Les discussions sur le déficit démocratique de l’Union européenne ravivent cette question. En effet, le fonctionnement du système politique de l’Union se fonde, en partie, sur la participation des groupes d’intérêts, tant économiques que civiques, comme le soulignent par ailleurs régulièrement les publications de la Convention européenne en cours.

Cependant, la théorie politique « classique » considère la notion de représentation sous l’angle territorial ou électif [3]. Les citoyens sont représentés par le Parlement qui est redevable vis-à-vis d’eux à travers des élections territoriales. Le gouvernement est « représentatif » lorsqu’il prend suffisamment en compte leurs souhaits et leurs intérêts [4]. Dans ce contexte, l’Union européenne est souvent considérée comme une entité politique qui souffre d’un déficit démocratique. Son système politique est décrit comme une « gouvernance à niveaux multiples » [5], dans laquelle de nombreux acteurs, publics et privés, interagissent dans le processus décisionnel communautaire aux niveaux local, régional, national et européen. Au sein de ce système, la représentation des citoyens européens est assurée directement par le Parlement européen (PE) et, indirectement, par le Conseil. Le rôle prépondérant de la Commission dans le processus décisionnel communautaire – malgré l’accroissement des pouvoirs du PE depuis Maastricht – a entraîné de nombreuses critiques sur le déficit démocratique du système. Les études ont d’abord insisté sur la faiblesse des pouvoirs législatifs du Parlement européen, sur l’absence de transparence dans les processus du policy-making ou encore sur l’absence d’une identité européenne, permettant la création d’un demos européen [6]. Désormais, le débat sur le déficit démocratique de l’UE se concentre de plus en plus sur la reddition des comptes (accountability), le contrôle diffus [7], la légitimité par les outputs [8] et, plus précisément, l’efficacité des processus politiques [9]. Dans ce contexte académique, il est surprenant que les conséquences d’une participation grandissante des acteurs non étatiques dans les processus décisionnels communautaires ne soient que rarement prises en considération dans les réflexions aussi bien normatives qu’analytiques sur la gouvernance de l’Union européenne [10]. S’il existe une vaste littérature sur le lobbyisme en Europe [11], le débat sur le déficit démocratique est encore souvent centré sur la représentation territoriale et le modèle parlementaire. Quel est le rôle d’acteur politique des groupes d’intérêts [12] dans le cadre de ces nouveaux débats sur le déficit démocratique européen [13] ? Ces acteurs représentent-ils seulement les intérêts d’un groupe minoritaire d’individus ou peuvent-ils rendre le système politique communautaire plus démocratique grâce à leur participation à la délibération politique et dans le policy-making communautaire ? Quelles sont les limites d’une conception aussi large de la représentation ? Enfin, existe-t-il des mécanismes au sein de l’Union européenne permettant de dépasser ces limites ?

Il existe cependant deux visions plus contemporaines de l’État. Pour certains, l’État doit assurer que les groupes d’intérêts économiques ne l’emportent pas systématiquement sur les autres. Il joue ainsi le rôle de justicier minimal. Pour d’autres, notamment chez les Britanniques (Whitehall pluralism), il est naïf de croire que l’État est impartial. Il est lui-même dominé par des groupes ou des agences qui participent à la compétition pour le pouvoir [17].

La conception pluraliste de la démocratie moderne marque, selon d’Arcy et Saez [18], le glissement qui s’effectue de la représentation politique traditionnelle vers une représentation de type sociologique, exigence qui s’accentue lorsque les bases institutionnelles du système politique perdent leur légitimité.

À la fin de la seconde guerre mondiale, une autre conception de la participation des groupes d’intérêts aux processus politiques voit le jour. L’Allemagne est souvent citée – après l’Autriche ou la Suède – comme exemple du modèle dit « néocorporatiste », tel que l’a développé, notamment, Gerhard Lehmbruch dans la première moitié des années 1970 [19].

Selon les théoriciens néocorporatistes, la « captation réglementaire » n’est plus un danger du pluralisme : elle est, au contraire, un objectif à poursuivre. L’association étroite des acteurs privés à la formation des politiques qui les concernent est un moyen d’assurer l’efficacité et la légitimité des politiques publiques. Dans l’idéal type original développé par Philippe Schmitter, le néocorporatisme est un système de représentation des intérêts dans lequel les individus font partie d’un nombre limité d’organisations, auxquelles l’adhésion est obligatoire. Celles-ci sont organisées de manière hiérarchique et différenciée par secteur économique. Enfin, elles sont reconnues et, parfois, créées par l’État qui leur accorde un monopole de représentation dans leur secteur spécifique en échange d’un certain contrôle dans les processus de sélection des dirigeants et de formulation de demandes politiques [20]. Ce type de délégation renforce l’État en l’aidant à réduire son agenda surchargé.

Malgré l’existence de ces théories insistant sur la relation entre les groupes d’intérêts et l’État, on peut regretter que la théorie démocratique se concentre exclusivement sur la représentation territoriale alors que les études sur les groupes d’intérêts se contentent généralement d’une analyse de leur participation dans les processus politiques [21]. La question des conséquences de cette participation est ainsi écartée de la réflexion.

Depuis les années 1970, un autre courant de recherche, dont Jürgen Habermas s’est fait le porte-parole, a conceptualisé la notion d’espace public. Il s’agit, d’une part, d’un refus de la représentation – manifesté par des groupes sociaux porteurs de valeurs nouvelles ignorées des partis comme, par exemple, le mouvement écologique fortement revendicatif et jaloux de son autonomie – et, d’autre part, de mécanismes visant à élargir la participation des citoyens à la vie politique et à combattre l’apolitisme des masses [22]. Mais les études sur les mouvements sociaux [23] montrent que l’idéal visant à réinstaller un système de représentation directe en incluant plus fortement les citoyens dans le processus décisionnel national se heurte à un élitisme à l’intérieur du système. Car les individus les plus compétents, aptes à présenter leur expertise, deviennent les interlocuteurs privilégiés des autorités publiques et reproduisent ainsi le clivage entre masses et élites [24].

Aujourd’hui, il est courant d’évoquer une crise de la représentation. Depuis plusieurs années, la remise en cause des modes de régulation hiérarchiques est analysée dans le cadre des débats sur la gouvernance [25]. Au niveau national, on distingue deux systèmes politiques – le système politique représentatif et le système politique fonctionnel [26]. Ce dernier remplacerait ainsi de plus en plus les formes représentatives du système politique et serait caractérisé par des formes inédites d’organisation politique. Cette situation serait le produit de deux phénomènes convergents : le déclin du citoyen et du représentant comme figures types de l’acteur politique au profit de nouveaux acteurs qui se distinguent par l’intensité de leur inscription sociale, comme les mouvements sociaux ou les groupes d’intérêts économiques. Selon Jeremy Richardson, un marché s’ouvre, pour les citoyens au niveau national, à l’activisme politique au sein du système fonctionnel et ce, au détriment des partis politiques établis [27].

Par le biais de procédures telles que la juridicisation du rapport politique, la concertation, les pratiques consensuelles et grâce à son ouverture sans précédent aux particularismes sociaux, le système politique fonctionnel tend ainsi à organiser le rapport social sans injonctions autoritaires, s’inscrivant donc dans la définition d’un système de gouvernance. Cette définition omet cependant trop rapidement de nouvelles formes de politisation, qui ne se fondent pas sur les formes de représentation électorale, mais sur des revendications sociopolitiques portées par des groupes d’intérêts.

Pendant les années 1980, on a constaté une montée en puissance des idées liées à la démocratie participative et à la délibération [28]. L’interaction communicative et la prise en considération de la société civile en sont les caractéristiques centrales [29]. Selon cette conception, il faut surtout qu’un véritable espace public, conçu selon les critères kantien et habermassien de publicité et de discursivité, permette d’établir les conditions d’une démocratie participative complexe où un dialogue doit pouvoir être noué en continu entre les instances distinctes de l’opinion publique, de l’expertise scientifique et de la décision politique. Toutefois, cet espace public nécessite l’implication des citoyens.

L’Union européenne, plus qu’aucune autre forme de gouvernance transnationale, semble actuellement confrontée à un dilemme entre efficacité du système et participation des citoyens [30]. Si l’on souhaite démocratiser l’Union européenne en renforçant la participation des citoyens au processus de policy-making, on doit accepter une diminution de l’efficacité de l’Union. Si, au contraire, on souhaite améliorer l’efficacité du système, en établissant des mécanismes pour réagir aux problèmes politiques qui se posent à la fois au niveau national et international, c’est la participation des citoyens aux processus qui diminue.

Cette analyse de la crise de la représentation au niveau communautaire, auquel le public reproche son opacité et son caractère technocratique, constitue néanmoins un raccourci. Fondée sur la prémisse d’une démocratie majoritaire, à savoir une démocratie de représentativité élective, cette approche néglige d’autres formes de démocratie représentative. Des auteurs comme Paul Hirst, Joshua Cohen et Joel Rogers plaident vigoureusement cette cause lorsqu’ils rappellent l’existence de systèmes politiques consensuels et corporatistes [31]. Selon eux, ces « déviations » du modèle classique de la représentation collective peuvent être considérées comme des formes « modernes » des systèmes démocratiques. Au sein des systèmes consensuels, les décisions centrales se prennent à l’unanimité et le processus politique est généralement caractérisé plus par une approche consensuelle que par la recherche de majorités. D’un point de vue institutionnel, trois caractéristiques méritent d’être soulignées : des décisions cruciales pour le système seront prises à l’unanimité, les intérêts territoriaux et politiques des acteurs publics et privés doivent être pris en considération dans le policy-making et, enfin, des garanties institutionnelles seront prévues pour protéger des minorités lorsque les décisions sont prises à la majorité. Afin de garantir la participation des citoyens dans ces systèmes consensuels et corporatistes, deux options doivent être avancées : renforcer les capacités organisationnelles des groupes d’intérêts pour contrôler le pouvoir politique ; instaurer des checks and balances institutionnels. Ce sont surtout ces deux options qui nous intéressent dans le contexte de la participation des groupes d’intérêts aux processus décisionnels du système politique communautaire. Les organisations privées ont à leur disposition des ressources plus importantes que celles des citoyens individuels, ressources qui peuvent être utilisées à des fins publiques dans la recherche de la représentation de leurs intérêts.

Les institutions européennes et, en particulier, la Commission européenne s’inscrivent dans cette logique ; elles renforcent les capacités des citoyens individuels en cofinançant un certain nombre de fédérations européennes [32], tout en leur offrant un accès privilégié aux arènes de délibération, les comités consultatifs [33]. Le modèle de la démocratie associative, en liant l’agenda néocorporatiste aux exigences de la théorie de démocratie libérale, suppose que les groupes d’intérêts peuvent à la fois être des instruments pour améliorer l’efficacité du policy-making et assurer la participation des citoyens. Dans des situations où des partis politiques ne fournissent pas ou plus d’accès adéquat aux citoyens pour participer aux processus de prise de décision, les groupes d’intérêts peuvent offrir des opportunités d’engagement des citoyens dans le processus politique.

Le concept de démocratie associative défendu par P. Hirst, J. Cohen et J. Rogers met l’accent non seulement sur les capacités de gestion des associations en question, mais également sur leur contribution potentielle à l’ordre démocratique. Ainsi, les associations peuvent renforcer la souveraineté populaire et l’égalité politique, améliorer l’équité distributive, la conscience civique, la performance économique et renforcer les capacités de l’État. Toutefois, contrairement à P. Hirst pour qui les associations sont des groupements spontanés, légitimes, autogérés et volontaires sur lesquels les États n’auraient aucune emprise, J. Cohen et J. Rogers soulignent que la participation des groupes n’est bénéfique qu’à certaines conditions : ils doivent posséder des domaines d’intérêt étendus mais clairement définis ; permettre à un grand nombre de membres l’accès à des domaines de travail spécifiques ; être en mesure de discipliner leurs membres vis-à-vis desquels ils sont responsables ; bénéficier d’une structure organisationnelle stable et généralement acceptée ; et, enfin, posséder un statut quasi public qui renforce à la fois le pouvoir du groupe sur ses membres et sa responsabilité pour l’intérêt général [34].

Ces caractéristiques sont peu observables au niveau communautaire. Les acteurs privés cherchant à influencer les processus décisionnels communautaires ne sont pas seulement des associations. Ce sont des groupes d’intérêts à la fois nationaux et européens, fédérés et individuels – comme les multinationales – qui sont de plus en plus nombreux à choisir le niveau européen comme niveau d’action [35]. Ils ne diffèrent pas seulement par leur forme organisationnelle, mais aussi par leurs ressources financières, sociales et d’expertise, leur capacité à obtenir un accès aux institutions communautaires et leur participation inégale aux entités centrales des processus décisionnels – les comités.

Les deux associations à vocation économique les plus importantes, l’UNICE (Union of Industrial and Employers Confederations of Europe) et la CEEP (Centre européen des entreprises publiques) sont transsectorielles et ont acquis le statut de partenaire social de l’Union européenne. Toutefois, contrairement aux exigences de la démocratie associative, le grand nombre des membres et les domaines de travail très étendus, bien que nécessaires pour renforcer la légitimité des acteurs, font qu’il leur est difficile d’agir efficacement et de trouver des positions communes constructives qui dépassent le plus petit dénominateur commun [37]. Une des solutions à ce problème est la création d’organisations sectorielles. Leurs intérêts sont considérés comme plus spécifiques et leurs membres plus homogènes, à la fois en ce qui concerne leurs ressources et leurs structures organisationnelles. La plupart de leurs membres sont, en outre, confrontés aux mêmes problèmes dans différents pays, ce qui renforce leur capacité à trouver des positions communes. Souvent, les institutions européennes préfèrent coopérer avec ces organisations sectorielles, car elles réussissent mieux à trouver une position commune que leurs homologues transsectorielles, fondées sur l’adhésion de fédérations nationales tout en produisant une meilleure expertise [38]. Ainsi, en matière de sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale, la Commission a préféré coopérer avec de larges consortia d’industries nucléaires nationales créées à l’initiative de la Commission, au lieu de travailler avec les fédérations communautaires existantes.

Nous touchons, ici également, à l’une des faiblesses de l’organisation des intérêts religieux, sociaux, environnementalistes ou encore des groupes de consommateurs ou de droits de l’homme. Plus encore que leur difficulté à fournir l’expertise indispensable, c’est leur nombre qui, comparé à celui des groupes d’intérêts économiques, est faible. Seulement 18 % des associations européennes appartiennent à la catégorie des intérêts civiques [39]. Cette situation est due à deux raisons. D’une part, selon la logique de l’action collective [40], des intérêts diffus rencontrent de grandes difficultés à s’organiser. Lorsque la taille de l’organisation s’élargit, les moyens d’exercer une pression sur les membres diminuent. Les membres potentiels perçoivent cette situation comme une incitation forte à bénéficier d’un « ticket gratuit » (free ride), donc à bénéficier des services offerts par l’organisation, sans participer à leur création. Mais, souvent aussi, l’intérêt minime que suscitent les biens publics ne suffit pas à organiser ces intérêts, appelés pour cette raison « diffus ». D’autre part, le manque de participation des associations d’intérêt diffus est également dû à la faiblesse des dispositifs de régulation dans ces domaines au niveau européen. Alors que la forte activité régulatrice de l’Union européenne dans les secteurs économiques a entraîné une présence accrue des groupes d’intérêts économiques, dès les années 1960, les intérêts diffus, ont été fédérés par le seul le BEUC (Bureau européen des unions de consommateurs). La création des associations européennes dans les secteurs d’intérêt public a débuté dans les années 1980. En 1985, Amnesty International a fondé le premier bureau de liaison à Bruxelles, suivi par des groupes de lutte contre la pauvreté tandis que la création du Bureau environnemental européen (EEB, European Environmental Bureau) remonte à 1974 [41].

Les associations d’intérêts publics européens rassemblent une grande quantité de fédérations nationales aux intérêts souvent divergents. Cette diversité rend une prise de position commune extrêmement difficile. On peut ainsi constater que les exigences mises en avant par J. Cohen et J. Rogers [42] pour permettre aux associations de participer activement à la démocratie associative (être actives dans des domaines d’intérêts étendus mais clairement définis et posséder des capacités pour discipliner leurs membres vis-à-vis desquels elles sont responsables) ne sont que peu ou pas du tout satisfaites.

Le pouvoir d’influence des associations civiques est donc plutôt limité et ce, malgré la volonté de la Communauté européenne d’associer les intérêts économiques et civiques au processus décisionnel au sein du Comité économique et social (CES) [43]. Elles exercent, néanmoins, une certaine influence dans la mise sur agenda des problèmes sociaux et jouent un rôle important dans la sensibilisation du public aux questions liées à l’environnement, à l’éthique, au social ou à l’État providence.

La démocratie associative est donc vulnérable aux intérêts de ceux qui possèdent les ressources les plus recherchées, le plus souvent financières. Loin de l’idéal pluraliste, selon lequel la compétition entre tous les intérêts permet une représentation équilibrée, les intérêts privés les plus forts l’emportent sur ceux qui n’ont pas les ressources financières ou sociales nécessaires pour représenter leurs intérêts dans le système communautaire à niveaux multiples [44]. Existe-t-il des mécanismes de contrôle de l’UE permettant d’équilibrer les limites dont souffre la démocratie associative au niveau communautaire ?

Dans la perspective de la démocratie associative, ces mécanismes de contrôle prennent, entre autres, la forme de provisions dans les traités visant à garantir des standards élevés de participation des groupes d’intérêts aux processus décisionnels de l’UE, des règles d’inclusion des groupes civiques, la délimitation de l’autorégulation, des contrôles permanents de la Commission pendant les négociations. Il s’agit également d’un contrôle ex post exercé par des administrations nationales et de l’accès pour tous aux procédures juridiques [46], qui constituent ainsi le développement d’un mode juridique de légitimation. Il en résulte toutefois une « soumission de l’action publique au contrôle des autorités non élues et indépendantes, telles que les cours constitutionnelles, les banques centrales, les autorités administratives indépendantes qui fondent leur compétence sur une expertise technique et une éthique professionnelle ou scientifique » [47], ce qui entraîne de nouveau une réflexion sur la légitimation démocratique du modèle de la démocratie associative.

Deux mécanismes se sont imposés lors de notre analyse empirique : des dispositifs institutionnels et la régulation de l’accès des groupes d’intérêts aux institutions.

Les dispositifs institutionnels du système politique européen peuvent être considérés comme des checks and balances. Alors que les groupes d’intérêts ont un accès privilégié à la Commission européenne, d’autres institutions, en particulier le Parlement, mais aussi la Cour des comptes et les comités d’experts indépendants ont des moyens d’exercer un contrôle sur les relations existant entre les groupes d’intérêts et la Commission.

Le PE est considéré comme particulièrement ouvert vis-à-vis des groupes d’intérêts civiques [48]. Il se considère comme le forum civique des citoyens européens, mais ses clivages politiques nous semblent nécessiter une certaine prudence quant à son rôle de mécanisme de contrôle [49].

La Cour des comptes exerce également un contrôle sur les relations entre les groupes d’intérêts et les services de la Commission. En matière de sûreté nucléaire en Europe centrale et orientale, son rôle s’est révélé exemplaire. Trois rapports publiés entre 1990 et 1998, portant sur l’exercice de la mise en œuvre des programmes PHARE et TACIS et l’allocation des prêts Euratom dans le contexte de l’Ostpolitik communautaire [50], sont allés très loin dans la mise en cause des relations entre la Commission et les cabinets de consultants [51].

Les critiques de la Cour des comptes ont été reprises par le Comité des experts indépendants, dont le rapport publié en mars 1999 a mené à la démission de la Commission Santer. Elles concernaient, par exemple, la tendance de la Commission à accepter de nouvelles tâches, sans posséder les ressources nécessaires à ses engagements, ce qui l’entraînait à déléguer à certains groupes d’intérêts des tâches administratives qu’elle aurait dû réaliser elle-même. Le cas de la sûreté nucléaire n’a pas été le seul déploré : le Comité des experts indépendants met également en cause les domaines du tourisme ou encore de l’aide au développement [52].

Les mécanismes de contrôle sont, de ce point de vue, compatibles avec la demande d’efficacité de la régulation au niveau communautaire. En caractérisant l’Union européenne comme un État régulateur, Giandomenico Majone [53] considère, à partir du modèle américain, les agences indépendantes comme les organes centraux de cette régulation. Il revendique, à la fois d’un point de vue théorique et constitutionnel normatif, que la délégation du pouvoir de régulation à des institutions non majoritaires stabilise des engagements politiques de court terme et renforce la crédibilité d’engagements programmatiques [54]. Les experts compétents constituent, par leur participation aux organismes consultatifs, un gage de neutralité et de rationalité des avis donnés à la gestion des politiques publiques européennes. Cette neutralité présumée, en particulier, celle de la technique et de la science [55], s’opposerait, d’une certaine façon, à l’esprit corporatiste dont pourraient faire preuve certains des intérêts.

Mais peut-on analyser ce recours massif aux procédures consultatives par référence à la revendication de l’idéologie participative ? Françoise Dreyfus souligne dans un contexte national, que « quelles que soient les manœuvres de “récupération” auxquelles les instances consultatives peuvent le cas échéant servir … l’administration ne peut pas faire l’économie de cet appel aux compétences, pas plus d’ailleurs que de la participation des intérêts » [56]. D’où un double constat : d’une part, il existe un lien étroit entre la nécessité de faire appel à des compétences externes à l’administration politique et les tentatives parallèles pour accroître le pouvoir de cette administration et, d’autre part, l’expertise neutre doit se distinguer de la représentation des intérêts.

Alors que le premier aspect est clairement observable au sein du système communautaire, nous sommes plus sceptiques en ce qui concerne la deuxième distinction. L’expertise ne peut pas être coupée de la question de la représentation des intérêts et nous observons dans l’UE moins des formes pluralistes ou néocorporatistes des relations entre les acteurs politico-administratifs et les groupes d’intérêts [57] qu’une forme de représentation fondée sur une expertise jugée efficace.

Enfin, quels dispositifs juridiques peuvent permettre aux groupes d’intérêts économiques et civiques de représenter leurs intérêts « de manière équilibrée » ? Devant le nombre croissant de groupes d’intérêts, les institutions cherchent à aménager un environnement plus stable et moins complexe pour l’élaboration de leurs politiques. D’une manière générale, le PE et la Commission tendent tous deux à clarifier, stabiliser et légitimer leurs relations avec les groupes d’intérêts. En 1992, la Commission a, pour la première fois, publié une communication sur « un dialogue ouvert et structuré » avec les groupes d’intérêts. Cette forme de régulation vise à rendre l’accès plus transparent alors que l’inégalité d’accès a été reprochée à la Commission, considérée comme plus ouverte aux intérêts économiques qu’aux groupes civiques. Néanmoins, craignant qu’un système d’accréditation et l’octroi d’un statut consultatif privilégient certains, la Commission a choisi d’encourager l’autorégulation en invitant les groupes à élaborer volontairement des codes de conduite. Cette politique présente l’avantage de minimiser les coûts de gestion du système par la Commission, tout en préservant ses liens avec les groupes d’intérêts, alliés souvent précieux face au Conseil. On peut toutefois douter de l’efficacité d’un code de conduite volontaire, sans mesures d’application et donc sans sanctions.

Quant au PE, malgré une crédibilité accrue auprès du public, on pourrait lui reprocher de privilégier ses relations avec les groupes d’intérêts inscrits dans le registre, au détriment de ceux qui n’y sont pas enregistrés. Il répond que les groupes d’intérêts complètent le rôle de médiateur joué par les partis politiques dans la représentation politique et que ses efforts visent essentiellement à rapprocher le processus de décision de l’UE des besoins des citoyens.

La Commission européenne est consciente de la difficulté et de la nécessité de réguler l’accès des groupes d’intérêts à l’Union, à la fois pour renforcer les positions des institutions européennes face aux États membres et pour rapprocher le système communautaire d’un modèle de démocratie associative. Dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne [58], elle propose des réformes qui devraient rendre les processus de consultation et de participation des citoyens et des experts plus légitimes :

Les groupes d’intérêts peuvent néanmoins devenir des acteurs politiques à condition que leur statut soit régulé par les institutions communautaires. Les mécanismes de contrôle n’agissent que sporadiquement, sans régulation apparente. Bien qu’ils soient mieux adaptés à la structure institutionnelle de l’Union européenne que des instruments de contrôle parlementaires classiques, ils demeurent discutables au regard du principe de responsabilité et d’imputabilité. N’existe-t-il pas un danger que les groupes d’intérêts « capturent » ces organismes indépendants afin de mieux pouvoir représenter leurs intérêts ? Les groupes d’intérêts peuvent devenir des acteurs légitimes dans le processus communautaire à condition d’être encadrés dans des arènes de discussion [60]. â—†