Raisons politiques : Il semble que le Livre blanc sur la gouvernance constitue un effort, mis en œuvre par la Commission européenne, pour « démocratiser » l’exercice de l’expertise européenne, notamment par une ouverture accrue au jugement public : transparence, accès de la société civile aux mécanismes décisionnels. Pourriez-vous revenir sur l’histoire de ce Livre blanc et expliciter les principes de la gouvernance ?

Notis Lebessis : Rappelez-vous… Au printemps 1999, pour la première fois dans l’histoire de la Communauté, la Commission européenne a dû démissionner. Installée fin 1999, la Commission qui lui a succédé a fait figurer au premier rang des orientations stratégiques pour sa législature « la promotion de nouvelles formes de gouvernance ». L’idée d’un Livre blanc [1] pour mettre en œuvre cette orientation a émergé au sein même du Collège des commissaires. Son annonce devant le Parlement européen a été faite dans le discours d’investiture prononcé par le président Prodi le 14 janvier 2000. Dans les discours qui ont suivi, il précisait davantage ce qu’il fallait en attendre : « le Livre blanc devrait poser les questions fondamentales sur les politiques et les institutions dont l’Europe avait besoin à l’aube du 21^e siècle ». La conférence intergouvernementale (CIG) de Nice, chargée de la réforme des institutions laissée inachevée par la CIG d’Amsterdam, était certes toujours en cours et allait bientôt entrer dans sa phase conclusive. Cependant, à mesure qu’avançaient les négociations, il devenait improbable que Nice « accouche » vraiment des réformes nécessaires à une Europe élargie. Dans le climat de crise qui avait entouré la démission de la Commission Santer, il était donc normal que la nouvelle Commission essaye de prendre ainsi l’initiative d’une relance ; mais, en même temps, il était politiquement délicat de le faire. De fait, au-delà de l’idée initiale imparfaitement claire qu’avaient les responsables de la Commission du contenu futur du Livre blanc, l’ambition de départ a dû se réajuster au contact des réalités du bras de fer inter-institutionnel et du calendrier politique. C’est devenu évident fin 2000, après l’annonce à Nice par les chefs d’États et de gouvernement du lancement d’un grand débat sur l’avenir de l’Europe et d’une nouvelle conférence intergouvernementale en 2004. Peu après cette annonce, ceux qui avaient la charge de préparer les propositions du Livre blanc de la Commission recevaient le mandat de les imaginer « à traité constant ». Pour les besoins de l’exercice, l’Europe du 21^e siècle pouvait s’accommoder du cadre institutionnel existant !

C’est là qu’est sans doute intervenu le rôle de la réflexion sur la gouvernance menée, au sein de la Commission, par la Cellule de prospective avant même l’arrivée de Romano Prodi.

R. P. : Qu’est-ce que la Cellule de prospective ?

N. L. : Elle a été créée en 1989 sur l’initiative de Jacques Delors. C’était un petit groupe de douze à seize personnes, directement placé sous l’autorité du président de la Commission mais indépendant des services et des directions générales en charge des politiques. À sa création, elle a reçu pour mission de « suivre et d’évaluer l’intégration européenne ». Vaste mandat ! La Cellule devait éclairer les commissaires sur des enjeux de la construction européenne, détecter des évolutions porteuses d’intégration ou, au contraire, susceptibles de la ralentir. En soi, la création de la Cellule de prospective n’a pas été facile à accepter au niveau de la Commission, parce que Jacques Delors, anticipant sur un pouvoir qui n’a été formellement reconnu aux présidents de la Commission que plus tard, était déjà un président extrêmement fort. Ses collègues n’ont pas vu ainsi d’un très bon œil la création d’un nouveau service sous son autorité. Ils l’ont finalement accepté mais avec de multiples contraintes. Cela explique en particulier pourquoi ce groupe, chargé de réfléchir sur l’intégration européenne, s’est systématiquement vu refuser tout mandat de réflexion sur la dimension proprement politique et institutionnelle de l’avenir de l’Europe. On n’a eu accès à ces dimensions-là que par des biais spécifiques, par exemple, « l’identité européenne ». En 1990 – et je pense que c’était le premier jalon d’une réflexion en rapport avec la gouvernance –, la Cellule a organisé un colloque autour de la question de l’identité postnationale, auquel participaient Jürgen Habermas, Ronald Dworkin, Charles Taylor, Jean-Marc Ferry et Luc Ferry… Il s’agissait de penser les conditions d’une démocratie plurinationale. Mais, comme vous le voyez, c’est le mot « identité » qu’on a mis en exergue. Et encore, cette opération a été menée en partenariat avec l’université de Louvain et non comme une opération propre à la Cellule de prospective – d’ailleurs, on n’en aurait pas eu les moyens [2].

Entre ce moment-là et l’arrivée de Jacques Santer en 1995, il y a eu un relatif silence de la Cellule sur les questions politiques et institutionnelles. Entre-temps, Maastricht a suscité un choc important en matière d’intégration européenne. En effet, le « non » danois et le « oui, mais » français ont révélé la distance entre une forme d’expression de la « volonté populaire » et ce que les élites lui proposaient.

Pour une Cellule de prospective en charge du suivi et de l’évaluation de l’intégration européenne, c’était une interpellation extrêmement forte. Comment interpréter cette distance et le fait que, quand on interroge les Européens sur l’Europe, il y ait tellement de contradictions ? L’idée européenne est perçue positivement, pour l’essentiel, mais pas toujours : certains aspects des affaires européennes gênent. Jacques Delors étant parti, c’est par ce biais-là que la Cellule de prospective a commencé une réflexion sur le renouvellement de l’art de gouverner. Comment comprendre « la crise des institutions » et un certain malaise démocratique ? Comment interpréter les innovations en matière d’approfondissement démocratique ? Comment évoluent le rôle et les responsabilités des pouvoirs publics aujour-d’hui ? Toutes ces choses qui coexistent à la fois : « la crise » ou, en tout cas, une certaine incomplétude et un essoufflement des formes traditionnelles de régulation et de légitimation démocratiques et l’invention de nouvelles formes. À la recherche d’un cadre interprétatif pour étayer sa réflexion, la Cellule s’est tournée vers ses partenaires du Centre de philosophie du droit de Louvain avec qui elle avait déjà travaillé. Avec leur réseau en Europe, ils étudiaient précisément la question du renouvellement des formes de la régulation démocratique. Ensemble, nous avons organisé un séminaire interne, associant les fonctionnaires de la Commission, à qui nous avons proposé de réfléchir sur l’évolution des politiques publiques européennes et des façons de les construire, en d’autres mots, de réfléchir sur le renouvellement de notre métier d’agents publics européens. Ce séminaire s’est déroulé sur pratiquement deux ans, avec des apports extérieurs, notamment de la part d’intellectuels travaillant sur l’intégration européenne, sur les systèmes politiques et sur les administrations, ce qui a permis d’apporter des éclairages complémentaires à notre sujet. Le résultat paraît aujourd’hui avec pas mal d’années de décalage [3].

R. P. : Qu’en est-il de la notion de gouvernance ?

N. L. : Pour la Cellule, le mot de gouvernance était une invitation à renouveler le regard sur les réalités que la science politique a l’habitude d’analyser. Renouvellement nécessaire non pas seulement parce que la science politique traditionnelle a forgé ses outils d’analyse en référence aux réalités nationales. Mais aussi parce que lorsqu’elle décrit les mécanismes de coordination de l’action collective et qu’elle traite la question de la validité et de la légitimité de l’intervention publique, elle a tendance à indexer sa description sur la prise de décision. De considérer aussi qu’une décision serait valable et valide parce que ceux qui l’ont prise ont été valablement désignés.

L’idée de gouvernance renvoie quant à elle à l’expérience constante de la vie des administrations où trop de choses apparaissent déjà déterminées au moment où ceux qui ont la charge formelle de prendre les décisions vont effectivement les prendre et qu’en réalité des choix importants sont déjà faits. Ce n’est pas différent pour un Parlement. Lorsqu’il délibère en vue d’une décision, en réalité, les choix apparaissent déjà, et pour beaucoup, prédéterminés. Certains décrivent cela comme « l’étirement » de la phase législative en amont et en aval du travail parlementaire proprement dit. Comme l’action publique porte aujourd’hui sur des réalités très complexes, avec une dimension technologique forte, les conditions de l’élaboration des règles diffèrent fondamentalement de ce qu’elles étaient à la fin du 19^e siècle ou au début du 20^e. Les sujets sont devenus plus complexes, en relation avec l’accroissement de la complexité technique d’abord, mais aussi en raison de la complexité organisationnelle, liée à l’ouverture et à l’interdépendance du monde. Beaucoup de décisions sont déléguées aujourd’hui à l’exécutif et, notamment, à sa branche administrative et à ses multiples ramifications, avec une inadaptation des mécanismes traditionnels de contrôle démocratique.

Au-delà donc de la dimension internationale, l’enjeu d’un approfondissement démocratique européen selon la Cellule de prospective, et pour le formuler brièvement, c’est d’inventer des formes nouvelles de contrôle du pouvoir discrétionnaire des administrations. Et parmi les moyens expérimentés, certains ont pour but de remettre ceux que la science politique appelle les « principaux politiques » (ceux qui ont la charge formelle du contrôle de l’administration, comme le Parlement, par exemple) en situation d’exercer ce contrôle. Parce qu’en réalité, ils ne l’ont souvent plus. La complexité des matières est telle qu’un Parlement, par exemple, sauf s’il s’en donne exceptionnellement les moyens, n’a pas la capacité réelle de connaître et de contrôler ce que l’exécutif et son administration font, qui est hautement technique et a en même temps, assez souvent, une vraie dimension politique. Or, au moment où un choix qui a une dimension politique est présenté juste comme choix technique, la démocratie perd quelque chose. Par le biais de ce que les politistes appellent le « contrôle diffus » et, notamment, par plus de transparence du processus décisionnel, on espère ainsi donner le moyen à des parties concernées d’alerter opportunément et d’aider les principaux politiques à exercer leur rôle.

R. P. : Pourriez-vous préciser les principes de la gouvernance et le contenu du Livre blanc ?

N. L. : Un axe majeur de nos propositions vise à assurer une implication mieux organisée et plus large de la société civile et d’une diversité d’acteurs dans l’action européenne et le processus d’élaboration des politiques. Le diagnostic implicite est que les États et la Commission n’ont plus la capacité d’élaborer des propositions solides, robustes, sans s’appuyer sur un savoir beaucoup plus partagé et qui va très au-delà de leurs propres capacités d’expertise. Donc, le temps où l’expertise était concentrée dans les administrations et dans tout ce qui dépendait de l’État est révolu. Quand il s’agit de réguler les produits chimiques, qui, mieux que l’industrie chimique, sait quelle est la dangerosité d’un produit ? Même chose lorsqu’il s’agit de réguler les nouveaux moyens de télécommunications. Comment l’État, avec sa seule expertise, suffirait-il à évaluer les enjeux ? Donc, il faut que les pouvoirs publics organisent un jeu collectif beaucoup plus ouvert et pluraliste. C’est pour cela aussi qu’on a parlé de gouvernance plutôt que de gouvernement.

La Commission a montré une certaine réticence à l’égard des orientations de la Cellule de prospective, notamment celles visant à établir une obligation de consultation de personnalités ou d’organismes extérieurs dans le processus législatif, en raison de ce qu’elles impliqueraient en matière de ressources pour être valablement mises en œuvre, mais aussi en raison des risques d’utilisation stratégique et de blocage qu’elles pourraient engendrer. Malgré tout, une série d’engagements inspirés de ces orientations ont été pris dans ce Livre blanc. Certaines des 39 propositions qu’il contient incitent la Commission elle-même à prendre des décisions pour améliorer la gouvernance européenne. D’autres intéressent les autres institutions, les États membres et les administration publiques. Sur la base des engagements du Livre blanc, la Commission a depuis formalisé davantage des propositions pour mieux fabriquer les règles européennes qui sont plus connues sous le vocable de better regulation. Il en va ainsi, par exemple, avec la proposition de systématiser les analyses d’impact. Ça a l’air technique, mais c’est extrêmement important pour dépasser les cloisonnements dus à la sectorialisation des politiques en prenant mieux en compte la diversité d’intérêts et d’enjeux, et en le faisant au moment le plus opportun : lors du cadrage des problèmes et des options. Elle a aussi élaboré des normes minimales de consultation. C’est vrai qu’on n’est pas allé jusqu’à la codification juridique de ce qu’est une bonne consultation et de la façon dont elle doit être faite, mais on a donné des orientations. Si nous sommes sérieux, nous devrons quand même suivre nos propres orientations ! Et ça commence à produire des effets.

Renaud Dehousse : Il me semble en effet que la Cour de justice n’aurait aucune difficulté à considérer qu’une communication comme celle qui a été faite en matière de principes de consultation engage la Commission du point de vue juridique.

N. L. : Elle a aussi élaboré des orientations sur l’expertise : lorsque la Commission choisit et utilise des experts, dans quelles conditions le fait-elle ? Comment s’assure-t-elle de leur qualité et de leur indépendance ? Le mot d’indépendance doit d’ailleurs être nuancé. S’il est politiquement utile comme horizon, il prête souvent à confusion. En réalité, c’est une pluralité d’expertise qu’il faut viser. Dans les conditions d’aujourd’hui, un expert vraiment « indépendant » serait un expert qui ne saurait rien !

R. P. : À ce sujet justement…, seriez-vous d’accord pour qualifier l’Union européenne de gouvernement d’experts ?

R. D. : Poser la question dans ces termes-là implique une réponse assez tranchée. La question est de savoir si l’Union européenne est, plus que les gouvernements nationaux, un système de gouvernement ou de gouvernance d’experts. Je crois que c’est ça, la question la plus intéressante, parce que, comme Notis l’évoquait tout à l’heure, le fait est que nous vivons dans des sociétés complexes, qui ont à affronter des problèmes complexes pour lesquels le point de vue des experts est incontournable. C’est un problème que rencontrent aussi, ô combien, les démocraties nationales. Il n’est ni plus ni moins prononcé au niveau européen. Simplement, le poids des experts y est peut-être plus visible qu’au niveau national, ce qui est peut-être une bonne chose pour la démocratie. Pourquoi cette visibilité accrue ? D’abord, parce qu’on est en présence d’un système politique dans lequel les logiques politiques traditionnelles et, en particulier, les logiques partisanes passent au second plan. Lorsqu’un problème est abordé par l’Union européenne, il y a rarement des mobilisations partisanes nettes. On assiste parfois à des mobilisations en fonction de clivages idéologiques, comme l’ont montré les débats sur la gouvernance économique ou sur la nécessité de prendre en compte les questions sociales dans la Constitution, mais c’est plutôt une exception. Pourquoi ? Parce qu’il n’y a pas, en fait, de force politique véritablement constituée au niveau européen. Il y a bien sûr des formations politiques transnationales, mais, dans leur fonctionnement, ce sont plutôt des confédérations que des acteurs autonomes : ce qui est déterminant, c’est ce que pensent les partis nationaux. Je crois que c’est un aspect important, qui empêche l’émergence au niveau européen d’un débat politique semblable à celui qui peut exister au niveau national.

R. P. : C’est ce que vous appelez le gouvernement non majoritaire ?

R. D. : Ça, c’est encore autre chose, c’est vraiment une question de « mécano institutionnel ». En parlant de gouvernement non majoritaire, j’ai voulu suggérer qu’en raison de sa nature hétérogène, l’Europe était condamnée à la recherche du consensus, parce que l’alternative majoritaire risquait de conduire à une superposition de clivages partisans aux clivages nationaux, superposition que j’estime dangereuse pour la stabilité du système politique européen. Ici, mon point de vue est plus analytique : j’essaye simplement de regarder la manière dont se constituent les débats de politique publique au sein de l’espace européen. Et l’on voit bien que la difficulté majeure est ce que j’appellerai un déficit politique, c’est-à-dire l’absence de tous ces acteurs dont les positions constituent autant de repères dans le débat politique national : partis politiques, partenaires sociaux, ONG… Au niveau européen, il n’y a pas de véritable équivalent. C’est ce qui laisse une place beaucoup plus grande aux experts.

N. L. : Bien sûr, Renaud vient de caractériser la situation dans laquelle on se trouve et la nécessité de s’appuyer sur du savoir expert. Je dirais que les questions qui font débat public, et par rapport auxquelles il y a une espèce de contestation du rôle de l’expert ou d’interrogation sur son rôle, ont été souvent des questions liées à la santé publique et à la sécurité, comme par exemple le nucléaire, à des sujets donc où la connaissance même apportée par les experts est contestée. Cela exige un renouvellement de la façon dont l’acteur public fait appel à l’expertise, l’Union européenne comme les États membres d’ailleurs.

Je dévie un peu de votre question, mais je pense que l’enjeu est d’éviter de rester prisonnier d’un seul type d’expertise. Notre interrogation a été : comment faire en sorte que notre appel à l’expertise, que l’organisation même de l’expertise, facilite le renouvellement des connaissances et laisse le moins possible d’incertitudes dans l’obscurité ? Et un levier principal est celui de la pluralisation de l’expertise.

R. P. : La logique experte c’est très bien, mais elle est limitée, voire bornée. Et vous donnez vous-même la solution : c’est la pluralisation des experts. Peut-on parler de contrepoids à l’expertise au sein de l’UE ?

R. D. : La question, telle qu’elle est posée, est biaisée, parce qu’elle sous-entend qu’il y a une communauté des experts avec ses intérêts propres, mais surtout un point de vue univoque… Je ne suis pas un spécialiste de la philosophie des sciences, mais on sait depuis Karl Popper que le propre du savoir scientifique, c’est le doute. Il suffit de se frotter aux experts pour s’apercevoir qu’il n’y a pas nécessairement un point de vue des experts, contrairement à ce que vous semblez dire. Il y a des points de vue d’experts, qui ne sont pas nécessairement concordants. Et, très souvent, le contrepoids à un expert, c’est un autre expert. On le voit d’ailleurs même dans les machineries bureaucratiques. Quand le Congrès américain a voulu faire contrepoids à l’expertise des agences spécialisées, qu’a-t-il fait ? Il a créé ses propres structures d’expertise : des experts étiquetés « Congrès » qui allaient consulter les dossiers compilés par les experts étiquetés « Agences administratives » pour passer au crible les opinions expertes contenues dans ces rapports et alimenter leurs mandants, c’est-à-dire les parlementaires, rendre l’analyse critique des opinions des experts. Donc, la première des questions n’est pas de trouver un contrepoids aux experts, mais d’organiser au sein de la communauté scientifique, ou plutôt dans les rapports qu’on veut avoir avec la communauté scientifique, ce débat pluriel, cette pluralité de voix.

R. P. : Quand vous parlez de ces experts nombreux et variés, s’agit-il de scientifiques, de ceux qui sont associés aux comités de gestion, de ceux qui sont consultés… ?

N. L. : Il n’y a pas un type ou une configuration particulière d’expertise qui serait visé. Dans la nouvelle Agence de sécurité alimentaire, par exemple, subsistent les mêmes comités d’experts qu’auparavant ; donc, il y a une structure de comités coordonnée par un comité scientifique directeur. Mais chaque réunion commence maintenant par une déclaration sur les conflits d’intérêts que pourraient avoir les experts. On essaie également d’assurer une transparence de leurs travaux. Je voulais illustrer les propos de Renaud sur la contre-expertise. Plutôt que de demander à un expert : « Dites-moi quelle est la bonne solution », on peut aussi imaginer de lui poser la question, par exemple, face aux problèmes de la gestion des déchets nucléaires : « Défendez l’option de l’enfouissement profond et mobilisez toutes vos connaissances scientifiques à l’appui de cette option ». Puis, demander à un autre groupe d’experts : « Vous, vous allez défendre l’option inverse… ». On placerait ainsi le scientifique en situation de se justifier dans un univers qui n’est pas uniquement scientifique, ce qu’il déteste, parce qu’en principe, si on lui demande son avis, c’est au titre de la science… En réalité, étant donnée la complexité des sujets traités, le décideur n’est pas le mieux armé pour identifier les zones d’ombre laissées par l’accumulation des arguments. C’est le rôle de la contre-expertise publique, surtout si elle est organisée de cette façon-là. In fine, on sera plus conscient des faiblesses et des incertitudes inhérentes à un sujet par rapport auxquelles la science elle-même n’est pas en situation aujourd’hui de se prononcer. La décision que l’on prendra sera donc mieux informée et plus responsable. Il ne faut pas faire reposer la responsabilité de la décision sur l’expert. Ça, c’est un biais, et c’est ce que l’on sous-entend lorsqu’on parle de gouvernement des experts.

R. P. : Donc il ne faut pas que ce soit l’expert qui décide. Mais, dans le fond, n’est-ce pas lui qui décide dans l’Union européenne ? Est-ce qu’on ne décide pas sur des bases faussées ou unilatérales ? Cette confrontation des points de vue existe-t-elle réellement et informe-t-elle la décision publique d’une façon contradictoire ?

R. D. : La différence qu’on peut faire entre le niveau européen et le niveau national tient moins au poids qu’aurait l’expertise à l’un ou l’autre de ces niveaux qu’à la possibilité précisément de procédures faisant intervenir les citoyens. Là, oui, il y a des différences. On pourrait dire que le poids des experts est plus ou moins identique, mais qu’au niveau national, il est plus facile aux personnes intéressées de se mobiliser, d’utiliser les procédures existantes de façon plus ou moins efficace (parce que là aussi il y aurait des choses à dire), de faire pression sur les pouvoirs publics et de faire bouger les choses…

R. P. : Pouvez-vous donner un exemple au niveau national ?

R. D. : Un exemple de mobilisation sur un enjeu technique ?

R. P. : Oui, l’éthique ou la bioéthique peut-être ?

R. D. : Oui, encore que je n’aie pas vu de manifestation de masse sur ce sujet. En revanche, il ne manque pas d’exemple de mobilisations de catégories de la population – fonctionnaires, agriculteurs – lorsqu’elles sentent leurs intérêts menacés. Et ces catégories sont représentées de façon beaucoup plus directe au niveau national qu’au niveau européen. Au fond, c’est le problème de la faiblesse des contrepoids à l’expertise que soulève votre question. Dans une optique fédéraliste, on soutient que le citoyen est représenté aujourd’hui par le Parlement et demain par la Commission, lorsque celle-ci sera élue d’une façon ou d’une autre. En fait, c’est une façon assez pauvre de concevoir la représentation, parce que les parlementaires européens ne sont pas très représentatifs. Ils sont souvent élus sur les listes nationales, donc peu en prise avec leur électorat. Par ailleurs, il faut voir comment fonctionne pratiquement le Parlement européen, qui est la chose la plus proche, nous dit-on, d’un espace de délibération au niveau européen : c’est une assemblée énorme, entravée dans son bon fonctionnement par la multiplicité des langages officiels et par le nombre de décisions qui doivent être prises dans un espace de temps très limité. Je vous recommande à ce propos la lecture d’un article d’Alain Krivine paru dans Le Monde il y a quelques années [4] : il y dresse un tableau fascinant de son expérience de parlementaire européen. À quoi se résume l’espace de délibération ? Une minute pour exprimer son opinion, deux minutes si vous êtes chef de groupe, je crois que c’est à peu près ça… Déjà, la délibération en prend un coup. Et quand on a des votes, c’est plusieurs centaines de votes dans la même matinée, où il faut pousser son bouton et où il faut faire gaffe, parce que si vous vous trompez de tempo, vous croyez voter un subside pour l’aide alimentaire au Kosovo et patatras ! C’est au contraire une subvention pour la culture du tabac dans je ne sais quelle province lointaine de l’Union… Et ce serait ça, l’espace de délibération européen ? Le tableau n’est pas plus réjouissant si l’on adopte une lecture intergouvernementale. Tony Blair a beau affirmer que les États sont démocratiques et qu’ils peuvent donc légitimement contrôler ce qui se fait au niveau européen ; ça aussi, c’est une vue de l’esprit. Dans le meilleur des cas, les élus nationaux peuvent contrôler le comportement de leurs représentants au sein des conseils européens, mais ils ne le font que rarement… C’est pourquoi nous avons à inventer des contrepoids au pouvoir des experts et, de façon plus générale, à la technocratie.

R. P. : Comment la gouvernance, que la Cellule de prospective a introduite dans l’intégration communautaire, peut-elle permettre de faire émerger ce contrepoids, et réapparaître la figure du citoyen ou de l’opinion publique dans la décision publique, puisqu’eux seuls détiennent le jugement légitime en démocratie ?

N. L. : Ce qu’on essaye de distinguer, ce sont ceux qui ont la responsabilité formelle de décider, ceux-là, la gouvernance, comme vous dites, ne les questionne pas. Elle « porte » son intérêt et son regard sur tout ce qui précède le moment de la décision que continueront de prendre ceux qui en ont la responsabilité formelle, à qui a été délégué, par les mécanismes de démocratie, le pouvoir formel de décider. Ce que « dit » la gouvernance, c’est que la représentativité et la délégation telles qu’elles sont organisées à l’heure actuelle, sur des bases professionnelles, sur des bases territoriales, sont parfois inadaptées au regard des sujets qu’il s’agit de traiter. Elles sont parfois difficilement mobilisables tout au long du processus de formation et d’élaboration des politiques, surtout si on se réfère bien en amont. Les principes de la gouvernance essaient de promouvoir la reconnaissance d’un enrichissement des canaux, des dispositifs de représentation ad hoc sur les problématiques qui n’ont pas forcément toujours besoin de cadres permanents. On peut très bien imaginer un forum qui, pendant un temps, informe bien en amont un processus décisionnel, étant entendu que la décision in fine sera toujours prise par ceux qui ont la responsabilité formelle de la prendre. Pluralisons donc les canaux de la représentation, hybridons-les, pour que ce ne soient pas uniquement des professionnels de la décision qui participent à cela ; croisons la dimension politique, la dimension de l’expertise, la dimension de la partie directement concernée. Acceptons même l’idée, et c’est quelque chose de différent, que la démocratie n’a pas comme seuls sujets des citoyens, mais aussi des acteurs collectifs. Là, c’est poser des critères de reconnaissance par la démocratie des acteurs collectifs.

R. P. : Vous dites : « Pluralisons les types d’acteurs, croisons les perspectives ». Très bien. Concrètement, qui sont les gens que l’on peut associer aux processus de décision « en amont »… et jusqu’où en amont ?

N. L. : On se rapproche de cette pluralisation lorsque la Commission fait appel, dans l’élaboration de ses propositions, à d’autres acteurs que ceux qui ont traditionnellement la responsabilité d’émettre une proposition. En matière de transport, par exemple, on consulte aussi ceux qui s’occupent de l’environnement, de la cohésion et du développement des territoires. Lorsque je parlais de forum hybride, je faisais référence à des expériences qui, à l’heure actuelle, ne sont connues qu’au niveau national. Et là, effectivement, il y a une multitude d’inventions et d’innovations.

R. P. : Par exemple ?

N. L. : Eh bien, par exemple, la conférence des citoyens sur des sujets comme les choix technologiques qui ont une dimension d’incertitude, une dimension éthique. Souvent, le politique cherche lui-même à s’appuyer sur des mécanismes qui ont une représentativité plus large, et où le citoyen se reconnaît, en fait, de manière un peu plus symbolique. Parce que, dans ces forums de citoyens, on retrouvera la ménagère, l’épicier, l’employé de banque… Ce ne sont pas des réunions d’une demi-heure ou de deux heures : ce sont des processus longs, qui s’organisent sur six mois, où l’on se forme déjà en tant que citoyen. On ne va pas devenir un expert du nucléaire, mais on va quand même être en situation de poser des questions aux experts du nucléaire, des questions qui, croyez-moi, déstabilisent l’expert du nucléaire, parce qu’elles le font sortir du cadre des questions que, selon le protocole scientifique, il a tendance à privilégier. Or cela est nécessaire. Comment l’Europe – qui est interpellée par ce type de décision, parce que souvent les décisions en ces matières se prennent aussi au niveau européen, pour ne pas dire au niveau international –, comment la démocratie internationale traiteront-elles ce problème ?

R. P. : Mais, quand même, les citoyens sont là, ils ont le droit de parler. Prend-on en compte leurs remarques, leurs suggestions ?

N. L. : Les citoyens français ont été consultés sur les OGM dans le cadre du Parlement français. L’Office de l’évaluation des sciences et techniques du Parlement a institué une conférence des citoyens sur les OGM dans l’alimentation et ceux-ci ont rendu un avis…

R. P. : J’imagine que l’avis était attentiste ?

N. L. : Non, pas du tout. On a tendance à s’extasier sur le fait que de simples citoyens en arrivent finalement à prendre des positions qui sont tout à fait raisonnables. Par rapport aux OGM, ils ont émis un avis pour le progrès, en reconnaissant l’utilité des OGM, mais en faisant, en même temps, beaucoup de propositions pour encadrer l’expérimentation sur les sujets génétiquement modifiés, de façon à ce qu’il y ait création de nouvelles connaissances sur les incertitudes pour que, lorsqu’on décèle des risques, ils soient valablement traités, pour qu’il y ait…

R. D. : Pour qu’il y ait une politique un peu plus ouverte. Ce qui est frappant, c’est de voir qu’au niveau gouvernemental, la position nationale française, comme celle de la plupart des États membres, est beaucoup plus conservatrice, au nom d’une peur de l’opinion publique.

N. L. : Mais le déficit de ces dispositifs, à l’heure actuelle, c’est justement leur articulation avec les mécanismes du débat public. Comment, par exemple, un instrument comme la télévision pourra-t-il s’articuler avec ce genre de consultations citoyennes, plutôt exclusivement focalisées sur des minorités actives, et faire en sorte que l’opinion publique en prenne plus largement connaissance ?

R. P. : Peut-on alors parler d’une « délibération experte » au sein de l’UE ? Autrement dit, y a-t-il une confrontation critique des différents points de vue, de telle sorte que se produise l’équivalent de ce que Habermas appelle une démocratie procédurale ?

R. D. : J’ai des difficultés à répondre à une question posée en des termes aussi généraux, parce que ce serait donner un jugement d’ensemble sur un système, alors qu’au fond le système est, comme tout système politique, plus peut-être que les systèmes nationaux, fragmenté, composite. La réponse, si on veut vraiment être honnête, ne peut être que « ça dépend des dossiers, des domaines ». Sans nécessairement prétendre donner une évaluation d’ensemble, je voudrais mentionner qu’il y a des éléments dans le système communautaire qui, à mon avis, rendent plus vraisemblable ce genre de logique d’échange… Le premier, peut-être paradoxal, est la faiblesse des partis politiques. Je dis paradoxal parce que, dans la lecture classique de la faiblesse de la démocratie européenne, dont je me suis fait l’écho précédemment, c’est un élément qui figure en bonne place. Or, dans les débats politiques nationaux par exemple, la délibération est, dans une large mesure, polluée par les logiques partisanes. Si vous êtes dans l’opposition, ce que propose le gouvernement est mauvais et, si vous êtes dans la majorité, ce qu’il propose est bon. C’est un peu simpliste…

R. P. : Il y aurait donc un meilleur esprit public au niveau européen ?

R. D. : En tout cas, il n’y a pas cette logique-là qui est un énorme frein au développement d’une véritable délibération. Le deuxième élément, qui peut permettre le développement de cette logique de délibération, est un autre paradoxe. Je disais tout à l’heure que ce qui complique la lecture des débats européens, c’est leur fragmentation, or c’est parfois cette fragmentation qui va permettre la constitution de mécanismes qui s’apparentent à la délibération. Je pense par exemple aux travaux de Christian Joerges et Jürgen Neyer sur la comitologie, dans lesquels ils présentent le système européen de « gouvernement par comités » comme un espace de délibération habermassien. Sans doute y a-t-il là une part d’idéalisme. Mais peu importe. Il est clair que ce qui peut favoriser l’émergence d’une logique de délibération c’est que les comités réunissent souvent des personnes intéressées par les mêmes types d’enjeux, de questions, qui partagent des éléments d’un langage commun, des fragments d’un savoir commun… Cela facilite évidemment le processus délibératif. Avec parfois des risques qui sont, comme le soulignait Notis, qu’on ne va pas prendre en compte un point de vue, parce qu’il n’a pas cours dans l’espace épistémique en question, parce qu’il n’a pas d’écho parmi les experts, alors qu’un avis de profane pourrait quand même être intéressant. Prenez la question très concrète des hormones dans la viande. Les experts vous disent (ce qui embarrasse beaucoup l’UE dans ses prises de position au sein de l’OMC), qu’il n’y a pas, en l’état actuel de nos connaissances, de démonstration scientifique de la nocivité de la plupart des hormones utilisées par les Américains. Reste que l’opinion publique, nous dit-on, ne veut pas en entendre parler… Or l’opinion publique ce sont plutôt des profanes ; tous ne sont pas des experts en biologie…

R. P. : Sans doute, mais la crise de la vache folle a montré que les experts pouvaient expertiser dans une totale ignorance des conséquences de leurs jugements.

R. D. : C’est une autre question. Ce que je voulais dire, c’est qu’il y a sur certaines questions un point de vue profane qui ne sera pas pris en compte dans les réseaux d’experts européens. Reste malgré tout que la fragmentation dont je parlais tout à l’heure peut représenter un avantage, dans la mesure où elle permettra le développement de logiques de délibération plus aisément qu’au sein d’assemblées plus hétérogènes. On aura ainsi plus de délibération, mais peut-être par des acteurs qui sont moins représentatifs de l’ensemble de la société. Difficile de dire si, au total, en termes de légitimité, on y gagne.

R. P. : J’aimerais revenir à la Cellule de prospective et à sa réflexion sur la gouvernance. On a pu vous reprocher, dans une perspective sociologique, de faire appel plus particulièrement à une sensibilité philosophique. Pensez-vous qu’au sein de la Cellule de prospective, il y avait, sans parler d’une théorie politique commune, des visions philosophiques ou des visions de la politique partagées, et pourriez-vous qualifier ces visions ?

N. L. : Non, je ne pense pas qu’il y ait eu consensus au sein de la Cellule sur quelque thème que ce soit. Sans doute, la culture commune était celle de l’ouverture, de l’acceptation de la confrontation, de l’échange des arguments. En revanche, il y avait des avis très contrastés. Il y avait des économistes et, parmi eux, il y en avait qu’on pourrait qualifier de libéraux, d’autres de moins libéraux. Donc, non, je ne pense pas que se dégageait une…

R. P. : Une vision commune.

N. L. : Une vision commune sur les enjeux, sur les problèmes, sur leurs différentes dimensions, oui. C’était quand même le but de notre travail. Mais cette vision commune n’implique pas une unicité d’approche. Au contraire, elle procède du croisement des approches. Et donc, c’est une approche de la « vérité » par ce biais-là.

R. P. : Pourtant, vous avez précisé l’approche de la démocratie qui se dégageait, pas seulement une démocratie non représentative, mais quelque chose qui pouvait suppléer aux défauts, aux lacunes de cette bureaucratie… Est-ce que les gens associés à cette entreprise de réflexion étaient conscients de la nécessité de redéfinir la démocratie à l’usage de l’Union ?

N. L. : Pour les académiques qui nous ont aidés à cadrer notre interrogation, c’était clairement leur objet de recherche : le renouvellement de formes de régulation démocratiques. Pour ce qui nous concerne, je pense que nous avons tous été impressionnés par la description des enjeux qu’ils nous faisaient. C’est-à-dire qu’ils nous offraient un cadre interprétatif qui nous semblait beaucoup plus parlant que ceux qu’on connaissait auparavant.

R. P. : La théorie politique serait venue, dans ce cas-là, à la rescousse de l’action publique…

N. L. : Oui, pour autant qu’il s’agisse vraiment de théorie politique. Là, c’était un croisement de philosophie politique et de philosophie du droit. â—†

Janvier 2003

Entretien réalisé par Muriel Rouyer