Depuis, selon une méthode dite de « coordination ouverte », des lignes directrices pour l’emploi, elles-mêmes subordonnées aux « grandes orientations de politique économique » [3], sont négociées chaque année à Bruxelles et traduites au niveau des États de l’Union sous la forme de « plans d’action nationaux » [4]. Elles visent un champ très large afin que les Quinze puissent tous s’y inscrire selon leur trajectoire particulière et la diversité de leurs systèmes d’emploi. Si, dans le cadre de cette stratégie commune, les États gardent donc la possibilité de mettre l’accent sur certains aspects plutôt que sur d’autres, les lignes directrices pour l’emploi ne sont pas un libre service : « On ne choisit pas, parmi la palette de mesures, celles que l’on veut, et puis on laisse les autres : on est tenu de répondre à l’ensemble ». Aussi constate-t-on « un formidable effet de levier de ce qui se décide au niveau communautaire sur les politiques nationales… [5] ».

La méthode de coordination ouverte, solution technique au problème difficile du partage des compétences entre l’Union européenne et ses États membres [6], s’est révélée si prometteuse qu’elle a été étendue, depuis 2002, à une stratégie complémentaire dite de lutte contre « la pauvreté et l’exclusion ». Ensemble, les stratégies pour l’emploi et pour « l’inclusion » des plus défavorisés visent une harmonisation souple, quoique relativement bien ordonnée, des marchés du travail des Quinze. Si elles tentent en même temps de promouvoir un « modèle social européen » distinct du modèle américain, quelle est la substance de ce modèle ? La réponse à cette question clé permet de mieux comprendre pourquoi les personnes vulnérables ont tant de mal à s’insérer.

Disons-le d’emblée, l’originalité du modèle social européen, compris comme un système de justice sociale fondé sur la solidarité, est de moins en moins évidente à mesure que les réformes dites structurelles « modernisent » les systèmes d’emploi et de protection sociale des Quinze. Pour en sauvegarder les principes fondamentaux, il aurait fallu que puisse s’institutionnaliser au niveau européen un rapport de force favorable à un rééquilibrage des priorités politiques ou, pour le dire avec les mots des économistes, à un réencastrement de l’économique dans le social. Considérés comme une variable d’ajustement par les gestionnaires (inter)gouvernementaux des affaires de la Cité, l’emploi et, plus généralement, la question sociale sont censés suivre mécaniquement l’amélioration des performances compétitives de l’ensemble européen et de ses parties constitutives. Prenant le pas sur toute autre considération, la stabilité monétaire, la lutte contre l’inflation et le contrôle étroit des dérapages budgétaires ont conquis un véritable droit de préséance, comme si la qualité des droits sociaux et de l’emploi ne rejaillissait pas sur celle de la main-d’œuvre et ne contribuait pas, elle aussi, à édifier l’excellence des performances économiques. Cette position est défendue par la majorité des chefs d’État et de gouvernement, de façon nuancée cependant car elle ne fait pas l’unanimité. En revanche, soutenue par la Commission, elle est fermement défendue par la Banque centrale européenne et le Conseil des ministres Ecofin. Or ces trois institutions, et tout particulièrement la dernière, sont également celles qui, in fine, détiennent le pouvoir.

Le sens de cette évolution n’était pourtant pas tracé d’avance. Quand, en 1985, Jacques Delors prit pour dix ans la présidence de la Commission, il avait un projet de grande envergure, économique, diplomatique et social qui transformerait l’Europe en un acteur incontournable de la scène internationale [7]. Mais le rapport de force n’a jamais été favorable à une telle perspective. Faute de mieux, Delors se replia alors sur un « dialogue social » qui connut des hauts et des bas les premières années. En 1993, il revint à la charge avec un Livre blanc [8] considéré aujourd’hui, à juste titre, comme le fondement de la stratégie européenne pour l’emploi. Il y faisait, entre autres, le constat que le taux d’emploi [9] en Europe était le plus bas du monde industrialisé et déplorait ce qu’il considérait comme un véritable gaspillage. Pour y remédier, il avançait une série de propositions touchant à toutes les questions aujourd’hui de grande actualité (vieillissement démographique, retraites, emploi des femmes, formation, nouvelles technologies de l’information et de la communication, etc.).

L’analyse en termes de taux d’emploi (et non plus de chômage) devait représenter un véritable tournant dans l’approche communautaire. Sans préjuger des intentions de Jacques Delors, disons que c’est à partir de ce moment-là que l’Europe s’est engagée dans une stratégie d’imitation du modèle américain. Jusque-là, l’Europe avait plutôt arbitré en faveur d’une moindre inégalité de revenus, fût-ce aux dépens de taux de chômage plus élevés, tandis que les États-Unis avaient arbitré en faveur d’une plus grande flexibilité du marché du travail, fût-elle au prix de la pauvreté laborieuse [10]. Dorénavant, l’horizon du « modèle social européen » serait américain, il serait celui du taux d’emploi récemment rebaptisé « rétablissement du plein emploi » et les quelques aménagements à la marge qui s’en distinguent encore renvoient plus à des pesanteurs historiques en voie de « modernisation » qu’à un projet sui generis.

Depuis le début des années 1980, les luttes entre partisans d’un modèle social plus équilibré et tenants de l’orthodoxie dominante sont incessantes et traversent les institutions du sommet à la base. La faveur accordée aux priorités politiques au détriment du social est tellement enracinée dans les pratiques qu’il sera très difficile d’inverser la tendance. Certes, les procédures de coordination instituées ou réaménagées après 1997 pour articuler la stratégie européenne pour l’emploi aux politiques économiques et monétaires étaient indispensables en raison des retombées que la réalisation du marché intérieur et l’avènement de l’Union économique et monétaire allaient avoir sur les systèmes sociaux nationaux. Leur instauration n’en a pas moins fourni une fois de plus aux deux camps l’occasion de s’affronter. Les partisans d’un modèle social plus équilibré envisageaient la mise en place d’instances délibératives, mais les ministres de l’Économie et des Finances, en alliance avec la Commission et la Banque centrale européenne, ont veillé à conserver intact leur pouvoir de décision, ce que les formules finalement retenues leur ont garanti grâce à la mise en place d’instances consultatives dites de « dialogue » [11].

Car ils s’engagent, à la fois pour séduire et pour exécuter. Pour séduire, en entrant dans le jeu de l’autre. Ainsi, quand la Confédération européenne des syndicats, et elle n’est pas la seule, se défend d’être le « parti de l’inflation » et assure ne pas mettre en cause l’impératif de stabilité monétaire ; ou quand elle se place, elle aussi, sur le terrain de la « confiance » et de la meilleure « connaissance réciproque ». Ces stratégies défensives qui reflètent classiquement les dilemmes de ce que l’on appelait autrefois le mouvement ouvrier organisé, et notamment le processus d’autonomisation des mandataires par rapport aux mandants, sont motivées, entre autres, par une quête de reconnaissance. Or la reconnaissance obtenue par les voies de la séduction se paie à un prix, à maints égards, exorbitant, a fortiori quand elle ne change pas l’équilibre des forces : la responsabilité dans l’exécution des décisions prises.

C’est bien en effet une des conséquences, sinon une des finalités, des nouveaux modes de gouvernance (« multiniveaux », « néo-corporatiste », « néovolontariste », « coopérative », « participative »…) que d’investir un maximum de participants de la responsabilité dans l’exécution des décisions prises en dehors des espaces dialogiques. Par le truchement de l’« État négociateur », qui prend le relais de l’« État hiérarchique » et apparaît comme le point d’articulation entre les niveaux supra et infranationaux d’administration de la chose publique, cette redistribution fonctionnelle et verticale [12] (plutôt que discrétionnaire et centralisée) du pouvoir devient peu à peu un référentiel à la fois œcuménique et dogmatique et se rencontre d’ailleurs également dans les entreprises [13]. Sa puissance repose en partie sur le voile démocratique dont elle pare ses procédures, mais surtout sur le culte d’une certaine scientificité qui transforme l’art de gouverner en technique normalisatrice à prétention universelle.

Faute d’imagination politique, l’Europe et avec elle les États qui la composent donnent libre cours aux « fascinations entrepreneuriales ou techniciennes » [14] des stratèges politiques ou de leurs cadres. D’où qu’on le regarde, le « modèle social européen » n’est autre qu’une vaste et complexe architecture de « dispositifs » et de normes gestionnaires légitimés par les experts. La stratégie pour l’emploi est tout entière fondée sur le principe d’« étalonnage des performances ». Mesurées à partir d’indicateurs chiffrés le plus souvent quantitatifs, ces performances se comparent entre elles et rythment la progression des politiques sociales vers une harmonisation conçue sous la forme de pourcentages : taux d’emploi, proportion de « dossiers » de jeunes de moins de 25 ans, de femmes, de chômeurs de longue durée, de travailleurs dits vieillissants, « traités » par chaque pays de l’Union et par leurs services de placement respectifs, leurs entreprises d’insertion et tous leurs autres « intermédiaires ». Et quand les résultats sont bons, les bons élèves trouvent à exprimer leur orgueil dans une procédure dite d’« échange de bonnes pratiques » où ils espèrent, généralement à tort, exporter leurs méthodes de gestion les plus rentables.

Mais plus que l’échange de bonnes pratiques et que tout autre processus de dissémination, les techniques du management participatif elles-mêmes semblent bien constituer un principe majeur de diffusion et faire la synthèse entre les divers niveaux et les multiples pratiques contemporaines de gouvernance [15]. Elles forment en quelque sorte la texture de la modernité démocratique. En témoigne leur prétention à la transparence, avant tout, celle des comptes qui tend à subsumer la notion de responsabilité sous celle d’accountability (reddition de comptes) et multiplie les mécanismes et organes de contrôle en vue de prévenir et réprimer les phénomènes de fraude et de corruption [16]. Cette conception de la transparence a plusieurs effets. Elle décharge les gouvernants de leur responsabilité politique, c’est-à-dire des conséquences prévisibles de leurs actes, puisqu’elle se déploie dans un registre de responsabilité-imputation décliné au passé : on recherche qui ou, pis encore, quel mécanisme a été à la source de tel ou tel dysfonctionnement et on isole un ou plusieurs facteurs humains ou non humains que l’on déclare responsables [17]. Elle peut alors entretenir l’illusion que l’art de gouverner équivaut à une science expérimentale dont la précision s’acquiert au fur et à mesure grâce aux procédures d’audit et aux évaluations ex ante et ex post. Elle augmente considérablement la charge administrative des « collaborateurs » ou « partenaires » appelés à rendre des comptes pointilleux et fréquents sur la manière dont ils s’acquittent de leur tâche (en toute « autonomie »). Elle rend donc effective leur responsabilité d’exécutants qui se sont vu reconnaître une sphère d’« initiative ». Finalement, parce qu’elle noie dans des considérations extrêmement techniques aussi bien la production que le contrôle de ses objectifs, elle masque les finalités de la régulation publique et rend totalement opaque, pour autant qu’elle l’autorise, le débat public.

De ce point de vue, les formes de la gouvernance importent moins que les finalités poursuivies. Beaucoup d’encre a déjà coulé au sujet de la méthode « de coordination ouverte », dont il est légitime de se demander dans quelle mesure elle modifie les politiques nationales, puisque les Quinze ont pu faire inscrire leurs propres orientations dans les lignes directrices pour l’emploi définies au niveau communautaire. Même dans un pays comme la France, qui figure pourtant depuis 1997 parmi les défenseurs d’un relatif rééquilibrage en faveur du social, les politiques d’emploi et de protection sociale ont privilégié, au moins depuis 1993, les trois grandes orientations complémentaires adoptées à Luxembourg aboutissant à une plus grande flexibilité du marché du travail : allègement du coût du travail [20], baisse de l’indemnisation du chômage et mise au travail. Il était donc également possible de dire tantôt que la coordination ouverte sert à masquer l’inaction sociale, tantôt qu’elle limite les divergences, tantôt qu’elle favorise une convergence des politiques sociales nationales. Selon l’angle et les pays considérés, les trois hypothèses se confirment.

Mais les techniques importées du management participatif relèvent de méthodes de gestion publique et dissimulent les objectifs plus lointains et beaucoup plus difficiles à cerner de la régulation publique [21]. À un premier niveau d’approximation, on dira que celle-ci est motivée par la nécessité de rester dans la course de la compétitivité économique mondiale. Cependant, contrairement aux proclamations des chefs d’État et de gouvernement européens, aucun élément concret ne permet de penser qu’elle s’efforce de le faire en restant fidèle, au moins en substance, à sa tradition humaniste et aux principes fondamentaux sur lesquels reposait le pacte social d’après guerre. Au contraire, à défaut de projet politique, l’Union européenne semble se replier sur une stratégie d’imitation du modèle américain, y compris, même si cela fait partie des choses inavouables, de son modèle social. En témoignent la référence aux États-Unis, omniprésente dans les documents européens, les emprunts au managérialisme et, surtout, le virage effectué, au début des années 1990, en faveur du taux d’emploi. Celui-ci impliquait et implique toujours un arbitrage en faveur d’un « État providence actif » [22] dont on sait, en dépit de la belle rhétorique politique, combien il est mal armé pour lutter contre la pauvreté laborieuse.

Dire que la régulation publique a renoncé à poursuivre des finalités propres ne signifie cependant pas qu’en bout de course le modèle politique et social européen sera identique à celui des États-Unis. En effet, selon un enseignement qui n’a jamais cessé de se vérifier et que l’on tient de la sociologie historique, tout emprunt ou importation d’un modèle fait l’objet d’une réinterprétation significative et s’inscrit dans des réalités spatio-temporelles, politiques, économiques, sociales et culturelles qui, à leur tour, contribuent à le modeler. Le dogmatisme monétariste presque légendaire de la jeune Banque centrale européenne, par exemple, dont les racines historiques restent à étudier, illustre bien la difficulté des Européens à imiter leurs rivaux. Mais cela ne veut pas dire non plus, comme le voulait l’école néoréaliste des relations internationales, que les pesanteurs des trajectoires passées seraient telles que la préservation des intérêts nationaux expliquerait en dernière instance les stratégies adoptées par les uns et les autres dans les cercles intergouvernementaux. Les États nationaux ne sont plus à construire, les enjeux sont ailleurs. Dans le domaine des politiques sociales comme dans d’autres, l’État (en l’occurrence, les exécutifs nationaux [23]) apparaît certes comme un acteur décisif. Mais en redéployant le pouvoir politique aussi bien vers le haut (Union européenne) que vers le bas (territorialisation, subsidiarité), son rôle se transforme pour devenir un point d’articulation vital entre des forces sociales toujours mouvantes et contradictoires, plutôt que le lieu le plus propice à leur condensation potentielle.

Le rôle de l’État dans la régulation du marché du travail consiste en fait « à modifier le rythme du changement, en l’accélérant ou en le ralentissant, selon les cas » [24]. À cette fonction, la méthode de coordination ouverte est particulièrement bien adaptée. Mais ce qui se décide au niveau communautaire (les lignes directrices) fait levier sur les politiques nationales. C’est un point d’appui extraordinaire dont se servent à leur rythme les exécutifs pour imposer des orientations plus profondes. Ils le font en s’appuyant aussi sur leur propre machine politico-administrative tout en mobilisant d’autres ressources stratégiques, qu’elles soient politiques, centralisées, contractuelles ou non. Si l’on ajoute à cela la faiblesse essentielle des divers représentants des intérêts sociaux, si l’on n’oublie pas non plus la dimension éminemment instrumentale et la neutralité seulement apparente de la gestion managériale, on admettra que ce pouvoir s’exerce de façon très peu démocratique, qu’il s’est non seulement redéployé, mais encore considérablement autonomisé.

Sans entrer dans le détail de ces mesures, signalons d’abord à quel point cette prise de conscience explicite démontrait a contrario l’inefficacité des mesures entreprises jusque-là pour « insérer » les plus défavorisés. De plus, entre mars 2000 et décembre 2001, l’essentiel des efforts a porté sur la définition d’indicateurs sur la qualité : alors ont déferlé d’inévitables batailles d’apparence technique, mais en fait à visée normative [25]. Comme d’habitude, et malgré le travail audacieux de la présidence belge (juin-décembre 2001) et de ses groupes de travail alliés, l’entente n’a été possible que sur le plus petit dénominateur commun. Ensuite, et cela est dû au caractère scientifico-expérimental de la méthode, non seulement il a fallu plus d’un an pour parvenir, au sommet de Laeken (décembre 2001), à lancer un programme d’action quadriennal, mais encore celui-ci se donne pour objectif, outre l’efficacité et la coopération des acteurs en ce domaine, d’améliorer la « compréhension » de l’exclusion sociale ! Enfin, est-il tellement judicieux de mette en œuvre un programme spécifique destiné aux plus démunis ? N’est-ce pas, une fois de plus, risquer de les orienter vers les habituelles voies de garage, vers les petits stages sans lendemain et les occupations indignes, autrement dit les traiter comme des citoyens de troisième zone et leur fermer les portes de l’avenir ?

On peut comprendre maintenant pourquoi il arrive souvent que les personnes vulnérables se « découragent ». Mais on ne le comprend pas encore assez : le problème n’est pas seulement que les politiques sociales sont structurées par des principes techniques pseudo-scientifiques subordonnant toujours plus profondément le réel à la logique des choses mortes [26] ; il n’est pas seulement non plus que cette soumission est imposée par la voie de procédures à prétention démocratique et, simultanément, grâce à l’exercice d’un pouvoir politique redéployé et autonomisé ; il est aussi qu’au niveau territorial, où les dispositifs sont appliqués, plusieurs facteurs se conjuguent pour rendre extrêmement difficile, sinon totalement illusoire, la construction de « parcours d’insertion » cohérents.

Les dysfonctionnements locaux sont dus, en grande partie, à l’existence de publics « cibles » ou « prioritaires », dont la définition varie au gré des réajustements politiques. Construits sur cette base, les dispositifs ont des conditions administratives d’accès d’une rigidité telle qu’il leur est impossible d’élaborer des trajectoires positives et continues de (re)socialisation [27]. La situation est d’autant plus compliquée que les collectivités territoriales tendent à considérer les autres intervenants œuvrant sur un même territoire comme des « opérateurs » au service de leur commande et ce en raison d’impératifs liés aux objectifs gestionnaires. Cette approche compromet toutes sortes de projets de coopération. En France, le défaut d’harmonisation des politiques sociales est aggravé par le fait que certains dispositifs relèvent de l’initiative et de la responsabilité des collectivités territoriales. Comme elles détiennent dans l’attribution de certaines aides un pouvoir discrétionnaire, les mesures ne sont ni uniformes ni, quand elles existent, universellement appliquées.

À ces difficultés s’ajoutent les a priori de la grande majorité des travailleurs sociaux. Est-il nécessaire d’insister ici sur les attitudes dénigrantes et moralisatrices si fréquentes dans ce milieu ? Formées à l’ancienne école de la méfiance à l’égard de l’indigent, elles entretiennent à leur tour l’idée de faute morale et de responsabilité individuelle [28]. La nature des tâches n’arrange rien. Le travail social est à la fois hyperspécialisé et fractionné. Nombreuses sont les situations où une légion d’assistants sociaux et/ou d’agents, chacun spécialisé dans un domaine précis, prennent en charge les individus ou les familles sans jamais tenir compte de leur environnement (familial, social, urbain, etc.).

Que deviennent alors les « bénéficiaires » des politiques sociales ? Lorsqu’elle est confrontée à la sollicitude des intermédiaires censés l’« accompagner », la frange de la population que certains n’hésitent pas à dire « condamnée » peine. Elle peine au double sens d’une expérience vécue sous le signe de la souffrance et de graves obstacles matériels à surmonter. Ballottée d’une administration à l’autre, d’un guichet à l’autre, elle doit constamment justifier de sa pauvreté – à moins qu’elle n’y renonce pour des raisons de dignité –, et de son honnêteté puisque pèse sur elle, et cela en permanence, le soupçon de la fraude. Sinon, elle doit renoncer à l’idée de vivre dignement dans et par son travail, et payer au prix d’un parcours de vie haché et chaotique le malheur d’être née et d’avoir grandi aux marges de la société. La peine est infinie et souvent indicible. Si les « personnes en difficulté » parviennent parfois à exprimer la violence des situations vécues dans la rue, dans les missions locales ou ailleurs, le plus souvent elles la retournent contre elles-mêmes. Alors leur douleur trouve encore moins à se dire, car il n’est plus permis de se représenter que quelque chose soit encore possible pour soi. â—†