Ce refus de la CNAF est dû tout d’abord à des raisons politiques liées au positionnement des différents partenaires sociaux à propos de l’avenir de la protection sociale et de l’évolution des déficits sociaux. Il peut également s’expliquer par des raisons plus structurelles liées à l’architecture de la Sécurité sociale caractérisée par une répartition institutionnelle rigide des différents risques (vieillesse, maladie, famille, chômage). L’analyse néo-institutionnaliste pose notamment qu’il est difficile de faire évoluer une institution en dehors du champ de compétences pour lequel elle a été créée. La branche famille, fondée pour compenser les charges occasionnées par le soin et l’éducation des enfants, aurait ainsi du mal à se réorienter vers les personnes âgées, bien qu’il existe un risque vieillesse au sein de la Sécurité sociale.

Pourtant, une autre logique aurait pu prévaloir si l’on analyse les débats entre scientifiques qui insistent sur la dimension familiale consubstantielle à ce problème. En effet, un réseau d’experts issus de différentes disciplines des sciences sociales a étudié les conséquences des transformations récentes de la famille en matière de prise en charge de la dépendance, afin de formuler des recommandations aux pouvoirs publics. Malgré la pertinence de ces analyses et la qualité des propositions, ce réseau, que l’on peut qualifier de communauté épistémique [1], n’a eu que peu d’impact sur les décideurs de la branche famille de la Sécurité sociale. L’analyse de l’échec de cette mobilisation scientifique permet de porter un regard original sur le recours des administrations centrales aux sciences sociales et sur la réalité de l’influence de cette expertise dans les processus de décision.

Finalement, les concepteurs de l’APA [2] ont choisi de contourner l’obstacle institutionnel de la Sécurité sociale. Le financement de la nouvelle prestation repose sur des fonds abondés par l’impôt et non sur les cotisations sociales. La gestion en est confiée aux conseils généraux qui, dans le cadre de la décentralisation, ont développé un réseau médico-social spécialisé dans les questions de soins aux personnes âgées. D’un point de vue institutionnel, ce choix peut apparaître comme un compromis aux yeux de bien des spécialistes de la protection sociale. Il illustre la force des phénomènes de path dependency [3], c’est-à-dire la capacité des institutions de protection sociale à résister à certaines tentatives de changement. Cette rigidité est aussi due aux coûts que représente tout investissement dans une démarche d’innovation. Ce cadre théorique invite à réfléchir à la phase génétique de toute institution, tant il est vrai que « les choix initiaux en matière de design institutionnel ont des implications de long terme en matière de performance économique et politique » [4]. Dans le cas de la politique familiale, l’incapacité de la branche famille à assumer le risque de la dépendance doit être ramenée, selon ce raisonnement, aux choix faits en 1945 au moment de la fondation de la Sécurité sociale. Dans un contexte démographique fort différent de la période actuelle, les fondateurs devaient associer la branche famille à la question de l’enfance par le biais des prestations familiales et donner ainsi à l’édifice la mission de pallier les carences des solidarités traditionnelles [5]. L’objet implicite de la politique familiale est donc la famille nucléaire, réduite aux parents et à leur progéniture.

Ce retour sur la genèse des institutions de protection sociale tend à marginaliser le rôle des phénomènes intellectuels qui entourent la décision en matière de politique familiale. Malgré la forte sensibilité des milieux décideurs de l’État providence aux expertises issues des sciences sociales, les travaux concernant la dimension familiale de la dépendance semblent avoir été étrangement ignorés.

Pourtant, la simple comparaison de la courbe de l’espérance de vie des Français avec celle de la fécondité montre que, dans les prochaines années, l’acuité de la question de la dépendance des personnes âgées ne va cesser de croître. Les spécialistes du phénomène de la dépendance, qu’ils soient médecins ou sociologues, soulignent tous le rôle clé de l’entourage familial, en particulier des femmes, dans la gestion quotidienne du handicap des personnes âgées. Au sein de cette communauté de scientifiques, on s’accorde pour dire que la multiplication des hospices pour vieillards est à la fois sous-efficiente et génératrice de surpathologie, donc de coûts inutiles. Ces chercheurs proposent donc que la médicalisation des personnes âgées dépendantes intervienne le plus tard possible et que l’accent soit mis sur les dispositifs de maintien des personnes à domicile (aides ménagères, aides soignantes, hospitalisation ambulante, etc.). Des aides financières devraient aussi être mises en place (crédit d’impôt ou possibilité de salarier un membre de la famille). La convergence de vue sur ces constats et propositions semble relayée par toute la littérature « grise » des rapports parlementaires et gouvernementaux [6]. L’idée que les prestations familiales ne sont pas moins justifiées par les besoins des personnes en fin de vie que par l’accompagnement de l’enfance, depuis la naissance jusqu’à l’autonomie des individus n’est donc pas complètement déraisonnable.

Les travaux de ces experts influencent la définition des populations cibles, car décrire une population et la définir, c’est souvent anticiper sur la prescription des solutions à apporter. Ils participent ainsi à la formalisation de l’objet de ces politiques et à la formulation des représentations de la famille qui les animent, c’est-à-dire à la définition de la « famille légitime » ou « normale » [9] aux yeux des pouvoirs publics. Depuis la mise en place de la politique familiale, à partir des années 1930, la taille et les fonctions privilégiées de la « famille normale » ont évolué en fonction des priorités [10].

La configuration historique de la politique familiale est balisée par des oppositions idéologiques récurrentes, relayées par les stratégies discursives des différents acteurs qui interviennent aux divers stades de son pilotage. Ces tensions multiples apparaissent également dans les nombreux dispositifs mis en œuvre (la branche famille distribue aujourd’hui 27 prestations) et dans le débat sur la définition de la « famille normale ». La politique familiale est en effet le résultat de projets politiques contradictoires, qui articulent la formulation de prescriptions avec des visions normatives du monde social et des descriptions d’ordre scientifique. À chaque projet correspond un faisceau de références scientifiques privilégiées.

L’idéologie familialiste décrit la famille comme l’élément constitutif irréductible de la société, « la cellule de base de l’organisation sociale ». Pour préserver cet équilibre, les familialistes préconisent un système d’allocations dont l’objectif est de renforcer la structure familiale en mettant en place un système de péréquation entre les familles et les ménages sans enfant. Il s’agit d’établir une « solidarité horizontale », universaliste, plutôt qu’un système de redistribution verticale des ressources (des plus riches vers les plus pauvres). Cette position se concrétise dans l’une des revendications les plus anciennes du mouvement familialiste, le refus de toute mise sous condition de ressources du versement des allocations familiales (versées à toutes les familles à partir de deux enfants). En 1998, l’Union nationale des associations familiales a réussi à faire revenir le gouvernement sur sa décision, prise un an plus tôt, d’introduire ce critère de ressources au détriment des ménages aisés. Le familialisme met aussi en avant la fonction de socialisation primaire de la famille et privilégie une logique de subsidiarité. La famille, étant considérée comme mieux armée que la collectivité pour assurer la conservation des personnes, les dispositifs préconisés, plus ou moins coercitifs, cherchent à ce que la cellule familiale devienne ou reste un espace d’entraide [11]. La famille est donc appelée à remplir différentes fonctions sociales au profit de l’intérêt général. Avant la protection de ses membres, c’est d’abord les fonctions reproductives et d’éducation qui sont mises en avant. Le familialisme est également préoccupé par la « fragilisation du lien conjugal » et par ses conséquences sur la stabilité psychologique et affective des enfants [12]. Sur ce point, les analyses des sociologues sont utilisées pour juger de l’opportunité de soutenir des services de médiation familiale dans le cadre de la branche famille.

Le natalisme est historiquement lié au familialisme, idéologie fondatrice de la politique familiale française [13]. Mais ces deux courants restent socialement et idéologiquement distincts, même s’ils ont été souvent alliés, notamment au Haut Conseil de la population et de la famille ou au conseil d’administration de l’INED [14]. Le natalisme et le familialisme ont des origines intellectuelles différentes, voire opposées. Le premier se réfère à la tradition laïque et scientiste ; le second à la tradition judéo-chrétienne. Il existe aussi un lien étroit entre natalisme et démographie [15]. Le natalisme s’est développé en France, à partir des années 1860, avec la mise en évidence des dangers de la chute de la natalité de la population française par rapport à ses voisins européens. « La famille légitime » des natalistes est une famille nombreuse, nucléaire, dont le rôle est avant tout d’assurer le renouvellement des générations.

Face à cet investissement fonctionnel dans la famille, une autre logique revendique plus de « neutralité » de la part de la collectivité. Selon ses partisans, l’État ne doit pas utiliser la politique familiale pour privilégier tel ou tel comportement familial. Ils mettent l’accent sur la logique d’émancipation individuelle par rapport à la parenté et sur le rôle de l’État providence dans cette logique d’émancipation. C’est dans cette perspective qu’ont été développés des dispositifs garantissant l’individualisation des droits sociaux. Le rattachement progressif à la politique familiale des minima sociaux, à partir des années 1970, en est la meilleure illustration avec la création de l’Allocation pour parent isolé (1973) et la gestion financière par la branche famille du RMI (1988). Le développement de l’individualisation des droits sociaux est justifié par le recours à la sociologie fonctionnaliste. La vision de l’évolution des structures de parenté la plus courante parmi les dirigeants de la branche famille, au cours du 20^e siècle, est que le développement de l’État providence est rendu nécessaire par la modernisation économique et sociale qui réduit les liens de solidarité traditionnels au sein des communautés de base. Le rôle de l’État est alors de substituer à ces formes d’entraide communautaire des formes de solidarité sociale universelle. Dans un article publié en 1950, Pierre Laroque, l’un des artisans de la Sécurité sociale, justifiait ainsi le développement du système de protection sociale par l’incapacité de la famille à assurer ses fonctions de « sécurité » traditionnelles [16]. Cette analyse a été renouvelée plus récemment par Robert Castel ou Pierre Rosanvallon. Ce dernier établit un lien de causalité entre la fragilisation des structures familiales et le développement de l’État providence [17], mais c’est surtout la théorie fonctionnaliste, développée notamment par Talcott Parsons [18], qui est une référence incontournable pour les politiques de la famille de l’après-guerre. Elle établit un lien entre modernisation sociale (urbanisation, industrialisation, développement du marché) et évolution des fonctions de la famille. Celle-ci aurait progressivement perdu ses fonctions traditionnelles (religieuse, économique, culturelle et de régulation des comportements) qui auraient été transférées vers des institutions plus globales, la famille se repliant dans un rôle avant tout privé. L’influence de la théorie fonctionnaliste peut être repérée, par exemple, dans le préambule de la loi du 14 décembre 1964 sur la tutelle des mineurs qui prend acte de la « constatation sociologique du resserrement autour du noyau conjugal ».

La communauté épistémique qui a cherché à promouvoir un traitement familial de cette question se définit d’abord par un certain nombre de choix scientifiques concernant les transformations contemporaines des structures familiales et l’évolution du système de protection sociale. Les présupposés les plus importants sont la remise en cause de la nucléarisation de la famille. Les chercheurs sont amenés à privilégier l’analyse de la permanence des réseaux d’entraide et de solidarités au sein de la parenté [19], dans la société contemporaine, et à remettre en cause la vision de la famille de la sociologie fonctionnaliste et de la démographie [20]. La réussite de leur démarche se mesure, dans le monde de la recherche, au lancement de grandes enquêtes cherchant à valider leurs hypothèses au sein d’institutions de référence comme l’INED et l’INSEE, enquêtes qui ont reçu le soutien financier de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), de la CNAF ou du ministère des Affaires sociales [21].

L’approche du fonctionnement de l’État providence par ces chercheurs emprunte aussi à des travaux féministes, comme ceux de Jane Lewis [22], qui critique la typologie classique des mondes de l’État providence [23], fondée sur le salariat et qui ne prend pas en compte le rôle du travail domestique des femmes dans la prise en charge des personnes « dépendantes » [24]. L’accent est également mis sur la complémentarité entre aide publique et entraide familiale, notamment dans les soins aux personnes âgées, alors que ces deux formes d’aide sont traditionnellement présentées comme substituables [25]. Ces scientifiques s’inscrivent donc dans la perspective de « l’économie mixte du welfare », modèle de régulation politique où la protection sociale prend appui sur le tissu associatif et les réseaux de proximité, dont la famille, pour assurer la prise en charge des individus.

Par ailleurs, cette communauté épistémique se caractérise par un effort de traduction notable pour articuler son analyse des transformations de la famille et du rôle de l’État providence avec les propositions de réforme pragmatique [26]. Cet effort de traduction peut être illustré par le slogan « il faut aider les aidants », repris par le secrétariat aux Personnes âgées au début des années 1990. Dans un contexte où les contraintes financières ont freiné la prise de décision en matière de dépendance des personnes âgées, la proposition d’aider les familles à prendre en charge leurs parents dépendants allie des choix progressistes inspirés par la sociologie féministe et des propositions de réforme efficiente d’un point de vue financier.

Fondée sur l’idée d’une complémentarité étroite entre aide publique et aide privée, l’idée « d’aider les aidants » s’oppose à l’approche classique du développement de l’État providence comme substitut des liens familiaux affaiblis dans le monde moderne. Ensuite, les choix de réhabilitation de la parenté remettent en cause la définition de la « famille normale » de la politique familiale. Malgré des présupposés très différents, la confrontation du familialisme, du natalisme et de l’individualisme a conduit à une définition de la famille réduite à sa forme nucléaire. Aucun des dispositifs actuellement mis en œuvre par la branche famille ne fonctionne dans une perspective intergénérationnelle. Enfin, l’idée d’aider les aidants qui repose sur la reconnaissance du travail domestique des femmes dans la prise en charge des personnes dépendantes est en contradiction avec la représentation du rôle de la femme dans la politique familiale. Traditionnellement, dans le champ d’action de la branche famille, la reconnaissance du travail féminin non salarié était assimilée à l’idée du salaire maternel. Cette proposition mise en avant par les milieux familialistes pour reconnaître le rôle des femmes dans le soin et l’éducation des enfants a été refusée, à partir du début des années 1970, dans le cadre de la politique familiale française dont l’intervention en faveur des femmes a été construite en référence au salariat et à l’idée que l’émancipation féminine par le travail est compatible avec un objectif nataliste dès lors que l’on favorise la garde des enfants. Les prestations développées cherchent donc à concilier activité professionnelle féminine et rôle de mère.

Malgré ces obstacles, l’influence de cette communauté épistémique peut être repérée de manière continue dans le discours politique des principaux responsables de l’exécutif, à droite comme à gauche, dans les années 1990. Certains hauts fonctionnaires du ministère des Affaires sociales ont repris les mêmes thèmes et remettent en cause la prééminence de la démographie en raison des orientations trop natalistes qu’elle véhicule. L’idée de solidarité entre générations permet en effet de mettre l’accent sur le rôle social et politique de la famille dans la cohésion sociale [27]. Cependant, on ne peut pas repérer de véritable coalition d’acteurs réunissant des chercheurs et des hauts fonctionnaires au sein de la branche famille et susceptible de lui faire prendre le virage de la dépendance. En définitive, l’impact de cette communauté épistémique est resté limité chez les responsables de la branche famille dont la composition sociologique diffère de celle des hauts fonctionnaires du ministère des Affaires sociales. Les partenaires sociaux, syndicats, patronat et Mouvement familial n’ont pas non plus cautionné les idées de solidarité familiale étendue.

Notre société s’interroge de plus en plus sur la définition de ce que l’on appelle traditionnellement en France la politique familiale. L’analyse des marges de cette politique, en l’occurrence la question de la dépendance, donne une appréciation du degré de complexité de toute évolution de l’objet de ces politiques. Les experts spécialistes de la dépendance ont eu une influence très limitée sur le processus de décision, sans doute parce que leur projet était trop ambitieux par rapport aux possibilités de changement de cette institution. Toute tentative d’aggiornamento en matière de protection sociale doit intégrer de multiples facteurs : politiques, institutionnels, idéologiques et scientifiques. Les idées de cette communauté épistémique remettent en cause la sectorisation rigide de la Sécurité sociale mais aussi les présupposés les plus élémentaires du référentiel de la politique familiale [28]. Pourtant, la politique familiale, entendue comme secteur d’intervention de la branche famille de la Sécurité sociale n’est plus le seul lieu où l’on conçoive la « famille normale ». Les politiques éducatives, les politiques judiciaires pour les mineurs, les politiques en faveur des personnes âgées dépendantes prescrivent des représentations du rapport entre l’État, la famille et l’individu qui peuvent contraster notablement avec la « famille normale » de la politique familiale. Le surcroît de légitimité que confère l’utilisation des théories sociologiques en matière de politique familiale est rarement déterminant face au poids historique des structurations institutionnelles.

Le recours aux outils microsociologiques comme les notions de communauté épistémique ou de traduction pour analyser les phénomènes d’expertise est riche d’enseignements pour les fonctionnaires chargés de l’animation des politiques scientifiques dans les administrations centrales. Dans le cas des recherches sur les impacts familiaux de la dépendance, il faut noter que le bureau de la recherche de la CNAF a parfois soutenu les travaux de la communauté épistémique envisagée ici. Mais l’évaluation de cette mobilisation d’experts montre qu’il n’y a pas de relation mécanique entre le soutien à un domaine de recherche et la décision de réorienter la politique familiale vers telle ou telle population ou problème ciblé par les chercheurs.

Ce mode d’interrogation de l’expertise permet aux fonctionnaires responsables des politiques de recherche d’objectiver les interactions avec les milieux académiques et de relativiser ainsi leur propre rôle dans le processus de décision. Leur statut est tout aussi ambigu que celui des experts lorsqu’ils cherchent à dépasser leur rôle de veille scientifique et prospective. Ils doivent alors nécessairement articuler les résultats issus des sciences sociales avec un projet politique et prendre en compte les schémas idéologiques, parfois très contraignants, qui sont au fondement des institutions qu’ils servent. â—†