Vous consultezLes recours contentieux électoraux. L’exemple des élections législatives

AuteurGuy Prunier[*] [*] Chargé de mission au Conseil constitutionnel. ...
suitedu même auteur

Les définitions statistiques à prendre en compte

4 La période retenue, qui couvre quarante-cinq ans, est suffisamment longue pour estomper les effets circonstanciels et dégager dans la durée des lignes saillantes. Mesurer la portée du contentieux des élections législatives revient à déterminer la proportion d’élections contestées et celle des décisions du Conseil constitutionnel conclues par une annulation d’élection.

5 Pour établir correctement un tel ratio, il faut en définir chaque terme.

Le dénominateur

6 Combien d’élections doit-on prendre en considération, avant de les répartir géographiquement, par département ou par région ?

7 Première donnée, le nombre d’élections législatives générales.

8 Elles correspondent à un renouvellement complet des membres de l’Assemblée nationale, que ce soit au terme de leur mandat légal de cinq ans ou consécutivement à une dissolution décidée par le président de la République, comme l’y autorise l’article 12 de la Constitution.

9 L’Assemblée nationale, sous la Ve République, a connu douze renouvellements généraux, moitié au terme du mandat légal, moitié par anticipation, si l’on considère que tel est bien le cas des premières élections de novembre 1958. En effet, la mise en place des institutions nouvelles a eu pour préalable l’interruption du mandat de l’Assemblée nationale élue en janvier 1956.

10 Deuxième donnée, l’évolution des modes de scrutin.

11 Dans l’immense majorité des cas, il s’agit d’un scrutin uninominal à deux tours dans le cadre de circonscriptions spécifiques, avec parfois quelques particularités outre-mer, notamment dans les départements d’Afrique du Nord en 1958. Les circonscriptions sont découpées, soit dans le cadre départemental, soit dans celui équivalent des collectivités d’outre-mer.

12 La seule exception notable résulte des élections législatives de mars 1986, qui se sont déroulées au scrutin de liste départemental avec répartition des sièges à la proportionnelle à la plus forte moyenne.

13 On passe donc ainsi graduellement d’un effectif de 479 sièges à pourvoir en 1958 (à l’exception des représentants des territoires africains devenus indépendants après 1960) à l’actuel effectif de 577 sièges, correspondant à autant de circonscriptions, en passant par les 105 circonscriptions, départementales ou assimilées, de 1986.

14 Troisième donnée, l’affectation du bon nombre de circonscriptions par département ou région.

15 Il faut tenir compte des deux découpages intervenus en 1958 et en 1986, mais aussi de l’évolution statutaire de l’outre-mer aboutissant tantôt à l’augmentation du nombre de sièges (évolution des statuts de la Nouvelle-Calédonie ou de la Polynésie française), tantôt au contraire à leur diminution (accession à l’indépendance de l’Algérie, des Comores, de Djibouti, etc.).

16 En outre, le remodelage de la carte départementale s’est accompagné d’un nouveau découpage des circonscriptions. Ainsi, s’il est facile de répartir les anciennes circonscriptions de la Seine et de la Seine-et-Oise d’avant 1965 entre celles des actuels départements de la région Île-de-France, il n’est pas aisé d’en faire autant des trois circonscriptions de l’ancien département de la Corse d’avant 1974 entre les deux actuels départements de la Corse du Sud et de la Haute-Corse.

17 Dernière donnée, les élections partielles en cours de législature.

18 Il est aisé de les comptabiliser par référence aux décrets de convocation des électeurs parus au Journal officiel. À cet égard, l’étude prend en compte les élections partielles jusqu’en juin 2003 inclusivement, la dernière étant celle de la 3e circonscription de la Martinique (25 mai et 1er juin 2003).

19 À cette date, la Ve République a connu 180 élections législatives partielles.

20 Sous le bénéfice des observations qui précèdent, au total, 5 980 élections législatives différentes se sont déroulées depuis novembre 1958 jusqu’en 2003.

Le numérateur

21 Il comprend :

22 Le seul critère géographiquement pertinent, par ailleurs cohérent avec le dénominateur déjà défini, est l’élection dans chaque circonscription. En effet, le plus souvent, le juge électoral tend à regrouper par une décision unique l’ensemble du contentieux d’une même circonscription, quels que soient le nombre des requérants et les motifs de leur action.

23 C’est pourquoi le numérateur doit se référer au nombre des décisions du Conseil constitutionnel, rapportées chaque fois au périmètre géographique auquel elles se réfèrent dans leur appellation (tel département, telle circonscription), constante depuis 1958, même s’il y a eu, au tout début du fonctionnement du Conseil, quelques flottements sur ce point. Parfois (c’est rare) une seule décision peut concerner deux circonscriptions.

24 Le Conseil constitutionnel a conservé sa compétence et sa procédure de traitement du contentieux sans changement majeur, à l’exception du contentieux des comptes de campagne exclu de la présente étude dans un souci de cohérence diachronique des données. Ses décisions ont dès lors gardé un contenu homogène, susceptible de comparaisons dans la durée.

25 Enfin, le contentieux débattu devant le Conseil constitutionnel trouve sa solution dans une décision définitive, si l’on exclut le cas, quantitativement marginal, du recours en rectification d’erreur matérielle.

26 Ce critère ne préjuge nullement de la teneur réelle de la décision, qui peut se traduire aussi bien par un constat de désistement, un rejet des requêtes (cas le plus fréquent) ou une annulation de l’élection.

27 Il exclut :

28 Il aurait été certes tentant de prendre d’abord en considération le nombre de requêtes ou de requérants, mais la logique de la procédure contentieuse n’en fait pas, on vient de le voir, le critère le plus objectif. Les requérants n’habitent pas nécessairement le lieu de l’élection, des requêtes peuvent émaner de différents auteurs avec un objet identique, etc.

29 Sont écartées également les saisines de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, y compris celles qui ont pour résultat la déclaration d’inéligibilité d’un candidat élu et pour conséquence immédiate sa démission d’office. Ces saisines sont récentes (depuis 1991) et d’une nature différente de celle du contentieux classique.

30 En revanche, ce dernier peut comporter une contestation portant sur le financement d’une campagne électorale, aboutissant simultanément à l’annulation de l’élection attaquée et à la déclaration d’inéligibilité du candidat élu.

31 Sous le bénéfice de ces observations, le Conseil a rendu depuis ses origines 1 119 décisions de contentieux électoral portant sur les élections à l’Assemblée nationale, jusqu’en 2003 inclusivement.

32 On peut déjà tirer de ce constat global une première observation : le taux moyen de contestation des élections législatives est de 18,71 %. Autrement dit, habituellement, c’est un peu moins d’une élection législative sur cinq qui est attaquée.

L’évolution du contentieux dans le temps

33 Il est intéressant de noter l’évolution chronologique de ce ratio depuis 1958, en le rapportant à chaque législature, comme le montre le tableau ci-après, où figurent également les ratios d’annulations correspondantes.

L’évolution du nombre des décisions du Conseil

34 Contrairement à une opinion répandue, on n’assiste nullement à une croissance régulière ou exponentielle du contentieux classique. Au contraire, on voit se succéder chronologiquement trois périodes.

35 Les débuts de la Ve République, correspondant à l’installation, parfois localement houleuse, des institutions nouvelles ; on y entrevoit en particulier la vigueur des affrontements des années 1958 et 1967, celle où la majorité parlementaire d’alors fut très courtement acquise.

36 Une longue période plus calme jusqu’aux années 1980 (au maximum une soixantaine de décisions) suit, l’année 1988 amorçant la transition vers la troisième période ; on reconnaît également la trace du changement de mode de scrutin en 1986 qui opère en condensant les décisions au niveau départemental (au demeurant en nombre sensiblement plus élevé que la moyenne précitée).

37 Une dernière période se traduit par l’adjonction des questions de financement des campagnes dans le contentieux, donc une augmentation en valeur absolue très forte en 1993, suivie, depuis lors, d’une décroissance qu’on peut supposer régulière ; ainsi, le nombre total des décisions rendues pour la législature actuellement en cours est nettement inférieur à celui, par exemple, de la législature 1967.

L’évolution du nombre des annulations d’élection

38 Il n’est pas inutile de comparer également la chronologie des annulations prononcées par le Conseil constitutionnel. Dans l’ensemble, elles sont peu nombreuses, au total 52, soit 4,65% des décisions. En résumé, un peu moins d’une décision sur vingt aboutit à l’annulation de l’élection attaquée, avec des variations dans le temps en fonction notamment de l’ampleur du contentieux.

39 Le nombre total des décisions d’annulation oscille entre une et sept par législature, de façon irrégulièrement répartie dans le temps. Aussi ne voit-on pas se dessiner nettement une évolution chronologique comparable à celle des décisions.

40 Mais d’où viennent ces requérants qui alimentent si assidûment la chronique juridictionnelle ?

La répartition par département des décisions et des annulations

La répartition par département des décisions du Conseil

41 Elle est très inégale : le contraste est frappant entre des départements où les requêtes sont fréquentes et d’autres où elles sont rarissimes.

42 Ainsi, depuis 1958, trois départements n’ont jamais connu les honneurs d’une citation dans une décision contentieuse du Conseil, faute de requérants, à savoir la Creuse, la Haute-Marne et l’Yonne. L’Indre, la Mayenne et les Hautes-Pyrénées n’en ont connu qu’une.

43 À l’inverse, dans certains départements, c’est plus d’une élection sur deux qui est contestée, les six départements (ou collectivités) atteignant ou dépassant ce taux étant les suivants :

44 Haute-Corse (depuis 1974), 7 décisions sur 14 élections (50%) ;

45 Wallis-et-Futuna, 8 décisions sur 15 élections (53,33%) ;

46 Mayotte (depuis 1976), 5 décisions sur 8 élections (52,50%) ;

47 Corse (avant 1974), 12 décisions sur 19 élections (63,16%) ;

48 Guadeloupe, 31 décisions sur 40 élections (77,50%) ;

49 La Réunion, 36 décisions sur 45 élections (80%) ;

50 départements d’Algérie et du Sahara (en 1958), 19 décisions sur 20 élections (95%).

La répartition par département des décisions d’annulation

51 S’agissant des annulations, les fréquences sont évidemment moindres : 74 départements ou collectivités n’ont jamais connu la moindre annulation d’élection législative depuis 1958 et 20 autres n’en ont connu qu’une.

52 Ceux qui dépassent ce chiffre sont les suivants :

53 2 annulations : 7 départements ou collectivités (Bouches-du-Rhône, Gers, Marne, Oise, Haut-Rhin, Var et Wallis-et-Futuna) ;

54 3 annulations : 2 départements (la Meurthe-et-Moselle et La Réunion) ;

55 4 annulations : en Corse (avant 1974), à Paris et en Seine-Saint-Denis.

56 La répartition géographique des annulations n’est pas celle à laquelle on aurait pu intuitivement s’attendre, à savoir une distribution assez uniforme en fonction des décisions. Par exemple, le Gers, qui n’a fait l’objet que de 3 décisions en 45 ans a connu 2 annulations, soit un taux de 66,67 % de réussites des requêtes ! Les requérants s’y montrent en vérité fort efficaces !

La répartition par région du contentieux des élections législatives

57 Pour des raisons de commodité, on peut regrouper ces résultats par région et non plus par département, de façon à obtenir des séries plus lisibles et géographiquement plus homogènes (cf. tableau en annexe, p. 162). On voit ainsi se dessiner quatre ensembles assez différents.

58 Premier ensemble : les requêtes sont ordinairement peu fréquentes. Le Conseil n’annule guère d’élections parce qu’il est rarement saisi de contestations sérieuses. C’est le cas dans 11 régions, toutes métropolitaines et comprises géographiquement dans un vaste triangle Bretagne, Franche-Comté, Pyrénées, en excluant la région Midi-Pyrénées, ainsi que la Haute-Normandie et le Nord-Pas-de-Calais.

59 Au deuxième ensemble correspondent des élections, relativement peu contestées, mais où des annulations se produisent un peu plus souvent qu’ailleurs. Des requérants vigilants n’abusent pas de leurs droits mais le font à bon escient, ou du moins, à meilleur escient ! Le périmètre que dessine grossièrement cet ensemble géographique est un quadrilatère septentrional qui va de la Picardie à l’Alsace, à quoi s’ajoutent, isolément, les régions Midi-Pyrénées et Basse-Normandie.

60 Dans le troisième, les requêtes, en dépit de leur fréquence, n’aboutissent qu’exceptionnellement à une annulation. En métropole, seule la région Île-de-France entre dans cette catégorie, encore que le pourcentage d’annulations y soit très proche de la moyenne nationale.

61 En revanche, on y trouve la plus grande partie de l’outre-mer, avec des fréquences de contestations des élections parfois très élevées. Ainsi, en Guadeloupe, plus de 3 élections sur 4 sont attaquées, mais le plus souvent en pure perte puisque le Conseil n’y a prononcé qu’une seule annulation depuis 1958.

62 On est tenté de conclure à une sorte d’usage local, tantôt pour les candidats non élus dans le but d’atténuer le désagrément d’un résultat défavorable, tantôt pour les autres requérants dans le souci de faire en quelque sorte « expertiser » la validité du scrutin par un juge dégagé des contingences locales.

63 Enfin dans un quatrième ensemble, géographiquement fort dispersé, l’ampleur du contentieux paraît justifiée puisqu’y répondent des annulations plus fréquemment qu’ailleurs.

Les quatre territoires définis

64 La région Provence-Alpes-Côte d’Azur occupe une situation symétriquement comparable à celle de l’Île-de-France, à savoir nettement plus de décisions du Conseil que dans la moyenne nationale et un taux d’annulation très proche de la moyenne, mais cette fois-ci légèrement supérieur.

65 Pour La Réunion, le taux de décisions correspond à une fréquence des requêtes quasi systématique : 4 élections sur 5 y font l’objet de recours. Le taux d’annulation, loin d’être négligeable, à la différence de la Guadeloupe, correspond en gros à une décision sur douze.

66 À Wallis-et-Futuna, deux éléments d’explication peuvent venir à l’esprit. D’une part, le nombre restreint d’électeurs rend assez fréquentes les élections acquises à une majorité serrée. D’autre part, le droit électoral local y était naguère encore très flottant, sa codification n’étant intervenue qu’assez récemment, à la fin des années 1990. À la différence des autres archipels du Pacifique, qui bénéficiaient d’une législation dérogatoire, parfois complexe mais existante, le droit électoral à Wallis-et-Futuna a longtemps été fort lacunaire.

67 Enfin la Corse ! Une décision du Conseil dans 1 élection législative sur 2 et, en moyenne, 1 annulation sur 5 décisions. On est tenté de penser d’abord que les recours sont justifiés ici plus qu’ailleurs. On prendra garde néanmoins d’exagérer un certain tropisme insulaire. En effet, une étude chronologiquement plus fouillée nuance quelque peu ce constat.

68 Du temps où la Corse constituait un département unique et comprenait trois circonscriptions, c’est-à-dire entre 1958 et 1974, 19 élections législatives s’y sont déroulées, entraînant 12 décisions du Conseil, soit environ 2 élections contestées sur 3, et 4 annulations, correspondant à un tiers des décisions.

69 Par la suite, la création des deux départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse a servi de cadre à 14 élections dans chaque département depuis 1974. En Corse-du-Sud, 5 décisions du Conseil constitutionnel sont intervenues, soit un peu moins de 1 élection sur 3 contestée, aucune n’étant conclue par une annulation. En Haute-Corse, les chiffres sont respectivement de 7 (1 élection sur 2 contestée), assorties au total d’une seule annulation.

70 Les ratios se rapprochent donc, certes très lentement, de la moyenne nationale. La légende noire des élections corses, sans être totalement infondée, a tendance à refléter plutôt la situation des années soixante que l’actualité.

71 Pour être tout à fait complet du point de vue historique et statistique, il reste encore un groupe de décisions concernant pour l’essentiel d’anciens territoires d’outre-mer ayant depuis accédé à l’indépendance. On y observe notamment le caractère extrêmement disputé des élections de 1958 en Algérie, quasiment toutes contestées mais sans sanction de la part du Conseil constitutionnel, alors au début de son histoire.

72 Enfin un petit groupe résiduel de décisions concerne des requêtes non localisables géographiquement, c’est-à-dire contestant soit l’ensemble des élections ou un grand nombre d’entre elles, soit des faits sans rapport avec la localisation des élections législatives.

73 De cette étude rapide émergent au moins deux enseignements intéressants. L’évolution dans le temps du volume du contentieux électoral classique n’est pas linéaire. On en détermine assez aisément les principales étapes, ce qui n’est pas le cas des décisions d’annulation d’élection prises par le Conseil constitutionnel.

74 La répartition géographique du contentieux électoral des élections législatives fait apparaître des comportements locaux bien marqués mais dont la caractérisation, voire l’explication, varie singulièrement selon les contextes. À ce stade, en particulier, rien ne permet de tirer des conclusions hâtives sur la qualité des opérations de vote.

Annexe

Départements Élections Contentieux % Annulations % Ain 39 5 12,82 Aisne 56 5 8,93 Allier 46 8 17,39 Alpes de Haute-Provence 24 3 12,50 Hautes-Alpes 24 6 25,00 Alpes-Maritimes 82 23 28,05 1 4,35 Ardèche 37 6 16,22 1 16,67 Ardennes 34 6 17,65 Ariège 23 7 30,43 Aube 34 4 11,76 Aude 34 2 5,88 Aveyron 36 4 11,11 Bouches-du-Rhône 146 51 34,93 2 3,92 Calvados 61 6 9,84 Cantal 25 2 8,00 Charente 38 8 21,05 Charente-Maritime 58 10 17,24 1 10,00 Cher 34 7 20,59 Corrèze 36 3 8,33 Corse (avant 1974) 19 12 63,16 4 33,33 Corse du Sud 14 5 35,71 Haute-Corse 14 7 50,00 1 14,29 Côte-d’Or 51 8 15,69 Côtes-d’Armor 57 5 8,77 1 20,00 Creuse 23 Dordogne 47 11 23,40 Doubs 44 3 6,82 Drôme 40 11 27,50 1 9,09 Eure 51 11 21,57 Eure-et-Loir 40 5 12,50 Finistère 89 8 8,99 Gard 50 12 24,00 1 8,33 Haute-Garonne 78 21 26,92 1 4,76 Gers 25 3 12,00 2 66,67 Gironde 120 22 18,33 Hérault 65 12 18,46 1 8,33 Ille-et-Vilaine 73 4 5,48 Indre 34 1 2,94 Indre-et-Loire 51 4 7,84 Isère 87 13 14,94 Jura 27 3 11,11 Landes 38 7 18,42 1 14,29 Loir-et-Cher 35 5 14,29 Loire 79 5 6,33 Haute-Loire 24 3 12,50 Loire-Atlantique 100 10 10,00 1 10,00 Départements Élections Contentieux % Annulations % Loiret 49 5 10,20 Lot 25 3 12,00 Lot-et-Garonne 34 3 8,82 Lozère 23 3 13,04 Maine-et-Loire 72 3 4,17 Manche 56 6 10,71 Marne 55 6 10,91 2 33,33 Haute-Marne 23 Mayenne 34 1 2,94 Meurthe-et-Moselle 84 14 16,67 3 21,43 Meuse 23 2 8,70 Morbihan 68 3 4,41 Moselle 100 18 18,00 1 5,56 Nièvre 34 2 5,88 Nord 261 35 13,41 1 2,86 Oise 66 15 22,73 2 13,33 Orne 36 5 13,89 1 20,00 Pas-de-Calais 158 23 14,56 1 4,35 Puy-de-Dôme 62 6 9,68 Pyrénées-Atlantiques 56 8 14,29 Hautes-Pyrénées 28 1 3,57 Pyrénées-Orientales 31 6 19,35 Bas-Rhin 95 17 17,89 Haut-Rhin 67 7 10,45 2 28,57 Rhône 131 30 22,90 Haute-Saône 27 3 11,11 Saône-et-Loire 61 4 6,56 Sarthe 58 5 8,62 Savoie 37 7 18,92 Haute-Savoie 43 4 9,30 Paris 315 84 26,67 4 4,76 Seine-Maritime 123 19 15,45 Seine-et-Marne 75 12 16,00 1 8,33 Yvelines 95 24 25,26 Deux-Sèvres 38 2 5,26 Somme 60 11 18,33 Tarn 38 3 7,89 Tarn-et-Garonne 23 3 13,04 Var 61 9 14,75 2 22,22 Vaucluse 38 8 21,05 Vendée 50 4 8,00 Vienne 39 4 10,26 Haute-Vienne 38 2 5,26 Vosges 45 4 8,89 Yonne 35 Territoire de Belfort 25 2 8,00 Essonne 71 11 15,49 Hauts-de-Seine 125 35 28,00 1 2,86 Seine-Saint-Denis 121 38 31,40 4 10,53 Val-de-Marne 107 34 31,78 1 2,94 Départements Élections Contentieux % Annulations % Val-d’Oise 74 21 28,38 1 4,76 Outre-mer Guadeloupe 40 31 77,50 1 3,23 Martinique 39 18 46,15 Guyane 16 5 31,25 La Réunion 45 36 80,00 3 8,33 Mayotte 8 5 62,50 Saint-Pierre-et-Miquelon 14 3 21,43 Polynésie française 18 7 38,89 Nouvelle-Calédonie 18 5 27,78 Wallis-et-Futuna 15 8 53,33 2 25,00 Total/moyenne 5 980 1 119 18,71 52 4,65 Anciens territoires Territoire français des Afars et des Issas 5 2 40,00 Comores 7 1 14,29 Départements d’Algérie et du Sahara 20 19 95,00 Autres décisions 27 0 0

Notes

[ *] Chargé de mission au Conseil constitutionnel.

PLAN DE L'ARTICLE

• Les définitions statistiques à prendre en compte
  • Le dénominateur
  • Le numérateur
• L’évolution du contentieux dans le temps
  • L’évolution du nombre des décisions du Conseil
  • L’évolution du nombre des annulations d’élection
• La répartition par département des décisions et des annulations
  • La répartition par département des décisions du Conseil
  • La répartition par département des décisions d’annulation
• La répartition par région du contentieux des élections législatives
  • Les quatre territoires définis
• Annexe

Guy Prunier « Les recours contentieux électoraux. L'exemple des élections législatives », Pouvoirs 4/2005 (n° 115), p. 153-165.
URL : www.cairn.info/revue-pouvoirs-2005-4-page-153.htm.
DOI : 10.3917/pouv.115.0153.