Dans un contexte de recomposition de l’État social, les chances politiques de l’allocation universelle [4] (AU) sont-elles donc inexistantes ?

À l’exception de l’assistance sociale et des suppléments financiers pour personnes âgées mis en place dans certaines provinces, les principaux programmes de sécurité du revenu sont du ressort du gouvernement fédéral [8]. Outre l’assurance emploi, ils incluent les pensions et les allocations familiales. Le système de pension comprend notamment une pension de base appelée « sécurité de la vieillesse » (SV) et, pour les retraités dont les revenus sont insuffisants, un supplément appelé « supplément de revenu garanti » (SRG). La SV, universelle depuis 1952, est devenue quasi universelle en 1991 : les retraités disposant d’un revenu élevé ne la reçoivent plus. Seuls 5 % des plus de 65 ans sont concernés par cette nouvelle disposition. Les autres reçoivent toujours l’intégralité, imposable, de la prestation. C’est plutôt du côté des allocations familiales que s’est jouée, au cours des années 1990, la discussion entre universalité et sélectivité.

La première est la thématique de la « dépendance » des allocataires sociaux. Parfois évoquée sur le mode de la responsabilité personnelle, plus souvent développée à partir des notions moralement neutres de trappes et de pièges financiers, elle cautionne la mise en place de « programmes d’activation ». On ne compte plus, ces dernières années, les dispositifs de ce type introduits dans les différentes provinces canadiennes : Ontario Works (Ontario), Supports to Employment (Terre-Neuve), Employment First (Manitoba), Supports for Independence (Alberta), Productive Choices (Territoire du Nord-Ouest). Ces ambitieuses formulations parlent d’elles-mêmes. L’objectif affiché par les autorités néerlandaises dans leur « Plan d’action national contre la pauvreté et l’exclusion sociale » (juin 2001) n’est pas très différent : il faudrait « accroître le nombre de programmes d’activation sociale » ou « améliorer le caractère activateur du système de sécurité sociale » [9]. Cette opération est déjà largement amorcée. De la création massive d’emplois subventionnés aux sanctions financières contre les jeunes chômeurs, c’est l’ensemble du spectre des politiques d’activation qui est sollicité. « Maximiser la participation au marché du travail, plutôt que garantir un revenu de remplacement, est à présent devenu le seul but politique d’importance. » [10] Le système néerlandais se rapproche ainsi lentement d’une forme de workfare.

La deuxième tendance, la fiscalisation des politiques sociales, est fortement liée à cette question de la transition entre inactivité et emploi. Au-delà des formes classiques de subventions aux employeurs, le Canada et les Pays-Bas ont en effet tenté de favoriser cette transition par la réduction des taux marginaux d’imposition affectant les allocataires sociaux qui entrent sur le marché du travail. L’EITC américain (Earned Income Tax Credit) est régulièrement cité en exemple. Des réformes en ce sens ont été introduites au Canada, où certains jugent qu’une fiscalisation complète du système de protection sociale est souhaitable [11]. Aux Pays-Bas, l’ajustement automatique des allocations sociales au niveau du salaire minimum limite l’écart entre revenus de remplacement et revenus du travail. Une réforme fiscale d’envergure, entrée en vigueur début 2001, vise partiellement à remédier à cette difficulté. Elle implique notamment une baisse de la pression fiscale sur les salariés et la création d’un « crédit d’impôt général » qui pourrait ouvrir la voie à un véritable revenu de base.

Aucune de ces recommandations ne fut suivie d’effets. Les deux rapports inaugurèrent en fait une sorte de série noire : au Canada, l’AU alla d’échec en échec. Au cours des années qui suivirent, la réforme du système de sécurité sociale fut explicitement à l’ordre du jour. À plusieurs reprises, le gouvernement canadien essaya de « trouver des manières de mettre en place un revenu annuel garanti » [16] et se heurta à l’opposition des provinces. Il finança une expérience à grande échelle, dont les résultats officiels, « encourageants pour les défenseurs du revenu annuel garanti » [17], ne furent pas publiés avant le début des années 1990 [18]. D’autres rapports le furent au cours des années 1970 et 1980, mais les chapitres consacrés à l’AU furent systématiquement enterrés. Quand, en 1994, le ministre du Développement des ressources humaines publia un « document d’information » sur l’AU, il ne put que constater que celle-ci « [revenait] perpétuellement dans toutes les discussions portant sur la réforme de la sécurité sociale » [19]. Pour autant, le « revenu garanti pour tous les Canadiens », réclamé en 1968 par James Cutt, était loin d’être réalisé. J. Chrétien s’empressa d’ailleurs de démentir les déclarations qui lui étaient attribuées sur le sujet.

Les premiers articles favorables à la proposition furent publiés en 1975-1976 par un professeur de l’Université d’Amsterdam, J.-P. Kuiper. À ses yeux, le découplage travail/revenu était rendu nécessaire par le caractère déshumanisant de l’emploi salarié. Dès 1977, un petit parti de gauche s’est emparé de l’idée, premier d’une succession de formations politiques qui ont discuté ou défendu l’AU. L’idée n’est pas restée étrangère au mouvement social : au cours des années 1980, les organisations de chômeurs et d’allocataires sociaux ont vu dans l’AU une revendication crédible, susceptible d’unifier un mouvement très disparate. En 1985, le prestigieux et influent Conseil scientifique pour la politique gouvernementale a suggéré une réforme profonde de la protection sociale incluant une AU partielle. Les réactions ont été largement négatives et l’idée fut mise à l’écart pour un temps. Elle est revenue cependant à l’avant-scène à la faveur de nouvelles publications officielles au début des années 1990. En décembre 1994, Hans Wijers, ministre des Affaires économiques, a affirmé dans une interview que les Pays-Bas se dirigaient « inévitablement vers quelque chose qui ressemble à un revenu de base » [20]. Dans une autre interview, le ministre des Finances, Gerrit Zalm, a tenu des propos similaires. Leurs déclarations ont déclenché des réactions virulentes, dont la presse s’est faite l’écho [21]. À nouveau rejetée, la proposition est restée un objet de discussions internes aux partis. Seuls les écologistes de GroenLinks ont maintenu une position officiellement favorable.

La plus évidente envisage l’AU comme un outil efficient de lutte contre la pauvreté. Si les programmes catégoriels manquent leur cible en raison de leur complexité, un dispositif automatique, unifié et général, est en revanche susceptible de bénéficier à tous ceux qui en ont besoin. De ce point de vue, même l’impôt négatif reposant sur un simple test de revenu serait supérieur à un ensemble hétéroclite de prestations sélectives. On retrouve ce raisonnement à plusieurs reprises dans les rapports canadiens ou, par exemple, dans les programmes du parti écologiste néerlandais. La Commission Castonguay-Nepveu affichait ainsi clairement son « souci de coordination et d’intégration » des régimes spécialisés [22].

La deuxième motivation est étroitement liée à la suppression des dispositifs ciblés. Ceux-ci sont stigmatisants pour leurs bénéficiaires, contraints de prouver qu’ils sont dans le besoin. L’obligation de se soumettre à diverses enquêtes, y compris des visites domiciliaires, est perçue comme profondément humiliante. L’AU, dont le paiement est automatique, répartirait cette charge de la preuve plus équitablement entre les citoyens, puisque seule la déclaration fiscale serait pertinente. Individualisé, le paiement ne nécessiterait aucune vérification intrusive de la composition effective du ménage. Le « Comité Croll », au Canada, jugeait essentielle cette question du respect de la dignité des allocataires. C’était aussi l’un des arguments centraux des collectifs de chômeurs aux Pays-Bas, dans les années 1980.

Enfin, plus généralement, l’AU permettrait à chacun de mener une vie en accord avec ses propres conceptions. En principe octroyée sans contrepartie, sans obligation de travailler ni de chercher un emploi, elle constitue un droit inconditionnel du citoyen. Si elle peut être une façon élégante de faciliter la transition entre inactivité et marché du travail, elle permet aussi de valoriser divers types d’activités non productives ou non marchandes. Quoique sur un mode ambigu, la Commission Castonguay-Nepveu soulignait cet avantage en insistant sur l’importance d’une liberté de choix fondée sur « les préférences et les motivations personnelles » [23]. Des formules intermédiaires, comme un « revenu de participation » induisant un contrôle de l’activité effectivement exercée, ont certes été proposées aux Pays-Bas mais elles ont, à chaque fois, buté sur des difficultés insurmontables : comment un État social pourrait-il, par exemple, lier le montant de l’allocation à une hypothétique production artistique horaire ? Ce dernier exemple laisse entrevoir une difficulté fondamentale, relative au degré de conditionnalité de tout système de protection sociale. C’est cette difficulté qui, sans nul doute, représente l’obstacle premier au succès de l’idée d’AU.

La question du coût, souvent traitée de façon confuse, est un obstacle de premier ordre. Alors qu’en juin 2001, le nouveau Rassemblement pour l’alternative progressiste (RAP) votait une résolution favorable à un « revenu de citoyenneté inconditionnel » [24], Bernard Landry, Premier ministre du Québec, affirma dans Le Devoir de Montréal : « Ça a été étudié dans toutes les démocraties occidentales, y compris par nous. On a toujours buté sur les coûts astronomiques d’une mesure aussi universelle » [25]. C’est à peu près la réponse que nous ont donnée tous les fonctionnaires rencontrés à Ottawa, Québec ou La Haye. La perspective d’une simplification radicale de la protection sociale, pourtant présentée comme un avantage de l’AU, est une autre source de scepticisme. Comment prévoir les effets d’un tel bouleversement ? Les programmes existants ne sont pas seulement mieux maîtrisés, ils sont aussi générateurs d’emplois pour leurs gestionnaires. Les doutes quant aux effets sur les bénéficiaires se doublent donc d’une inquiétude pour l’avenir d’importantes administrations. C’est en partie cette dernière éventualité qui a provoqué, particulièrement aux Pays-Bas, l’opposition de certaines organisations d’employés. Plus fondamentalement, les réticences syndicales ont été liées aux risques de perturbation du marché du travail induites par l’AU. On a évoqué le danger d’une baisse des faibles rémunérations équivalentes au niveau de la nouvelle allocation, baisse qui aurait fait peser une menace sur le salaire minimum ; on a craint, aussi, qu’une garantie de revenu automatique ne court-circuite la gestion bi- ou tripartite de la sécurité sociale. Si ce second motif était spécifique aux syndicats néerlandais, impliqués dans un État social typiquement corporatiste, le premier a été discuté dans les deux pays.

Mais, de toute évidence, l’obstacle majeur à l’avancée politique de l’AU tient à son caractère « inconditionnel ». Octroyé en raison de l’insuffisance de ressources et/ou de la citoyenneté, son attribution n’est pas liée à l’exercice d’une activité ou à la recherche d’un emploi. Cette caractéristique de l’AU, qui la distingue des minima sociaux classiques, est à l’origine d’innombrables débats dans le champ philosophique. Pour certains auteurs, l’AU violerait un principe élémentaire de justice distributive : la réciprocité [26]. Il semble que cette conception de la justice comme réciprocité soit largement partagée dans l’opinion des pays occidentaux. Différentes enquêtes ont ainsi montré que le soutien au welfare est fortement lié au type de programme considéré. Si le financement public des pensions et du système de santé fait consensus, l’assurance chômage et l’assistance sociale sont plus controversées. Ces deux derniers dispositifs sont destinés à des catégories particulières, généralement tenues pour responsables de leur situation. Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme aux Pays-Bas, la conjoncture économique est très favorable. En revanche, le cas des pensions illustre un phénomène inverse : les retraités ont contribué durant leur vie active et chacun suppose qu’il sera retraité un jour. En d’autres termes, le soutien au welfare serait déterminé par le respect d’un principe de « juste » retour pour les contributions passées et serait plus faible si la majorité d’une population juge que les allocations bénéficient à une catégorie dont elle ne fera jamais partie [27].

Dans ce contexte, la nature paradoxale de l’AU pourrait lui porter préjudice. Pour la faire accepter, il faudrait montrer qu’elle est, comme son nom l’indique, universelle – donc susceptible de bénéficier à tous. Mais pour prouver que son coût n’est pas exorbitant, il sera nécessaire d’expliquer qu’elle est partiellement ou totalement récupérée par l’impôt chez ceux qui n’en ont pas besoin – donc qu’elle bénéficie principalement aux plus défavorisés. Cette dernière donnée, qui rapproche l’AU des formes classiques d’assistance, pourrait miner le soutien à la proposition. S’il apparaissait clairement qu’il devient possible, avec une AU supérieure au seuil de pauvreté, de vivre sans être intégré au marché du travail, ce soutien pourrait s’effondrer. La question est alors de savoir en quoi cela affecte l’avenir proprement politique de l’idée. Comment un sentiment diffus quant à l’importance de la justice comme réciprocité se traduit-il dans les sphères de décision ? Il semble ici plausible de présumer qu’il existe un lien assez fort entre développements politiques et vues de la majorité. Non seulement ces vues sont répandues au sein des corps de l’État, mais elles sont aussi déterminantes pour le choix d’une stratégie électorale. Une formation politique pourra difficilement défendre, en tout cas ouvertement, une mesure qui soulève une telle opposition. Cela était moins vrai lorsque les partis étaient liés à une classe sociale ou défendaient des intérêts plus spécifiques. Mais ce ne fut jamais le cas au Canada et ça l’est de moins en moins aux Pays-Bas. Il apparaît ainsi que, dans ces deux pays, la prégnance d’une conception, même vaguement définie, de la justice comme réciprocité se traduit par une retenue politique quant à l’instauration de dispositifs de revenu minimum inconditionnel.

Plusieurs moments du débat sur l’AU en témoignent. Le « Comité Croll », par exemple, a tenté de désamorcer l’objection qu’il pressentait en affirmant que « l’attitude générale du public face à l’éthique du travail [avait] provoqué un refus aveugle de faire face aux réalités actuelles et de rechercher des solutions hardies et courageuses » [28]. La traduction politique des propositions du Comité fut pourtant inexistante et l’éthique du travail fut la plus forte. Aux Pays-Bas, le thème de la réciprocité a hanté les discussions dans les années 1980 et 1990. « Le revenu de citoyenneté est controversé, mais pas pour des raisons financières ou économiques. C’est un problème idéologique, qui tient au fait que le lien entre travail et revenu se trouve brisé : les citoyens ont un droit au revenu sans obligation d’être disponibles sur le marché du travail. La simple idée de cet “argent gratuit” rebute beaucoup de Néerlandais. » [29] Un autre intervenant apportait une réponse nettement négative à la « question éthique » : « A-t-on droit à un revenu sans obligation de travailler ? » [30]. La plupart des analystes se sont alors accordés pour dire que le décalage manifeste entre l’avis de l’opinion sur le rôle de l’État social et l’idée d’un revenu inconditionnel rendait la défense de ce dernier politiquement suicidaire. « Ce n’est pas facile à vendre politiquement. [L’AU] touche le cœur éthique de l’État social : l’autorité devrait dorénavant garantir l’accès au revenu. Cette image seule suffit à créer de solides résistances. » [31]

Dans le processus d’activation des allocations sociales, la province d’Ontario tente de « briser le cercle vicieux de l’aide sociale », en instaurant un programme de travail obligatoire [32]. Des évolutions similaires, quoique moins caricaturales, sont observées aux Pays-Bas [33]. Ces tendances lourdes constituent une des réponses possibles au défi de la réciprocité. On peut difficilement imaginer logique plus opposée à l’inconditionnalité de l’AU. Quels que soient les obstacles contingents à la proposition, l’objection morale semble plus insurmontable encore dans un contexte de recomposition de l’État social marqué par la rhétorique du workfare. Même si certains défenseurs de l’AU démontrent qu’elle favorise mieux que d’autres dispositifs le passage de l’inactivité à l’activité, leur conception de la réciprocité paraît politiquement indéfendable. En ce sens, mieux vaut prudemment conclure que les chances politiques d’un revenu minimum inconditionnel supérieur au seuil de pauvreté sont, au Canada comme aux Pays-Bas, extrêmement faibles. â—†