont les directives qui visent à l’égalité formelle et en droit des femmes et des hommes, et aux instruments économiques que sont les programmes d’actions positives, ou mesures spécifiques, qui visent à redistribuer des financements en faveur des femmes. C’est l’ensemble de ces instruments qui constitue la politique d’égalité et se trouve à disposition de l’Union. Le gender mainstreaming est donc un de ces instruments, dont la particularité est d’avoir une visée globale, transversale, donc de ne pas dépendre uniquement pour son développement, sa mise en œuvre, son suivi, son évaluation, des acteurs et des institutions spécifiques au secteur de l’égalité. Ainsi, afin d’atteindre une forme de légitimité, un tel instrument doit être reconnu par des actrices et des acteurs n’appartenant pas à son secteur d’origine, n’en partageant pas nécessairement les représentations et encore moins les intérêts. De son apparition dans le sillage de la Conférence des Nations Unies sur les femmes à Pékin en 1995, à son institutionnalisation par le biais de l’article 3.2 CE du traité d’Amsterdam, le gender mainstreaming est un instrument en mesure d’agréger des intérêts différents, de fonder un consensus politique, mais un consensus qui est fondé sur l’ambiguïté, la multiplicité des conceptions. Bruno Jobert, dans son introduction au Tournant néo-libéral en Europe, écrit que « la réception de nouveaux diagnostics et de nouvelles solutions dépend de leur capacité à fixer les termes d’un nouveau compromis entre les différents acteurs composant les réseaux de politiques publiques. » (Jobert dans Jobert (dir.), 1994,18-19). Le gender mainstreaming, suivant cette même logique, doit pouvoir agréger l’ensemble des acteurs afin d’être adopté et reconnu comme légitime, et, pour cela son contenu se révèle nécessairement flou et ambigu, c’est la condition même de son acceptation.

9 Afin d’illustrer de processus, il est possible de se concentrer sur l’exemple de la négociation de la Communication « Intégrer l’égalité des chances entre les femmes et les hommes dans l’ensemble des politiques et actions communautaires » (Commission européenne, 1996), qui est le premier texte communautaire à affirmer un engagement politique sur le sujet au début de l’année 1996 (Jacquot, 2003). Il s’agit en effet de trouver un compromis entre une communauté de spécialistes des questions d’égalité entre les femmes et les hommes, dont les membres appartiennent aux structures en charge de l’élaboration de la politique communautaire d’égalité (Unité égalité des chances de la Commission européenne, Commission des droits des femmes du Parlement européen), qui veut un texte le plus contraignant possible, et les autres Directions générales de la Commission, que l’on peut, dans l’ensemble et sans grand risque d’exagération, qualifier de très réticentes à ce texte. Cette opposition, et le processus de rédaction particulièrement fastidieux[7] [7] Selon une ancienne fonctionnaire de l’Unité égalité...
suite, expliquent pourquoi le consensus final se révèle polysémique. En effet, le concept même de gender mainstreaming est particulièrement flou, et pas seulement dans sa dénomination. Un véritable travail de réflexion et d’explication sur la nature du mainstreaming, que ce soit sur ses implications théoriques ou pratiques au niveau du système communautaire, n’a jamais été vraiment réalisé. Par conséquent, le concept se retrouve investit de sens multiples et le texte se révèle ambigu car soumis à ces influences multiples.

10 Nous pouvons distinguer quatre grands types de conceptions du gender mainstreaming qui coexistent au niveau communautaire à partir du milieu des années 1990 : une conception extensive, une conception minimaliste-réductrice, une conception conservatrice et une conception défensive.

 - Le gender mainstreaming comme nébuleuse de conceptions. [8] [8] Commission des droits des femmes et de l’égalité des...
suite[9] [9] Lobby Européen des Femmes, groupe d’intérêt transnational...
suite

11 est, sans surprise, portée par les actrices de la communauté de spécialistes de l’égalité entre les femmes et les hommes. Il s’agit d’une conception extensive dans la mesure où l’enjeu est d’étendre l’application de l’instrument, de le déployer au maximum, de lui donner de l’ampleur, tant au niveau vertical (moyens – procédures et indicateurs d’analyse, évaluations, service spécial de coordination et de suivi rattaché au Secrétariat général de la Commission, généralisation des cours de formation, création d’une ligne budgétaire spécifique) qu’horizontal (domaines d’action et politiques).

12 La deuxième catégorie est celle d’une conception minimaliste-réductrice du gender mainstreaming, elle est la plus largement partagée. Nous la qualifiions, tout d’abord, de minimaliste (par contraste avec la catégorie extensive) car, dans cette perspective, le gender mainstreaming est souvent considéré comme un processus bureaucratique supplémentaire, consistant à réaliser des « fiches d’impact » pour chaque action ou texte élaboré, se résumant donc à cocher des cases dans un document. Elle est ensuite qualifiée de réductrice car, premièrement, cette conception tend à réduire et à confondre le principe d’intégration d’une perspective de genre avec l’égalité des chances, les quotas, les actions positives, et/ou, deuxièmement, à l’associer exclusivement avec une approche plus gender friendly en interne de la politique du personnel des institutions européennes.

13 La troisième catégorie est celle d’une conception que l’on peut qualifier de défensive. Elle est défensive en effet car il s’agit de défendre un territoire de compétence contre l’intrusion d’un instrument porteur de nouvelles hiérarchies, de nouvelles façons de faire propres à modifier la politique menée jusqu’à présent. L’objectif est de refuser la transectorialité, de nier la pertinence de la perspective de genre dans le domaine politique en question. Les services que l’on peut classer dans cette catégorie utilisent généralement des arguments techniques, analyse juridique (comme par exemple la DG IV-Concurrence) ou économique (comme par exemple la DG III-Industrie qui, en 1995, reprenant directement les arguments de l’ERT[10] [10] European Round Table of Industrialists, groupe d’intérêt...
suite, reconnaît que la compétitivité de l’économie européenne dépend notamment de la qualité de sa main d’œuvre et plaide par conséquent pour une augmentation de l’offre de main d’œuvre qualifiée féminine, mais s’inquiète surtout du lien « égalité des chances et coûts » pour les employeurs[11] [11] Commission européenne, DG III, Note au Secrétariat général,...
suite ).

14 La quatrième catégorie est relative à une vision conservatrice de l’égalité entre les femmes et les hommes en général et du gender mainstreaming en particulier. Cette dernière conception est intéressante du fait même de son caractère marginal (et de sa disparition rapide). Elle concerne des services qui ne se considèrent pas comme concernés par l’exigence de promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes de l’Union européenne, mais qui utilisent pour cela moins des justifications techniques que des justifications reposant sur des valeurs, des représentations stéréotypées des rôles sociaux et de genre. Il est par exemple possible de citer le cas de la DG XXIV-Politique des consommateurs, qui explique en 1995 que certains aspects de son domaine de compétences, « traditionnellement féminin », pourraient être concernés par une approche sensible au genre : « there are of course certain subjects which may interest women more than men – the safety and use of cosmetic products, the safety of toys, the correct and informative use of labelling on products »[12] [12] La maman, la putain et la ménagère enfin réunies ! Commission...
suite. Mais, néanmoins, elle refuse de prendre en compte la variable sexuelle dans ses activités et considère que le « consommateur » auquel elle doit s’adresser doit rester un individu neutre et abstrait.

15 La rédaction du texte de la Communication accepté par tous les acteurs préserve finalement cette diversité dans la compréhension de la stratégie de mainstreaming et met en lumière le « jeu de la polysémie » dans l’élaboration d’une mesure, le rôle du maintien de l’ambivalence des termes et du contenu ou encore la force motrice de la contradiction (Muller, 1984,69-85). Les ambiguïtés de départ se retrouvent dans le texte, ce qui permet en fin de compte son adoption par le Collège des commissaires. Il préserve des entrées et des clés de lecture multiples (principe d’égalité, légitimité démocratique, légitimité économique), présentant une argumentation tellement multiforme qu’il est presque impossible d’être « contre ». Ainsi, le texte est suffisamment « fourre-tout » pour ne mécontenter personne et être acceptable par tous. Le gender mainstreaming est donc reconnu comme principe d’action des politiques communautaires dans tous les domaines, alors qu’en 1996 la seule base législative pour la politique de lutte contre les inégalités basées sur le sexe au niveau de l’Union est l’article 119 sur l’égalité de traitement sur le marché du travail.

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17 Ainsi que le suggère cette réflexion d’une administratrice de la Commission européenne, l’existence d’interprétations divergentes d’une même mesure n’est pas nécessairement un frein à l’action politique, au contraire même parfois. Dans le cas qui nous préoccupe, on voit bien que le gender mainstreaming est un instrument bâti sur l’ambiguïté et la polysémie, capable de recevoir et de porter des conceptions (du monde et de la politique communautaire d’égalité) et des intérêts différents. C’est bien cette malléabilité qui lui a permis d’être introduit en tant que nouvel instrument transectoriel. Ceci nous permet également de nous rendre compte qu’au moment de son élaboration et de son adoption il est impossible de définir ou de repérer « le » sens unique et univoque d’une mesure ou d’un instrument d’action publique, mais qu’en revanche, « il convient plutôt d’en saisir les sens possibles afin de comprendre comment un consensus ambigu a pu se créer autour de celle-ci. En revanche, c’est l’analyse de la mise en œuvre de ces mesures qui va en préciser le sens » (Palier, 2003,176-177). Ce que nous allons nous attacher à faire dans la seconde partie de ce texte.

Les multiples modalités de traduction : les usages dugender mainstreaming

18 A partir de 1996, l’instrumentation puis la mise en œuvre de l’intégration de la dimension de genre dans les politiques et actions de l’Union européenne sont pilotées par l’Unité égalité des chances de la Commission européenne (DG V-Emploi et affaires sociales), l’ensemble du processus devant être supervisé par le Groupe de commissaires sur l’égalité des chances. Un certain nombre d’outils et de procédures internes ont été mis en place, le Groupe interservices sur l’égalité entre les femmes et les hommes qui rassemble les gender correspondents de chaque DG étant l’organe central du suivi de cette technique d’intégration. La stratégie communautaire de gender mainstreaming se matérialise ainsi par des structures de mise en œuvre et de suivi, administratives et politiques (Groupe interservices de la Commission, Comité consultatif avec partenaires sociaux et société civile, Groupe de haut niveau avec représentants des Etats membres, Groupe de commissaires, Commission femmes du Parlement européen, Conseil européen de printemps[14] [14] Le Conseil européen de printemps se réunit depuis 2001...
suite ). Il se matérialise également par des outils d’analyse (statistiques, indicateurs, benchmarks, analyse d’impact), des outils de sensibilisation (formation continue, séminaires, etc.) et des outils organisationnels chargés d’assurer la transversalité (programmes de travail annuels, coordination).

19 De par sa nature transectorielle, le gender mainstreaming est un instrument nécessairement dépendant des multiples acteurs qui doivent lui donner forme et réalité. Ainsi, afin que la dimension de genre soit prise en compte dans les fonds structurels, la DG Politique régionale doit elle-même adopter une stratégie de prise en compte du genre ; afin que la dimension de genre soit prise en compte dans les PCRD, la DG Recherche doit elle-même adopter une stratégie de prise en compte du genre ; et ainsi de suite. En effet, la DG Emploi qui coordonne le processus donne à l’ensemble des services de la Commission concernés des instructions générales, met à leur disposition des procédures et des guides d’utilisation, mais néanmoins, la traduction pratique du gender mainstreaming dans chaque politique sectorielle est largement déconcentrée est relève des divisions administratives sectorielles pertinentes. C’est ainsi, qu’en étudiant de façon systématique l’implication (son degré et sa nature) de chaque DG dans ce processus de traduction, en analysant les choix d’outils qui sont fait par chaque DG parmi l’ensemble de ceux qui composent le dispositif de mise en œuvre du gender mainstreaming, il est possible de formaliser une typologie des différents usages (Jacquot, Woll, dans Jacquot, Woll (dirs.), 2004,1-29) du gender mainstreaming au sein de la Commission européenne, donc au sein des politiques européennes telles qu’elles sont élaborées au niveau communautaire.

20 La construction de cette typologie se fonde sur des entretiens semi-directifs réalisés à la même période[15] [15] Entre novembre 2002 et janvier 2003. ...
suite à partir de la même grille avec des membres du Groupe interservices sur l’égalité des chances entre les femmes et les hommes de la Commission européenne, issus de la plupart des DG (Santé et protection des consommateurs, Eurostat, Justice et affaires intérieures, Développement, Agriculture, Elargissement, Commerce, Recherche, Environnement, etc.), ainsi que sur l’analyse de documents de travail internes à la Commission et relatifs à l’avancement de la mise en œuvre de la stratégie de mainstreaming. La DG Emploi produit en effet périodiquement des documents de suivi dans le cadre des réunions du Groupe de commissaires sur l’égalité des chances. Ces documents, programmes de travail et scoreboards visent à instaurer une dynamique de mise en œuvre par l’application du principe de naming and shaming au domaine de la prise en compte du genre. Cependant, concernant un instrument de soft law, donc non contraignant, comme le gender mainstreaming, les différents services de la Commission sont libres d’entrer, ou non, dans le jeu mais aussi de sélectionner dans le dispositif mis à leur disposition : outils d’analyse[16] [16] Objectifs : rendre visible les inégalités et orienter...
suite, de sensibilisation[17] [17] Objectifs : agir sur les valeurs, les représentation,...
suite et d’organisation[18] [18] Objectifs : garantir la transversalité et coordonner,...
suite. Cette marge de manœuvre laissée aux acteurs induit une multitude d’usages qui vient s’ajouter à la polysémie déjà décrite.

21 D’une façon générale, différencier des usages nous permet ici de montrer les appropriations multiples d’un instrument d’action publique dont le sens est loin d’être stabilisé au moment de sa conception, mais nous permet aussi, en créant des catégories, de saisir, au niveau plus micro, grâce à l’attention au processus d’instrumentation, l’écart entre sens attendu par les initiateurs et sens retenu par les acteurs administratifs au moment de la mise en œuvre (Philippe, 2004). C’est bien dans l’écart entre motif idéal et motif réel qui caractérise toute concrétisation d’une norme que se glissent les marges de manœuvre dont disposent les acteurs et le travail politique qu’ils réalisent. L’objectif est donc de sérier les différents effets produits par le gender mainstreaming à travers les réappropriations effectuées par les acteurs. Schématiquement, il est ainsi possible de distinguer quatre catégories d’usages du gender mainstreaming : un usage conformiste, un usage puriste, un usage réaliste et, enfin, un usage opportuniste.

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22 Les usages de type conformiste désignent des pratiques qui visent à se conformer aux demandes d’une institution dans laquelle le gender mainstreaming a été établi au rang de norme d’action publique. Il s’agit de faire ce qui est juste et convenable dans le cadre des règles propres à une institution à un moment précis (logique rationnelle). Même si le bien-fondé de l’objectif d’égalité entre les femmes et les hommes n’est jamais remis en cause, les acteurs bureaucratiques envisagent le principe d’égalité de façon exogène. Le gender mainstreaming étant conçu comme une demande extérieure, il n’entraîne pas de réflexion sur ce que représente la notion de genre, sur ses implications sur le contenu des politiques publiques. Correspondant à ce schéma, on trouve donc des exemples de lancement d’études d’impact sur des points de détails de programmes communautaires, de déclaration de suivi et de mise en œuvre de recommandations comme celle de la représentation à parité des hommes et des femmes dans les comités d’experts, etc. Pour autant, il y a deux faces à la mise en œuvre conformiste du gender mainstreaming : une mise en œuvre de façade et une mise en œuvre plus « sérieuse » au regard des attentes bureaucratiques. La recommandation officielle de gender mainstreaming ne produit pas que des effets symboliques dans certains secteurs ; elle produit aussi, dans d’autres secteurs, des initiatives, des réalisations, même si cela reste dans un cadre limité, ne révolutionne pas les pratiques, ne modifie pas véritablement les agendas ou la hiérarchie des priorités (lancement d’études d’impact, plan de représentation à parité des femmes et des hommes dans les comités d’experts, etc.). La dimension conformiste des usages du gender mainstreaming, que cela soit dans sa version plutôt active ou plutôt passive, est largement dominante au sein de la Commission européenne.

23 Le deuxième type d’usages que nous avons dégagé correspond aux usages puristes. Nous les avons désignés comme tels dans la mesure où les actrices[19] [19] Dans notre échantillon, les membres de la catégorie des...
suite qui constituent le groupe concerné agissent dans un souci de pureté quant à la représentation du principe d’égalité et de conformité à un type idéal du gender mainstreaming. Il s’agit en quelques sortes du type d’usage réalisé par les « perdants » dans la lutte pour les idées au sein de la Commission européenne, qui restent attachés à une conception extensive du gender mainstreaming et de la promotion de l’égalité entre hommes et femmes. La logique d’action principale est donc une logique défensive. Les actrices concernées ont très souvent participé à l’émergence et à l’institutionnalisation du gender mainstreaming au sein des institutions communautaires à partir du début des années 1990 et cherchent à préserver l’esprit et les acquis de ces premières années en mettant en place des programmes ambitieux d’intégration du genre, notamment en maintenant la complémentarité entre actions positives et gender mainstreaming, en tendant à favoriser les associations de femmes, en cherchant à mettre en place des programmes de formation des cadres, etc. Cependant, souvent également en perte de légitimité, elles ne bénéficient que faiblement d’un accès à la décision et aux ressources de l’institution. Elles mobilisent principalement des outils de sensibilisation (qui sont aussi participatifs), vecteurs privilégiés des liens avec les ONG spécialisées.

24 L’usage réaliste correspond à celui effectué par les membres de la communauté de spécialistes de l’égalité entre les femmes et les hommes qui se sont adaptés, institutionnellement et cognitivement, au gender mainstreaming, non plus tel qu’il peut être idéalement défini par un-e défenseur-e de l’égalité mais tel qu’il est instrumenté et mis en œuvre au sein de la Commission. Ils adaptent leurs pratiques au gender mainstreaming et en font usage tel quel, plutôt que de chercher à re-modeler l’instrument en fonction de leurs convictions ou objectifs. Cette adaptation aux conditions du gender mainstreaming et à ses modalités de fonctionnement est donc une adaptation institutionnelle (travailler au mieux avec les ressources et les contraintes du système communautaire) et une adaptation cognitive (utiliser le discours qui émerge à partir de la fin des années 1990 et qui présente le principe de l’égalité entre les femmes et les hommes comme un élément d’efficacité des politiques publiques et de compétitivité économique). L’objectif qui motive et qui oriente ces actrices et ces acteurs est de conserver et de sécuriser une visibilité et une légitimité au traitement public des inégalités entre les femmes et les hommes au niveau communautaire, mais plus encore, d’étendre le champ de cette action publique à de nouveaux domaines et donc de renforcer leur position au sein de l’espace politique européen. L’Unité femmes et sciences de la DG Recherche continue ainsi à être très active tout en insistant sur les gains de compétitivité à attendre de la participation des femmes à la recherche scientifique. Les usages réalistes sont caractérisés par une utilisation de tout l’éventail des outils de mise en œuvre.

25 Enfin, le type d’usage qui est très certainement le plus intéressant à étudier est l’usage opportuniste car il est le principal en termes d’influence, de poids politique et de redéfinition des représentations liées à la lutte pour l’égalité entre les femmes et les hommes au niveau de l’Union. Les actrices et les acteurs concernés appartiennent à la hiérarchie de la DG Emploi, ce sont des réformateurs issus du secteur social. Ils sont portés par une logique d’influence. Leur motivation consiste, tout d’abord, à rehausser leur poids politique face aux acteurs économiques dans la redéfinition de l’Europe sociale qui se joue à la fin des années 1990 (Bruno, Jacquot, Mandin, 2006). Elle consiste, ensuite, à influer sur les orientations et le contenu de la lutte pour l’égalité entre les femmes et les hommes de l’UE. C’est ce type d’usages qui va contribuer à redessiner le paradigme communautaire de l’égalité. Dans cette perspective, l’égalité entre les femmes et les hommes est, notamment, mise au service de l’emploi, et c’est le gender mainstreaming qui est l’instrument principal de cette reconversion (Jacquot, 2004). L’intégration du mainstreaming dans la Stratégie européenne pour l’emploi (SEE), la construction d’indicateurs liées aux Grandes orientations de politique économique (GOPE), la prise en compte de l’égalité dans une optique d’efficacité strictement économique dans les études d’impact coordonnées par le Secrétariat général sont les principaux vecteurs de cette orientation spécifique de la préoccupation d’égalité. La hausse des taux d’emploi et la compétitivité deviennent donc, par l’intermédiaire des usages stratégiques au cours des dernières années les objectifs principaux que le gender mainstreaming doit servir et qui lui donnent sa légitimité politique. En dehors de cet usage stratégique externe (c’est-à-dire qui concerne l’intégration de la dimension de genre dans les politiques publiques européennes) il est également possible de repérer un usage stratégique interne à la Commission européenne, lié à la gestion des ressources humaines de cette institution. En effet, le gender mainstreaming connaît également une mise au service de la « bonne gouvernance » interne de la Commission. La prise en compte du genre est incluse dans les stratégies managériales de la Commission en termes d’objectifs à atteindre. On peut ainsi trouver des documents internes qui classent les différents services en fonction de leur pourcentage représentant ces objectifs à atteindre et leur taux de « réussite ». Les programmes de travail des services concernés sont détournés de leur visée originelle. Alors que les informations collectées constituaient des moyens d’action politique, elles sont désormais destinées à la construction d’« indicateurs de performance », de critères d’évaluation et de notation de ces services. On voit donc que l’on passe directement de l’instrumentation du gender mainstreaming (sa mise en instruments) à son instrumentalisation (sa mise au service d’objectifs autres que l’égalité entre les femmes et les hommes). En termes d’outils de mise en œuvre, c’est sur les outils d’analyse, et plus précisément sur le chiffre (statistiques et indicateurs) que se porte l’essentiel de l’effort. Il s’agit de rendre visible afin de convaincre de la justesse de sa démarche et donc d’asseoir sa position. De plus, la prégnance du chiffre joue un rôle important en tant qu’élément disciplinant, caractéristique des nouveaux modes de gouvernance européenne (Bruno, Jacquot, Mandin, 2006).

26 Ainsi, il semble impossible de parler de l’application du gender mainstreaming au niveau communautaire mais bien plutôt des modalités de mise en œuvre de la stratégie de gender mainstreaming au sein de la Commission européenne. Il ne s’agit donc plus simplement de polysémie dans les appropriations et conceptions subjectives de l’instrument, mais également d’émiettement de la substance de cet instrument au moment-même de sa mise en œuvre effective. On se retrouve face à un patchwork d’actions sectorielles, si bien qu’il devient presque impossible de savoir ce que peut recouvrir l’action publique définie à l’article 3.2 du TCE : « Pour toutes les actions visées au présent article [les domaines d’action de l’UE], la Communauté cherche à éliminer les inégalités, et à promouvoir l’égalité, entre les hommes et les femmes ». Dans ces conditions, l’Union risque de « chercher » bien longtemps avant de trouver…

27 Les mesures d’ingénierie sociale, du fait de leur action indirecte et de long terme, ont nécessairement un rapport plus lointain et plus complexe à la résolution des problèmes publics que d’autres types de mesures. On comprend alors que la dimension de l’instrumentation prend une importance toute particulière dans le cadre d’ambitions aussi vastes que celles portées par une volonté publique de mise en œuvre de mécanismes d’ingénierie sociale. L’ampleur des résultats dépend par conséquent en grande partie des technologies de gouvernement qui sont retenues pour les mettre en œuvre. Plutôt que de chercher à discerner ou à décréter les caractéristiques générales d’un succès ou d’un échec toujours nécessairement relatif, il semble nécessaire de s’intéresser à la nature des outils choisis. Chaque type d’usage correspond ainsi, comme nous l’avons montré, à une combinaison d’outils (outils d’analyse, de sensibilisation, d’organisation) plus ou moins sophistiquée qui va jouer un rôle primordial dans les effets produits par chacun de ces usages du gender mainstreaming.

28 Ceci nous entraîne à mettre en avant ce que l’on peut désigner comme une forme d’« ingénierie instrumentale », inséparable de l’ingénierie sociale, et que l’on peut définir comme : l’ensemble des processus qui conduisent à l’appropriation différenciée d’un instrument d’action publique par l’intermédiaire d’usages différents, voire divergents[20] [20] Jacquot S. (2005), « L’instrumentation du gender mainstreaming...
suite. C’est donc l’attention aux usages qui permet de rendre visible cette ingénierie instrumentale, au plus près des acteurs, de leurs appropriations et réinvestissements, et qui permet éventuellement d’appréhender la totalité du processus d’ingénierie sociale. C’est, notamment, des modalités de cette ingénierie instrumentale que va dépendre la qualité de la mise en œuvre d’un instrument d’ingénierie sociale comme le gender mainstreaming et des changements qu’il va apporter à l’action publique contemporaine. Ingénierie sociale et ingénierie instrumentale doivent être mises en relation dans l’analyse afin de tenter de saisir toute la complexité de processus si fragiles que ceux de redéfinition d’un système social.

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Notes

[ 1] L’auteure tient à remercier Pierre Muller pour ses conseils et sa relecture attentive, Alexandra Jönsson pour ses lumières suédoises, ainsi qu’un relecteur (une relectrice) anonyme pour ses commentaires.

[ 2] Préambule de la Constitution de 1946 qui proclame que « la loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux des hommes » ; arrêté du 30 juillet 1946 qui abroge les dispositions relatives aux abattements jusqu’alors autorisés pour les salaires féminins ; loi du 1er février 1950 qui prévoit que les conventions collectives nationales susceptibles d’être étendues doivent comprendre obligatoirement des dispositions concernant « les modalités d’application du principe à travail égal, salaire égal pour les femmes et pour les jeunes », SMIG introduit en 1950 qui repose sur une grille unique pour les femmes et pour les hommes.

[ 3] « …l’article 119 poursuit une double finalité ; d’une part, [il] a pour fonction d’éviter que […] les entreprises établies dans des Etats qui ont effectivement réalisé les principes de l’égalité de rémunération, ne subissent un désavantage concurrentiel […] ; d’autre part…, cette disposition relève des objectifs sociaux de la Communauté, celle-ci ne se limitant pas à une union économique, mais devant assurer en même temps par une action commune, le progrès social et poursuivre l’amélioration constante des conditions de vie et d’emploi des peuples européens… », Arrêt de la Cour du 8 avril 1976. Gabrielle Defrenne contre Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena. Affaire 43-75 [italiques ajoutées].

[ 4] Directive sur l’égalité de salaire (1975), directive sur l’égalité de traitement en matière d’emploi, de formation professionnelle, de promotion et des conditions générales de travail (1976), directive sur les régimes statutaires de sécurité sociale (1978), directive sur l’application du principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes exerçant une activité indépendante, y compris une activité agricole, ainsi que sur la protection de la maternité (1986).

[ 5] Expression idiomatique désignant des programmes de distribution de financements européens que l’on peut classer dans la catégorie « discrimination positive » en faveur des femmes (femmes entrepreneures, salariées, vivant en milieu rural…) : Programme d’action pour l’égalité des chances pour les femmes (1982-1985) ; Programme d’action pour l’égalité des chances pour les femmes (1986-1990) ; Troisième programme d’action à moyen-terme, 1991-1995 ; Quatrième programme d’action à moyen-terme pour l’égalité des chances pour les femmes et les hommes, 1996-2000 ; Cinquième programme cadre « Vers une stratégie communautaire en matière d’égalité entre les femmes et les hommes (2001-2005) ».

[ 6] Pour des compléments définitionnels, voir, dans ce numéro, l’article de Réjane Sénac-Slawinski.

[ 7] Selon une ancienne fonctionnaire de l’Unité égalité des chances de la Commission européenne : « La première Communication de la Commission sur le mainstreaming, ça a été une lutte épouvantable. C’est un mauvais texte finalement, mais aussi ça avait été le résultat d’une lutte interne au sein de la DG Emploi, avec notre cabinet, avec les autres DG quand c’était passé en interservices, c’était épouvantable. A chaque fois on rechangeait un mot, c’était vraiment une espèce de guérilla administrative. ». Entretien, 19 juin 2002.

[ 8] Commission des droits des femmes et de l’égalité des chances du Parlement européen.

[ 9] Lobby Européen des Femmes, groupe d’intérêt transnational créé en 1990.

[ 10] European Round Table of Industrialists, groupe d’intérêt transnational rassemblant 45 chefs d’entreprise et d’industrie européens.

[ 11] Commission européenne, DG III, Note au Secrétariat général, note intitulée « Mise en œuvre du principe de l’égalité des chances dans les politiques de l’Union », datée du 12/05/95 (archives personnelles membre de la Commission européenne).

[ 12] La maman, la putain et la ménagère enfin réunies ! Commission européenne, DG XXIV, Note au Secrétariat général, note intitulée « Interservice Group ‘Equal Opportunities’ », datée du 12/05/95 (archives personnelles membre de la Commission européenne).

[ 13] Entretien membre de la Commission européenne, 19 décembre 2002.

[ 14] Le Conseil européen de printemps se réunit depuis 2001 pour suivre le processus de Lisbonne et « la situation économique, sociale et environnementale de l’Union » (CONSEIL EUROPEEN, Conclusions de la Présidence, Conseil européen de Barcelone, 15 et 16 mars 2002. Nr : 100/1/02, point 1). Depuis 2003, il « surveille » les progrès du gender mainstreaming et, dans cette perspective, il « invite la Commission à établir, en collaboration avec les Etats membres, un rapport annuel au Conseil européen de printemps sur les progrès accomplis pour promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes et sur des orientations en vue d’intégrer la dimension hommes-femmes dans les différentes politiques » (CONSEIL EUROPEEN, Conclusions de la Présidence, Conseil européen de Bruxelles, 20 et 21 mars 2003. Nr : 8410/03, point 47).

[ 15] Entre novembre 2002 et janvier 2003.

[ 16] Objectifs : rendre visible les inégalités et orienter l’action publique (statistiques ventilées par sexe, indicateurs, enquêtes et études, analyse des budgets, grilles de vérification et de suivi, évaluation de l’impact selon le genre, coût/avantages).

[ 17] Objectifs : agir sur les valeurs, les représentation, les visions du monde et faire prendre conscience des inégalités (formation professionnelle, guides, manuels, recueils de bonnes pratiques, conférences, séminaires, auditions, consultations ONG spécialisées).

[ 18] Objectifs : garantir la transversalité et coordonner, réorganiser les organisations (groupes d’échange d’information, partage d’expérience, groupes interservices, interministériels).

[ 19] Dans notre échantillon, les membres de la catégorie des usages puristes sont exclusivement des femmes.

[ 20] Jacquot S. (2005), « L’instrumentation du gender mainstreaming à la Commission européenne : entre ‘ingénierie sociale’ et ‘ingénierie bureaucratique’ », Communication au VIIIe Congrès de l’Association française de science politique, Lyon, 14-16 septembre 2005.

Résumé

Le gender mainstreaming, principe organisateur de la politique communautaire d’égalité entre les femmes et les hommes depuis les années 1990, vise à rendre visible la construction sociale des rapports de domination répercutés par les politiques publiques en interrogeant systématiquement ces dernières sur leurs effets différentiels sur la situation des femmes et des hommes. Le gender mainstreaming peut être qualifié d’instrument d’« ingénierie sociale ». L’objectif de cet article est de montrer que le processus d’instrumentation et les usages réalisés par les acteurs de la Commission européenne prennent une importance particulière concernant un instrument cherchant à agir sur les représentations et les hiérarchies sociales. Les effets de l’« ingénierie instrumentale » sont primordiaux.

PLAN DE L'ARTICLE

• « Ingénierie sociale » et instrumentation
• La construction d’un instrument de politique publique polysémique
• Les multiples modalités de traduction : les usages dugender mainstreaming

Sophie Jacquot « L'instrumentation du gender mainstreaming à la commission européenne : entre ‘ ingénierie sociale ' et ‘ ingénierie instrumentale ' », Politique européenne 3/2006 (n° 20), p. 33-54.
URL : www.cairn.info/revue-politique-europeenne-2006-3-page-33.htm.