Néanmoins, le système juridique et institutionnel multilatéral s’est peu à peu complété et renforcé depuis 1945 [2], y compris par la multiplication et la consolidation des possibilités de sanctions politiques. C’est pourquoi, alors que l’idée même d’un châtiment international apporté aux actes de torture semblerait relever d’une entreprise vouée au mieux à des succès imparfaits, l’existence d’avancées internationales significatives au sein des organisations onusiennes et régionales invite à une analyse politique et à un déchiffrage généalogique des choix porteurs de sens politique qui ont façonné ces changements. La réflexion proposée ici se fonde sur la définition suivante de la sanction politique internationale – terme plus approprié dans ce cadre que celui de châtiment : il s’agit d’une décision internationale autre que pénale ou directement militaire condamnant et réprimant un acte, en l’occurrence un acte de torture. Le schéma qui s’en dégage se compose de trois éléments principaux, autour desquels je développerai mon analyse : l’entité visée par la sanction (l’auteur ou le responsable des actes), les auteurs de la sanction et la nature de la sanction. La question centrale portera donc sur la compréhension des logiques constitutives des sanctions politiques internationales d’actes de torture. En effet, si la torture est à présent un crime condamné en droit international public comme dans la plupart des discours diplomatiques, elle fait l’objet de sanctions politiques sélectives et variées [3]. Les logiques animant ces sanctions dans les enceintes multilatérales doivent être analysées en tenant compte des singularités et caractéristiques de l’espace international. Une lecture de la construction des sanctions politiques en termes de différences et/ou de confrontation de légitimités et de légitimations permet alors d’enrichir l’explication classique par les conflits d’intérêts ou les rapports de pouvoir internationaux. Ces oppositions suscitent des tentatives de « politisation » et de « dépolitisation » des sanctions politiques, traduites par plusieurs types de stratégies et de choix aux effets paradoxaux. De telles stratégies sont à la fois l’expression d’intérêts, l’adaptation aux rapports de pouvoir et un choix de sens. Dans ce contexte, elles peuvent être définies de la manière suivante : la politisation est le fait de concevoir, de présenter et de prendre une sanction politique comme le résultat d’une décision volontariste d’un ou plusieurs acteurs se réclamant de normes ou d’éthiques particulières (dans le sens de normes non partagées par l’ensemble des acteurs du jeu) ; la dépolitisation, au contraire, consiste à concevoir, présenter et prendre une sanction politique comme le résultat d’une application « automatique » de décision par l’ensemble des membres de l’organisation ou du groupe se réclamant de normes ou d’éthiques universelles (c’est-à-dire ici acceptées préalablement par l’ensemble des membres).

J’aborderai dans un premier temps la constitution de sanctions politiques internationales, puis les enjeux d’(il)légitimités et de (dé)légitimation autour de la torture, et pour finir les ressorts et effets paradoxaux des stratégies de « politisation » et de « dépolitisation ».

En effet, dans les instances multilatérales, l’absence de souverain se traduit par la juxtaposition hétérogène de souverainetés étatiques de principe, égales en droit mais ni en pouvoir ni en ressources, et d’autorités, diverses notamment en termes de statut juridique international, de mandat et de ressources, que sont les organisations internationales multilatérales et les ONG. En conséquence, l’échange, la construction de sens et la prise de décision, qu’il s’agisse d’un consensus ou d’un vote, s’opèrent nécessairement avec très peu de références politiques, sociales et culturelles communes. En outre, l’absence d’institutions véritablement équivalentes aux trois pouvoirs nationaux traditionnels (législatif, exécutif et judiciaire) et aux autorités chargées de la mise en œuvre des sanctions rend l’effectivité et l’efficacité des sanctions incertaines.

Ensuite, les sanctions internationales contre les violations du ius cogens [4] sont restées limitées : soit par absence de sanction, soit par tentative rejetée de sanction, soit par décision jamais suivie d’effet ou encore par sanctions véritablement mises en œuvre. Seuls quelques éléments régionaux de sanctions pénales existaient jusqu’au début des années 1990, les réponses (étatiques et autres) prenant davantage la forme d’exigences envers les systèmes nationaux. Quant aux sanctions politiques, bien qu’elles aient traditionnellement occupé une place considérable – mais sans avoir nécessairement une grande importance, l’alternative est désormais triple entre sanctions pénales, sanctions politiques et absence de sanctions, ce dernier cas étant extrêmement fréquent.

Dans ce cadre, il est utile d’esquisser une caractérisation générale des sanctions politiques internationales à l’encontre de violations du ius cogens. D’abord, les sanctions politiques internationales ont plusieurs vocations, officielles ou officieuses, qui suggèrent les premières pistes d’analyse [5] : elles peuvent vouloir punir, voire réparer ou compenser, prohiber ou réguler un comportement, et enfin dissuader. À partir de l’étude des débats multilatéraux, j’ai construit un modèle typologique des sanctions politiques internationales en trois grands modèles, selon le caractère de leur motivation, qui peut être utilisée comme outil d’interrogation. Les unes sont partisanes, les décisions exprimant avant tout un intérêt particulier ou un pouvoir particulier sur une question ou un ensemble de questions ; elles répondent au sens commun donné à l’expression « la politique ». Les autres, normatives, visent avant tout à réguler les comportements des membres de l’institution internationale ou du groupe et à en déduire leur appartenance par conformité, elles correspondent à la notion « le politique ». Enfin, les sanctions dont le but principal est l’expression et la diffusion de conceptions se réclamant de et s’appuyant sur un système de valeurs peuvent être qualifiées d’éthiques et se trouvent proches de l’idée d’« une politique ».

Ces réflexions sur la singularité et les caractéristiques des sanctions politiques internationales permettent à présent d’aborder le traitement de la torture comme pratique méritant sanction internationale.

La légitimité est ici entendue comme la qualité qui rend un fait ou une décision acceptable parce que fondée sur un accord avec les normes et les valeurs invoquées et mobilisées, en l’absence d’alternatives perçues comme acceptables ou préférables. La légitimation est comprise comme le processus par lequel un ensemble d’actes et de discours sont produits par un acteur afin de chercher à acquérir, consolider ou accroître sa légitimité [7].

Tout d’abord, la construction de sanctions se fonde sur la désignation du légitime et de l’illégitime dans les actes de torture – question tranchée en droit international public, mais dont les réponses demeurent fluctuantes dans le domaine des sanctions politiques.

Les parties prenantes aux débats sur les sanctions politiques doivent d’une part nécessairement prendre position sur l’appréhension de l’objet : de quoi parle-t-on quand on parle de torture, et au nom de quoi se prononcer ? Elles doivent donc choisir de définir certaines pratiques comme des tortures. Or, avant même la décision sur l’illégitimité de ces actes, des conceptions de l’illégitime et du légitime sont en jeu dans la qualification de torture et dans sa catégorisation, c’est-à-dire leur rattachement à un type de pratiques de torture. Depuis 1945, cinq grands ensembles de lecture des phénomènes de torture ont émergé et coha-bité : la torture a pu être comprise comme un crime de guerre (conflits armés internationaux ou internes, occupations, terrorismes et mercenariats), relevant alors du droit humanitaire ; comme un crime contre l’humanité, un acte de génocide ou un instrument d’apartheid ; comme une violation des droits humains partisane à des fins de répression politique, dans les contextes différents de démocraties, de dictatures et de totalitarismes ; comme une violation des droits humains employée de manière routinière lors de procédures policières ou judiciaires, de privation de liberté, ou en tant que peine ; enfin, plus récemment, certaines autres violences ont été associées voire assimilées, totalement ou en partie, à de la torture [8]. Le rattachement d’un cas historique à une de ces catégories mobilise des conceptions différentes sur l’analyse des faits et sur l’autorité pouvant opérer cette catégorisation, car l’appartenance à l’une ou l’autre des catégories n’est pas préexistante au débat.

Ensuite, tout débat international sur une éventuelle sanction politique de faits qualifiés de torture mobilise, de manière conflictuelle et complexe, à la fois publique et cachée, des discours et conceptions éthiques sur la torture. Afin de pouvoir dessiner les généalogies des débats, je propose une esquisse des grandes familles éthiques invoquées depuis 1945 lors des prises de positions générales ou sur un cas donné. Certaines familles de pensée peuvent d’ailleurs se trouver mobilisées à la fois pour défendre et pour condamner la torture, sans qu’il n’y ait véritablement symétrie. De manière simplifiée, pour obtenir la désignation de faits de torture comme illégitimes, diverses éthiques du droit, de l’utilitarisme, du relativisme culturel, de la dignité humaine et de l’égalitarisme peuvent être invoquées. L’argument principal et simplifié de chacune de ces pensées serait respectivement le suivant : la torture est illégitime parce que l’auteur des actes doit respecter son engagement contractuel à ne pas torturer ; parce qu’elle n’est pas un moyen efficace à court et long termes ; elle ne doit pas être utilisée pour imposer des choix à l’Autre ; elle réifie l’être humain et nie sa dignité ; elle exprime et maintient la domination des puissants sur les faibles. A contrario, dans les rares cas où cette pratique est défendue publiquement, les discours peuvent reposer sur des éthiques du droit, de l’utilitarisme ou du relativisme culturel, voire sur des pensées totalitaires ou inégalitaires. L’argument principal simplifié de chacune de ces pensées serait respectivement le suivant. La torture est légitime car : elle est permise par des lois (par exemple nationales, d’exception, de nécessité, divines) supérieures au droit international ; elle est un moyen efficace et acceptable pour des fins légitimes ; elle doit être acceptée en tant que pratique culturelle d’un groupe ; elle permet la réalisation de l’idéologie absolue défendue par l’entité auteur des tortures ; elle peut être appliquée à des groupes considérés par les auteurs de torture comme inférieurs. Bien souvent, les acteurs pra-tiquant et/ou défendant l’utilisation de la torture répondent par le silence, le déni ou les décisions de vote ou de procédure, dans un contre-registre classique du recours au pouvoir souverain et au refus de l’internationalisation [9].

Parallèlement aux conceptions du légitime et de l’illégitime portant sur la torture même, un deuxième élément structure, encadre et donc oriente la réponse politique à la torture : la référence principale utilisée pour porter un jugement sur les faits mis en cause. La référence peut être définie comme le prisme, le modèle international dans lequel l’approche de la question est formulée. Elle correspond à l’entité qui est perçue comme étant en jeu lorsque la question de la torture est posée : l’État, le peuple ou la nation, le groupe humain (politique, social, culturel) et l’individu. Ici encore, la catégorisation dans une référence représente un enjeu essentiel de pouvoir et de légitimité. Par exemple, ainsi que le montre Philip Alston dans Peoples’ Rights, la référence aux peuples comme source de droit(s) a décliné depuis les années 1940 [10].

Constituer la torture comme objet de sanctions politiques internationales suppose, de manière concomitante, d’attribuer la légitimité de châtier à un groupe ou un type d’acteurs et de déterminer le rôle des auteurs ou responsables des tortures. Il s’agit ainsi de décider à l’encontre de qui la sanction politique peut être validée, question où les conceptions et intérêts différents prennent souvent la forme d’une question de légitimité. Depuis 1945, sans évolution nécessaire ou linéaire, les sanctions politiques ont constamment vu leur champ s’élargir, s’étendant des États aux groupes armés d’opposition, notamment dans le cas d’un contrôle effectif de territoires et de populations, puis aux individus, et aux particuliers jusque dans la sphère privée, enfin aux entreprises multinationales impliquées dans des pratiques de torture, tandis que la responsabilité et la culpabilité ultimes (deux aspects pouvant être nettement dissociés dans les sanctions politiques internationales) continuent souvent à échoir aux États [11].

En outre, ces sanctions portent également sur la question « au nom de qui ? » offrant aux parties prenantes de la décision, individuellement et en tant que membre d’une catégorie internationale d’acteurs (États, organisations internationales, ONG) une source de légitimation possible. Certes, les sanctions politiques sont in fine considérées, y compris juridiquement, comme le produit de tel ou tel organe international. Mais les trois types d’entités souhaitent également accroître leur rôle à toutes les étapes de la prise de sanction, chacune cherchant à légitimer sa participation et son autorité selon des principes et modalités favorables à son importance.

Dans ce contexte, un bref examen de la trajectoire des prétentions étatiques à un double monopole de légitimité depuis 1945 permet de montrer l’importance des changements lorsqu’un des types d’acteurs voit sa légitimité entamée. D’une part, certains États ont réclamé le droit au monopole étatique de la légitimité de l’usage de la force – y compris de la torture dans les situations d’exception qu’ils définissaient eux-mêmes. Mais plusieurs facteurs, notamment l’arrivée dans les organisations internationales des héritiers des mouvements d’indépendance nationale, la structuration et le renforcement graduels des obligations de droit international ainsi qu’une légitimation croissante des organisations internationales et des ONG dont les mandats visent à sanctionner toutes les tortures, ont rendu de plus en plus difficile la condamnation des seules violences non-étatiques. D’autre part, la légitimité de la prétention étatique au monopole de la décision internationale a rapidement buté sur des développements qui la contrariaient. Entre autres, comme le soulignent les perspectives institutionnalistes, les diplomaties d’État, surtout les moins dotées en ressources indispensables à la prise de décision internationale, dépendent des organisations internationales qui peuvent dans ces échanges gagner en autonomie et en légitimité. Ensuite, l’autorité politique de sanctionner des actes de torture s’est dispersée (certes inégalement) au profit des sociétés actives aux échelles nationales et internationales : la capacité des mouvements sociaux et des ONG à prendre et mettre en œuvre des sanctions politiques diverses à l’extérieur des organisations internationales a renforcé l’accès de ces entités au débat à l’intérieur de ces organisations [12].

Ainsi, tous les éléments de la sanction politique internationale de la torture donnent-ils lieu à des débats qui mobilisent et opposent des intérêts et des discours sur l’(il)légitimité ainsi que des rapports de pouvoir et des recherches de (dé)légitimation. Le caractère très conflictuel de cette situation et de cette structure pousse les acteurs à adapter leur positionnement politique.

Ainsi, les États, les organisations internationales et les ONG adoptent des stratégies discursives et diplomatiques de « politisa-tion » ou de « dépolitisation ». Ces mouvements de (dé)politisation peuvent être caractérisés par quelques critères, littéralement ambivalents car ils peuvent s’appliquer sous bien des formes à la politisation comme à son opposée, se différenciant alors par leur portée, leur signification et leur mise en œuvre. Premièrement, dans le champ d’application et de constitution des sanctions, trois critères sont disponibles : la sélection ou la sélectivité par rapport à l’uniformité ou l’universalité (dans le sens d’une application universelle à tous les membres de l’organisation) ; l’incohérence par rapport à la systématicité, concernant différentes prises de position d’un même acteur ; enfin la partialité par rapport à l’impartialité [13].

Deuxièmement, en terme de contenu des sanctions, deux traits peuvent servir de repère : la variabilité contre la normativité (définie comme le caractère relativement stable, continu et rigide des règles et décisions) et la références à des valeurs ou à des éthiques contre un amoralisme affiché ou un consensus procédural.

Troisièmement, concernant l’impact des sanctions, le critère peut être l’exclusivité, entendue comme recherche de l’exclusion du sanctionné, contre l’inclusivité, c’est-à-dire la recherche du maintien de l’entité sanctionnée dans le groupe.

Les trois modèles de sanctions politiques internationales (partisane, normative et éthique) et les diverses stratégies de (dé)politisation, aux fins variables selon les acteurs et les cas, peuvent alors se comprendre par leur interaction.

Tableau 1
Quelques variantes de sanctions politiques (dé)politisées

D’une part, la politisation des sanctions peut être observée en particulier dans trois cas. D’abord, elle peut résulter d’une recherche de sanction partisane à l’encontre d’un adversaire ou d’un ennemi politique, sans considération dans ce cadre pour la lutte contre la torture en général. Ensuite, s’il s’agit de sanctions normatives, la politisation correspond souvent à une volonté de réaction à une situation à valeur exemplaire dont la sanction politique permettrait de diffuser la « leçon » à l’ensemble des acteurs. Enfin, une autre figure, parmi bien d’autres possibles, est celle d’une sanction « éthique » [14] dont la politisation exprime la tentative de mettre en œuvre ou d’imposer des conceptions de l’illégitime concernant la torture qui ne sont pas effectivement défendues dans les décisions des organisations internationales.

Tableau 2
Quelques illustrations des variantes proposées

D’autre part, trois formes de dépolitisation des sanctions peuvent être examinées afin de souligner la diversité des logiques à l’œuvre et d’ébaucher un questionnement sur leurs effets. Un acteur peut notamment dépolitiser des sanctions partisanes dans le but d’inscrire les sanctions politiques dans le cadre plus général de son orientation internationale. Quant à la dépolitisation des sanctions normatives, elle vise véritablement à faire des sanctions politiques un instrument de régulation des pratiques des membres de l’organisation et un outil de gestion de l’appartenance au groupe en fonction du respect des normes communes. Enfin, les sanctions « éthiques » dépolitisées entendent promouvoir certaines conceptions du légitime et de l’illégitime en évitant la confrontation et en jouant sur les modalités des débats et décisions, qui font préalablement et durablement consensus entre les acteurs.

Or les effets de ces stratégies sur la sanction politique internationale de la torture s’avèrent parfois bien paradoxaux, comme le montre une comparaison entre leur objectif, leur efficacité (le fait que cette stratégie remplit l’objectif – officiel ou officieux – fixé par l’acteur) et l’effet parfois induit.

Ainsi, les conséquences d’une politisation efficace peuvent s’avérer très variables, voire contre-productives. D’abord, si la politisation est poursuivie sur une durée suffisante, elle peut à tel point orienter les débats que la définition politique, mais aussi juridique et institutionnelle, de la torture en est affectée, par une limitation ou un élargissement, une fragmentation ou une distorsion. Ainsi, au début des années 1990, les sanctions « éthiques » politisées promues par des ONG de droits humains et de droits de femmes ainsi que par certaines instances internationales ont fini par occuper une place croissante dans les débats. Or leur approche délégitime à la fois les actes violents présents dans la torture et l’impunité étatique. Cette perspective insiste corrélativement sur la responsabilité des États de sanctionner mais aussi de prévenir et d’arrêter ces violences (« diligence due »). Par ce biais, la violence domestique (commise dans la sphère privée, donc), a pu être assimilée à et dénoncée comme une torture en raison de la similarité des pratiques et actes illégitimes en cause. Des États ont été condamnés pour torture en raison de leur manque de « diligence due » dans la lutte publique contre l’existence massive et généralisée de cette violence domestique interpersonnelle sur leur territoire, bien que les perpétrateurs directs n’agissent pas pour le compte de l’État [15]. Ensuite, l’un des effets les plus forts de la politisation de sanctions partisanes a consisté en un constant risque de sabordage de telles sanctions. Ainsi que l’illustre la situation présente des instances onusiennes les plus politisées, cette exacerbation des confrontations amène à une auto-délégitimation (mais pas nécessairement à une non-application) des décisions, même aux yeux des parties prenantes [16].

Quant à la dépolitisation, une de ses formes dominantes est fournie par le recours au droit international et aux procédures institutionnelles, car ceux-ci offrent un langage et des outils communs promettant une efficacité alternative. Néanmoins, la dépolitisation des sanctions politiques par le droit et les procédures, passerelles et territoire communs au politique et au pénal, constitue aussi fréquemment un appel d’air pour des sanctions pénales internationales que nombre d’acteurs internationaux pensaient paradoxalement éviter ainsi. Cet effet ne résulte pas d’une transition binaire et automatique de la dépolitisation des sanctions politiques à un recours aux sanctions pénales internationales. Dans le cadre de processus internationaux complexes, la dynamique propre du droit, des procédures et des institutions paraît créer cet appel d’air [17]. Plus particulièrement, nombre d’ONG de droits humains ont voulu construire des châtiments effectifs aussi universels, systématiques, cohérents, impartiaux, normatifs, éthiques et exclusifs des criminels que possible. En poursuivant ces objectifs dans le domaine politique, beaucoup d’ONG ont tendu à faire appel au droit et aux procédures, dans lesquels elles ont accru leur expertise depuis 1945 avec le soutien fréquent (et souvent diversement intéressé) des organisations internationales. Or, étant donné les limites et échecs des sanctions politiques, seules les sanctions pénales (nationales ou internationales) telles que ces ONG les envisagent promettaient certaines garanties menant à ces résultats. Enfin, simultanément, l’analyse des phénomènes de torture par nombre d’ONG évoluait vers une combinaison de la responsabilité individuelle des tortionnaires et des dimensions collectives dans le profil des victimes et des bourreaux [18]. Toutes ces dynamiques, structurelles ou volontaristes, ont amorcé, incité puis façonné l’ouverture d’un espace de débat sur la pénalisation internationale. Elles seraient néanmoins restées lettre morte si des configurations d’acteurs n’avaient pas ensuite saisi ces possibilités pour en défendre la cause [19].

Un ultime paradoxe résultant de la singularité de l’espace international réside d’ailleurs dans le fait que le droit permet d’y dépolitiser les sanctions politiques mais ne peut y empêcher la politisation des sanctions pénales internationales, qu’elles soient perçues ou conçues comme partisanes, normatives ou éthiques, tant les réticences étatiques sont grandes.

Ainsi, la constitution de sanctions politiques internationales à l’encontre de crimes de torture peut être éclairée par une lecture des logiques qui expriment les choix de sens et de stratégie des acteurs s’adaptant aux structures de l’espace multilatéral. Les sanctions, qu’elles soient de type partisan, normatif ou « éthique », sont profondément marquées et orientées par la confrontation forte de légitimités et de légitimations sur la torture mais aussi sur la décision. La dynamique de ces débats, incontestablement animée par des conflits d’intérêts et des rapports de pouvoir, repose également sur des différences de substance concernant d’une part la catégorisation des actes de torture, les normes, éthiques et références, d’autre part les acteurs et cibles de la construction de la sanction. Ces oppositions engendrent des stratégies d’adaptation par tentative de politisation ou dépolitisation des sanctions politiques. Ces choix se traduisent néanmoins par des effets paradoxaux, notamment par des changements de définition de la torture, un risque de sabordage de la politisation et un appel d’air à la pénalisation des sanctions suite à la dépolitisation par le droit et les procédures.

Ce bref examen des sanctions politiques internationales inviterait bien d’autres études et réflexions sur les productions internationales de sens autour de la (dé)légitimation de la torture, d’une part à propos des acteurs de la sanction (ce qui inclurait par exemple une réflexion sur les changements de référence), d’autre part à propos d’une généalogie plus vaste de l’ensemble des réponses internationales à la torture, de la prohibition à la prévention et à la répression pénale. Les questions de l’effectivité et de l’efficacité des sanctions politiques contre la torture, qui n’ont pu être abordées dans le cadre de cet article, mériteraient aussi une discussion et une recherche approfondies. â—†