Les deux réformes, qui appartiennent à des régimes distincts, présentent toutefois quelques similitudes et un même objectif. Le projet du MEDEF, baptisé PARE (Plan d’aide au retour à l’emploi), se présente comme un contrat obligeant les chômeurs à accepter les offres d’emploi proposées pour percevoir leur allocation de remplacement. La nouvelle aide du gouvernement, la Prime pour l’emploi (PPE) prévoit, elle, le versement d’une prime aux bas salaires d’un montant relativement modeste et qui exclut les franges de la population les plus précaires. Dans chacun des cas, l’objectif avancé consiste à fournir des prestations minimales à des catégories de populations actives sans décourager la reprise ou la poursuite d’un travail peu rémunéré. L’ambition réside dans le maintien ou la remise au travail de catégories de personnes en marge du marché de l’emploi [1].

Cette orientation des politiques sociales est présentée sous une formule générique : l’activation des dépenses passives, c’est-à-dire le soutien public des situations de travail faiblement salariées [2]. Les politiques, menées par l’État dans le cadre de l’aide et de l’assurance, se partageraient en deux grandes catégories, passives et actives. Les premières consisteraient à servir inconditionnellement un revenu uniforme afin de venir en aide aux plus démunis ; les secondes poursuivraient un objectif différent, plus ou moins compatible avec le précédent : le retour à l’emploi. Cette ambition justifierait deux types de démarches bien distinctes : en premier lieu, l’aide à l’emploi et les subventions aux entreprises ; en second lieu, la fourniture d’une enveloppe monétaire minimale ou d’une allocation de remplacement avec ou sans contrepartie. L’activation consiste à diminuer la proportion des prestations inconditionnelles et uniformes, circonscrites désormais aux seules personnes classées comme inactives, puis à augmenter le contingent des dépenses dites « actives ». Ainsi, depuis le début de la crise économique et la montée du chômage, cette option s’exerce à travers des politiques d’emploi [3] ou de revenu, celles-ci étant menées dans le cadre de l’assurance chômage ou de l’aide sociale [4].

Concernant plus spécifiquement les politiques d’allocation de ressources, l’activation des prestations se manifeste à travers plusieurs modes : l’intéressement, l’incitation, la négociation, l’obligation, etc. Les techniques affinent la sélection des bénéficiaires de l’aide ou de l’assurance sociale en conditionnant, ciblant ou modulant les versements. Cette orientation résulte-t-elle d’un mouvement concerté et univoque d’activation commandé par la persistance d’un chômage de masse et favorisé par des réseaux d’acteurs soucieux d’augmenter la sélectivité des prestations sociales ? La PPE et le PARE, qui sont défendus dans des arènes différenciées, ne présentent-ils pas au contraire deux démarches incomparables, comme l’illustrent leurs modes spécifiques d’activation : dans un cas, la fixation d’une prestation dégressive afin d’inciter ; dans l’autre, la signature d’un contrat destiné à contraindre ? Les critiques des politiques d’activation, syndicales ou politiques, fournissent-elles, par ailleurs, un éclairage sur ces questions ?

Initialement théorisé et expérimenté aux États-Unis [7], le dispositif d’impôt négatif a été importé dans les années 1970 en France par des économistes politiquement engagés aux côtés de Valéry Giscard d’Estaing [8] ou du parti socialiste [9]. Le projet est réapparu à la fin des années 1980, sous la forme de l’allocation compensatrice de revenu (ACR) [10] dans des cercles proches de Dominique Strauss-Kahn et au sein d’administrations comme l’INSEE, la Direction de la Prévision ou le Plan [11]. Sa diffusion a été assurée par une expertise menée au lendemain du mouvement des chômeurs de l’hiver 1997-1998 qui s’est illustré, outre sa forte mobilisation, par le lancement de revendications unitaires comme l’augmentation significative des minima sociaux.

Instrument de lutte contre une pauvreté devenue, au début de la crise de 1974, une nouvelle préoccupation politique, l’impôt négatif est aujourd’hui présenté comme un moyen de rationaliser les aides sociales et de répondre à leurs effets pervers. La commission du Plan Belorgey sur les minima sociaux invoque toutefois des objectifs plus ambitieux et préconise de refonder les droits sociaux en les déconnectant, en partie, du statut de salarié [12]. L’impôt négatif apparaît alors comme un dispositif souple permettant à chacun de bénéficier d’un droit minimal et irrévocable et de poursuivre des activités diverses et notamment non professionnelles.

Mais le choix en faveur de l’impôt négatif s’appuie surtout sur la critique de l’aide sociale traditionnelle qui enfermerait ses bénéficiaires dans un dilemme dangereux entre le travail et le non-travail. Les défenseurs de l’ACR invoquent la nocivité des trappes à inactivité et à pauvreté, figures canoniques de la littérature économique servant à justifier la sélectivité des prestations [13]. Les premières trappes, mises au jour lors des débats sur l’impôt négatif dans les années 1970, emprisonneraient les individus dans la routine du chômage. L’absence d’emploi ne serait pas subie mais choisie car, en raison du salaire auquel ils peuvent prétendre, certains chômeurs préféreraient ne pas occuper d’emploi et bénéficier des largesses du système de revenus garantis [14]. Les secondes trappes, découvertes plus récemment, enfermeraient les individus percevant environ un demi-SMIC dans la spirale de la pauvreté : ceux-ci ne seraient pas incités à conserver un emploi faiblement rémunéré et financièrement moins intéressant que les subsides accordés aux chômeurs : aide sociale, allocation de remplacement, avantages divers indirects (gratuité ou réduction de certains services par exemple). Des catégories entières de ménages oscilleraient ainsi entre inactivité et pauvreté sans pouvoir s’abstraire de cette condition miséreuse [15]. Afin de corriger ces « effets pervers », plusieurs solutions sont mises en œuvre dans le cadre de l’aide sociale.

Pendant une période variable, le RMI peut être cumulable avec un revenu d’activité afin d’encourager les bénéficiaires du revenu minimum à reprendre un emploi [16]. Cette solution est notamment préconisée par le gouvernement pour répondre au mécontentement des bénéficiaires des minima sociaux, en premier lieu, les chômeurs qui se sont mobilisés lors de l’hiver 1997-1998. Mais le dispositif, inscrit dans la loi contre les exclusions, semble bien en retrait au regard des revendications portées par les associations de sans-emploi.

Solution concurrente, l’impôt négatif, allocation irrévocable et dégressive, peut être substitué au revenu minimum classique, prestation conditionnelle et différentielle. Par souci d’économies ou par refus du contrôle social trop impératif imposé par le RMI, des spécialistes [17] préconisent de verser l’aide monétaire par la voie fiscale sans exiger de contreparties. Afin d’inciter un retour à l’emploi, objectif privilégié par les économistes, la prestation devra par ailleurs être dégressive. L’allocation différentielle type RMI complète les ressources des ménages modestes, sans dépasser un plafond fixé par décret, mais n’incite pas à reprendre un emploi si l’on suit le raisonnement des trappes à chômage. En revanche, la prestation dégressive encourage un retour à l’emploi : si les revenus d’activité de l’allocataire augmentent, sa prestation diminue certes, mais de façon très contenue et non proportionnelle.

Le gouvernement retient ce mécanisme subtil de dégressivité, mais choisit de le réserver aux ménages modestes percevant déjà des rémunérations. Ce dispositif, qui s’apparente à un crédit d’impôt, est d’abord baptisé Prime de pouvoir d’achat, puis Prime pour l’emploi, et vise, selon les termes du Premier ministre, « le retour à l’emploi et à l’activité pour des catégories dont les salaires et les revenus sont faibles [18] ». En bénéficient les personnes disposant d’un revenu d’activité compris entre 0,3 et 1,4 fois le salaire minimum. Les montants retenus, qui augmenteront progressivement jusqu’en 2003, sont en deçà de ceux préconisés par le projet d’ACR. Le gouvernement a privilégié le versement de sommes modestes à destination d’un très large contingent de personnes sans tenir compte de la catégorie des plus précaires [19]. En l’absence de revalorisation des minima sociaux depuis 1994, l’écart de revenu entre les ménages percevant les aides sociales de base et ceux bénéficiant de la prime s’est arithmétiquement creusé. « L’impôt des pauvres », suivant l’expression donnée par l’économiste Xavier Greffe, apparaît surtout aujourd’hui comme une mesure destinée à favoriser les classes moyennes, justification d’ailleurs avancée au sein du cabinet du ministre des Finances, Laurent Fabius [20].

L’objectif affiché consiste à démanteler l’État social traditionnel et le régime de solidarité en limitant la prise en charge des caisses générales, en excluant certains risques comme le chômage, en supprimant l’obligation de cotiser et en promouvant l’assurance privée dont ils représentent les intérêts. La justification d’une telle réforme s’appuie sur le constat d’une évolution générale des risques sociaux. Ceux-ci changent de fréquence et de nature : l’espérance de vie est en constante augmentation, la couverture santé ne se limite plus à la prise en compte de la perte de revenu engendrée par la maladie, mais doit garantir un accès aux meilleurs soins, etc. À ses constats objectifs se mêlent des considérations plus impressionnistes et nullement étayées dans les articles. Les populations seraient à présent acculturées aux risques et souhaiteraient recourir naturellement à l’épargne et à l’assurance sans y être contraintes. Le chômage, par ailleurs, ne serait plus « indépendant du comportement des individus » [25]. L’invocation du « comportement » des chômeurs, implicitement visés, rejoint les débats sur les trappes à inactivité et l’idée d’une oisiveté naturelle des pauvres. Le même postulat anthropologique s’applique aux deux dispositifs. La responsabilité de l’inactivité ou de la pauvreté s’abat en grande partie sur l’individu. Cette prévention trouve une confirmation, selon le MEDEF, avec une évaluation de 800 000 emplois non satisfaits [26].

Ainsi, pour accélérer la reprise d’un travail, répondre aux besoins de « main-d’œuvre » exprimés par les entreprises ainsi qu’à l’exigence d’individualisation des risques, un nouveau projet de convention chômage est proposé par le MEDEF. Baptisée Plan d’aide au retour à l’emploi (PARE), la nouvelle convention affiche de complexes techniques de contrôle, impose un suivi personnalisé, définit une nouvelle norme de travail et modifie les règles d’indemnisations [27]. Les premiers projets débattus dans des commissions internes du MEDEF [28] ainsi que les premiers accords de juin et juillet 2000 [29], notamment signés par la CFDT [30], prévoient des sanctions en cas de refus d’une offre d’emploi sans motif légitime.

Le PARE repose sur un suivi personnalisé et sur la définition négociée d’un Projet d’action personnalisé (PAP). Cette définition n’est pas fondée sur la seule spécialité ou formation antérieure du chômeur comme le prévoit le Code du travail, mais s’appuie sur un examen plus large des qualifications présentes et requiert une rapide étude des offres correspondantes disponibles sur le marché du travail. Précisément, le PAP détermine « les catégories d’emploi qui correspondent effectivement à la qualification, aux compétences, aux aptitudes du demandeur d’emploi » [31]. Au préalable, un examen destiné à faire le point peut être effectué [32]. L’objectif consiste ensuite à « comparer ces éléments aux offres disponibles ou potentielles sur le marché du travail » [33]. Si la situation de chômage persiste, les institutions compétentes proposent, au terme de six mois, une actualisation du PAP et, après douze mois, de nouvelles offres compatibles avec un éventuel « projet de reconversion » du demandeur [34].

L’emploi « convenable », susceptible d’être proposé, est traditionnellement défini comme correspondant aux compétences du chômeur. Avec le PAP, il entre dans le champ de ses capacités, à défaut, permet son insertion ou sa reconversion professionnelle [35]. Pour apprécier les types d’emplois proposés, les agents sont donc amenés à prendre en compte non plus seulement la nature des compétences, mais aussi la durée du chômage et la situation du marché de l’emploi. Des emplois étrangers à la spécialité du demandeur, fonctions de l’évolution du marché, peuvent ainsi être proposés.

Les signataires d’un PARE peuvent-ils justement refuser les propositions qui leur sont faites en termes de stages, formations ou emplois, lorsque celles-ci ne sont pas contraires au PAP ? Sur ce second volet de l’activation, les différentes rédactions des conventions divergent nettement. La responsabilité du refus repose sur le bénéficiaire de l’allocation qui s’expose à des sanctions graduées, spécifiquement prévues dans les conventions de juin et juillet. Le projet d’accord soumis aux partenaires sociaux par le MEDEF précise, dans son article 5, les modalités de cette sanction. Le premier refus d’une offre d’emploi entraîne une réduction de 20 % de l’indemnité, le deuxième la suspension de l’allocation, le troisième la suppression définitive sous réserve d’absence de recours [36]. L’appréciation de la légitimité des refus s’effectue « sur la base de critères et selon une procédure définie par le groupe paritaire suivi », composé des représentants des organisations signataires [37]. Sous la pression de plusieurs syndicats, les partenaires sociaux modifient le régime de sanctions et reviennent au droit commun, les ASSEDIC se bornant à saisir l’autorité administrative compétente en cas de recherche non effective d’emploi. Les dernières spécificités contraires au Code du travail sont, par la suite, censurées par le Conseil d’État. [38] La Convention finale entre l’État, l’UNEDIC et l’ANPE, du 13 juin 2001, reste ambiguë sur un seul point : le caractère obligatoire du PARE qui sera à terme tranché par la jurisprudence.

Ainsi, la PPE, au même titre que le PARE, entraîne des effets de dépendance, autrefois dénoncés par Michel Foucault [40]. On évoque ici le rapport des individus aux institutions et, plus précisément, ces effets de mise en dépendance par intégration avec la CARE (Convention d’aide au retour à l’emploi) et par exclusion avec la PPE. Les personnes les plus vulnérables risquent ainsi d’être reléguées ou affiliées au forceps au seul bénéfice des entrepreneurs. La référence contractuelle apportée par le MEDEF s’inspire très directement d’un dispositif largement éprouvé, le RMI : la signature d’un contrat ouvre des droits qui peuvent être suspendus si la démarche d’insertion, dont la nature est négociée avec le bénéficiaire, n’est pas accomplie [41]. En posant, comme pour le revenu minimum, une contrepartie, par surcroît de nature uniquement professionnelle, en la sanctionnant strictement et en assouplissant la définition de l’emploi « convenable », le PARE première version accélère une intégration hétéronome [42] dans la sphère marchande au seul avantage des entrepreneurs. Les bénéficiaires des prestations de remplacement tenus de négocier eux-mêmes leur projet bénéficieront-ils de ressources individuelles suffisamment importantes pour affronter les représentants de l’institution [43] ? Le PARE accentue par ailleurs la rupture avec les principes originels de l’assurance selon lesquels la contribution légitime un droit [44]. Cette garantie est pour une large part remise en cause dans les années 1980 avec l’accroissement de la sélectivité des allocataires et la dégressivité des prestations [45]. Elle est à nouveau fragilisée avec la négociation autour de l’emploi convenable et la conditionnalité de l’allocation.

Concernant l’aide sociale, les dispositifs d’incitation souple ou forte sont de nature à accroître la dépendance, non par intégration mais par exclusion. La fiscalisation progressive de l’aide sociale, accomplie partiellement avec la PPE, ardemment souhaitée par les promoteurs libéraux d’un impôt négatif ou d’une allocation universelle [46], peut fragiliser l’aide ciblée et personnalisée patiemment mise en place avec le RMI. La destination de la prime réservée à des catégories aux ressources précisément délimitées accentue par ailleurs l’effet d’exclusion.

Face à ces novations, les critiques expertes partagent un même refus des contreparties imposées aux bénéficiaires de l’allocation chômage et s’inscrivent dans une récusation devenue généralisée de la forme bureaucratique et professionnelle par laquelle l’État providence offre ses services : « Ses bénéficiaires ne doivent pas seulement prouver leur “indigence” pour avoir droit aux aides et aux soutiens de l’État, mais doivent aussi se montrer “dignes” clients de ses prestations [47] ».

Opposées à la démarche du MEDEF et de la CFDT, ces critiques divergent, en revanche, sur l’impôt négatif [48]. Un premier courant s’oppose au dispositif parce que le mécanisme opère une déconnexion avec le salaire et constitue une voie alternative à la négociation, dans le cadre politique ou syndical, de hausse du SMIC. Or la défense des garanties salariales reste prioritaire dans la mesure où celles-ci peuvent seules financer un revenu garanti (pension de retraite, revenu minimum, etc.) considéré comme une contrainte imposée aux employeurs pour qu’ils restituent sous forme de prestations sociales les gains de productivité du travail. Ces prises de position sont notamment tenues au sein de la Fondation Copernic [49] par des économistes proches du PCF, de la LCR, de la CGT et de SUD.

Le second courant ne remet que partiellement en cause l’impôt négatif, regrette son faible montant mais se félicite de la déconnexion opérée entre revenu et travail. Sa priorité consiste à défendre la valeur de l’autonomie à partir d’un socle de droits universels et inconditionnels détachés du salariat et fondés sur les besoins tels qu’ils sont revendiqués par le mouvement social, étudiants, chômeurs, minorités, etc. [50]. Cette orientation, héritée d’un marxisme hétérodoxe, rendue possible par les transformations du travail, est reprise par des économistes membres des Verts et proches de la revue Multitudes notamment [51]. â—†