La politique de rénovation (Doi Moi) lancée en 1986 par le Parti communiste vietnamien a eu pour premier objectif une réforme du système économique. Apparue plus tardivement, la réforme administrative est progressivement devenue une priorité du gouvernement vietnamien. La modernisation de l’administration apparaît désormais au premier plan des résolutions du parti et des discours des principaux responsables de l’État. Cet engagement apparemment fort des autorités politiques du Viêt Nam [1] répond à une double pression interne et externe. La pression interne est exercée par une population qui rejette la corruption et les abus de pouvoir fréquents de cadres de l’administration et du parti. La nécessité de libérer les forces productives pour accélérer la croissance et le développement du pays passe en outre par une plus grande marge de manœuvre de la société face à l’État. La pression externe est le fait des investisseurs étrangers pénalisés par la lourdeur de l’administration et qui ont eu tendance à réduire leurs investissements au Viêt Nam. Il faut y ajouter les exigences des bailleurs de fonds frustrés par les lenteurs rencontrées dans l’application des décisions des autorités centrales.

Le programme de réforme administrative mis en œuvre ces dernières années a pour but d’améliorer l’efficacité de l’administration et de moderniser l’appareil d’État afin de l’adapter aux exigences d’une économie de marché et de son intégration dans l’économie mondiale. Ses trois principales composantes sont la réforme des procédures administratives, celle des organisations et la mise en place d’un corps compétent et efficace de fonctionnaires [2]. En dépit d’un engagement sans équivoque des plus hautes autorités du parti et de l’État, force est de constater que les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes des autorités, de la population et des investisseurs.

Au cœur de ces réformes, dont ils sont à la fois objet et acteurs, les fonctionnaires occupent au Viêt Nam une place centrale au sein de l’État et de la société. L’analyse des principales caractéristiques de cette classe sociale et des réformes qui la transforme progressivement permet de mieux mesurer les acquis et les difficultés des réformes en cours. Le portrait qui peut être fait aujourd’hui de la fonction publique vietnamienne permet de contribuer à l’analyse évoquée par la littérature d’un État à la fois fort et faible [3].

Le terme de fonctionnaire (conh chuc) recouvre des réalités administratives et sociologiques très différentes. Les textes distinguent les fonctionnaires des salariés des entreprises publiques depuis 1991 seulement, et il a fallu attendre l’adoption le 9 mars 1998 de l’ordonnance sur « les cadres et les fonctionnaires » pour qu’une définition précise soit donnée des fonctionnaires : « citoyens vietnamiens employés titulaires de l’État et bénéficiant d’un salaire versé par le budget de l’État ». Cette définition recouvre un grand nombre de fonctions et traduit une ambiguïté caractéristique du système politico-administratif vietnamien. Sont en effet compris dans cette définition aussi bien les agents gestionnaires de l’État que les cadres du parti, les ministres, les magistrats, les détenteurs de fonctions électives (députés, élus des conseils populaires des différents échelons) et le personnel des organisations de masse (Front de la Patrie, Unions des jeunes et des femmes). Il n’est ainsi pas possible de déterminer avec précision les limites de la fonction publique et la place respective de l’administration et des organismes socio-politiques.

Cette difficulté dans la définition du champ de la fonction publique vietnamienne se retrouve dans l’évaluation de son importance statistique. Les annuaires statistiques vietnamiens adoptent en effet une classification des salariés publics par type d’activité économique (agriculture, construction, secteur financier, éducation) sans qu’il soit possible de distinguer les fonctionnaires des administrations centrales et locales [5] des salariés des entreprises publiques de même niveau. Sont néanmoins distingués les employés des « administrations gestionnaires de l’État » (Co quan quan ly Nha nuoc) qui correspondent à nos ministères régaliens/de gestion et les « administrations de service public » (Co quan hanh chinh su nghiep) qui recouvrent les secteurs de la santé, de l’éducation, de la recherche et de la culture.

Le nombre total de fonctionnaires titulaires apparaît relativement réduit à la lecture des statistiques. Avec moins de 1,5 million de personnes, ils ne représentent que 3,5 % de la population active du pays. Une mesure plus fine de la place du secteur public dans l’économie vietnamienne amène toutefois à ajouter à ce chiffre celui des salariés des entreprises publiques (2,1 millions) et les agents non titulaires dont le nombre tend à augmenter ces dernières années [6]. Au total, ce sont près de 4 millions de personnes, soit 10 % de la population active, qui sont employés par les institutions, administrations et entreprises publiques.

Cette double réalité, statutaire et statistique, devrait connaître d’importantes et rapides transformations au cours des prochaines années. La critique récurrente de la lourdeur de l’appareil administratif ainsi que les contraintes budgétaires ont amené les responsables vietnamiens à prendre une série de mesures caractérisées tant par leur pragmatisme que par la souplesse recherchée dans leur mise en œuvre. La principale mesure a consisté à créer les conditions pour une réduction progressive du nombre de fonctionnaires titulaires afin de dégager les marges budgétaires nécessaires au financement des investissements. La diminution du nombre d’organismes publics par fusion et suppression de ministères et directions générales au début des années 1990 a permis une réduction non négligeable du nombre de fonctionnaires employés dans ces services. La création de nouvelles provinces [7] ainsi que la pression démographique sur les services publics de l’éducation et de la santé se sont depuis traduits par de nouveaux recrutements. En réaction à ces résultats modestes, la résolution du 7^e Plénum du Comité central du PCVN (VIII^e Congrès) du mois d’août 1999 fixe un objectif ambitieux de réduction de 15 % des effectifs des administrations centrales. Les autorités vietnamiennes excluent toutefois des mesures radicales comparables à celles entreprises en Chine car « le potentiel économique et les conditions sociales [du Viêt Nam] ne permettent pas encore de garantir un niveau de vie décent aux fonctionnaires qui perdraient leur travail » [8].

L’ordonnance du 26 février 1998 [9], dont l’objectif premier est de rationaliser les modalités de gestion des fonctionnaires, précise dans son article 23 que pour entrer dans la fonction publique un citoyen vietnamien doit « avoir de bonnes qualités morales, être doté des qualifications professionnelles nécessaires et passer un examen d’embauche selon les modalités fixées par la loi ». La mise en œuvre du recrutement par concours, amorcée dès 1996 par certains ministères, donne des résultats inégaux selon les secteurs et les professions. Les matières retenues sont identiques quels que soient les ministères (administration, théorie politique, langue étrangère et informatique) et conviennent plus ou moins bien aux emplois concernés. De surcroît, tous les ministères n’appliquent pas avec la même rigueur le principe, pourtant énoncé par les textes, de la publicité des avis de recrutement et réduisent d’autant le caractère concurrentiel des épreuves auxquelles seuls les initiés se présentent. Il n’est encore guère envisageable d’espérer être recruté par un ministère régalien sans qu’un intermédiaire – de préférence un membre de la famille employé dans ledit ministère – ne présente le candidat au service du personnel concerné. C’est bien un système de cooptation – encore en place dans de nombreux services, l’examen permettant d’arbitrer entre candidats pré-introduits – qui s’est généralisé et fait que dans certains ministères tout fonctionnaire côtoie au moins un membre de sa famille.

Ce phénomène est encore plus répandu lorsqu’on approche des échelons de gestion de base, notamment dans les provinces et, plus encore, dans les districts où le système de relations interpersonnelles joue à plein pour des cadres qui, étant donné l’absence quasi totale de mobilité géographique, sont pris dans un réseau assez fermé fondé sur l’échange de services et les alliances familiales.

L’État vietnamien a hérité de plusieurs décennies de système socialiste un appareil de propagande, de formation et de gestion du personnel très structuré. La formation des fonctionnaires bénéficie naturellement de l’existence d’institutions ad hoc et de méthodes éprouvées de mobilisation des individus. Mais cette lourde machine, conçue dans une économie planifiée et à des fins essentiellement politiques, ne peut répondre à l’ensemble des besoins, ce qui explique que les autorités cherchent à la perfectionner.

Le système de formation professionnelle initiale se caractérise au Viêt Nam par une division en universités spécialisées, chacune étant rattachée à un ministère de tutelle qui lui assigne pour mission prioritaire la formation de ses propres agents [10]. Ce modèle de type soviétique reflète une conception étroitement « technicienne » de la formation qui tend à renforcer l’homogénéité des fonctionnaires à l’intérieur de chaque ministère. Elle est lentement remise en cause avec le regroupement progressif des institutions spécialisées en universités interdisciplinaires sous le giron du ministère de l’Éducation. Il est encore fréquent, cependant, que 85 % des fonctionnaires d’un ministère aient effectué leurs études dans une même université, rattachée à ce même ministère.

La modernisation de la gestion du personnel au sein de l’administration rencontre des difficultés institutionnelles, conceptuelles et politico-culturelles. Sur le plan institutionnel, il est important de souligner la faiblesse des moyens à la disposition des directions du personnel et des centres de formation des ministères. De surcroît, les compétences en matière de gestion des ressources humaines demeurent réduites et les critères objectifs d’évaluation des fonctionnaires sont souvent inexistants ou très formels. Faute de classification fine du personnel [11], les services chargés d’élaborer la politique de formation ne peuvent identifier clairement les différents publics tandis qu’au niveau individuel, les aspirations de chaque agent s’expriment peu, la participation ou non à des actions de formation étant généralement décidée dans le seul souci d’atteindre les quotas fixés et de respecter les procédures administratives.

Le système de gestion des carrières est rigide, il offre peu de marges pour décider de l’avancement d’un cadre en fonction de ses qualifications et de ses résultats. Il continue à reposer sur un mélange de bureaucratisme, d’égalitarisme et de relations informelles. L’avancement se fait souvent sur la base de l’ancienneté, suivant le principe traditionnel sông lâu lên lao lang (celui qui vit longtemps devient chef du village). Au-delà, la carrière d’un cadre dépend largement de son insertion dans un réseau relationnel et de sa « fermeté idéologique ». Ainsi, il doit maintenir au quotidien une double fidélité : à son « protecteur » dans l’administration qui, en échange, l’aide dans sa carrière, et au parti. La plupart des postes de responsabilités (dès le chef adjoint de bureau dans les ministères importants) sont, de fait, réservés aux membres du parti, même si les autorités ont récemment annoncé leur volonté de promouvoir à des postes de cadres des « non-membres » du parti.

Les jacqueries paysannes qui se sont succédé dans quelques provinces à la fin de l’année 1997 ont contribué à faire prendre conscience aux autorités du risque qu’il pouvait y avoir à laisser certains cadres et fonctionnaires abuser de leur position. La dénonciation « de l’autoritarisme, de l’individualisme et de la dégénérescence » d’un certain nombre de cadres a été accompagnée par un ferme rappel des fonctionnaires à leurs obligations et devoirs professionnels. Ont ainsi été successivement adoptées par le Comité permanent de l’Assemblée nationale deux ordonnances sur la pratique de l’épargne et la lutte contre le gaspillage et sur la lutte contre la corruption. Ces deux textes rappellent en premier lieu aux cadres de l’État qu’ils doivent respecter dans l’exercice de leurs responsabilités comme dans leurs modes de vie un certain nombre de principes. Ils doivent mener, au moins en apparence, une vie exemplaire et transparente, empreinte de modestie et d’une certaine frugalité, de respect envers les supérieurs et de bienveillance à l’égard du peuple. L’État vietnamien continue à être « un État du peuple, par le peuple et pour le peuple ».

Fortement remise en cause ces dernières années, cette image du « fonctionnaire serviteur du peuple » n’en est pas pour autant dénuée de signification [13]. Le mode de vie des fonctionnaires vietnamiens est traditionnellement très proche de celui du reste de la population. Ce réseau d’influence auquel il appartient ne se traduit pas – contrairement aux exemples de nombreux autres pays en développement et sauf exception généralement tôt ou tard sanctionnée – par la constitution d’une caste de privilégiés coupée du reste de la société. Les fonctionnaires, comme l’ensemble de la population et les anciens mandarins, gardent un contact étroit avec les campagnes. Les congés annuels, les fêtes familiales sont autant d’occasions d’un retour à la terre natale et de rencontres avec les membres de la famille et les amis qui y vivent encore. La perpétuation d’un certain égalitarisme caractéristique de l’administration socialiste [14], le culte du consensus et le principe d’une consultation systématique avant toute décision constituent d’autres garde-fous contre toute dérive autoritaire. Les nominations à des postes de responsabilité ne peuvent se faire sans que l’avis, écrit et anonyme, de l’ensemble des cadres du service soit recueilli. Il ne faut bien évidemment pas donner à une procédure essentiellement formelle une trop grande importance, il n’en demeure pas moins qu’un rejet massif d’un candidat rendrait sa nomination impossible. D’une manière générale, le fonctionnaire se doit de prendre des décisions « raisonnables » (hop ly) selon une expression très répandue. Il lui appartient d’argumenter sa décision, ce qui lui redonne toute marge d’appréciation et de décision, sous réserve qu’il sache présenter ses choix.

Le fonctionnement interne d’une administration cloisonnée ainsi que la volonté de protéger les avantages acquis contribuent à renforcer le conservatisme d’une partie des fonctionnaires. Dans un système caractérisé par les rapports entre individus plus que par une hiérarchie de pouvoirs institutionnalisés, ne pas se distinguer est souvent une condition pour la préservation d’une certaine tranquillité. Faire des propositions ou s’écarter de la norme reviendrait à s’exposer à la critique d’autrui. La nécessité de rassembler un consensus avant toute décision rend encore plus difficile toute réforme d’ampleur. En outre, une fois décidée, celle-ci risque de se heurter, lors de sa mise en œuvre, au principe de « soumission feinte » en vertu duquel tous les subordonnées (ou plus souvent les services locaux), s’ils s’inclinent et acceptent une décision à laquelle ils s’étaient initialement opposés, gardent en réalité une grande liberté dans son application concrète. â—†