Ce dernier point permet de rappeler que la question de la politique de l’emploi peut difficilement être mise à l’écart lorsqu’on s’interroge sur les formes de l’État social moderne. Non seulement parce que le rapport au travail a constitué un facteur de distinction entre un type assurantiel dit « corporatiste » ou « conservateur », et un autre considéré plus indépendant des revenus d’activité (universaliste) [7], mais aussi, plus fondamentalement, parce que l’exclusion durable du marché de l’emploi continue de représenter la limite radicale de l’État social (la frontière entre assurance et assistance) par-delà toutes ses variantes. L’exemple suédois peut servir d’illustration critique de ces problèmes typologiques, à travers les trois aspects de la formation historique, des normes de (re)distribution et de l’appareil institutionnel.

Dans le travail d’identification de ce changement de régime en Suède, trois approches principales ont dominé. La première peut être qualifiée de sociale-démocrate et insiste sur l’expansion de la classe ouvrière comme acteur organisé dans l’État à partir des années 1930 [12]. La seconde remet en cause l’équation trop linéaire entre le prolétariat industriel, comme classe la plus intéressée à l’institutionnalisation des politiques sociales, et l’avènement de l’État social ; elle identifie des coalitions hétéroclites et changeantes et leur contribution à ce qui est trop simplement considéré comme la politique de solidarité sociale-démocrate. Peter Baldwin a ainsi souligné le rôle important des conservateurs et libéraux suédois, et de leur clientèle, dans la construction des réformes « universalistes » d’après guerre [13]. Enfin, la troisième prétend qu’il existe un consensus interpartisan latent lorsqu’il s’agit d’étendre les prérogatives de l’État en matière de protection sociale. Dans cette dernière perspective, les différents partis suédois dissimuleraient une doctrine commune latente de l’intervention publique [14]. Il n’est pas dans notre intention de développer plus avant ces différents regards mais seulement d’apporter quelques éclairages historiques complémentaires.

Chez les sociaux-démocrates suédois, la manifestation d’un intérêt substantiel pour les assurances et services sociaux apparaît tardivement. D’une part, l’espace programmatique, par-delà la rhétorique marxiste, est occupé par d’autres questions telles que la réforme du suffrage, les droits syndicaux, les salaires et l’organisation du travail (temps, conditions) ; d’autre part, l’idée que l’État s’arroge des prérogatives en la matière est contestée, et l’on privilégie en général une administration syndicale en rapport avec les lieux du travail. De ce fait, les grands apôtres de la législation sociale, au tournant du siècle, sont d’abord des « libéraux » de gauche et divers réformistes qui ont leurs entrées au Parlement et mènent la croisade des premières assurances. Ce courant social-libéral trouve même une expression institutionnalisée avant guerre dans le Centre national du travail social (CSA), une sorte de plate-forme philanthropique qui nourrit l’administration sociale en gestation [15]. Les premières expériences sociales-démocrates de gouvernement ne changent pas grand-chose en raison des impasses parlementaires et de l’influence de la commission du chômage qui régit le travail obligatoire. La Suède se distingue alors par son retard criant en matière de développement des droits sociaux. Ce n’est qu’à la toute fin des années 1920 qu’apparaît une réflexion d’ensemble dans les programmes électoraux sur le rôle du welfare state, le terme est explicite (välfärdsstat), dans la garantie d’une sécurité sociale étendue [16].

Il est de coutume de considérer les années 1930 comme une rupture radicale, dans la mesure où les partis sociaux-démocrates s’installent durablement au pouvoir en Scandinavie. La littérature étrangère a souvent renforcé cette croyance commune en plaquant des schémas rudimentaires et standardisés de cycle économique. Or la crise de 1929 ne touche pas de la même manière les États-Unis et la Scandinavie, cette dernière étant déjà confrontée à un chômage saisonnier endémique depuis les années 1920. Les accords historiques passés entre partis agrariens et sociaux-démocrates pour garantir les prix agricoles et lutter contre le chômage ne favorisent pas non plus un interventionnisme comparable au New Deal. Si l’on débat toujours pour savoir si les Suédois ont inventé le keynésianisme avant Keynes, il est assez clair que les années 1930 se présentent comme un vaste chantier intellectuel et expert dont les constructions n’émergeront souvent qu’après la guerre [17]. Par exemple, l’assurance-chômage, mise en place en 1934, est un des derniers exemples du système de Gent, sous forme de caisses locales administrées par les syndicats, qui reflète les doutes face à une trop grande implication de l’État alors que les régimes obligatoires allemand et britannique connaissent de sérieux problèmes financiers. Le pouvoir octroyé aux syndicats dans ce système est longtemps un frein à l’introduction d’un principe d’obligation (et d’universalisme) que les partis non socialistes en viennent ironiquement à défendre pour limiter cette gestion syndicale trop manifestement liée à la constellation au pouvoir. Sans pour autant vider de sa substance le facteur social-démocrate, au regard d’un contexte particulièrement conservateur, il faut donc se garder de l’ériger en démiurgie ex post facto. Si la présence des syndicalistes et des « réformistes » se renforce au sein des très nombreuses commissions d’études chargées de préparer la politique publique, le processus ne change pas non plus radicalement et demande toujours beaucoup de temps et un certain degré de compromis entre partis. Bref, l’État social ne sort pas tout armé de la « décade infâme » des années 1930. Le parti social-démocrate au gouvernement (SAP) dispose certes de prérogatives en termes de sélection des problèmes pertinents, apportant une approche nouvelle de la question sociale ainsi qu’une orientation plus nette vers la catégorie des travailleurs masculins et des familles prolétaires nombreuses. La bureaucratie sociale se développe aussi de manière spectaculaire, particulièrement à l’échelle locale, et en liaison intime avec les organisations du mouvement ouvrier. Curieusement, une ré-interprétation historique plus négative de cette matrice sociale-démocrate, autant que de l’État social, s’est développée autour des thèmes de l’ingénierie sociale et surtout de la redécouverte de l’eugénisme [18]. Christian Topalov a décrit ce biais ingénieur un peu trop radicalement selon le triptyque « classifier, civiliser, purifier » [19]. Dans le cas suédois comme dans d’autres, il faut cependant bien voir que le paternalisme social est une donnée incontournable de l’époque, même si quelques projets envisagés par Alva Myrdal ambitionnent l’émancipation féminine et la promotion d’une éducation des enfants dissociée de la sphère parentale traditionnelle. Enfin, une partie des initiatives en matière de politique « sociale » étant relativement décentralisée, il n’y a pas non plus de « Léviathan » social-démocrate embrassant tout le territoire de la décision publique.

La typologie fameuse des « trois mondes » du capitalisme social, selon G. Esping-Andersen, repose explicitement sur la distinction classique entre modèle institutionnel et modèle résiduel d’État social [21], le type social-démocrate étant considéré comme plus institutionnalisé. Pour mémoire, cette différenciation s’appuie sur trois dimensions principales que sont : le degré important de « démarchandisation », c’est-à-dire que les prestations sociales sont théoriquement moins attachées à des conditions de revenu, de statut, d’activité (universalité) ; la stratification sociale affectée par les effets redistributifs vers plus d’égalité ; le territoire légitime des interventions et des services relativement vaste [22]. Par nature, le travail typologique a tendance à forcer le trait et à circonscrire des catégories dont les faiblesses sont inévitables lorsqu’on les confronte aux cas individuels censés leur correspondre. On est néanmoins contraint d’en revenir à ces cas pour tenter d’apprécier la pertinence des classifications. À cet égard, plusieurs ambiguïtés importantes apparaissent, qui tiennent en même temps aux aspects empiriques et normatifs des principes d’universalité et d’égalité. La première, et sans doute la plus pertinente, concerne l’idée d’universalité en ce qu’elle s’opposerait à une redistribution liée à des conditions d’activité professionnelle ou de revenu. Cette différenciation formelle cache le fait que la protection sociale suédoise est très attachée à une culture du travail probablement plus marquée qu’en France, dont une expression primordiale est la doctrine du plein emploi. La disposition à chercher du travail et la légitimité d’une importante compression salariale ainsi que d’un partage implicite du temps de travail pour permettre la participation d’un plus grand nombre d’individus sont des composantes essentielles de la mécanique de redistribution sociale. En outre, le couplage des grandes prestations à des conditions d’activité antérieure a pu être justifié au regard des risques de « trappes de pauvreté » que des économistes conçoivent comme la « désincitation » à chercher un revenu d’activité assujetti à des taxes élevées [23]. Il n’est pas besoin ici de recenser tous les mécanismes de conditionnalité, toutes les restrictions pratiques au principe d’universalité. Celui-ci se distingue, en effet, incontestablement, par une plus grande importance accordée aux services sociaux financés par un haut niveau de fiscalité, par opposition à des systèmes privilégiant les transferts liés à des mécanismes de cotisation, et la Suède reste représentative à cet égard [24]. Toutefois, à l’argument selon lequel les prestations universelles opèrent une faible distinction entre classes sociales, la critique féministe a répliqué qu’elles ont d’abord reposé sur une division statutaire entre hommes et femmes et sur un marché du travail marqué de fait par la ségrégation. En effet, lors de la phase critique du développement de l’État social, l’idéal du plein emploi était implicitement construit sur la base d’une participation masculine au marché du travail [25], comme jadis le suffrage dit « universel » excluait les femmes. Si un certain nombre de prestations de base ont un caractère généralisé, les compléments restent souvent liés au revenu et au temps consacré au travail dans la vie de chaque individu. Or le travail féminin reste indubitablement plus marqué par la précarité, le temps partiel, la division des rôles familiaux que son homologue masculin [26]. Le risque de pauvreté plus net de cette catégorie a été compensé de manière frappante par une augmentation considérable de l’emploi public, en très large faveur des femmes et souvent en rapport avec les services sociaux [27]. Ces problèmes liés à la prise en compte de la condition féminine dans le cadre de la protection sociale prennent un relief encore plus marqué dès que l’on traite du principe d’égalité de traitement [28], indissociable de celui d’universalité des prestations. Les conditions d’activité pour l’obtention de prestations sociales ont ainsi tendance à créer des effets de seuil qui s’ajoutent à la compartimentalisation du marché du travail dont nous venons de donner un exemple. En d’autres termes, les catégories les plus touchées, en dehors des femmes, sont les jeunes et les groupes raccrochant les wagons du marché du travail en cours de carrière, principalement la main-d’œuvre immigrée. Cela ne signifie pas que rien ne soit fait pour privilégier ces catégories dans la distribution des services de formation et d’aide à l’emploi. De plus, comme le taux d’emploi de la population ne cesse d’augmenter, on est fondé à dire que l’universalité gagne progressivement du terrain, en tant qu’elle est finalement liée à la condition travailleuse [29]. Mais l’existence d’un régime à deux vitesses est attestée par l’augmentation parallèle des coûts de l’assistance sociale, en rapport avec l’aide aux individus qui n’ont jamais participé au marché du travail : « Pour résumer, il est assez clair que lorsqu’une personne est entrée dans la boucle du welfare, elle a relativement peu de chance de passer à travers les mailles du filet de sécurité » [30].

Il n’y a, en fin de compte, qu’une prestation répondant vraiment au critère d’universalité, les allocations familiales. L’accès aux soins et les retraites de base s’en rapprochent tout en étant assujettis à certaines conditions d’activité ou de revenus. La santé illustre un autre problème de l’universalité d’accès aux services, à savoir les effets de rationnement induits par une demande supérieure à l’offre. Ce décalage est manifeste dans plusieurs secteurs sensibles tels que la pré-scolarisation des enfants et a valu à la Suède la réputation assez fondée d’être une « société de queue » (Kösamhället). Dans ce contexte, on a pu penser que les classes les plus aisées auraient tendance à déserter en recourant à des prestataires privés lorsque c’est possible, mais il faut rappeler qu’on ne quitte jamais vraiment un système fondé sur la fiscalité. Bien sûr, il existe des formes de capitalisation et des soins privés hors de la sphère commune de l’État social, mais les institutions publiques (décentralisées), en tant que prestataires, et leurs modes de financement conservent pourtant une légitimité très élevée même au sein des classes supérieures [31]. C’est probablement là le crédit principal d’un régime qui, à défaut d’être vraiment fondé sur l’universalité des prestations, produit néanmoins les conditions d’un soutien quasiment universel de ses citoyens. En concentrant leur attention et leurs critiques sur le poids de la fiscalité, apparemment pas insoutenable, et la crise des finances publiques, les mauvais augures ont généralement sous-estimé le poids des continuités et négligé d’autres vecteurs de changement.

En Suède, cette période a coïncidé avec la rhétorique de la fin du modèle, de l’érosion irrémédiable du compromis social-démocrate et de la rupture du consensus, discours autant produits de l’extérieur que de l’intérieur. À bien y regarder, certaines modalités de changement sont pourtant largement associées à une architecture institutionnelle héritée du 19^e siècle et du paupérisme, c’est-à-dire dans la dialectique entre ambitions de politiques sociales nationales et systèmes locaux d’assistance. C’est, en effet, le gouvernement communal et régional qui a pris en charge le gros de la gestion des nouveaux services sociaux en Suède après 1945. À l’origine, ce niveau local était pourtant un bastion de résistance à la nationalisation des politiques sociales. Avec la croissance de la bureaucratie sociale, la politisation accrue de la vie communale et la réforme profonde de ces unités subalternes dans l’espoir d’un meilleur contrôle public, la question de l’équilibre entre les niveaux de gouvernement et les communes elles-mêmes s’est posée avec plus d’acuité. Le patronat et les principaux partis d’opposition ont ainsi utilisé le local comme plate-forme de combat et de renouvellement contre le « monolithe » public social-démocrate, comme jadis ce dernier avait inauguré un « socialisme municipal » lorsqu’il était encore une force contestataire [33]. Curieusement, il y a longtemps eu plus de débats et de controverses que d’initiatives réelles en matière de privatisation, ce thème ayant un fort pouvoir mobilisateur. Du moins faut-il, ici, distinguer entre des mécanismes privés établis de longue date et qui sont en croissance, tels que les plans de retraite complémentaire, et les tendances à la « privatisation » au sein de secteurs plus sensibles en Suède comme la santé ou la garde des enfants. Les guillemets siéent bien à ce vocable d’autant qu’il s’agit d’un phénomène pluriel et qui dépasse l’opposition simpliste marché/État [34]. D’une part, il recoupe différentes formes de gestion sociétale, pas nécessairement fondées sur le profit, le système de coopératives étant très développé en Suède ; d’autre part, un certain nombre de mixtes aux frontières mal définies émergent, par exemple, lorsque le public homologue ou budgétise des prestataires de services sociaux différents des institutions traditionnelles. Notons aussi que les communes ont la possibilité de créer et d’administrer des sociétés par actions. Prenons l’exemple de la garde des enfants, nerf de la guerre dans un pays où la scolarisation primaire est plus tardive qu’en France et où la montée du travail féminin a multiplié les besoins. Devant les carences et l’allongement des files d’attentes, des solutions privées sont apparues, en petit nombre. Par ailleurs, des associations de parents ont mis en place des coopératives de garde, dont les employés reçoivent généralement des compensations salariales versées par le gouvernement local. Ce nouveau type de partenariat a justement été promu par les sociaux-démocrates pour contrer les opérations basées plus strictement sur le profit. Dans tous les cas, il n’y a pas eu de privatisation massive et volontariste des services sociaux, mais plutôt des initiatives éparses qui s’étendent graduellement à des secteurs nouveaux (troisième âge). Seul le zèle extrême de la municipalité de Stockholm (droite) s’est présenté comme une charge frontale accompagnée d’un discours managérial radical. Ce nouveau pluralisme et le thème de la privatisation ont pris un relief particulier parce qu’ils ne touchent pas seulement la protection sociale mais l’ensemble du service public. Stockholm s’est ainsi illustrée récemment par sa volonté de privatiser la gestion d’un certain nombre de domaines nouveaux comme les bibliothèques, faisant des prochaines élections municipales un enjeu national. Si ces entreprises ne constituent pas une réforme d’ensemble impulsée par l’État, elles n’en sont pas moins une attaque latente sur un des piliers du système, à savoir la dominance de services sociaux publics. Le conflit de valeurs entre un gouvernement social-démocrate toujours bien installé à Stockholm et l’administration néolibérale d’une capitale où les inégalités de revenu sont inévitablement les plus criantes illustre les problèmes d’une division des tâches entre les différents niveaux de gouvernement. Il signale aussi les risques qui pèsent sur le maintien d’une relative égalité dans l’accès aux services à l’échelle du pays, égalité qui est déjà structurellement affectée par les différences entre communes urbaines et rurales. Or la tradition d’indépendance du gouvernement local est tellement parée d’atours mythiques qu’il est difficile de promouvoir plus de contrôle central, surtout venant d’un parti social-démocrate qui s’est lui-même efforcé de paraître moins « bureaucratique » et plus moderniste [35]. En dehors de l’arme budgétaire et fiscale, les meilleurs remparts contre un trop grand éclatement restent alors une intercommunalité puissante et le corporatisme du secteur public décentralisé. Encore une fois, il ne s’agit pas de dire que toute décentralisation porte le germe de la privatisation et du démantèlement du secteur public. L’idée d’un contrôle bureaucratique central a, elle aussi, manifesté ses limites au cours des trois dernières décennies mais c’est, à terme, la cohérence institutionnelle du système qui est en jeu et qui repose sur la prédominance historique d’une idéologie de l’action publique volontariste. Quoi qu’il en soit, l’État social suédois héberge une composante locale, politique et bureaucratique, inévitable qui doit être considérée lorsqu’on cherche à identifier les processus de décision responsables du changement. Les tensions et la variété internes des régimes décentralisés sont en effet souvent sous-estimées, comme aux États-Unis, où les États de la fédération ont une grande latitude dans les choix des modalités locales de protection sociale. Par exemple, certains États comme le Maine ont récemment organisé des consultations publiques sur l’opportunité de mettre en place une couverture maladie universelle.

Notre objectif n’était pas de déclarer la faillite de ce régime complexe et progressiste [37] mais plutôt de mettre en perspective certaines confusions et contradictions plus structurelles à propos du cantique populaire du « modèle » social-démocrate et d’une typologie qui caractérise la Suède comme un régime universel-institutionnel de protection sociale.

L’identification d’un parti à des réformes sociales est tentante quand ce parti occupe constamment le pouvoir exécutif. Parce qu’il détient le record mondial de longévité démocratique, le parti social-démocrate a logiquement servi d’ancrage symbolique aux passions réformistes et n’a jamais boudé cet honneur. Dans une logique courante d’attribution, l’État est devenu social-démocrate et la social-démocratie s’est fondue dans l’État. On distingue très bien ce glissement dans la référence à un « régime social-démocrate », non sans fondement, mais qui semble occuper tout l’espace de l’action politique. À défaut de titres irréfutables de propriété ou d’omnipotence, le SAP se présente comme et reste le meilleur garant d’une idéologie fondée sur le service public.

L’hypocrisie majeure, nous l’avons dit, est celle qui consiste à dire que le suffrage est universel alors qu’il n’est que masculin, voire encore censitaire. L’État social suédois n’a jamais été vraiment universel parce qu’il repose assez largement sur une éthique et des conditionnalités de travail. Les allocations chômage, bien entendu, mais aussi les remboursements de santé et la retraite de base sont liés, à différents degrés, au travail. C’est pourquoi il existe une contradiction importante entre le discours politique, voire scientifique, et les politiques sociales telles qu’elles sont mises en pratique. Comme le suggère une analyse récente, tant que le plein emploi semblait garanti, cette contradiction était latente ; la récession et le chômage, au début des années 1990, lui ont donné une acuité soudaine [38].

Les limites radicales du paradigme dit « universaliste » sont finalement les mêmes que dans la plupart des autres grands régimes de protection sociale : tel ou tel système socio-économique produit plus ou moins de pauvreté mais, une fois hors de la sphère d’activité (chômage compris), il n’y a plus de providence et il n’y a plus guère de science politique (ou sociale) non plus [39]. À cet égard, la division tenace entre une sphère intégrée de la protection sociale et un non-lieu de l’assistance reste prégnante. La Suède ne fait pas exception, où l’assistance sociale est paradoxalement assortie de strictes conditions de revenu. Au « pays de l’universalité », il est étrange que le thème du revenu déconnecté de l’activité ait eu si peu d’écho alors que l’avenir de l’idée d’universalité et de citoyenneté sociale tend peut-être vers cet horizon. â—†