Avant de revenir sur ces différentes typologies, qu’on me permette une pointe d’ironie. Parmi les trois modèles classiques de régimes de welfare, identifiés par Esping-Andersen et par Titmuss avant lui, celui qui a de loin le mieux fonctionné – quel que soit le critère de performance que l’on retienne – est celui qui semble aujourd’hui le moins viable sur le plan politique, que ce soit dans sa patrie nordique d’origine ou ailleurs.

Dans The Real Worlds of Welfare Capitalism, mes collègues et moi-même avons étudié les expériences effectivement vécues sur une période de dix ans dans les sociétés (les seules pour lesquelles ces données sont disponibles pour cette période) qui illustrent chacun des trois modèles [3]. Nos conclusions montrent que le régime social-démocrate est au moins aussi bon que les autres en regard de chacun des critères d’évaluation qui ont pu être utilisés pour les régimes de welfare, et qu’il est meilleur que les autres en regard de la plupart de ces critères. Si l’on considère que l’État providence doit remédier à la pauvreté ou aux inégalités, à l’exclusion ou à l’insécurité, les régimes sociaux-démocrates apparaissent comme les meilleurs. Même si l’on ne retient comme principal objectif que la maximisation du revenu moyen par habitant (qualifié de « médian »), le régime de welfare social-démocrate est largement préférable au régime libéral, quelles que soient les performances économiques dont celui-ci se targue. Ces conclusions ont été prises en compte et même promues par la Banque mondiale comme par au moins un des lauréats du prix Nobel d’économie [4]. Espérons qu’elles finiront par influencer le débat à l’échelle mondiale en permettant la résurrection du vieux modèle social-démocrate en tant que solution politique viable. Les modèles étatistes de type social-démocrate ont fait l’objet ces dernières années d’un flot de critiques souvent infondées, qui ont fini par les discréditer politiquement quelles que soient leurs performances réelles.

C’est une dimension importante du présent essai. Les politiques publiques fondées sur une évaluation scientifique des expériences passées sont un idéal auquel on rend souvent hommage aujourd’hui. Au niveau des choix micropolitiques, cette rhétorique a parfois des effets concrets. Mais les choix macropolitiques entre des systèmes de politiques publiques complètement différents semblent être faits non seulement dans l’ignorance délibérée de toutes preuves, mais aussi en flagrante contradiction avec elles.

La question des prestations perçues n’est cependant que l’un des aspects du problème. Obtenir suppose ici que l’on donne. Les questions relatives à l’identité du « payeur » et du « fournisseur » – le marché, la famille, la communauté ou l’État – sont tout aussi importantes dans les mécanismes des États providence. Ce discours nouveau sur les « piliers » a été inauguré par la Banque mondiale, dans une tentative de dégager l’État de la responsabilité financière dans un contexte de crise de financement des retraites [6]. Mais, quelle que soit son origine, cette innovation offre une perspective intéressante pour les États providence dans leur ensemble.

Il existe en effet des « affinités naturelles » entre les piliers et les différents types de régimes. Les prestations sociales-démocrates, universelles et uniformes, sont le plus souvent dérivées des prélèvements fiscaux généraux. Les régimes libéraux s’appuient principalement sur le marché pour assurer le bien-être des personnes, en n’imputant qu’une responsabilité résiduelle à l’État ou au secteur caritatif dans le cas de populations qui ne peuvent subvenir à leurs propres besoins sur les marchés ordinaires. Les régimes corporatistes utilisent de la même manière conjointement l’État et le marché (afin de collecter les prélèvements à la source, pour financer les prestations, sur la base des activités professionnelles). Mais ce qui constituait le caractère le plus distinctif des dispositifs corporatistes classiques, c’était leur fondement familialiste : chaque foyer était relié à la société de marché par un seul soutien de famille, dont la participation au marché du travail rémunéré déterminait les droits de l’ensemble du foyer, les autres membres adultes restant à l’écart de la sphère du marché.

Affinité ne signifie pas pour autant identité. Les différents types de welfare se sont toujours appuyés sur chacun des piliers, d’une manière ou d’une autre. L’essentiel des efforts actuels de réforme porte sur l’identification de nouvelles combinaisons, mélangeant et appariant ces régimes et ces piliers de manière originale.

Plutôt que d’envisager chacune de ces combinaisons, j’évoquerai certaines des défaillances communes de ces nouveaux modes qui font reposer une plus large part du fardeau du welfare sur les piliers non étatiques.

Le recours accru aux dispositifs de welfare fondés sur le marché pose néanmoins un problème récurrent. La clé de la « contractualisation » est, sans surprise, le contrat. Or l’administration doit être capable de rédiger des contrats suffisamment rigoureux, précisant exactement ce qui est attendu des entreprises et déterminant les critères de performance traduisant fidèlement ces objectifs. Elle doit être aussi capable de surveiller le respect de ces contrats. Si elle échoue dans l’élaboration rigoureuse du contrat, les entreprises peuvent se contenter d’en respecter les termes explicites tout en faisant des économies partout où cela est possible (ce que la bureaucratie d’État elle-même n’aurait pas, ou beaucoup moins, intérêt à faire). Si elle échoue dans sa tâche de surveillance, les entreprises peuvent percevoir l’argent sans fournir les biens. La régulation est le corollaire de la contractualisation. Lorsque le secteur public délègue ses fonctions de welfare, il doit s’assurer qu’il obtiendra ce pour quoi il a payé. Il doit s’assurer que les bons d’achat seront utilisés pour acquérir des aliments et non du whisky ; que les agences pour l’emploi offriront réellement du travail aux personnes qu’elles sont supposées placer sur le marché de l’emploi et ainsi de suite.

C’est là que réside le problème. La justification néolibérale de la contractualisation des services publics repose en général sur l’hypothèse selon laquelle les acteurs du marché concurrentiel sont le plus souvent supérieurs à l’administration : ils sont plus rapides, plus flexibles, plus novateurs, plus efficaces. Mais si cela est vrai, la conséquence en est que les agents du marché au pied léger, auxquels les fonctions publiques ont été déléguées, auront toujours plusieurs pas d’avance sur les bureaucrates à la démarche pesante qui sont supposés les surveiller et les encadrer. Si les arguments des néolibéraux en faveur de la contractualisation sont justes, alors, et pour cette même raison, les deux types d’échecs de régulation seront également endémiques. L’argument qui plaide en faveur d’un recours accru aux modes de welfare fondés sur le marché plaide contre avec la même force.

L’accroissement de la participation au marché du travail, des femmes comme des autres, est une bonne chose pour la performance économique des systèmes néocorporatistes telle que la mesure la comptabilité nationale. Mais c’est une mauvaise chose pour la société néocorporatiste, dans la mesure où celle-ci repose en grande partie sur les contributions non rémunérées des femmes qui ne travaillent pas afin d’assumer des fonctions de soin et d’autres fonctions d’« intégration sociale ». Les taux de natalité décroissants qui vont de pair avec la participation accrue des femmes au marché du travail sont aussi une mauvaise nouvelle pour la viabilité financière des systèmes de cotisation à l’assurance sociale qui sont au cœur des dispositifs de welfare corporatistes. Jusqu’à aujourd’hui, ces systèmes ont presque toujours fonctionné sur le principe du pay as you go (« qui part est payé »), utilisant les prélèvements effectués sur les travailleurs d’aujourd’hui pour financer les pensions dues aux travailleurs d’hier, lorsqu’ils arrivent à l’âge de la retraite, sont malades, handicapés ou simplement chômeurs. Des taux de natalité bas signifient qu’il y aura à l’avenir un nombre de travailleurs insuffisant pour financer les allocations versées à ceux qui travaillent aujourd’hui, lesquels versent des contributions et accumulent des droits qui devront être satisfaits dans le futur. Dans ces circonstances, la seule manière de redonner une base actuarielle saine à l’assurance sociale est de la privatiser. Mais la transition vers une assurance complètement privatisée obligerait une génération à payer deux fois (une fois pour alimenter les prestations aux bénéficiaires actuels, une autre pour financer leurs propres prestations futures), ce qui n’est pas viable politiquement.

La faiblesse traditionnelle de la charité privée a toujours résidé dans son caractère purement discrétionnaire. Personne n’a de droit à la charité ; personne n’a le devoir d’être charitable [10]. Mais cette faiblesse constituait aussi la force singulière du secteur caritatif. Il n’était pas réglementé et, de ce fait, pouvait prendre en charge des personnes aux situations et aux besoins singuliers. Et, malheureusement, la nécessité de ce type d’institutions se fait toujours sentir. Comme le dira n’importe quel travailleur social, les gens trouvent des manières fort créatives de se mettre en difficulté, bien au-delà de ce qui pourrait être prévu dans la législation sociale ou les polices d’assurance, publiques ou privées.

Le problème sur lequel je souhaiterais attirer une attention particulière, c’est que la stratégie néocommunautarienne va inévitablement de pair avec celle du néolibéralisme, au sein de la nouvelle économie mixte du welfare. Les fonctions sociales publiques sont assez fréquemment déléguées à des acteurs non étatiques, soit associatifs et à but non lucratif, soit marchands et à but lucratif. De plus, cette dévolution est supposée se faire sans discrimination vis-à-vis de l’un ou l’autre. Quand ils concourent pour obtenir la responsabilité de services d’intérêt public, les acteurs à but lucratif et non lucratif sont supposés le faire sur un pied d’égalité. Deux problèmes se posent alors. Le premier concerne les motivations charitables au niveau individuel. Comme le savent bien les spécialistes des politiques sociales, depuis le travail de Richard Titmuss sur « la relation de don » (gift relationship), les motivations vénales ont pour propriété de faire fuir les motivations nobles [11]. Les gens cessent de donner leur sang gratuitement quand ils se rendent compte que d’autres sont payés pour cela. Le cas du sang est certainement particulier, mais les psychosociologues confirment systématiquement la tendance plus générale qu’ont les « récompenses extrinsèques » (l’argent) à chasser les « motifs intrinsèques » (faire quelque chose parce que c’est bien, intéressant, etc.). Cette réaction semble profondément ancrée dans notre psychologie et on la retrouve même chez nos plus proches voisins du règne animal. Des psychologues ont ainsi commencé une expérience avec un groupe de chimpanzés qui aimaient dessiner par pur plaisir ; dans un second temps, ils les ont récompensés pour leurs dessins ; les chimpanzés ont alors subitement perdu tout intérêt pour cette activité. Ils se sont mis à produire mécaniquement ce que les chercheurs appellent « l’équivalent simiesque de l’art commercial » et ont réclamé une récompense [12]. Ainsi, dans une situation de compétition entre entreprises lucratives et non lucratives, on ne peut que s’attendre à ce que la manne des dons charitables s’épuise.

À un niveau systémique, forcer les acteurs non lucratifs à concourir avec les acteurs lucratifs sur le même plan prive les premiers de leurs caractéristiques distinctives. Ils en viennent à entrer en compétition pour les mêmes contrats, à traiter les mêmes dossiers délicats, à fournir les mêmes prestations. Par ailleurs, les acteurs à but non lucratif entrent dans cette compétition avec un handicap spécifique, pour autant qu’ils s’intéressent à leurs clients. Leurs concurrents à but lucratif ne s’intéressent qu’au profit. C’est pourquoi ils feront le plus d’économies possibles, à la fois pour emporter le contrat et le rendre profitable. Cela leur permet du même coup de surpasser les offres de leurs rivaux à but non lucratif, plus scrupuleux, et garantit qu’ils serviront moins bien l’intérêt public quand ils auront obtenu le contrat.

Il y a bien entendu plusieurs façons de réhabiliter l’État. Le gouvernement peut être « réinventé » de différentes manières, qui le rendent plus ouvert, plus attentif à ses « clients », plus réactif aux situations et aux besoins singuliers des personnes dont il s’occupe [13]. L’universalisme peut être atteint sans uniformisation. Répondre de façon égale aux besoins de santé de tout un chacun n’équivaut pas à administrer le même traitement à tout le monde. De même que l’État peut taxer différentes catégories de revenus de façon différente, de même il peut verser des prestations sociales différentes à des individus différents. Étant donné qu’il y a de bonnes raisons à la différenciation, les sociaux-démocrates peuvent se réconcilier avec cette idée, plutôt que d’insister aveuglément sur « l’uniformité de traitement » et les « allocations à taux uniforme » comme l’alpha et l’oméga de la social-démocratie [14].

L’État réinventé ne serait pas seulement une très bon fournisseur de services sociaux. Ses capacités supérieures d’accumulation des ressources et de répartition des risques en font aussi un instrument optimal de financement du welfare. Comparons-le avec la famille ou la communauté locale. Une catastrophe modeste suffit à mettre une famille en faillite. Si la catastrophe est plus générale et qu’elle affecte au même moment beaucoup de gens dans le voisinage, les ressources de la communauté locale seront épuisées. Cela est vrai aussi des fonds mutuels d’assurance dans le secteur privé. La logique de l’assurance mutuelle est celle de la mise en commun du risque, les primes des chanceux devant financer les remboursements des malchanceux. Si tout le monde manque de chance au même moment, le système entier s’effondre. En revanche, l’assurance sociale organisée par l’État peut moduler la fiscalité pour remédier aux défaillances du système [15]. Il peut paraître ironique que les assurances privées s’en remettent en dernière instance aux mêmes garanties publiques. Le système chilien de fonds de pension privés, dont la Banque mondiale voudrait faire un exemple planétaire, comporte ainsi une garantie explicite de l’État, stipulant qu’aucun investisseur dans le fonds de pension ne doit perdre d’argent (au pire, il n’obtient aucun intérêt sur son investissement) [16].

La conférence de Richard Titmuss, il y a presque un demi-siècle, relevait des paradoxes semblables. Pourquoi devrait-on s’opposer aux allocations logement en faveur des pauvres quand on accepte les exemptions d’impôt sur les prêts immobiliers de ceux qui sont assez riches pour acheter leur logement ? Pourquoi s’opposerait-on aux pensions d’État quand on accepte les abattements fiscaux sur les retraites par capitalisation ? Si tout un chacun – libéraux et corporatistes, aussi bien que sociaux-démocrates – s’en remet de cette manière au financement public du welfare, pourquoi ne pas le faire explicitement dans un bon style social-démocrate, plutôt qu’en sous-main ? [17]

Si l’on revient à la question « qui obtient quoi et à quelles conditions ? », il apparaît non seulement que le régime social-démocrate s’appuie sur le pilier étatique pour financer et distribuer les prestations, mais qu’il s’engage aussi idéologiquement à ce qu’elles soient universelles, sur la base des « droits sociaux » et de la citoyenneté. Cependant, aussi solidement inconditionnels que puisse être leur système redistributif, les sociaux-démocrates sont plus exigeants à d’autres égards. Traditionnellement, ils sont aussi fermement attachés à des « politiques d’activation du marché du travail », visant à diriger la population vers le travail rémunéré. En ce sens, le régime social-démocrate, comme les régimes libéral et corporatiste, est essentiellement « productiviste ». Tous ces régimes traditionnels de welfare « donnent la priorité au travail » et définissent le travail avant tout comme l’engagement productif dans des marchés de travail rémunéré.

Mais le travail peut être productif sans être rémunéré. Les femmes – et les hommes – au foyer en sont la preuve, de même que les bénévoles, dans les églises, les crèches, les écoles ou les soupes populaires. Il ne fait aucun doute que toutes ces activités sont du travail et que celui-ci est productif, au sens le plus commun du terme. En témoignent les efforts de l’OCDE pour intégrer ces activités dans la comptabilité nationale [18].

Une part croissante des théoriciens du social tentent de revaloriser toutes ces sortes d’activités non marchandes. Ils mettent avant tout l’accent sur l’importance sociale de cet engagement communautaire. Ils veulent que les gens soient libres de s’investir comme ils l’entendent et, à cette fin, ils défendent le versement réellement inconditionnel d’un revenu garanti universel à taux uniforme. Ils le défendent comme une contribution à la « liberté réelle pour tous ». Les individus dont un revenu décent est garanti par l’État peuvent choisir librement entre différentes options : s’engager dans le travail salarié et gagner plus d’argent ; consacrer leur temps à s’occuper des autres ; se former ou, simplement, ne rien faire. L’idée fondamentale d’une allocation universelle serait de garantir l’autonomie de choix des personnes [19]. D’autres théoriciens espèrent atteindre cet objectif à travers l’accumulation d’un « capital de base » ou de « prise de participation » (stakeholding), consistant à distribuer à chacun un capital qui le rendrait indépendant et libre de choisir entre ces différentes options [20].

La vague actuelle de réformes du welfare suit à n’en pas douter la direction diamétralement opposée. Au lieu de libérer les gens de la nécessité du travail salarié, la plupart de ces réformes prennent la forme du workfare (retour au travail). Elles cherchent à forcer les individus à accepter un travail salarié, en les menaçant de la suspension des prestations sociales [21]. Cependant, de manière invariable, certaines personnes sont toujours exemptées des exigences du workfare : les enfants, les personnes âgées et très handicapées. Ceux qui doivent s’occuper d’elles le sont parfois aussi. Et le sont aussi, de plus en plus, ceux qui s’acquittent de leur « obligation mutuelle » envers la société par des activités de service bénévoles d’autres sortes : aide au centre communautaire ou à la cantine scolaire, entraînement de l’équipe de football de l’école ou d’autres choses encore. Dès lors, le workfare s’apparente de plus en plus à un « revenu de base », tout au moins à un « revenu de participation », en rapport avec le type de contribution à la collectivité [22]. Cela ne correspond pas encore à une allocation universelle inconditionnelle, mais les conditions d’obtention sont néanmoins réduites à une « participation d’une quelconque utilité sociale » ; la liste de ce qui est considéré comme tel s’allongeant sans cesse, cette condition devient de moins en moins contraignante. À un certain point, nous atteignons l’étape où quiconque veut un « salaire social » n’a qu’à trouver quelque chose d’utile à faire et réclamer en échange le salaire du workfare.

Cela aura bien sûr été une conséquence complètement involontaire des réformes de type workfare. Cette utopie du « revenu garanti (de participation) » aura été réalisée par les gouvernements de droite les plus radicaux à travers le monde, ceux qui sont le plus enclins à nous forcer à nous soumettre à la discipline du marché du travail. C’est une délicieuse ironie. Mais les situations ironiques abondent en ce monde tant il est vrai qu’il est parfois indispensable d’emprunter des voies détournées pour atteindre un consensus autour de politiques sociales progressistes. â—†

(Traduit de l’anglais par Yohann Aucante, Sandrine Lefranc, Daniel Mouchard)