Si aucune réforme majeure n’est en vue, pourquoi avoir mis sur pied une Convention constitutionnelle ? La plupart des hommes politiques, des commentateurs et de nombreux acteurs de l’opinion publique européenne vous répondront : parce que l’UE souffre d’un grave « déficit démocratique ». Dans le communiqué du sommet de Laeken, qui a lancé le processus, les chefs d’État et de gouvernement européens ont déclaré que le manque de légitimité démocratique de l’UE était le « premier défi auquel devait faire face l’Europe » – défi auquel la Convention elle-même est censée trouver une solution. Certes, certaines des raisons présidant à ce sentiment d’un « déficit démocratique » ne sont pas éliminables : une organisation multinationale à l’échelle d’un continent est vouée à paraître plutôt distante de chacun de ses citoyens pris individuellement. Les organismes multilatéraux manquent de l’enracinement dans une histoire, une culture et un symbolisme communs sur lesquels s’appuient la plupart des politiques nationales. Pourtant, nombreux sont ceux qui pensent voir un problème plus immédiat dans le manque réel de responsabilité et de légitimité des institutions et c’est pour corriger ce problème présumé qu’on a réuni la Convention.

Il n’est pas difficile de voir pourquoi les institutions européennes semblent manquer de légitimité démocratique. Seul un organisme de l’UE est élu directement au niveau européen : le Parlement. Ce dernier a beaucoup moins de pouvoir que ses homologues nationaux et son élection, qui a lieu sur un mode décentralisé, ne mobilise que faiblement les électeurs de chaque pays qui choisissent parmi des partis nationaux en fonction de questions nationales plutôt qu’européennes. La Commission européenne est très largement perçue comme un organe technocratique et lointain. La Cour de justice européenne, constituée de quinze juges nommés, a, en revanche, un pouvoir relativement étendu comparé aux normes européennes. Le Conseil des ministres, la plus puissante des institutions bruxelloises, rassemble des ministres, des diplomates et des officiels de chaque pays qui délibèrent souvent en secret. À la droite de l’échiquier politique, certains trouvent que l’UE empiète sur les libertés individuelles. À gauche, nombreux sont ceux qui voient l’Union comme un retour au 19^e siècle, à un État néolibéral et fiscalement faible. Les directives européennes promeuvent un élargissement et un approfondissement du marché et ne proposent en compensation qu’un nombre limité de politiques sociales.

Pourtant, aucun de ces faits ne permet de remettre en cause la légitimité démocratique des institutions européennes. Je prétends au contraire que, si au lieu de mesurer l’Union européenne à l’aune d’un modèle utopique de démocratie, nous adoptons des critères raisonnables et réalistes d’évaluation de la gouvernance moderne, alors l’affirmation selon laquelle l’UE manque de légitimité démocratique n’est pas confirmée par les faits. Il est injuste de juger l’Union européenne en fonction d’exigences auxquelles aucun gouvernement moderne ne peut répondre. Les gouvernements des États délèguent régulièrement leurs pouvoirs à des institutions telles que cours constitutionnelles, banques centrales, organes de régulation et ministère public. De même qu’ils contrôlent la puissance publique par le biais de la séparation des pouvoirs plutôt que par le recours à la démocratie directe.

L’équilibre des pouvoirs inscrit dans la Constitution, le contrôle démocratique indirect via les gouvernements nationaux et la montée en puissance du Parlement européen sont des éléments suffisants pour s’assurer du fait que les décisions de l’Union sont, dans presque tous les cas, honnêtes, transparentes, efficaces et adaptées aux demandes des citoyens européens. En outre, la plupart des analystes ne mesurent pas la symbiose existant entre choix politiques nationaux et européens – il existe une division du travail où les fonctions communément déléguées ont tendance à être assumées par l’UE, tandis que celles qui requièrent la participation populaire restent en grande partie aux mains des États nationaux. Cela donne l’impression d’une Union européenne non démocratique, alors qu’elle ne fait que se spécialiser dans les domaines de la gouvernance démocratique qui demandent une participation politique moins directe. Il serait toujours possible, bien sûr, de critiquer la tendance plus générale à la gestion bureaucratique, à la judiciarisation, au renforcement du pouvoir exécutif, mais pourquoi l’UE devrait-elle seule essuyer le plus fort de l’attaque ? La plupart des critiques négligent les conclusions relativement optimistes qui devraient être tirées des faits parce qu’ils évaluent l’Union européenne à l’aune d’une forme utopique de démocratie délibérative.

Le plus ancien des arguments en faveur de la démocratie, qui remonte au moins à John Locke – entre autres – et à la naissance de l’Europe moderne, réside dans le fait qu’elle constitue le régime le plus à même de garantir un « gouvernement limité », en contenant le pouvoir arbitraire et potentiellement corrompu de l’État. Les inquiétudes soulevées par les mauvaises performances de l’UE à cet égard sont accréditées par la nature ouvertement technocratique de bon nombre de réglementations communautaires, par le rôle joué par les personnalités non élues à Bruxelles et par la distance géographique et culturelle qui sépare ces organes régulateurs de « l’homme de la rue » européen. Il n’est donc pas surprenant que la gestion des affaires européennes par des technocrates nationaux et supranationaux – le « despotisme bureaucratique » exercé depuis Bruxelles par « un super État », comme l’écrit Larry Siedentop, professeur à Oxford, dans La démocratie en Europe – constitue un sujet d’inquiétude largement répandu parmi les spécialistes de la politique européenne contemporaine. Siedentop, faisant une lecture curieusement anachronique de l’histoire de l’UE, voit le projet communautaire comme une émanation du gouvernement français dont les ambitions – ne différant pas de celles de Louis XIV ou de Napoléon – seraient d’appliquer le modèle étatique français à l’échelle du continent. Nombreux sont les libéraux de droite et les défenseurs du libre-échange qui partagent ce point de vue, en particulier au Royaume-Uni.

Pourtant, la menace d’un super État européen est une illusion. Les règles constitutionnelles inscrites au cœur des traités européens font peser sur la conduite de la politique européenne des contraintes extrêmes. Elles allient des éléments inspirés de la démocratie consensuelle des Pays-Bas, du fédéralisme canadien, de l’équilibre des pouvoirs américain et du pouvoir fiscal limité de la Suisse – chacun de ces éléments apparaissant sous une forme encore renforcée. Il en résulte une institution politique qui, en première approximation, n’a aucun pouvoir de taxation, de dépenses, d’exécution ou de coercition et qui, dans de nombreux domaines, n’exerce aucun monopole légal sur l’autorité publique.

Le maintien de la sécurité par le monopole de la force légitime est la plus ancienne et la plus fondamentale des missions de l’État moderne. Cependant, l’Union européenne ne possède ni police ni armée ni services de renseignements conséquents et a peu de chances de pouvoir s’en doter dans un avenir proche. Même si les plans les plus ambitieux actuellement discutés en matière de défense européenne étaient entièrement réalisés, l’UE ne contrôlerait que 2 % des forces européennes de l’OTAN – et ces forces ne pourraient être utilisées que dans un petit nombre d’actions de maintien de la paix. Les contraintes fiscales impliquent un certain degré de rationalisation des dépenses liées aux acquisitions militaires, pourtant l’UE n’envisage pas d’étendre son contrôle sur les dépenses militaires par ce moyen. Bien que l’UE favorise la coordination des efforts de lutte contre la criminalité internationale, la structure de base des polices nationales, des juridictions pénales et des systèmes de répression reste pour l’essentiel inchangée, sauf en ce qui concerne l’échange d’informations.

Si l’État moderne se caractérise d’abord par sa capacité à taxer, à dépenser et à redistribuer les richesses, l’UE n’exerce que faiblement ces prérogatives. Elle ne peut effectuer des prélèvements qu’à hauteur de 1,3 % du PIB combiné de ses membres ; ce qui représente seulement aux alentours de 2 % des dépenses des gouvernements nationaux et locaux. Ces fonds versés par les gouvernements ne proviennent pas de taxes directes et sont alloués à un petit nombre de politiques telle la PAC (Politique agricole commune), à des dépenses structurelles et à des aides au développement – ce qui laisse aux technocrates de Bruxelles peu de latitude pour effectuer des dépenses discrétionnaires. Même dans les domaines où l’UE exerce le plus son pouvoir fiscal, ce sont les États nationaux qui assurent la majeure partie des financements publics. C’est la France qui tire le plus de profit de la PAC, néanmoins son gouvernement finance encore deux tiers des dépenses agricoles françaises – suffisamment pour contrecarrer l’influence de l’UE dans quelque secteur que ce soit. Rien dans ce système ne peut être modifié sans le consentement unanime des États membres. Si « l’impôt sans la représentation est une tyrannie », comme l’affirmaient James Otis et d’autres Américains il y a deux cents ans, alors les institutions européennes, compte tenu de la faiblesse de leurs moyens fiscaux ne peuvent guère être qualifiées de « tyranniques ». L’UE est condamnée à perpétuité à être ce que Giandomenico Majone a appelé une « institution régulatrice » – un système politique doté d’instruments de régulation mais sans grande latitude dans le domaine fiscal.

Cependant, qui est chargé de faire appliquer les règlements communautaires ? Pas la bureaucratie bruxelloise ; en effet, les 20 000 employés de l’Union, dont seuls 4 000 à 5 000 ont un pouvoir décisionnaire, représentent un contingent de fonctionnaires tout juste comparable à celui d’une ville européenne moyenne. Ce chiffre ne constitue qu’environ un quarantième des employés fédéraux américains, alors que les États-Unis sont un peu moins peuplés que l’UE et connus pour le très faible nombre de leurs emplois administratifs publics. C’est donc aux parlements et aux fonctionnaires de chaque pays membre que revient la tâche de faire appliquer, légalement et administrativement, les règlements de l’UE. Ainsi, et bien qu’il soit difficile, à juste titre, pour les gouvernements nationaux de se soustraire de manière permanente à l’application de ces règlements, ils peuvent en atténuer l’application au bénéfice de tel ou tel groupe, ou bien la retarder pendant des années.

De plus, la capacité d’action de l’UE, même dans les secteurs qui relèvent clairement de sa compétence, est contenue par l’équilibre des pouvoirs qui régit les institutions de Bruxelles. L’UE ne repose pas sur la souveraineté parlementaire mais sur la séparation des pouvoirs, ceux-ci étant partagés verticalement par la Commission, le Conseil, le Parlement et la Cour européenne, et horizontalement par les instances locales, nationales et transnationales. La Commission propose, le Conseil des ministres décide, une super majorité de parlementaires européens doit donner son assentiment et, si le résultat est mis en question, la Cour doit donner son approbation. Les parlements et les dirigeants nationaux doivent ensuite transformer les directives européennes en lois nationales et les bureaucraties nationales doivent les mettre en application. Et même au sein de chaque branche et de chaque niveau du système de gouvernement européen, on est confronté à un extraordinaire pluralisme. La Commission, le Conseil et le Parlement sont colonisés par des myriades d’intérêts nationaux et fonctionnels.

À chaque étape, des super majorités (majorités de plus de 50 %) sont nécessaires. Toute nouvelle décision politique importante doit s’appuyer sur un consensus, suivi, dans le cas où un amendement au traité de Rome est nécessaire, par une ratification électorale, parlementaire ou gouvernementale dans chaque pays. Seule la Suisse atteint un tel seuil d’exigences quand elle doit réviser sa constitution. Au cours des deux dernières décennies, l’UE ne s’est développée qu’en se concentrant sur des questions centrales capables de rassembler un très large consensus ou en utilisant la pression financière pour persuader les récalcitrants. Une fois obtenu le consentement unanime, même les directives européennes les plus banales requièrent de 70 à 100 % des votes pondérés des représentants nationaux au Conseil des ministres – davantage que dans tout autre organe politique existant et davantage qu’il n’en faut pour réviser pratiquement quelque constitution écrite que ce soit dans le monde aujourd’hui. Ce système assure à la quasitotalité des décisions de l’UE un large soutien consensuel.

Si, en dépit de cela, la législation européenne se révèle inacceptable aux yeux de certains gouvernements, ces derniers se voient offrir une alternative à une application stricte de la réglementation. Dans les secteurs clés du commerce et du marché unique, les règles de l’UE restent certes relativement strictes, bien qu’il ne manque pas de possibilités de ralentir ou d’atténuer leur mise en vigueur. Néanmoins, dans un nombre croissant de domaines, y compris économiques, les gouvernements de l’UE ont la possibilité d’agir de manière autonome. Ils travaillent souvent avec d’autres organismes internationaux (collectivités humaines ou Conseil de sécurité des Nations unies), ou bien se rassemblent en une « coalition de volontaires » progressant de concert au sein des institutions européennes (« coopération renforcée » dans les domaines de la politique sociale, monétaire, de défense et d’immigration). Clauses d’exemption et périodes transitoires sont choses communes. Même dans les secteurs clés du commerce, les gouvernements peuvent déroger aux règles et maintenir un haut niveau de réglementations, comme, par exemple, dans tout ce qui touche à l’environnement ; ils peuvent aussi agir unilatéralement dans les domaines où l’UE n’a pas légiféré de manière efficace.

À l’exception du marché unique, de la Banque centrale, de la politique de la concurrence, des choix constitutionnels et, peut-être, de la conduite des négociations pour le commerce extérieur – exceptions sur lesquelles je reviendrai – les pouvoirs de l’UE, dans la gestion des affaires et l’exécution des lois, sont très limités. Et quand, au cours de ces dernières années, le pouvoir réglementaire de l’Union s’est exercé au-delà de la simple régulation du marché, par exemple dans la récente mise en œuvre des politiques étrangère et d’immigration, ces dernières se sont vues de plus en plus souvent discutées de manière intergouvernementale comme dans les organisations internationales classiques, avec vote à l’unanimité, « coalition des volontaires » et rôle limité des institutions supranationales.

En restreignant les pouvoirs fiscaux, administratifs et coercitifs de l’UE, les États membres ont posé des limites permanentes sur presque toutes les questions politiques sensibles aux yeux des électeurs européens. Moins de 20 % des lois votées dans les grands pays européens ont pour origine l’UE. Il faut par ailleurs considérer ce qui échappe totalement à sa compétence : les impôts et le choix des priorités fiscales, la politique sociale, la défense et les pouvoirs de police, l’éducation, la législation pénale et civile non économique, l’action culturelle, entre autres. Les seuls secteurs sensibles sur lesquels l’UE a quelque influence sont l’environnement et la politique macroéconomique. L’affirmation de Siedentrop selon laquelle L’UE serait une reproduction en grand de l’État dirigiste français – affirmation comparable aux débordements orwelliens des tabloïds britanniques – présente une image inversée de la vérité. Quoiqu’on pense des choix politiques de la France au fil des années, l’État français est unitaire, riche, doté d’une administration compétente et, quand il le souhaite, peut faire efficacement usage de moyens coercitifs. L’Union européenne, par comparaison, est au mieux une version très diluée des systèmes suisses ou américains ; elle se caractérise par de minuscules moyens fiscaux et administratifs, une séparation des pouvoirs très éclatée, un équilibre des pouvoirs très diffus, un système judiciaire décentralisé et une absence d’armée ou de police. De plus, les politiques suivies par l’UE ont toujours été et restent, tout compte fait, des politiques libérales de marché. Les ultralibéraux devraient être les derniers à critiquer ce bilan.

Ces multiples contraintes institutionnelles rendent non seulement toute action arbitraire et intempestive impossible, mais elles sont l’assurance que la législation issue de Bruxelles représente un très large consensus entre différentes instances à de nombreux niveaux de gouvernement. Cela devrait constituer un gage du fait que l’UE légifère au meilleur des intérêts des citoyens. Et parce que ces restrictions touchant aux domaines d’activités cruciaux sont enracinées dans la structure constitutionnelle même de l’Union européenne, cette situation n’est pas susceptible de changer dans un avenir proche.

Bien que ces contraintes institutionnelles empêchent que l’UE se transforme en un « despotisme bureaucratique », elles n’effacent pas toutes les inquiétudes au sujet de son « déficit démocratique ». Il reste des secteurs essentiels – en particulier, dans les domaines primordiaux de la régulation du marché, de la politique monétaire, des transactions commerciales, des politiques antitrust et antisubventions, de la politique agricole, des normes industrielles, de quelques aspects de la politique environnementale, et d’autres domaines apparentés – où l’activité régulatrice exercée à Bruxelles, au Luxembourg ou à Francfort domine la politique européenne. De plus, dans certains de ces secteurs, des instances supranationales semi-autonomes telles que la Cour européenne de justice, la Banque centrale européenne, la Direction générale de la concurrence (dépendant de la Commission) jouissent d’une autonomie et d’un pouvoir discrétionnaire tout à fait considérables. Même dans la grande majorité des cas où la réglementation doit être approuvée par une super majorité des gouvernements nationaux, on pourrait objecter que le processus décisionnaire européen privilégie les bureaucrates et les ministres des États au détriment de leurs parlements et de leurs citoyens. En outre, il en est qui trouvent le ton suffisant de certains représentants internationaux, et parfois nationaux, quelque peu agaçant. Au vu de ces considérations, nombreux sont ceux qui pensent que – conformément à l’analyse pluraliste classique de la responsabilité démocratique – le manque de démocratie participative directe fait de l’UE une entité isolée formée de technocrates nationaux et supranationaux dont le seul dessein est de réglementer la vie des citoyens à l’abri des regards du public.

Il y a, certes, quelque vérité dans cette description de la politique européenne. Mais en quoi cela remet-il en question la légitimité démocratique de l’UE ? Si l’on s’en tient à la véhémence des critiques qu’elle essuie, on serait fondé à penser que l’UE est dépourvue de tout système de responsabilisation démocratique (democratic accountability). En fait, l’Union a recours à deux puissants mécanismes : la responsabilité directe via le Parlement européen et la responsabilité indirecte via les représentants nationaux élus au Conseil.

Au cours de ces deux dernières décennies, le Parlement a peu à peu supplanté la Commission dans la présentation de l’ordre du jour devant le Conseil (durant le processus législatif de l’UE). Le Parlement a désormais le droit, tardivement au cours du processus législatif, d’accepter, de rejeter ou d’amender les lois, de sorte qu’il devient plus difficile aux pays membres de rejeter ses propositions plutôt que de les accepter – cette prérogative était naguère l’apanage de la Commission. Le Parlement est élu à la représentation proportionnelle à l’intérieur des États membres et il agit souvent indépendamment des partis nationaux au pouvoir. Il a tendance à prendre des décisions à de larges majorités et est particulièrement actif dans les domaines sensibles aux yeux du public que sont l’environnement, le contrôle exercé par la Commission et la politique sociale.

Cependant, si les élections parlementaires européennes constituaient la seule forme de contrôle démocratique à laquelle était soumise l’UE, le scepticisme ne manquerait pas de s’exprimer. Mais il existe un mode de contrôle démocratique qui, quoique indirect, joue un plus grand rôle. Il s’agit des gouvernements démocratiquement élus des États membres qui dominent la structure toujours largement territoriale de l’UE. Au Conseil européen, qui est en train de renforcer sa position dominante au sein de l’UE, les chefs d’État et de gouvernement élus exercent leur pouvoir directement et dressent l’ordre du jour pour l’ensemble de l’UE. Au Conseil des ministres – l’instance qui fait peser les contraintes les plus fortes sur les choix législatifs quotidiens de l’UE – des représentants permanents, des officiels et des ministres en personne agissent aux ordres de leur exécutif national, tout comme ils le feraient chez eux. Dans les pays qui en ont fait une priorité, comme le Danemark, les parlements nationaux examinent et commentent nombre de choix politiques européens avant que ne s’engage le processus législatif. D’autres pays sont libres de leur emboîter le pas.

Contrairement à l’impression largement répandue d’une bande de « gnomes » opérant dans le plus grand secret à Bruxelles, le travail des fonctionnaires de l’UE bénéficie d’une visibilité plus grande que celle observée dans la plupart des États membres. Avec 20 commissaires et le personnel qui les entoure, 15 délégations nationales, plus de 600 parlementaires, des centaines de ministres et des milliers de fonctionnaires nationaux, un examen parlementaire ex ante dans certains pays et ex post dans presque tous, il ne peut y avoir de monopole de l’information au sein de l’UE. Les informations concernant la politique et les processus réglementaires européens sont plus abondantes, du moins au niveau de Bruxelles, que celles concernant les mêmes processus dans presque tous les pays membres. La machine législative européenne travaille lentement et ne peut avoir recours aux décrets ou s’appuyer sur un parlement acquis à sa cause pour faire passer ses lois. Si certains aspects du système, telles que des discussions en amont entre représentants nationaux, ont tendance à se dérouler dans un secret relatif, n’en va-t-il pas de même dans la préparation des lois au niveau national. Des études récentes ont montré que les procédures réglementaires de l’UE sont aussi ouvertes aux apports de la société civile et aussi contraintes par la nécessité de rendre compte de leurs décisions que les systèmes (relativement ouverts) de la Suisse et des États-Unis. Il se peut que le système européen soit mal connu des citoyens européens, mais il est difficile de prétendre qu’il est opaque.

La vigilance constante exercée par quinze gouvernements différents rend l’UE plus transparente et moins corrompue que pratiquement tous les gouvernements nationaux en Europe. L’obligation de publicité des débats permet d’exposer au grand jour les documents ; les journaux relatent largement les délibérations ; et l’absence quasi totale de dépenses discrétionnaires ou de décisions bureaucratiques élimine presque entièrement toute incitation à la corruption. La plupart des problèmes administratifs rencontrés par la Commission proviennent du manque de personnel, ce qui implique que de nombreuses tâches soient sous-traitées par des organismes semi-publics. Les scandales récents, souvent cités pour montrer l’étendue de la corruption censée régner au sein de l’UE, sont des exceptions venant confirmer la règle. Lorsqu’il y a quelques années de cela, alors qu’elle avait été nommée commissaire, Madame Cresson – ancienne Premier ministre au passé politique assez douteux, même en s’en tenant aux critères de son pays d’origine – se montra incapable de répondre aux accusations transnationales de Bruxelles, on n’hésita pas à la démettre de son poste, sans autre forme de procès.

Certains pourraient objecter que l’UE s’en remet trop aux juges et aux technocrates pour résoudre des problèmes essentiellement politiques touchant à la question sensible de la répartition entre coûts, bénéfices et risques. Il est vrai que certaines des institutions les plus importantes de l’UE, telles la Banque centrale et la Cour constitutionnelle, fonctionnent de cette manière. Néanmoins, il n’y a rien de spécifiquement « européen » dans ce genre de délégation de pouvoir. Les analystes politiques s’accordent tous à dire que le 20^e siècle a vu le « déclin des parlements » et la montée des cours de justice, des administrations publiques et du « pouvoir exécutif central », particulièrement fort en France. Le contrôle démocratique de telles entités s’exerce non seulement indirectement au moyen d’institutions fonctionnant au scrutin majoritaire, mais aussi à travers des systèmes complexes de représentation indirecte, de sélection de représentants, de socialisation professionnelle, de rapports ex post, de règles de procédure et d’équilibres subtils entre différentes branches du gouvernement. Le point crucial pour comprendre l’intégration européenne est le suivant : les juges et les technocrates de l’UE jouissent de la plus grande autonomie précisément dans des domaines – Banque centrale, décisions constitutionnelles, poursuites pénales et civiles, administration technique et diplomatie économique – que de nombreuses démocraties avancées, y compris la plupart des membres de l’UE, cherchent aussi à protéger de la contestation politique directe.

Cela n’est pas le fruit d’un accident historique. La plupart de ces institutions « contre-majoritaires » ont été créées dans l’UE et ailleurs pour des raisons qui ont une grande portée doctrinale. Cette procédure facilite la réalisation de trois types d’objectifs :

Améliorer l’efficacité et l’expertise dans des domaines qui échappent à « l’appréhension rationnelle » des citoyens, ou envers lesquels ils ne se sentent pas impliqués. Leur implication dans la totalité des politiques gouvernementales entraînerait des dépenses allant au-delà de ce qu’ils sont aujourd’hui prêts à supporter. Les institutions « protégées » encouragent la spécialisation. Que ce soit dans le domaine de la politique environnementale ou dans celui de l’autorisation de mise sur le marché des médicaments, nul ne s’attend à ce que des décisions médicales, légales ou techniques complexes soient prises directement par le biais d’un vote populaire.

Prodiguer à des individus et à des minorités une justice, des droits, des prérogatives équitables et impartiaux. Des entités « protégées », telles que les cours constitutionnelles, mettent en œuvre des prérogatives destinées à protéger des individus ou des minorités de « la tyrannie » immédiate « de la majorité ». Cette tendance s’est répandue au cours des dernières années, en même temps qu’un nombre croissant d’activités gouvernementales contribuaient, souvent au niveau international, à la mise en vigueur judiciaire ou administrative de droits fondamentaux contre d’autres autorités politiques. C’est précisément pour cette raison que de nombreux Européens considèrent avec horreur la tendance américaine à élire des juges au niveau local.

Accorder aux majorités des représentations justes et impartiales. Les institutions protégées peuvent contribuer à rectifier des distorsions dans la représentation démocratique nationale. La plus courante de ces distorsions est souvent induite par d’étroits mais puissants groupements d’intérêts qui s’opposent aux intérêts des majorités, qui sont plus diffus, à plus long terme et dont ces dernières ont moins conscience. Prenez, par exemple, le libre-échange. Même Adam Smith et Richard Cobden se sont rendu compte que les intérêts des consommateurs et des entreprises se verraient souvent contrecarrés par des petits groupes de producteurs protectionnistes. Nombre d’Européens qui critiquent le déficit démocratique de l’UE, demandent aux États-Unis de maintenir la procédure rapide dite fast track pour libéraliser les échanges, ce qui signifie donner au pouvoir exécutif la possibilité d’agir avec le minimum de freins législatifs. Dans ce domaine, comme dans d’autres, l’Union européenne peut être considérée comme un équivalent institutionnel de la fast track américaine pour l’Europe. Dans ces cas précis, l’UE est plus représentative des préférences des citoyens justement parce qu’elle est moins directement démocratique.

Le recours à des institutions non majoritaires pour prendre d’importantes décisions nous fait nous tourner vers une autre source de mécontentement : le sentiment que l’UE abrite une conspiration néolibérale. Cette fois, il ne s’agit pas de dénoncer le trop grand pouvoir de l’UE, comme le font les ultralibéraux, mais sa trop grande faiblesse. L’Union européenne manque de légitimité démocratique non pas tant parce qu’elle étouffe la participation politique, mais parce que ses choix politiques vont à l’encontre de certains intérêts populaires. Cette critique d’inspiration social-démocrate – s’appuyant sur une tradition remontant à Joseph Schumpeter et Karl Polanyi – commence par faire remarquer que la plupart des Européens privilégient le maintien du niveau actuel des dépenses sociales, comme le démontre la propension des États membres, pris individuellement, à dépenser un pourcentage croissant de PIB pour leur politique sociale au fur et à mesure que s’accroît le revenu par tête. Cet idéal ne peut être atteint aujourd’hui, nous dit-on, parce que la libre concurrence entraîne « un nivellement par le bas » des mesures de protection sociale des différents pays. L’UE est incapable de réagir efficacement face à cette tendance, malgré le soutien massif apporté aux systèmes de protection sociale, en raison de la distorsion néolibérale de sa structure constitutionnelle. Le discours qui entoure l’UE privilégiant la libéralisation du marché au détriment de la protection sociale amplifie cette distorsion. Ce sont ces craintes d’un « dumping social » qui sous-tendent une bonne part de l’opposition populaire à l’UE, en particulier dans les régimes fortement marqués par la social-démocratie de la Scandinavie et de l’Europe du nord.

Cette critique est plus fondée que la crainte exprimée par les ultralibéraux selon lesquels l’UE serait un super État étouffant le marché et la croissance. Cependant, elle aussi est exagérée. Là où l’UE exerce ses compétences, on ne constate rien, ou presque, qui ressemble à un nivellement par le bas des réglementations. Au contraire, l’Union a eu tendance à fixer des normes de protection de l’environnement et des consommateurs à un niveau élevé. Et même là où l’UE n’est pas active, les meilleures analyses de ce phénomène, comme celles effectuées par le spécialiste des sciences humaines allemand, Fritz Scharpf (lui-même social-démocrate), concluent que ce nivellement par le bas ne peut toucher que quelques rares secteurs, et qu’il est difficile de prouver que cela se soit déjà produit, et si oui, que les effets doivent en avoir été limités. Dans l’ensemble, le niveau des dépenses sociales en Europe reste relativement stable. Certes, les systèmes de protection sociale ne sont plus fortement orientés dans le sens d’une redistribution accrue, mais ils ne sont pas pour autant en train d’imploser.

Au vu de la critique sociale démocrate, il convient plutôt de souligner que la plupart des recherches récentes suggèrent que l’impact négatif de la mondialisation sur les dépenses sociales de l’Europe (retraites, soins médicaux et marché du travail) est faible. Et qu’en revanche les orientations fiscales, démographiques et économiques intérieures pèsent bien plus fortement – passage à une économie post-industrielle, à une croissance plus faible de la productivité, baisse de l’emploi peu qualifié, hausse des dépenses de santé, de retraite et du chômage, le tout exacerbé par une croissance démographique défavorable – autant de tendances auxquelles les gouvernements ont réagi avec lenteur. Dans ce contexte, une certaine dose de contraintes externes n’est peut être pas une mauvaise chose.

L’accusation de « déficit démocratique » à l’encontre de l’UE peut emprunter une dernière voie, la plus radicale de toutes. Certains critiques sont prêts à reconnaître l’existence d’un contrôle démocratique et d’une limitation des pouvoirs du gouvernement, mais ils n’en font pas moins observer que la solution constitutionnelle européenne a échoué à faire émerger des partis politiques, des identités et des discours transnationaux qui pourraient donner sens et efficacité à la politique participative européenne. Les décisionnaires européens actuels reconnaissent en général que seule une participation accrue des citoyens est en mesure de contrer la perception de plus en plus négative que ces derniers ont de l’UE. Cette opinion se rattache à l’idée largement répandue parmi les spécialistes universitaires de philosophie politique selon laquelle plus de démocratie « délibérative » – ou démocratie « forte » – permettrait à des citoyens apathiques et passifs de reprendre contact avec le processus politique. Si l’on se place dans cette perspective, l’UE n’est que la manifestation exacerbée des tendances qui minent depuis longtemps la vertu civique et affaiblissent la participation active des citoyens dans les démocraties occidentales.

Cette opinion repose sur ce curieux présupposé selon lequel la multiplication des occasions d’exercer participation et délibération directes générerait automatiquement un approfondissement du sentiment d’appartenance communautaire ou, tout du moins, rassemblerait davantage de soutien aux institutions européennes. Il y a de bonne raison d’en douter. En effet, il n’y a pas de corrélation, dans les démocraties modernes, entre participation et popularité. Les institutions « protégées » – cours constitutionnelles, organes régulateurs, police – sont souvent celles qui bénéficient de la plus grande confiance et de la plus grande popularité auprès du public. Les organes législatifs étant en général – et c’est le moins qu’on puisse dire – peu appréciés.

Même si une participation accrue était souhaitable et avait une action légitimante, tout effort dans ce sens aurait peu de chances de surmonter l’apathie latente des électeurs. Les électeurs européens n’exploitent pas complètement leurs occasions actuelles de participer aux élections européennes déjà existantes. D’autre part, ils n’ont pas été très réceptifs aux efforts récents pour faire participer la « société civile » aux travaux de la Convention constitutionnelle. Des études montrent que ce n’est pas parce qu’ils pensent que leur participation est inefficace ou que des institutions comme l’UE ne comptent pas, mais parce qu’ils s’en désintéressent. Pourquoi une telle apathie ?

La cause la plus plausible réside, comme nous l’avons vu, dans le fait que l’activité réglementaire de l’UE touchant différentes questions tend à être inversement proportionnelle à l’importance que revêtent ces questions dans l’esprit des électeurs européens. Les affaires traitées par l’UE – et plus encore les choix institutionnels de second ordre concernant la manière de les régler – ne trouvent que peu d’écho dans l’esprit des électeurs européens. Parmi les cinq questions les plus cruciales en Grande-Bretagne actuellement – la santé, l’éducation, l’ordre public, les retraites et la Sécurité sociale, et les impôts – aucune ne relève au premier chef de l’UE. Parmi les dix questions suivantes les plus importantes aux yeux du public, seules quelques-unes (gestion de l’économie, de l’environnement et, singulièrement, la question de « l’Europe » elle-même) pourraient être considérées comme relevant en grande partie, mais non exclusivement, de l’UE. Par contraste, les affaires relevant directement de l’UE – libéralisation du commerce, agriculture, abaissement des barrières douanières, réglementation technique dans les domaines environnementaux et autres, aide étrangère et coordination des politiques étrangères – ont tendance à manquer de visibilité dans la plupart des régimes européens. La politique monétaire se situe dans l’entre-deux. Ainsi, la question la plus saillante liée à l’Europe se trouve-t-elle être l’Europe elle-même, ce qui explique en grande partie la ferveur idéologique accompagnant nombre de débats la concernant.

Dans un monde dépourvu de questions saillantes, le recours à de nouvelles voies institutionnelles, tels que référendums et conventions constitutionnelles, est peu propice à l’enrichissement des débats au sein d’une population engagée. Au contraire, cela conduit à une politique plébiscitaire déstabilisatrice qui n’offre aux individus aucune incitation à mettre en accord leurs intérêts concrets et leurs choix politiques. Voilà la leçon que l’on peut tirer de l’histoire récente de l’UE. La débâcle du référendum irlandais de 2001 sur le traité de Nice en est un parfait exemple : l’opinion publique varia de plusieurs dizaines de points en réaction aux déclarations intempestives du président de la Commission ; en conséquence de quoi, les citoyens du pays qui tire le plus grand bénéfice par habitant de son appartenance à l’UE votèrent contre le très inoffensif traité de Nice. L’ignorance au sein de la population était telle qu’un slogan comme « Si tu ne sais pas, vote non ! » suffit à faire la différence. Cela n’est pas de nature à renforcer la légitimité de l’UE, et encore moins de la faire apparaître comme une démocratie délibérative « forte ».

Afin de donner aux individus une raison de s’intéresser suffisamment à la politique européenne pour délibérer intelligemment, il faut les placer face à un enjeu clair, point de départ essentiel qui fait défaut à de nombreuses discussions sur l’identité européenne collective. Les projets les plus à même de créer un tel enjeu ne reposent pas sur l’offre de nouvelles possibilités d’expression politique, puisque les citoyens n’exploitent pas celles qui leur sont déjà proposées. Ce qu’il faut ce sont des clivages politiques totalement nouveaux et fondés sur l’intérêt personnel, comme cela s’est produit dans l’histoire au cours d’épisodes passés de la démocratisation. L’une des propositions de ce type la plus viable est celle avancée par le professeur Philippe Schmitter de l’Institut universitaire européen, qui propose que les subventions agricoles et les fonds structurels soient remplacés par un revenu minimum garanti offert au tiers le plus pauvre des citoyens européens. Selon Schmitter, l’UE fonctionnant comme une puissante machine de redistribution, des riches vers les pauvres, des vieux vers les jeunes, des citoyens nationaux vers les immigrants, individus et groupes modifieraient leurs comportements politiques selon qu’ils profitent ou pâtissent du système, ce qui engendrerait davantage de légitimité politique.

Le projet de Schmitter est propre à revigorer l’offre démocratique en direction des groupes actuellement les moins satisfaits de l’intégration européenne : les plus pauvres, les moins instruits, les femmes et les populations du secteur public. Cependant, les propositions de Schmitter ont quelque chose de swiftien. (Il n’est pas étonnant qu’il les ait intitulées par euphémisme « modestes propositions »). Elles rompraient avec les règles constitutionnelles de l’UE et sa garantie d’un gouvernement aux pouvoirs limités, et la couperaient par conséquent de son objectif premier consistant à réglementer le comportement économique transfrontalier. Que de tels projets soient peu praticables démontre l’absence d’une alternative réaliste aux formes indirectes actuelles de responsabilité démocratique. Des propositions de ce type donneraient certes du relief aux actions de l’UE, mais sans doute au prix de sa survie.

Nous avons vu que pour mesurer la légitimité démocratique de l’UE, peu importe que vous soyez un ultralibéral, un tenant du pluralisme classique, de la social-démocratie ou de la démocratie délibérative. Quel que soit votre point de départ doctrinal, les faits démentent la thèse d’un « déficit démocratique » européen. Un mécanisme complexe d’équilibre des pouvoirs maintient l’ensemble du système sous contrôle. Les règles constitutionnelles européennes font que la régulation du marché est en grande partie du ressort de l’UE, tandis que l’éducation, les politiques sociales, fiscales et infrastructurelles restent largement aux mains des gouvernements nationaux ; la politique étrangère, quant à elle, dépend d’institutions intergouvernementales qui sont à cheval sur le niveau européen et national. Dans la mesure où des critiques justifiées concernant la légitimité des institutions pourraient apparaître, celles-ci ne remettraient pas en question les fondements constitutionnels de l’UE. Parmi les domaines où les institutions actuelles pourraient faire l’objet d’un examen critique utile on peut relever ceux où l’UE se démarque des pratiques nationales existantes sans justification forte. La Banque centrale en est l’exemple le plus significatif ; en effet, elle est plus indépendante de la pression politique que n’importe quel autre équivalent national. Il n’est pas besoin de faire un parallèle avec les années 1930 pour considérer avec méfiance les banques centrales trop indépendantes. Mais il y a là matière pour une réforme mesurée et graduelle, réforme qui est déjà très engagée, d’ailleurs. Dans l’ensemble, on peut affirmer que l’UE possède une véritable légitimité démocratique, même si celle-ci n’est pas perçue comme telle.

Cependant cette dernière remarque soulève une ultime question : s’il n’y a pas de déficit démocratique de l’UE, alors pourquoi une telle inquiétude de la part du public et des spécialistes ? Et pourquoi une Convention constitutionnelle travaille-t-elle à corriger ce déficit ? L’opportunisme politique, le manque de clairvoyance et le bon vieux nationalisme jouent certainement un rôle. Mais, avant tout, cette inquiétude sincère quant au déficit démocratique de l’UE est le résultat d’une tendance profondément enracinée à privilégier les idéaux politiques abstraits au détriment des réalités politiques concrètes. La plupart de ses détracteurs comparent l’UE à une démocratie plébiscitaire ou parlementaire idéale, prise isolément et, forcément, ils trouvent qu’elle laisse à désirer. Mais toute appréciation utile et réaliste du déficit démocratique de l’UE doit être fondée sur une comparaison avec le fonctionnement réel des démocraties nationales. Cette appréciation doit prendre en compte les lourdes contraintes constitutionnelles imposées à l’UE par le manque de leviers fiscaux, administratifs, procéduraux et coercitifs. Elle doit comparer les politiques européennes à la gestion de problèmes similaires à l’échelle nationale et non à la gestion de questions plus sensibles électoralement telles que la Sécurité sociale, la défense ou l’éducation. Et elle doit surtout tenir compte de la position privilégiée des gouvernements nationaux dans la plupart des prises de décision de l’UE. Lorsque tout cela est pris en compte, on s’aperçoit que les décisions de l’UE sont, à très peu de choses près, comparables au fonctionnement général de la plupart des démocraties modernes. Le déficit démocratique de l’Union européenne est un mythe. â—†

Traduit de l’anglais par Bruno Poncharal