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Politique européenne

2007/2 (n° 22)

  • Pages : 232
  • ISBN : 9782296042094
  • Éditeur : L'Harmattan


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Depuis 1999, les avancées de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) suscitent débats et interrogations. Cependant, l’attention des observateurs semble étonnamment se focaliser sur les seuls aspects militaires de la PESD, négligeant ainsi les potentialités prometteuses de l’Union européenne (UE) en matière de gestion civile des crises (GCC) [1]  Il aura ainsi fallu attendre juin 2006 pour que l’Institut... [1] . Les Etats membres de l’UE ont pourtant élaboré la PESD comme un « outil » capable de couvrir tout le spectre des missions de prévention et de résolution des conflits [2]  Tâches de Petersberg : missions humanitaires, évacuation... [2] . Cet outil se distingue par son ambition à utiliser, sous le contrôle politique et opérationnel du Conseil de l’UE, des moyens à la fois civils et militaires. Ces moyens interviennent donc en complément de la vaste palette des instruments communautaires déjà disponibles. Lors du Sommet européen de Feira (juin 2000), quatre domaines prioritaires avaient été définis pour les aspects civils de la gestion des crises : les forces de police, le renforcement de l’Etat de Droit, l’administration civile et la protection civile. Depuis 2003, les missions PESD civiles se succèdent sur des théâtres de plus en plus lointains tandis que l’UE cherche à élargir le spectre de ses capacités d’action (cf. infra).

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Plus généralement, l’UE affiche sa volonté d’agir de façon plus cohérente, plus visible et plus efficace [3]  La formule est un leitmotiv du discours officiel de... [3] dans les zones d’instabilité et dans les pays en transition. En combinant une large gamme de moyens politiques, militaires, économiques et humanitaires, elle est susceptible d’apporter une réelle valeur ajoutée à la communauté internationale pour la prévention et la résolution des conflits. Sans sous-estimer les atouts et les potentialités de la « boîte à outils européenne », il faut admettre que l’articulation coordonnée de ces moyens d’action reste à améliorer. Les capacités de la GCC sont elles-mêmes à la croisée de multiples défis : harmonisation des piliers [4]  Dans l’architecture de l’UE, on distingue généralement... [4] , relations civilo-militaires, partenariats avec les organisations multilatérales et les Etats tiers, rapports avec les médias, les ONG et les sociétés hôtes etc. Tous ces défis supposent la mise en œuvre de solutions nouvelles, tant au niveau politico-stratégique qu’au niveau opérationnel. Or, huit ans après le lancement de la PESD (Sommet de Cologne, juin 1999), il n’existe pas de concept d’ensemble pour les capacités de gestion civile des crises. Conscient du retard accumulé, le Conseil de l’UE a adopté en 2004 un Plan d’action pour les aspects civils de la PESD puis un Objectif global civil 2008 (parallèlement à l’Objectif global 2010 poursuivi dans le domaine militaire). De fait, il s’agit de rattraper quantitativement et qualitativement le décalage par rapport au volet militaire tout en développant une approche intégrée et multidimensionnelle de la gestion des crises, au travers notamment du concept ambitieux de CMCO (Civil-Military Coordination) [5]  L’UE promeut depuis 2002 ce concept original qui doit... [5] .

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Ne pouvant étudier ici tous les aspects de la GCC européenne, notre contribution vise avant tout à montrer qu’elle doit encore être précisée sur le plan théorique et doctrinal. L’acquisition de capacités accrues dans tel ou tel domaine sectoriel ne saurait être une fin en soi. Le processus de l’Objectif global civil 2008 et les chantiers afférents au concept de CMCO permettront-t-ils de pallier ce déficit ? Une vision holistique et téléologique aiderait en tout cas l’UE à mieux répondre aux défis de la paix et de la sécurité sur la scène internationale. De façon à mieux cerner la GCC européenne, il convient dès lors de répondre à trois interrogations : comment définir la gestion civile des crises ? Quels sont les enjeux idéologiques, politiques et institutionnels sous-jacents ? Enfin, quel contenu et quels objectifs donner au volet civil de la PESD ?

1. Un concept mal défini

L’absence de définition communément admise

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La notion même de gestion civile des crises n’est pas aisément identifiable. En janvier 2003 déjà, Agnieszka Nowak (Nowak, 2003, 15) constatait l’absence de définition précise et reprenait - par défaut - celle du British American Security Council : la gestion civile des crises consiste à intervenir avec du personnel non militaire dans une crise qui peut être violente ou non violente, afin de prévenir l’escalade de la crise et de faciliter sa résolution.

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La GCC est donc une notion complexe puisqu’elle implique des acteurs multiples dans différentes phases du conflit (ibid.). Il y a ainsi un risque de confusion avec, d’une part, la prévention des conflits (actions non coercitives entreprises avant la flambée de la violence) et, d’autre part, avec la consolidation de la paix post-conflictuelle. L’International Crisis Group décrit pour sa part la GCC de la façon suivante : « tools at the cutting edge spectrum of conflict prevention and crisis management, as opposed to long-term peacebuilding effort trough aid and trade » (ICG, 2002,1).

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Le Ministre danois des Affaires étrangères, Per Stig Moller, insiste quant à lui sur le défi que représente l’emploi adéquat d’experts civils pour la résolution des conflits : « Most often civilian personnel are engaged through all phases of a conflict : before conflict erupts, during the conflict and after the conflicts has ended. Putting civilian “feet” on the ground, however, is only a part of the efforts. There is a wider need to plan, organize, mobilize and finance civilian capacities at a larger and unprecedented scale. And to define clearly the purposes of the civilian aspects of the missions, formulate precise mandates and not least, viable exit strategies » (Moller, 2004). De façon générale, chaque organisation internationale (ONU, OSCE [6]  Organisation pour la sécurité et la coopération en... [6] …) a en tout cas sa propre interprétation de l’intervention par des moyens civils. Aucune ne propose une définition claire qui puisse servir de référence.

Une « zone grise »

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Concept mal appréhendé, la gestion civile des crises est une « zone grise » dans le spectre des moyens mis en œuvre pour faire face aux enjeux sécuritaires contemporains. La GCC bouscule en effet les lignes de fracture traditionnelles selon quatre axes : souveraineté nationale (ordre interne) versus système international; aspects civils versus aspects militaires; Etat versus société civile et individu; enfin, approche sécuritaire versus approche axée sur la justice et le développement. Nous pouvons donc évoquer les « huit dimensions » de la gestion civile des crises (Fig.1) :

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Ce schéma illustre bien la complexité du sujet. L’engagement de moyens civils dans une crise ou dans un conflit pose en effet un certain nombre d’interrogations souvent interconnectées.

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Le premier axe, souveraineté nationale (ordre interne) versus système international, renvoie au vaste thème de l’ingérence : faut-il intervenir dans les affaires intérieures d’un Etat au nom du respect de principes moraux et éthiques ? L’emploi de moyens civils n’est-il pas, paradoxalement, plus intrusif pour les sociétés hôtes que le déploiement d’une force militaire internationale ?

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Le second axe, aspects civils versus aspects militaires, soulève la question du choix des moyens, c’est-à-dire du degré de coercition choisi et de l’usage éventuel de la force. Dans quelles conditions la soft policy est-elle la plus adaptée ?

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Le troisième axe, Etat versus société civile et individu, donne lieu lui aussi à de nombreux débats : les Etats sont-ils les plus à même d’intervenir ou doit-on faire appel aux ressources non gouvernementales ? Dans les pays hôtes, faut-il renforcer les structures étatiques ou donner la priorité à l’établissement d’une véritable société civile ? Plus généralement, l’intervention internationale sert-elle la sécurité traditionnelle des Etats ou bien la « sécurité humaine » qui vise à « libérer l’individu de la peur et du besoin »? De façon similaire, le quatrième axe, sécurité versus justice et développement, a trait aux finalités recherchées : l’approche sécuritaire suppose une action rapide pour « contenir » ou « stabiliser » une crise violente. A contrario, une seconde approche suppose de « transformer le conflit » par une action sur le long terme visant à établir une « paix positive ».

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La gestion civile des crises se trouve au cœur de ces problématiques et des dilemmes soulevés. Dès lors, un retour à la sémantique semble à ce stade opportun pour mieux clarifier le concept.

Une terminologie ambivalente et évolutive

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Il faut rappeler tout d’abord que, de façon générale, la terminologie relative au maintien de la paix est floue, fluctuante et subjective (ICG, 2001,2-6). Universitaires, diplomates, juristes, fonctionnaires internationaux, agents humanitaires, tous ces acteurs utilisent les mêmes mots sans parler forcément le même langage. Le champ particulier de la gestion civile des crises ne fait pas exception [7]  « The lack of clear definition [of the civilian crisis... [7] . On trouve ainsi dans les documents officiels et dans la littérature (anglophone notamment) une grande variété de tournures : non-military crisis management; civilian tasks and capabilities; civilian post-conflict response; civilian aspects of the conflict management of peacebuilding etc.

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L’expression « gestion civile des crises » est apparue pour sa part au cours des années 1990 sans qu’il soit possible d’en déceler avec certitude l’origine. On notera toutefois une première mention en 1996 dans un rapport du Parlement européen (Müller, 1996). L’UE l’a en tout cas utilisée et diffusée à partir de 1999 jusqu’à en faire d’une certaine façon sa « marque de fabrique » (cf. infra). Il semble pertinent de souligner ici le rôle joué par Tarja Halonen. En effet, la Présidente finlandaise (qui fut Ministre des Affaires étrangères de son pays entre 1995 et 2000) n’a pas ménagé ses efforts pour donner à la PESD son double visage civil et militaire. Ainsi, en septembre 1999, elle popularisait l’expression « gestion civile des crises » devant l’Assemblée des Nations Unies : « The European Union strongly emphasises civilian crisis management. We hope that it will be more often resorted to as the principal means to manage and solve crisis. We will work actively to develop further this concept » (Halonen, 1999a). Deux mois plus tard, elle récidivait en forgeant l’expression EU Civilian Crisis Management devant des parlementaires européens (Halonen, 1999b).

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Par une étude empirique des Conclusions des Conseils européens depuis 1999, nous avons pu établir que l’UE a néanmoins utilisé successivement des formulations différentes dans son discours officiel. Le volet civil de la PESD a d’abord été évoqué « en creux », sous la forme d’une négation : non-military crisis response tools [8]  Sommet de Cologne, juin 1999. [8] et non-military crisis management [9]  Sommet d’Helsinki, décembre 1999. [9] . A partir des Sommets de Feira et de Nice (juin et décembre 2000), l’UE a ensuite parlé des « aspects civils de la gestion des crises ». Si cette formulation reste usitée, l’expression « gestion civile des crises » semble cependant s’imposer peu à peu. Ainsi, on trouve désormais dans la nomenclature de l’UE l’abréviation anglophone CCM qui traduit une acceptation toujours plus grande de cette tournure.

La gestion civile des crises : une « marque de fabrique » de l’UE ?

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Pour la chercheuse Renata Dwan, la GCC est indéniablement un concept spécifique à l’UE : « Civilian crisis management is an ambiguous and, therein quintessential European concept. The phrase, coined by the EU, has no equivalent parallel in the lexicons of the UN, OSCE and non-European regional organizations » (Dwan, 2004,1). Cette singularité n’est pourtant pas sans inconvénient car l’Union manque de modèles pour développer ses propres capacités. Cela pose par ailleurs des problèmes d’interopérabilité pour envisager des partenariats extérieurs (Ibid.).

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Il n’existe ainsi paradoxalement pas de définition officielle de la GCC au sein des institutions de l’Union européenne. La consultation des sites Internet du Conseil de l’UE et de la Commission est à cet égard éloquente. Certes, les quatre domaines définis initialement à Feira (cf. supra) sont volontiers rappelés tandis que des liens présentent les différentes missions civiles PESD. La GCC européenne ne saurait cependant se réduire à une simple addition de capacités sectorielles et de moyens dispersés sur le terrain.

2. Un concept disputé

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Les ambiguïtés qui entourent le volet civil de la PESD cachent en réalité des divergences - sinon des visions contradictoires - concernant la nature et la finalité de la gestion civile des crises. Ces différences s’aplanissent avec les progrès concrets de la PESD et sous la pression d’une demande internationale croissante en matière de capacités civiles d’intervention. La GCC européenne demeure néanmoins au centre de tiraillements et de rapports de force où entrent en jeu des présupposés idéologiques, des intérêts politiques et des logiques de compétition interinstitutionnelle.

Contrepoids ou complément du volet militaire de la PESD ?

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Les aspects militaires de la PESD font naturellement l’objet de toutes les attentions (relations UE-OTAN, création de groupements tactiques d’intervention rapide, mise en place de l’Agence européenne de défense). Les efforts des Européens dans le domaine de la « défense » sont en effet directement liés à leur ambition de faire de l’UE un acteur international autonome. Par comparaison, la GCC demeure une facette relativement méconnue de la PESD, quand elle n’est pas considérée avec une certaine condescendance (la GCC serait ainsi l’illustration du caractère pusillanime et « vénusien » des Européens, capables tout au plus de projeter des policiers et des douaniers).

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Renata Dwan donne deux facteurs explicatifs au flou qui entoure la GCC (Dwan, 2001,7) : d’une part, l’histoire particulière de l’UE; d’autre part, les développements (somme toute récents) de sa dimension extérieure. Sur le premier point, l’auteur rappelle que l’intégration européenne reste fondamentalement un processus « interne » de résolution pacifique des différends. L’Europe communautaire s’est forgée en parallèle une image de puissance civile. Le soutien à la démocratisation, au renforcement des institutions et des sociétés civiles dans les Etats tiers fut longtemps considéré sous un angle plus technique que politique. Ainsi, malgré une présence internationale de plus en plus marquée, ce passif marquera durablement l’identité de l’UE.

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Le second point est plus conjoncturel. Avec le développement de la PESD, certains Etats ont cherché à promouvoir la gestion civile des crises par attrait pour la soft security mais aussi, par calcul d’intérêts. Ainsi, des pays neutres comme la Suède, l’Irlande et la Finlande ont mis initialement en avant la GCC avec l’espoir de contrebalancer le volontarisme des Etats membres désireux de pousser les feux dans le domaine militaire. Certains pays (la France notamment) sont en effet attachés à l’idée que seules des capacités militaires crédibles permettront à l’Union d’être reconnue comme un véritable acteur de sécurité et qu’il ne faut pas se tromper de priorité [10]  Ce point de vue est partagé par Richard Gowan (Gowan,... [10] . Ces divergences renvoient au fameux débat entre le « volet haut » et le « volet bas » des Tâches de Petersberg [11]  Débat (très actuel dans les années 1990) qui consiste... [11] .

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Mais la réticence des pays neutres n’est pas le seul facteur explicatif. D’autres Etats - le Danemark par exemple - ont pu être tentés d’utiliser dans un premier temps la GCC pour garantir la primauté de l’OTAN et préserver la dimension transatlantique de la sécurité en Europe. La GCC fut donc développée à l’origine sans réelle vision d’ensemble : « Civilian crisis management was an appendage to (or even a brake on) the EU’s new direction and not a distinct strategic concept » (Dwan, 2001,8).

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Il serait cependant réducteur d’expliquer le développement de la GCC par la seule crainte d’une militarisation excessive de l’UE. En effet, ce mouvement traduit également une réelle prise de conscience que les instruments classiques de la diplomatie et de la force armée sont devenus insuffisants pour la résolution des crises et des conflits. En outre, la gestion des crises n’est pas une question de choix entre différentes options d’intervention, de nature soit civile, soit militaire : elle est au contraire essentiellement une question de coordination et de dosage (Bjurner, 2001,13). Les militaires sont d’ailleurs souvent les premiers à demander la mise en place de capacités civiles indispensables pour le succès de leurs missions (en facilitant notamment le désengagement des contingents).

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Force est néanmoins de constater le déséquilibre qui a prévalu les premières années entre les capacités civiles et militaires du second pilier et ce, malgré un discours mettant volontiers en avant le caractère dual de la PESD. Ce déséquilibre tend heureusement à s’effacer avec le temps et les Présidences successives de l’UE s’accordent désormais pour mettre la GCC en bonne place sur l’agenda européen (les Etats nordiques restant en pointe sur le sujet). Il faut de façon générale reconnaître que les désaccords sur l’utilité même de la PESD se sont apaisés et que la double pression de la Communauté internationale et des événements incitent l’UE à redoubler ses efforts en matière de gestion civile des crises [12]  Cette demande croissante en capacités civiles est soulignée... [12] .

Acteurs en présence et rivalités interinstitutionnelles

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La GCC européenne fait néanmoins l’objet de luttes d’influence qui sont peu décrites dans la littérature relative à la PESD. Le débat s’est en effet déplacé au niveau institutionnel : la GCC est-elle trop distincte ou, au contraire, trop intégrée dans la chaîne politico-militaire de l’UE ? Le volet civil de la PESD n’entre-t-il pas en concurrence avec les instuments communautaires ? Dit autrement, qui doit contrôler la gestion civile des crises : les Etats membres (via le Conseil) ou la Commission européenne ? De façon très schématique, nous pouvons opposer deux points de vue :

  • d’un côté, les Etats membres et les structures qui relèvent du second pilier. Ce point de vue défend l’idée qu’il faut ancrer la GCC dans le domaine politico-stratégique. En maintenant la GCC sous le contrôle du Conseil, on favoriserait les synergies entre les deux volets de la PESD et, plus largement, l’émergence d’une « gestion globale des crises » au service des intérêts de l’Union [13]  Cf. à ce sujet la très intéressante contribution de... [13] . Cette tendance semble se renforcer avec le temps comme le montrent les progrès de la Coordination civilo-militaire (CMCO déjà citée) et des nombreux chantiers afférents : création d’une Cellule civilo-militaire au sein de l’Etat-Major de l’UE, adoption de documents conceptuels et doctrinaux (en matière de planification intégrée notamment), développement d’une Politique pour la formation en matière de PESD (cf. infra) etc.

  • d’un autre côté, la Commission européenne qui considère que les aspects civils de la gestion des crises relèvent naturellement de sa compétence. La Commission se prévaut en effet d’une longue expérience en la matière et elle estime que le volet civil de la PESD empiète sur ses prérogatives traditionnelles : aide humanitaire, aide au développement, démocratisation, Droits de l’Homme [14]  Sur le positionnement de la CE, cf. Benita Ferrero-Waldner,... [14] . Ce point de vue reçoit le soutien de certains courants au sein du Parlement européen (le groupe des Verts notamment) mais surtout, d’ONG et de cercles actifs dans la résolution non violente des conflits (milieux académiques, réseaux de centres de recherche et/ou de formation) [15]  On citera tout spécialement EPLO (European Peacebuilding... [15] . Il défend au final une vision plutôt « supranationale » et « post-moderne » de l’Union européenne (l’UE comme « projet de paix », dépassant les égoïsmes des Etats membres et au service du bien commun). Sans entrer dans les détails, ce jeu complexe d’interactions et d’influence peut être représenté de la façon suivante (Fig.2) :

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3. Quel contenu pour quels objectifs ?

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Nous avons vu que le premier défi est d’arriver à donner une définition de la gestion civile des crises. Une autre difficulté conceptuelle a trait à la question du spectre des missions : quel contenu donner à la GCC européenne et surtout, pour quels objectifs ? Pour répondre à cette double interrogation, il convient de procéder à un bref état des lieux du volet civil de la PESD. Il faut en présenter ensuite les principales évolutions depuis 1999 avant d’ouvrir quelques pistes de réflexion.

Le champ du volet civil de la PESD

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Les domaines actuellement couverts par la GCC du second pilier peuvent être schématisés comme suit (Fig. 3):

 -

Au delà des quatre domaines définis à Feira (et notamment du domaine « police » qui avait été placé au premier rang des priorités sur l’insistance de la France, de l’Italie et de l’Espagne), l’UE se dote progressivement de nouveaux outils : capacités d’observation et de surveillance (monitoring), réforme du secteur de la sécurité, capacités de soutien pour les Représentants spéciaux de l’UE (conseillers politiques, juristes, spécialistes des Droits de l’Homme, logisticiens). Ce type d’expertise est en effet indispensable pour renforcer la « panoplie européenne » en matière de diplomatie préventive et de gestion des crises. Par ailleurs, il n’est pas exclu que les Etats membres élargissent encore à l’avenir la gamme des moyens disponibles (avec, par exemple, la création de capacités de soutien aux médias indépendants, à l’instar de l’OSCE).

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Une douzaine de missions civiles PESD ont été en tout cas lancées depuis 2003 [16]  Soulignons au passage que l’UE n’a mené en parallèle... [16]  : missions de police en Bosnie, en Macédoine, en République Démocratique du Congo (RDC) et dans les Territoires palestiniens; soutien à l’Etat de Droit en Géorgie; mission intégrée de formation de policiers et de magistrats irakiens; mission de conseil et d’assistance en matière de réforme du secteur de la sécurité en RDC; mission d’observation du cessez-le-feu à Aceh (Indonésie); surveillance de la frontière (border monitoring) entre la Moldavie et l’Ukraine, mais aussi au Terminal de Rafah, entre la Bande de Gaza et l’Egypte. Certaines de ces actions sont aujourd’hui terminées tandis que d’autres échéances majeures se profilent (au Kosovo et en Afghanistan en particulier).

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Les limites des domaines couverts par le volet civil de la PESD ne font cependant pas l’unanimité au sein de l’UE. Coopération policière, protection civile, réforme du secteur de la sécurité, questions frontalières : tous ces aspects sont revendiqués par différentes structures relevant elles-mêmes de piliers distincts. Il serait trop long de lister ici les innombrables incohérences et duplications entre les « outils » relevant du contrôle intergouvernemental et les « instruments » mis en oeuvre dans le cadre communautaire du premier pilier. Par ailleurs, les délimitations entre le second pilier (PESC/PESD) et le troisième pilier (Justice et affaires intérieures) ne sont pas non plus toujours très claires du fait du caractère transnational des menaces contemporaines (la criminalité organisée notamment). Enfin, les Etats membres poursuivent souvent leurs propres actions bilatérales d’aide et de coopération, y compris dans des pays où l’UE intervient directement. Cette profusion d’acteurs et de politiques divergentes participe assurément au manque de lisibilité de l’action extérieure européenne.

La GCC face aux menaces identifiées dans la Stratégie européenne de sécurité

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La Stratégie européenne de sécurité adoptée en 2003 a identifié cinq menaces principales pour l’UE. En mettant ces menaces en rapport avec les principaux domaines d’action du volet civil de la PESD, on peut dresser le tableau suivant (Fig. 4) :

 -

A la lecture de ce tableau, on remarque que les capacités de la GCC s’adressent plus spécialement à deux types de menaces : les conflits régionaux et les Etats en déliquescence. Mais la gestion civile des crises vise aussi à répondre aux « nouvelles menaces » de l’après-11 septembre. Les moyens de protection civile actionnés dans le cadre de la PESD devaient par exemple permettre originellement de faire face aux crises politico-humanitaires sur le modèle du Kosovo (construction de camps de réfugiés etc.). Les débats se sont concentrés ensuite sur leur rôle en cas d’attaque terroriste NRBC (Nucléaire, Radiologique, Biologique et Chimique). Aujourd’hui, l’UE cherche également à mieux répondre aux catastrophes ayant des implications sécuritaires. Elle tente ainsi de tirer les leçons des grands désastres de ces dernières années : tsunami dans l’Océan indien, tremblement de terre au Pakistan…

Evolutions et tendances

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La GCC européenne n’est donc pas « statique ». En réalité, elle n’a eu de cesse d’évoluer depuis 1999 en fonction du contexte international mais aussi, des dynamiques internes à l’UE. A cet égard, nous pouvons faire ici trois observations générales.

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Primo : sur le plan institutionnel, on note une tendance évidente au renforcement des prérogatives des structures intergouvernementales de la PESC/PESD au détriment de la Commission qui conserve néanmoins ses compétences financières et de nombreuses « niches » : surveillance des processus électoraux, promotion des Droits de l’Homme etc.

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On peut donc évoquer une « pesdisation » de la gestion civile des crises [17]  Les expressions « second pillarization » et « pescisation »... [17] . Ce mouvement est visible avec le développement de capacités dans le domaine de la réforme du secteur de la sécurité. On notera aussi l’emprise grandissante du Conseil sur la formation du personnel de la PESD, avec l’ambition affichée de développer une « culture européenne de sécurité et de défense » [18]  Conseil européen de Thessalonique (juin 2003). [18] . On citera par exemple la création du Collège européen de sécurité et de défense (CESD) mais aussi les efforts pour mieux former les agents de la GCC (Pfister, 2006c) [19]  Formation assurée pour partie avec le soutien de la... [19] . Plus que la « résistance des Etats-Nations », ce renforcement du second pilier nous semble traduire la volonté des gouvernements européens de concrétiser le concept de CMCO et par là même, de faire de l’UE un acteur crédible, capable d’intervenir de façon autonome et avec un maximum d’atouts dans des actions à forte signification politique.

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Secundo : il faut aussi remarquer le « glissement » de la GCC dans le cycle du conflit. En effet, la GCC n’est pas restreinte à des interventions d’urgence sur le modèle du pompier qui éteint l’incendie.

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Suite à la crise paradigmatique du Kosovo, le Conseil européen réuni à Feira avait fixé des lignes directrices a priori claires : « agir pour prévenir l’éruption ou l’escalade des conflits » mais aussi « consolider la paix et la stabilité interne en période de transition » (en général après une intervention militaire de façon à combler le vide sécuritaire). Cette délimitation temporelle permettait théoriquement de différencier la GCC des actions entreprises dans le cadre de la prévention structurelle et de la reconstruction d’après-conflit (champs d’action privilégiés de la Commission et des ONG de paix). Cette délimitation a été souvent dénoncée par le passé comme reflétant une approche « sécuritaire », axée sur le court terme et avec le seul souci de contenir les crises au lieu de les traiter en profondeur. Les capacités civiles mises en oeuvre dans le cadre du second pilier auraient ainsi été trop déconnectées du travail fourni en amont et en aval par les agents de l’humanitaire et de l’aide au développement (qui, seuls, seraient à même de construire une paix juste et durable). De telles critiques ne semblent plus justifiées aujourd’hui. Pour preuve, les missions civiles PESD actuelles sont essentiellement des missions de conseil et de renforcement des capacités, visant prioritairement à soutenir les structures étatiques des pays-hôtes. Leur objectif premier est donc de créer les conditions pour un engagement ultérieur d’autres acteurs (la mission de police PESD en Macédoine est ainsi relayée désormais par un programme de coopération de la Commission). Les missions avec mandat de substitution [20]  Missions avec mandat exécutif afin de pallier temporairement... [20] également envisagées suite aux expériences de l’ONU (Kosovo, Timor Oriental) devraient donc rester l’exception. Notons toutefois que le scénario d’une prise en charge totale ou partielle des tâches de gouvernement d’un pays en situation d’anarchie n’est pas écarté. La capacité à remplir ce type de mandat, notamment en situation d’urgence, est en effet la grande spécificité des capacités civiles de la PESD.

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Tertio: enfin, l’adoption en 2004 d’un Plan d’action pour la gestion civile des crises et les travaux liés à l’Objectif global civil 2008 (rédaction de plans de contingence et de scénarii illustratifs, création d’équipes civiles d’intervention rapide) montrent que le Conseil de l’UE semble désormais déterminé à donner au volet civil de la PESD sa pleine mesure. De façon plus générale, on constate également une meilleure prise en compte des « besoins ». Le Conseil et les Etats membres répondent de ce fait aux critiques qui les accusaient de privilégier la démarche « capacitaire » [21]  Approche pragmatique qui consiste à faire appel aux... [21] au détriment des réalités du terrain.

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Cette évolution est aussi visible avec la mise sur pied de « missions intégrées » (ex : formation conjointe de policiers et de magistrats irakiens, l’ordre et la justice étant difficilement séparables). On remarque par ailleurs une perméabilité croissante de la GCC européenne aux thématiques liées à la notion de sécurité humaine (Pfister, 2006a) : réforme du secteur de la sécurité; désarmement, démobilisation et réintégration des combattants (DDR); attention portée aux questions féminines (gender issues) etc.

Conclusion : de l’intérêt d’une « gestion non militaire des crises »

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Le volet civil de la PESD est né de l’expérience acquise suite aux crises internationales complexes de ces quinze dernières années (dans les Balkans notamment). Ce volet civil est pour une large part le fruit d’une approche « par le bas » mais la méthode heuristique et incrémentale a atteint ses limites. Le processus de l’Objectif global civil 2008 suffira-t-il pour faire face aux défis de demain ? Les développements récents laissent espérer une meilleure conceptualisation au service d’une plus grande cohérence d’ensemble de la gestion des crises par l’UE. Javier Solana, Haut Représentant pour la PESC, déclarait ainsi : « The added value the Union brings to crisis management is its ability to bring together civilian and military assets. Every crisis needs some mixture of civilian and military assets. Almost all military operations need civilian follow up ; almost all civilian crisis management takes place in a security environment where military assistance may be needed (…). A comprehensive approach to strategy, planning and operation makes sense » (Solana 2005).

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De façon générale, nous soutenons pour notre part l’idée que la GCC européenne existe comme un outil en soi . Cette « troisième force » est à la fois distincte et complémentaire des moyens militaires et des capacités civiles traditionnelles (assistance humanitaire, aide au développement, coopération technique). Nous avons montré que la gestion civile des crises reste un concept ambivalent et disputé. Au delà des débats idéologiques et des querelles institutionnelles, nous sommes d’avis qu’il conviendrait de réfléchir à l’avenir selon deux axes étroitement liés. Le premier a trait à l’apport de la GCC pour une meilleure participation de l’UE à la gestion des crises internationales complexes et à la résolution des conflits. La seconde piste de réflexion suppose d’étudier dans quelle mesure le volet civil de la PESD peut servir les ambitions légitimes de l’UE sur la scène internationale (défense des valeurs et des intérêts mais aussi, façonnement de l’identité européenne par un effet miroir). Cet aspect est souligné avec raison par Pedro Serrano : « key elements of any decision remains the clear identification of EU’s interest and objectives ». En ce sens, le souci d’assurer la sécurité des citoyens de l’Union européenne est certainement le premier facteur à prendre en considération (Serrano, 2006,45-46).

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Si la GCC porte la marque de l’UE, elle prendra nécessairement des formes inédites. Son ancrage au sein de la chaîne politico-militaire de la PESD semble néanmoins faire sens. En effet, il faut reconnaître le caractère principalement coopératif de la PESD, champ de l’intégration européenne où les Etats membres restent les acteurs principaux. Tout porte à croire que les gouvernements nationaux conserveront durablement leurs prérogatives en matière de politique étrangère et de défense, y compris lorsqu’il s’agit de « sécurité douce ». D’autre part, il semble que le volet civil de la PESD ait tout à gagner à être conçu sur le mode d’une « gestion non militaire des crises ». Contrairement à Renata Dwan, cette formulation ne nous semble pas péjorative [22]  « It is defined more by negation, in exemple non-military... [22] . Pour espérer l’efficacité opérationnelle, il faut s’inspirer du savoir-faire inégalé des forces armées : procédures minutieuses de planification et de prise de décision, conduite et soutien des opérations, capacités de projection rapide, acquisition du renseignement et prise en compte du contexte sécuritaire etc. (Pfister, 2006b).

40

Une telle vision suppose d’employer essentiellement des spécialistes civils mis à disposition par les Etats membres. On remarquera à cette occasion qu’il existe en langue anglaise une distinction sémantique entre les deux adjectifs « civilian » et « civil ». L’UE parle ainsi de Civilian Crisis Management, ce qui suppose de recourir à des fonctionnaires nationaux ou européens. A contrario, certaines ONG de paix privilégient l’adjectif « civil » dans le sens de la civil society. Selon elles, la GCC devrait donc inclure plus largement des experts non gouvernementaux. Le personnel de la GCC gagnera en tout cas à être formé au niveau de l’UE et, idéalement, conjointement avec des militaires. Cela devra bien entendu s’accompagner d’un renforcement des synergies avec les ONG et le secteur privé (les liens entre le volet civil de la PESD et les compagnies privées de sécurité restent ainsi à explorer).

41

Il s’agit au final de persévérer sur la voie d’un meilleur agencement temporel et fonctionnel des capacités européennes de gestion des crises, la GCC ne pouvant se concevoir que dans le cadre d’une Coordination civilo-militaire effective. Les pistes ouvertes par Pedro Serrano nous semblent en ce sens particulièrement pertinentes. La GCC européenne doit en effet répondre à une logique d’avantages comparatifs. Ainsi, les missions PESD civiles devraient être avant tout des interventions ciblées et limitées dans le temps car les moyens mis en oeuvre demeurent des ressources rares : haut degré de qualification du personnel, coût élevé... Il convient dès lors de les utiliser avec parcimonie, c’est-à-dire lorsqu’ils peuvent apporter une réelle valeur ajoutée : nécessité d’un déploiement rapide, climat d’insécurité, engagement dans des zones d’intérêt stratégique prioritaire pour l’UE et la PESC (Serrano, 2006,40 et 46).

42

Le volet civil de la PESD présente un grand potentiel pour répondre de façon crédible, efficace et intrinsèquement européenne aux menaces et aux enjeux contemporains. La GCC doit néanmoins s’inscrire dans une vision large du rôle de l’UE et de ses responsabilités internationales. L’approche politico-stratégique esquissée ne nous semble donc pas forcément antinomique avec le souci de traiter les causes profondes des inégalités et des instabilités. La gestion civile des crises développée par l’Union pourrait dès lors contribuer à façonner une notion sui generis de la puissance dont l’UE pourrait être à la fois le précurseur et le modèle.


BIBLIOGRAPHIE

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Notes

[1]

Il aura ainsi fallu attendre juin 2006 pour que l’Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union européenne publie un Cahier de Chaillot spécifiquement dédié à cette thématique (Nowak, 2006).

[2]

Tâches de Petersberg : missions humanitaires, évacuation de ressortissants, maintien de la paix et missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix (Article 17-2 du Traité sur l’Union européenne).

[3]

La formule est un leitmotiv du discours officiel de l’UE.

[4]

Dans l’architecture de l’UE, on distingue généralement trois « piliers ». Le premier correspond aux politiques et moyens mis en oeuvre par la Commission européenne dans un cadre juridique communautaire (commerce, aide humanitaire…). Le second pilier (Politique étrangère et de sécurité commune - PESC - incluant la PESD) et le troisième pilier (Justice et affaires intérieures) désignent les champs qui restent sous le contrôle des Etats membres réunis au sein du Conseil de l’UE. On parle alors d’intergouvernementalisme.

[5]

L’UE promeut depuis 2002 ce concept original qui doit être distingué de la simple Coopération civilo-militaire (domaine CIMIC en jargon militaire). La CMCO vise à relever le défi de l’intégration des deux volets de la PESD mais aussi, de leur complémentarité avec les moyens mis en œuvre par la Commission, par les Etats membres et par les partenaires extérieurs (Etats tiers, organisations internationales).

[6]

Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

[7]

« The lack of clear definition [of the civilian crisis management] is to some extent a product of the unclear scope of civilian peacekeeping and peacebuilding activities at international level » (Nowak, 2006,16).

[8]

Sommet de Cologne, juin 1999.

[9]

Sommet d’Helsinki, décembre 1999.

[10]

Ce point de vue est partagé par Richard Gowan (Gowan, 2004) qui craint que la GCC ne serve de prétexte commode aux Etats peu désireux d’investir budgétairement dans le domaine militaire et dans la défense européenne en particulier.

[11]

Débat (très actuel dans les années 1990) qui consiste à déterminer si l’UE doit être en mesure de conduire des actions militaires coercitives ou si elle doit se contenter de mener des opérations de paix.

[12]

Cette demande croissante en capacités civiles est soulignée dans tous les documents PESD les plus récents.

[13]

Cf. à ce sujet la très intéressante contribution de Pedro Serrano (Serrano, 2006) dans le récent Cahier de Chaillot consacré à la GCC (Op. Cit.). Pedro Serrano est à la tête de la DG IX du Secrétariat du Conseil (Direction chargée de la gestion civile des crises).

[14]

Sur le positionnement de la CE, cf. Benita Ferrero-Waldner, Commissaire aux relations extérieures (Ferrero-Waldner, 2005). Voir aussi les nombreux travaux de Catriona Gourlay sur le sujet (Gourlay, 2004; 2006a; 2006b).

[15]

On citera tout spécialement EPLO (European Peacebuilding Liaison Office), un collectif d’ONG basé à Bruxelles. EPLO compte notamment parmi ses membres actifs le centre ISIS Europe (International Security Information Service) et l’ONG CMI (Crisis Management Initiative), une structure qui sert de relais aux actions de promotion de la paix de l’ancien Président finlandais Martii Ahtisaari. Certaines ONG associées à EPLO s’inscrivent clairement dans la mouvance pacifiste (Corps civils de paix etc.).

[16]

Soulignons au passage que l’UE n’a mené en parallèle que quatre opérations militaires stricto-sensu (en Macédoine, en Bosnie et par deux fois en RDC).

[17]

Les expressions « second pillarization » et « pescisation » reflètent la même idée (Gourlay, 2004 ; 2006b).

[18]

Conseil européen de Thessalonique (juin 2003).

[19]

Formation assurée pour partie avec le soutien de la Commission (domaines Administration civile et Etat de Droit). Cf. EC project on training for civilian aspects of crisis management, wwww. aspr. ac. at/ euproject/ .

[20]

Missions avec mandat exécutif afin de pallier temporairement la défaillance des autorités locales.

[21]

Approche pragmatique qui consiste à faire appel aux contributions volontaires des Etats membres en mutualisant les moyens déjà existants au niveau national. Cette méthodologie a été utilisée avec succès dans le domaine militaire.

[22]

« It is defined more by negation, in exemple non-military strategies, processes and tools, than by any coherent articulation of the term » (Dwan, 2001,8).

Résumé

Français

Depuis 1999, la Politique européenne de sécurité et de défense suscite débats et interrogations. Curieusement, l’attention des observateurs semble se focaliser sur ses aspects militaires, négligeant ainsi les capacités de l’Union européenne en matière de gestion civile des crises. Le volet civil de la PESD est pourtant un outil inédit et prometteur pour répondre de façon plus efficace aux défis sécuritaires contemporains. A l’heure où l’UE développe ce volet « non militaire » dans le cadre d’un Objectif global civil 2008, il semble utile de clarifier le concept encore mal appréhendé de « gestion civile des crises ».

English

Since 1999, the European security and defence policy has been at the centre of many debates and questions. Oddly enough, observers have neglected the European Union’s civilian capabilities for crisis management and focused instead on its military aspects. And yet the civilian dimension of ESDP is a novel and promising tool for responding more efficiently to contemporary security challenges. As the EU is developing its “non military” dimension in the framework of the Civilian Headline Goal 2008, this article seeks to clarify the poorly understood concept of “civilian crisis management.”

Plan de l'article

  1. 1. Un concept mal défini
    1. L’absence de définition communément admise
    2. Une « zone grise »
    3. Une terminologie ambivalente et évolutive
    4. La gestion civile des crises : une « marque de fabrique » de l’UE ?
  2. 2. Un concept disputé
    1. Contrepoids ou complément du volet militaire de la PESD ?
    2. Acteurs en présence et rivalités interinstitutionnelles
  3. 3. Quel contenu pour quels objectifs ?
    1. Le champ du volet civil de la PESD
    2. La GCC face aux menaces identifiées dans la Stratégie européenne de sécurité
    3. Evolutions et tendances
  4. Conclusion : de l’intérêt d’une « gestion non militaire des crises »

Pour citer cet article

Pfister Stéphane, « Le volet civil de la politique européenne de sécurite et de défense : ambiguïtés et potentialités du concept de « gestion civile des crises »  », Politique européenne 2/ 2007 (n° 22), p. 175-195
URL : www.cairn.info/revue-politique-europeenne-2007-2-page-175.htm.


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