Cet article se situe dans ce contexte conceptuel pour étudier comment le passage à une logique de marché a affecté la gouvernance de l’enseignement supérieur à Hong-Kong (Chine) et à Taiwan, en examinant quels ont été les moteurs du changement. Plus spécifiquement, le document étudie la modification du rôle de l’État sous trois aspects : l’accès à l’enseignement, son financement et sa régulation. Il examine si et comment les évolutions récentes de l’enseignement supérieur vont dans la direction du même modèle de « gouvernance socio-politique ». A défaut de mention en sens contraire, les informations recueillies et analysées dans cette note résultent de visites et d’entretiens réalisés de 1999 à 2001 à Hong-Kong (Chine) et à Taiwan [*].

A l’ère de la globalisation, le rôle et l’organisation des États doivent évoluer pour répondre aux exigences et aux pressions résultant de l’environnement extérieur. Pour améliorer l’efficacité et l’efficience du service public, on constate de plus en plus dans le monde entier une tendance à la transformation du rôle de l’État, qui tend à diminuer au profit de celui des individus (Flynn, 1997). Les États modernes étant très préoccupés de l’amélioration des performances du secteur public, des termes comme « excellence », « amélioration de la compétitivité », « efficience », « transparence » et « délégation des responsabilité » sont devenus à la mode. Différentes stratégies ont été adoptées pour chercher à améliorer l’efficience et l’efficacité des services publics : les audits internes, l’assurance qualité, les engagements de performance et la gestion par objectifs (Mok, 1999). Même si les pays ont choisi diverses manières de répondre à ces tendances globales, il est clair que la globalisation entraîne plusieurs conséquences sur l’administration publique dans chaque pays. Baltodano ( 1997, pp. 623-626) fait remarquer à juste titre qu’elles se sont produites « par l’institutionnalisation de l’économie globale ; par les règles imposées par les organisations internationales ; par des interconnections croissantes, formelles et informelles ; par une modification des valeurs des bureaucrates et des décideurs. Le choix des modes de gestion est de plus en plus déterminé par la globalisationet le dépassement des frontières nationales ».

De plus, la globalisation a aussi modifié les relations habituelles entre l’État et la gouvernance. A la différence des pratiques antérieures, suivant la nouvelle vision de la gouvernance, les États modernes sont vus comme des animateurs, au lieu d’être des prestataires de services ; c’est particulièrement le cas lorsque l’« État providence » devient un « État concurrentiel ». Jones suggère que la globalisation entraîne la promotion d’un « Nouvel ordre mondial », dans lequel « une bonne partie du processus de globalisation est devenue dépendante d’une diminution du rôle de l’État, non seulement comme régulateur, mais aussi comme prestataire de services publics » ( 1998, p. 1). Ce « Nouvel ordre mondial » est celui des États qui redéfinissent leur rôle et limitent leurs fonctions, et dans lesquels la notion de l’utilité sociale est remplacée par un discours sur la rationalité économique, dans lequel le choix des usagers, l’économie, l’efficacité et l’efficience sont mis en valeur (Welch, 1996).

En bref, l’essentiel du discours sur le changement du mode de gouvernance des États modernes concerne le rôle de l’État dans la prestation des services publics, leur financement et leur régulation. Ce qui est plus significatif, l’appel à un changement du mode de gouvernance est en rapport avec la diminution du pouvoir de l’État et avec la modification de la conception de la gouvernance (Prosser, 1995 ; Mok, 2000). Pour rendre la gestion du secteur public plus efficiente, plus efficace et plus économique, les idées et les pratiques de la « nouvelle gestion publique » sont devenues de plus en plus populaires dans le monde entier pour réformer et transformer cette gestion (Baltodano, 1997 ; Hood, 1991 ; Flynn, 1997). Kaboolian ( 1998, p. 190) a même constaté un certain nombre de tendances communes qui ont affecté la gestion du secteur public.

La référence au marché comme un modèle de relations politiques et administratives implique :

Ce changement de paradigme administratif a fait ressortir la modification fondamentale du rôle de l’État dans la gestion du secteur public. Plus précisément, la crise de l’État providence a fait que les États, au lieu d’être des « systèmes fonctionnant essentiellement de manière hiérarchique et non commerciale » tendent à devenir des « agents fonctionnant principalement suivant les lois du marché » (Cenry, 1996, p. 256). Il n’est pas surprenant que la réorientation de l’État providence vers l’État concurrentiel fait que la première préoccupation de celui-ci est de maximiser le retour sur l’investissement au lieu de maximiser le bien-être général. Cela entraîne davantage de tensions dans la gestion du service public. Aujourd’hui, le secteur public ne concerne plus la délivrance de services publics, mais la gestion de ressources rares.

Pour alléger le poids de l’État dans le secteur public, le rôle des autres acteurs dans la mise en œuvre des politiques sociales et des services publics est encouragé. Suivant Rhodes ( 1997), la distinction entre l’État et la société civile, entre les secteurs public, privé et associatif et même entre l’administration et le marché devient de plus en plus floue. De même suivant Rosenau, « les citoyens sont de plus en plus aptes à défendre leurs intérêts en sachant quand, où et comment s’engager dans une action collective, dans un monde dans lequel la gouvernance tend à se passer de l’État, l’autorité est de plus en plus informelle et la légitimité plus ambiguë » ( 1992, p. 291). Kooiman comme Rhodes et Rosenau proposent le concept de « gouvernance socio-politique » pour rendre compte des problèmes de gouvernance dans les États qui ont succédé aux États providences dans les démocraties occidentales. D’après lui ( 1993, p. 3) :

En outre, Kooiman ( 1993) considère ces nouvelles formes de gouvernance comme une « troisième voie » entre les systèmes conventionnels de gouvernement qui ont atteint les limites de leurs capacités politiques et administratives. Le rôle du gouvernement est limité (exemple par la déréglementation) ou déplacé (exemple par la privatisation et la logique du marché). Comme le suggère Cheung ( 2000), ces changements signifient un passage d’une conception unilatérale (le gouvernement ou la société séparément) à une conception interactive (le gouvernement avec la société), accompagnés d’une prise de conscience croissante des interdépendances. Avec l’accroissement du dynamisme, de la volatilité et de la complexité des sociétés, la notion conventionnelle de gouvernement, impliquant le recours à la force et à l’autorité pour imposer un ordre, une régulation et un contrôle n’est plus adaptée. « Face aux contraintes accrues résultant de la complexité croissante de l’environnement interne et externe, les États modernes s’efforcent d’une part d’identifier les problèmes et les forces antagonistes qui créent des déséquilibres. D’autre part, ils cherchent à minimiser le recours à l’autorité et au pouvoir pour restaurer l’équilibre en mobilisant d’autres acteurs pour qu’ils participent aux politiques et aux services publics » (Dunsire, 1993, p. 34).

L’une des idéologies politiques en vogue au Royaume-Uni et aux États-Unis est celle de la « troisième voie ». Il s’agit de chercher à occuper un terrain intermédiaire entre un socialisme centralisateur et une conception du libre marché. En réponse à la globalisation et à la montée de l’économie du savoir, la « troisième voie » vise à réviser les principes de la social-démocratie en vue de la gestion d’un État moderne, en mettant l’accent sur le rôle essentiel de l’action gouvernementale et du domaine public (Giddens, 2000 ; Wilson, 2000). Conscients du fait que les États modernes ne pourraient continuer à supporter les charges de « l’État providence » classique, les partisans de la troisième voie considèrent que l’État doit continuer à jouer un rôle essentiel, aussi bien dans le domaine économique que dans d’autres. D’après Giddens, « il ne peut remplacer ni le marché, ni la société civile, mais il doit intervenir dans l’un et l’autre. L’État doit chercher à créer une stabilité au niveau macro-économique, à promouvoir les investissements dans l’éducation et dans les infrastructures, à limiter les inégalités et à garantir les possibilités d’accomplissement personnel » ( 2000, p. 164). Par ailleurs, c’est une erreur de vouloir opposer l’État au marché, car une société civile stable, se fondant sur des normes de confiance et de cohésion sociale peut faciliter la croissance économique et promouvoir la démocratie. Les politiciens partisans de la troisième voie se sont efforcés de dépasser les clivages entre droite et gauche pour emprunter une voie intermédiaire; ils insistent fortement sur la nécessité d’une action conjointe des trois principaux acteurs, l’État, le marché et la société civile, pour chercher d’autres ressources et une plus grande diversité en matière de protection sociale et de politiques publiques (Ross, 2000; Giddens, 1998 ; Halpern et Mikos, 1998).

Ces évolutions vont dans la direction d’un nouveau modèle de gouvernance dans les États modernes et montrent en particulier l’importance d’une intégration sociétale, c’est-à-dire des interactions socio-politiques et des réseaux dans la gouvernance. Avec le déclin des moyens d’action de l’État, il y a un besoin urgent de rapprocher la société civile de la gouvernance. C’est également dans ce contexte social et idéologique que la pression pour l’ajustement structurel, c’est-à-dire la croissance du secteur privé au détriment du public, est de plus en plus forte dans la société contemporaine. En termes de politiques concrètes, différentes approches et mesures tendant à la privatisation et au passage au marché ont été mises en œuvre, en vue d’alléger la charge financière de l’État et d’améliorer les performances du secteur public (Flynn, 1997 ; Prosser, 1995 ; Hood, 1995).

En réponse aux pressions pour un meilleur rapport coût/efficacité et pour « une meilleure utilisation des ressources », de nouvelles conceptions de la gestion ont été adoptées et l’adaptation des mode de décision aux pratiques du management des entreprises est devenue courante dans les universités. Une culture entrepreneuriale de concurrence est apparue et tend à fonder la nouvelle culture de l’université. Pour devenir plus compétitives, les universités ont changé leur mode de gestion. Un nouveau vocabulaire est apparu, avec des termes tels que définition de mission, résultats, évaluation, audit, plan stratégique, centre de coût, et relations publiques (Duke, 1992). De plus, la réussite des réformes de l’enseignement supérieur est simplement mesurée par la diminution des interventions de l’État, tandis qu’une plus grande autonomie de gestion et des outils d’adaptation au marché jouent un rôle beaucoup plus important lorsque l’on procède à l’évaluation des établissements (Banque mondiale, 1994). Avec la diffusion de la gestion managériale, les entreprises ont un mode de fonctionnement plus gestionnaire et plus bureaucratique (Currie, 1998). Ce mode de gestion a accéléré la tendance des universitaires à s’adapter au marché, qui se reflète clairement dans l’idéologie suivant laquelle « le marché a toujours raison » et qui comporte des pratiques s’inspirant de celles des entreprises, le recours aux indicateurs de performances, la commercialisation de la recherche et de la connaissance (Currie, 1997, pp. 4-5). L’observation des changements fondamentaux intervenus dans le secteur universitaire conduit Slaughter et Leslie à écrire :

A partir de cette idée de « capitalisme universitaire », nous suggérons que les évolutions qui ont affecté le secteur universitaire aux niveaux global et local à Hong-Kong (Chine) et à Taiwan représentent un processus de « passage à un capitalisme universitaire ». Lorsqu’on évoque la manière dont l’université a été affectée par les concepts et les pratiques du management et du marché, il faut comprendre qu’il s’agit là de processus en cours et non pas de situations statiques. Nous entendons par passage à un capitalisme universitaire le scénario suivant lequel les universitaires, comme d’autres professionnels, sont impliqués progressivement dans le fonctionnement du marché. Lorsque nous évoquons l’adaptation au marché et au mode de gestion d’entreprise de l’enseignement supérieur, nous nous référons à la tendance répandue à adopter les principes, les valeurs, les pratiques et les stratégies du marché pour la gestion de l’enseignement supérieur. Quelles que soient les modalités de cette intégration, nous pouvons constater que l’activité des universitaires est structurée suivant une démarche d’adaptation au marché. C’est dans ce contexte général que l’éducation est devenue un instrument pour la réalisation d’un système mondial intégré suivant les principes du marché, comme le suggère justement Ball ( 1998). Cet article se situe dans ce contexte conceptuel plus large, pour examiner comment l’évolution de l’enseignement supérieur à Hong-Kong et à Taiwan a été affectée par la tendance globale consistant à changer de modèle de gouvernance. Elle s’attache particulièrement à l’interaction entre les facteurs globaux et locaux qui ont entraîné ces changements.

Outre la massification de l’enseignement supérieur, les réformes de ce secteur doivent être vues en relation avec la réforme plus globale du secteur public mise en route depuis 1989. Depuis la fin des années 80, le gouvernement de Hong-Kong a été très conscient de la tendance générale à la restructuration du secteur public dans l’esprit d’une gestion managériale. Pour améliorer l’efficacité et l’efficience du secteur public, le gouvernement a adopté les principes et les pratiques de cette gestion pour le secteur public. Cela signifie l’introduction de la concurrence pour améliorer les performances. La foi dans les principes et les pratiques du marché a entraîné une réorientation fondamentale vers une approche orientée en direction du marché dans la gestion du secteur public (Mok, 2001). L’enseignement supérieur, l’un des plus importants domaines des politiques publiques, n’est pas à l’abri de la vague de gestion managériale; il a été affecté par le changement fondamental de conception administrative et du mode de gouvernance de la région de Hong-Kong. Considérons maintenant comment les trois aspects majeurs de la gouvernance de cet enseignement, l’accès à l’enseignement, le financement et la régulation ont évolué au cours des dernières années.

Suivant le discours d’orientation de l’année 2000, cette augmentation des effectifs de l’enseignement supérieur serait justifiée par la nécessité de rattraper le rythme de croissance des principales villes d’Asie et des pays développés afin « de répondre aux besoins d’une économie du savoir » (Chief Executive, 2000). Mais la région administrative spéciale de Hong-Kong sera confrontée aux problèmes que pose un quasi doublement des effectifs pendant cette période. L’une des stratégies proposées consiste à diversifier l’enseignement supérieur. Suivant Tung :

En écho à ce point de vue de M. Tung, la Commission d’éducation a proposé dans sa Review of Education System Proposal ( 2000 b) que le futur système d’enseignement supérieur comporte trois composantes : i) les universités qui offrent des diplômes complets; ii) les établissements d’enseignement postsecondaire offrant d’autres formations à ce niveau; iii) les établissements de formation continue qui proposent différents types de formation au-delà du secondaire. Le gouvernement de la HKSAR envisage aussi sérieusement de créer des collèges communautaires et a encouragé le lancement d’universités privées dans le territoire (Education Commission, 2000 ; Ming Pao, 15 mars 2001 et Ming Pao, 17 mai 2001). Cette proposition a clairement montré qu’un processus de diversification de l’enseignement supérieur était en route. On pense que différents acteurs non étatiques participeront au développement futur de l’enseignement supérieur. Et ce qui est plus important, la mobilisation de nouveaux acteurs et de nouveaux moyens pour le développement de l’enseignement supérieur se fera d’abord suivant les principes du marché. L’extension des enseignements du premier cycle sera donc orientée par le marché de la formation et le gouvernement ne s’est pas complètement engagé à financer ces enseignements. Il est intéressant de noter que le gouvernement de la HKSAR est prêt à adopter un principe d’autofinancement pour gérer ces enseignements en engageant seulement deux milliards de dollars de Hong-Kong au cours des dix prochaines années, sous forme de prêts et non d’investissement direct dans l’enseignement supérieur. Un milliard devrait servir à des prêts à faible taux d’intérêt aux étudiants et un autre milliard serait prêté aux institutions d’enseignement supérieur pour louer et construire des locaux ( Ming Pao, 31 mai 2001). La HKSAR propose aussi de diversifier les prestataires éventuels de formations supérieures courtes en faisant participer non seulement les établissements locaux, mais aussi des institutions étrangères. De plus, des institutions locales seraient également encouragées à organiser des enseignements supérieurs. La proposition récente concernant l’enseignement supérieur montre la volonté de diversification de l’enseignement par une mobilisation, non seulement des institutions publiques, mais aussi d’autres secteurs et acteurs, y compris ceux du secteur privé.

Tableau 1.
Crédits attribués par l’UGC pour deux périodes de trois ans

Hong Kong Standards, 24 février 2001.

En réponse aux réductions budgétaires, les établissements d’enseignement supérieur de Hong-Kong doivent trouver d’autres sources de financement. D’un côté, ils se sont réellement efforcés de trouver des financements complémentaires en faisant payer les utilisateurs, en commercialisant leur recherche et en recherchant d’autres ressources dans le tiers secteur. D’un autre côté, des stratégies plus rigoureuses et conservatrices ont été adoptées pour réduire les coûts.

Les ressources obtenues de la société civile constituent un complément précieux au budget réduit des établissements d’enseignement supérieur et aux produits d’un marché instable. Chaque université a maintenant créé un comité pour recueillir des dons. Les travaux de ce comité ne sont pas négligeables, car beaucoup d’installations sur les campus universitaires bénéficient d’une aide financière du tiers secteur. Par exemple, la nouvelle cité universitaire de la City University est financée par le Hong-Kong Jockey Club et la Hong-Kong Shanghai Banking Corporation. Il ne faut donc pas sous-estimer le rôle du tiers secteur dans le financement de l’enseignement supérieur, en particulier durant une période de restrictions financières.

Comme pour les autres politiques publiques à Hong-Kong, la réduction des crédits publics aux établissements d’enseignement supérieur pourrait être de 5 % pour la période 2002-2003 ( Efficiency Unit, 1998). Ce principe consistant à faire « plus avec moins » correspond à une tendance récente du secteur public et cette réduction des crédits de l’enseignement supérieur illustre bien le climat qui prévaut dans la gestion du secteur public.

Ces évaluations ont des conséquences importantes sur les financements, car l’attribution de crédits est liée aux résultats des établissements en matière de recherche. Suivant ces évaluations, les universitaires dont les travaux de recherche se situent au-delà du seuil fixé par l’UGC sont considérés comme des « chercheurs actifs ». Les crédits dont bénéficient les centres de coût sont fonction du nombre de chercheurs actifs qu’ils emploient. Ce type d’évaluation entraîne inévitablement des conséquences négatives pour les établissements d’enseignement supérieur, avec la domination qu’exerce la recherche dans la vie de l’université, tandis que les tâches d’enseignement sont moins reconnues. Le syndrome « publier ou périr » s’est développé dans l’enseignement supérieur et peut être illustré par les conditions dans lesquelles les universitaires sont recrutés et promus et dont leur travail est apprécié (Cheng, 1995 ; Mok, 2000). Parallèlement aux évaluations des activités de recherche, l’UGC a conduit des évaluations de la qualité de l’enseignement pour s’assurer que tous les établissements au financement desquels il contribue avaient mis en place des dispositifs pour garantir la qualité de l’enseignement. Ces évaluations portent sur « cinq aspects de l’enseignement donné par chaque établissement : la conception des programmes d’enseignement, la pédagogie, la qualité de la pratique de l’enseignement, l’évaluation des résultats et le financement » (UGC, 1999 ; Mok et Lee, 2000). Si l’objectif initial de l’évaluation consistait à rappeler aux établissements d’enseignement supérieur l’accent qu’ils devaient mettre sur l’enseignement, les directions de ces établissements l’ont perçue comme un élément pris en compte pour l’attribution de crédits. Avant les évaluations de l’UGC, les établissements ont créé leur propre audit interne pour mettre en place un dispositif de promotion de l’excellence de l’enseignement. Hong-Kong University et la City University par exemple ont créé leur unité d’audit interne de l’enseignement, ce qui est considéré comme une bonne pratique par l’UGC (UGC Secretariat, 1996,1996 a). Il est prévu qu’une deuxième série d’évaluations de l’enseignement commencera en 2002 (TLQPR Review Team, 1999). Les évaluations de la gestion doivent permettre de voir si les ressources des établissements ont été utilisées efficacement, bien qu’elles ne portent pas sur l’efficience (French, 1999 a; Mok et Lee, 2000). Elles affecteront cependant les financements des établissements d’enseignement supérieur, en particulier lorsque l’État réduit ses crédits à l’enseignement supérieur.

On peut constater que ces évaluations mettent l’accent sur les critères principaux, qui sont l’efficacité, l’efficience et l’économie. Elles se fondent sur l’idéologie managériale évoquée plus haut et les établissements d’enseignement supérieur sont devenus plus conscients de l’importance d’une bonne utilisation de leurs ressources. L’un des principaux résultats de ces évaluations a été « le déclassement ou même la fermeture de certains centres de recherche, dont les performances n’ont pas été jugées suffisantes » (UGC Secrétariat, 1999 a). Ces contrôles de qualité ont réussi à créer un climat de compétition interne dans l’enseignement supérieur. Avec ce dispositif, les établissements d’enseignement supérieur doivent mieux veiller sur leurs coûts, s’efforcer d’être plus efficaces dans leur enseignement et dans l’utilisation de leurs ressources, faire davantage de recherche avec moins de moyens, créer des unités autonomes transparentes et fonctionner suivant une rationalité économique. Avec ce mode de régulation, le gouvernement a adopté un modèle de gouvernance impliquant le contrôle des établissements d’enseignement supérieur, au lieu d’une intervention directe dans tous les aspects de la gestion. Si l’on considère aussi bien les réformes de la gestion que l’adoption des principes et des pratiques du marché et que la mobilisation du tiers secteur pour le financement de l’enseignement supérieur, on voit que le mode de gouvernance adopté à Hong-Kong se rapproche de celui des entreprises : l’État est devenu le coordinateur et l’animateur des services éducatifs, au lieu de conserver le monopole de ces services.

Prenant en compte le changement du contexte socio-politique après le commencement du programme de démocratisation il y a une dizaine d’années, le professeur Guo Weifan, ancien ministre de l’Éducation, avait déclaré en 1993 que la démocratisation de l’enseignement supérieur devrait aller de pair avec les évolutions politiques. En annonçant que le gouvernement était prêt à adopter une politique de décentralisation de l’enseignement supérieur, il avait promis que l’État déléguerait progressivement ses pouvoirs dans quatre domaines essentiels : la gestion du personnel, les libertés académiques, les finances et les programmes d’enseignement ( Gao Fiao Fian Xun, 10 juin 1993). La société étant plus ouverte après l’abrogation de la loi martiale, le gouvernement a mis en route une série de réformes pour rendre le système éducatif plus ouvert et plus innovant. Une idée essentielle, song-bang (c’est-à-dire lâcher la bride ou libéraliser) a été lancée et soutenue en 1994 par la Commission d’examen de la réforme éducative (RCER), présidée par le Dr Y.T. Lee, proposé pour un prix Nobel et président de l’Académie chinoise. Les universitaires bénéficient aujourd’hui d’une autonomie et d’une souplesse beaucoup plus grandes pour gérer les institutions d’enseignement supérieur. Ils ont créé leurs associations professionnelles au niveau de chaque université et au niveau interuniversités, pour discuter de la politique de l’enseignement supérieur. Au niveau interuniversitaire, un Comité pour la promotion de la réforme universitaire (CPUR) a été créé sur une base volontaire pour faire part de ses réactions aux politiques d’enseignement supérieur et pour proposer d’autres points de vue que les positions officielles (Law, 1996 a, 2001).

La récente réforme de l’enseignement supérieur a également été influencée par la nouvelle conception de la gouvernance à Taiwan. En effet, les réformateurs ont adopté une approche néo-classique de la gestion du secteur public, considérant que l’État ne devrait pas trop intervenir, mais devrait créer une infrastructure favorable à une économie de marché. Ces orientations ont affecté le mode de gouvernance de l’éducation (Entretien, décembre 1999, Taipei). Avec ce changement de contexte socio-politique et de conception de la gouvernance, le problème essentiel qui se pose pour le secteur éducatif à Taiwan est celui de la redéfinition des rapports entre l’État et l’éducation, en particulier du fait que le gouvernement envisage la possibilité d’une privatisation de l’éducation ( United News, 28 décembre 1999). Comme la prospérité a touché de plus en plus de citoyens, ils sont prêts à payer pour une éducation de qualité et en ont les moyens. Alors que l’État rencontre des difficultés croissantes pour financer tous les établissements d’enseignement supérieur, le marché, la famille et les individus prennent davantage d’importance pour la diversification de l’enseignement et de son financement. Bien que le rôle de l’État reste essentiel, cela ne veut pas dire qu’il doive monopoliser l’éducation et s’opposer à ce que des organismes ou individus privés y participent. Pour le gouvernement taiwanais, un rôle accru du secteur privé et la mobilisation d’autres sources de financement doivent permettre, non seulement de trouver des financements supplémentaires, mais aussi de diminuer la charge qui incombe à l’État pour faire face aux besoins pressants de l’enseignement supérieur (Entretien, avril 2000, Taipei).

A côté des transformations du contexte socio-économique et politique local, l’impact croissant de la globalisation a aussi influé sur le développement de l’enseignement supérieur. Comme Tung-Chee-hwa, chef du gouvernement de Hong-Kong (Chine), Chen Shuibian, le président taiwanais récemment élu, est convaincu que « l’enseignement universitaire est le facteur essentiel de la compétitivité d’une nation à l’ère de l’économie du savoir » (Chen, 2000). Pour répondre aux problèmes posés par la globalisation, le ministère de l’Éducation de Taiwan a organisé en mai 2001 un forum de discussion pour élaborer un Projet pour l’enseignement supérieur (ministère de l’Éducation, 2001). Nous allons examiner comment la gouvernance de l’enseignement supérieur a changé à Taiwan, en particulier en ce qui concerne l’offre d’enseignement, le financement et la régulation du système.

Avec ce nouveau dispositif de financement, les universités doivent trouver des ressources de différentes manières. Le principe d’un financement par le secteur privé et par les utilisateurs est encouragé par le gouvernement. Le tableau 2 montre que la proportion de ressources autres que celles de l’État a augmenté, en particulier lorsque le gouvernement a décidé de donner aux universités publiques un statut d’organismes indépendants (Mok, 2000). En devenant des entités indépendantes, elles disposent de plus d’autonomie et de souplesse pour leur gestion, leur financement et leurs projets de développement. Elles sont donc autorisées à se financer par une diversité de sources privées. Par exemple, la National Normal University a commencé à restructurer ses programmes en étendant ses activités et en multipliant les formations qui peuvent répondre aux besoins des étudiants et des employeurs. Le professeur Chien Maw-fa, président de la National Normal University, a confié à l’auteur que l’université avait encouragé les étudiants à s’inscrire à une double spécialisation et qu’il pensait que cette politique rendrait les étudiants plus compétitifs et faciliterait leur placement sur le marché du travail (Entretien, avril 2000, Taipei).

Tableau 2.
Sources de financement de certaines universités à Taiwan en 1996-1998

Ministère de l’Éducation ( 2000), Source Internet.

La réduction de la contribution financière de l’État au financement des universités nationales peut permettre à l’État d’offrir une contribution partielle à celui des universités privées. A partir de l’année universitaire 1999-2000,20% des ressources régulières des établissements privés d’enseignement supérieur provenaient de crédits d’État, sous forme de subventions, récompenses et aides diverses, ce qui a renforcé les moyens de ces établissements (ministère de l’Éducation, 2000). Quand ils bénéficient d’un financement partiel de l’État, ils ont vis-à-vis du public la responsabilité de veiller à leurs normes de qualité. Pour rendre les établissements privés plus compétitifs, les restrictions sur les droits d’inscription dans l’enseignement public aussi bien que privé ont été assouplies. Il n’y a plus de restrictions sur les droits que peuvent demander les établissements privés et une marge de flexibilité de 30 % a été accordée aux établissements publics (Education Reform Council, 1994 b). Ces mesures renforcent le rôle du secteur privé dans l’enseignement supérieur et la situation privilégiée dont bénéficiaient les établissements publics du fait d’un financement direct par l’État disparaît, pour laisser la place à une concurrence accrue avec les établissements privés. Ces évolutions ont montré que l’État s’efforçait de mobiliser le secteur privé pour le financement de l’enseignement supérieur (Mok, 2001 ; Weng, 2001).

Parallèlement à la modification du mode de financement par l’État, le gouvernement taiwanais a adopté le principe du paiement par les utilisateurs pour réduire la charge qui incombe aux finances publiques. Les responsables ont annoncé à différentes reprises que les droits d’inscription allaient être augmentés. Les professeurs Yang Kuo-Chih, vice-ministre de l’Éducation et Huang Kuo-tuan, ministre de l’Enseignement supérieur, ont déclaré : « l’enseignement supérieur n’est pas gratuit et le principe du paiement par les utilisateurs doit être adopté » ( China Times, 1^er septembre 1999,28 décembre 1999). Il est prévu que ces droits d’inscription dans les universités publiques et privées n’augmenteront pas de plus de 5 et 5.5% respectivement par an (ministère de l’Éducation, 1999). Comme l’indiquent les chiffres du tableau 3, ils ont en fait augmenté de 5 et de 3.5% en un an.

Reconnaissant que certaines universités publiques récentes peuvent rencontrer des difficultés pour trouver des ressources, le ministère a pris des mesures pour leur accorder des subventions supplémentaires. Lorsque le nouveau président a pris ses fonctions, il a suggéré une orientation politique centriste, en s’efforçant de modifier le mode de gouvernance par une mobilisation du marché et du secteur privé pour l’éducation et pour son financement (Chen, 2000). Le nouveau gouvernement considère également que l’enseignement supérieur pourrait disposer de moyens suffisants, sur le plan quantitatif et qualitatif, par la mise en place de dispositifs efficaces de suivi et de contrôle (Entretien, juin 2001). En résumé, on voit que le gouvernement taiwanais s’est efforcé de mobiliser différentes sources pour le financement de l’enseignement supérieur et qu’il tend à ne plus être le seul financeur, mais plutôt à jouer un rôle de coordination en faisant participer d’autres acteurs à ce financement.

Pour obtenir ce statut, les institutions d’enseignement supérieur doivent passer par trois étapes. Elles doivent d’abord répondre au niveau minimum défini par le ministère pour les publications des quatre années précédentes ( 70 % pour les établissements employant plus de 50 enseignants, qui ont soumis leurs publications pour une évaluation et 90 % pour celles qui ont moins de 20 enseignants). Au deuxième stade, le ministère envoie des équipes d’inspection pour examiner les processus d’évaluation des universités qui répondent aux critères minimaux. Ces équipes vérifient en particulier que les conseils de faculté ont été créés et fonctionnent de manière satisfaisante. Si les établissements ont bénéficié d’un avis favorable à la suite de l’inspection, ils passent au troisième stade : une période de trois ans d’agrément provisoire, durant laquelle ils peuvent s’autoévaluer. A la fin de cette période, ils font à nouveau l’objet d’un examen. Si il est satisfaisant, ils reçoivent une habilitation complète. Mais les établissements d’enseignement supérieur habilités doivent continuer à envoyer au ministère les résultats de leur auto-évaluation, tandis que les autres doivent toujours soumettre leurs publications pour une évaluation (Law, 1996,2000).

La nouvelle Loi sur l’enseignement privé reconnaît aussi formellement un éventail plus large d’institutions de formation des enseignants. Précédemment, la formation des enseignants des écoles primaire et secondaire ne pouvait être assurée que par des établissements financés par l’État – trois universités et neuf écoles normales. Ce monopole a été aboli après l’adoption de la loi sur la formation des enseignants en 1994. Depuis lors, d’autres institutions ont pu organiser une formation des enseignants. En 1995-96, c’était le cas, à titre expérimental, de 22 établissements pouvant accueillir 2190 étudiants, notamment la Ching Hua University et le Taiwan Institute of Technology. Après un examen rigoureux, sept universités publiques et trois universités privées ont reçu l’accord du ministère de l’Éducation pour offrir un enseignement universitaire supérieur pour la formation initiale des enseignants en 1997-98 (ministère de l’Éducation, 1998 a).

Dans un contexte caractérisé par la recherche de la qualité, de l’efficacité et de l’efficience, les universitaires et les personnels de l’enseignement de Hong-Kong se sont trouvés impliqués dans un processus de rapprochement avec le marché et de passage à un capitalisme universitaire. Bien qu’elle constitue une région de la Chine populaire bénéficiant d’un statut administratif spécial, la manière dont Hong-Kong a adopté un mode de gestion du secteur public se rapproche de l’idéologie et de la pratique de l’ancien État souverain, le Royaume-Uni. Comme le montre Mok ( 1999) dans une autre étude, la Région administrative spéciale a adopté les principes de liberté de choix et de management dans la réforme des services publics. Le nouveau statut de la région n’implique pas nécessairement la disparition des mécanismes, des pratiques et des traditions de l’ancien gouvernement colonial. Les réformes récentes de l’enseignement supérieur sont inspirées par les modes de gestion des entreprises et par le marché. Les idées et les pratiques en vigueur reflètent l’influence de l’ancienne puissance coloniale, mais aussi d’autres pays développés, comme l’Australie et les États-Unis. Si Hong-Kong n’est plus gouvernée par les Britanniques, les pratiques de gestion du secteur public sont modelées sur celles du Royaume-Uni et reflètent l’influence prolongée de l’ancienne puissance coloniale (Mok et Lee, 2000). Nous avons vu également que les universitaires étaient concernés par un processus de passage à une logique capitaliste, d’autant plus que les universités sont soumises à de sérieuses contraintes financières, du fait des coupes budgétaires. Pour trouver des ressources supplémentaires, les institutions et leurs personnels sont devenus plus conscients de la possibilité de commercialiser leur enseignement et leurs travaux de recherche. On voit que l’enseignement supérieur à Hong-Kong est influencé par le passage à une logique de marché (Mok, 1999 ; Chan et Mok, 2001 ; Mok, 2001 a).

Dans le cas de Taiwan, les changements intervenus dans l’enseignement supérieur représentent non seulement un processus d’abandon du monopole de l’État, une autonomie croissante des établissements et les progrès d’une logique de marché ; ils signifient aussi un changement du modèle de gouvernance, impliquant une redéfinition de la relation entre l’État et la société. En abandonnant le monopole de l’enseignement supérieur, l’État a permis à d’autres acteurs de participer à cet enseignement, éventuellement suivant une logique de marché. La décentralisation signifie un passage du contrôle direct par l’État à une forme de supervision, suivant laquelle la bureaucratie centrale est remplacée par des systèmes de gestion décentralisée, impliquant une autonomie poussée des établissements et une diversité de modes de gestion et d’administration. L’autonomie implique que les universitaires disposent d’une plus grande liberté sur le plan académique, pour leurs activités de recherche et pour gérer leurs établissements (Mok, 2001).

Toutes les universités publiques de Taiwan doivent maintenant chercher des ressources supplémentaires. A cet effet, elles ont entrepris différents types d’activité : proposer des formations répondant à des besoins nouveaux, effectuer des recherches pour les entreprises ou en partenariat avec elles, trouver des fonds auprès des associations d’anciens élèves, ou louer des installations. Comme on peut s’y attendre, les départements qui offrent des formations répondant aux besoins du marché bénéficient de ressources supplémentaires, tandis que ceux qui sont moins compétitifs voient leurs crédits se réduire ; les présidents des universités sont davantage concernés par la possibilité de commercialiser leurs enseignements. La recherche appliquée est fortement encouragée, ainsi que d’autres pratiques consistant à sous-traiter les restaurants universitaires, à créer d’autres activités sur le campus, à donner des consultations moyennant paiement ; ces activités sont considérées comme des moyens efficaces de contribuer au financement de l’éducation. De même, d’autres modes de fonctionnement proches de ceux du marché ont été adoptés : l’augmentation des droits d’inscription, la réduction du budget de l’enseignement supérieur, le renforcement des relations avec les entreprises, l’incitation à entreprendre des activités rentables et la création de formations répondant aux besoins du marché pour attirer davantage d’étudiants (Mok, 2000 b; Mok et Lee, 2001). En résumé, la réduction du rôle de l’État dans l’enseignement, son financement et sa régulation montrent clairement une tendance à la désétatisation et à la décentralisation. Le développement d’activités orientées vers le marché montre une tendance à adopter une logique de marché.

Pour définir la « gouvernance socio-politique », en tant que troisième voie entre les systèmes traditionnels qui ont atteint les limites de leurs capacités politiques et administratives d’une part et d’autre part les orientations impliquant une déréglementation, une privatisation et une logique de marché, nous pouvons considérer que les transformations récentes intervenues à Hong-Kong et à Taiwan dans l’enseignement supérieur signifient un passage d’un système unilatéral (dans lequel l’administration et la société agissent séparément) à un fonctionnement en interaction où ils agissent ensemble, en étant de plus en plus conscients de leur interdépendance. Du point de vue des politiques publiques, nous constatons que les réformes de l’enseignement supérieur dans l’île ont été poursuivies dans un contexte de gouvernance dirigée par l’État et non pas de diminution du rôle de l’État. Cette orientation est confirmée à Taiwan par le nouveau gouvernement du président Chen Shuibian qui demande à d’autres acteurs (y compris le tiers secteur et le marché) de participer aux prestations sociales (Chen, 2000). Pour Hong-Kong, des évolutions comparables sont confirmées par les nouvelles mesures et les modes de gouvernance proposés par Tung Chee-hwa. Par conséquent, les réformes de l’enseignement supérieur chez les deux « tigres » peuvent être interprétées comme des stratégies répondant à des problèmes politiques et bureaucratiques de gouvernance (à la suite de la libéralisation du contexte et de la nécessité de rendre le secteur public plus efficace et plus efficient). Il ne s’agissait pas de répondre à de sérieux problèmes économiques et sociaux.

Il faut cependant souligner que le changement du modèle de gouvernance ne signifie pas nécessairement que l’État ait totalement relâché son contrôle et renoncé à sa fonction de régulation. Au moment de rédiger cet article, les deux États restent les principaux financeurs des établissements publics d’enseignement supérieur. Les réformes ne doivent pas être interprétées comme un retrait total de l’État et comme une dérégulation complète de l’enseignement supérieur. Il faut noter que l’éventail des modèles de gouvernance de l’éducation est très large. Cette étude comparative suggère que malgré des politiques de décentralisation et d’arrêt du monopole public, le rôle de l’État comme régulateur et coordonnateur du secteur public s’est trouvé renforcé plutôt qu’affaibli. D’un côté, les deux gouvernements ont donné plus d’autonomie et de souplesse de gestion aux établissements ; de l’autre, ils ont cherché à réaffirmer leur contrôle sur les universités en créant des mécanismes de contrôle de la qualité de l’enseignement, de la recherche et de la gestion. L’idée de song-bang (lâcher la bride) à Taiwan et la politique de décentralisation à Hong-Kong ne doivent pas être vues comme impliquant le retrait de l’État ou la déréglementation. On peut plutôt parler d’un processus de « décentralisation centralisée », impliquant à la fois ces deux tendances. L’adhésion aux idées du néolibéralisme ne signifie pas nécessairement que l’État perd le contrôle du secteur public. Au contraire, on peut soutenir que le marché libre présente des inconvénients structurels tels que l’État se trouve obligé d’assumer son rôle pour faire respecter la loi ou pour assurer une régulation (Faulks, 2000). Par conséquent, nous ne devons pas voir dans les orientations suivies par Hong-Kong et Taiwan une simple tendance indifférenciée à la décentralisation. Nous devons les comprendre comme des processus plus dynamiques et plus complexes impliquant des interactions entre les différentes forces qui conditionnent les politiques éducatives dans les deux pays.