Plutôt que de chercher à identifier les facteurs qui déterminent la vulnérabilité des gouvernements face à leur opinion nationale, il nous a paru intéressant de déplacer la question et de s’interroger sur les stratégies qu’ils mettent en œuvre pour établir une véritable gestion de leur opinion publique. Les pratiques gouvernementales dans ce domaine sont avant tout un indice de l’importance qu’accordent les leaders politiques à l’opinion publique comme contrainte en politique étrangère ou ressource de puissance sur la scène internationale. Les commandes de sondages, les revues de presse et la surveillance des manifestations traduisent le besoin des gouvernements de s’informer en permanence de l’état de l’opinion. L’influence grandissante d’experts de la communication dans le domaine de la politique étrangère témoigne dans le même temps d’un travail d’information et d’explication visant à orienter les préférences de l’opinion publique afin de valider certains choix, de tester des options ou de renforcer la popularité d’un gouvernement. L’étude de la gestion gouvernementale de l’opinion publique permet de faire apparaître les mécanismes, les raisonnements et les calculs stratégiques qui caractérisent et constituent les dispositifs mis en œuvre pour percevoir l’opinion publique. Ce faisant, nous tâcherons de prendre une certaine distance avec les travaux qui cherchent à démontrer que les gouvernements suivent les préférences de l’opinion publique [4] ou qu’ils en sont par définition affranchis [5]. Nous renoncerons également à prendre position sur la désirabilité d’une influence de l’opinion dans les processus de prise de décision en politique étrangère.

Cette approche nous permettra par contre de montrer comment ces stratégies de gestion de l’opinion publique permettent aux gouvernements d’influencer et de contrôler leur opinion publique, dans la lignée de certains travaux sur la manipulation [6] ou l’éducation [7] de l’opinion publique par ses dirigeants, mais aussi en référence aux récentes études sur l’État communiquant développées en France [8]. Elle permettra également de mettre en évidence comment ces mêmes stratégies exposent les gouvernements à d’importants risques politiques autant qu’elles leur permettent de rallier son soutien ou d’accroître leur popularité. En justifiant certaines de leurs décisions diplomatiques en référence à l’état de leur opinion, ils légitiment d’une part son intrusion dans un domaine jusqu’alors largement confiné aux tractations secrètes entre chancelleries. Les gouvernements se retrouvent parfois dépossédés de leur monopole à distinguer politique intérieure et politique étrangère. D’autre part, la circulation de l’information à l’échelle mondiale et la multiplication des acteurs transnationaux limitent leur capacité à circonscrire le débat et à en contrôler l’information. Dans un nombre croissant de domaines tels la défense, les questions environnementales ou encore la gestion des flux migratoires, les gouvernants sont amenés à tenir compte d’une opinion publique qui n’est plus limitée à la sphère du national.

En étudiant les pratiques gouvernementales françaises et britanniques depuis la fin de la guerre froide, nous montrerons de quelle manière les gouvernements prennent la mesure de l’évolution de l’état de leur opinion sur les questions de politique étrangère. Nous décrirons ensuite les deux stratégies d’influence et de contrôle qu’ils mettent en œuvre pour circonscrire et orienter le débat public en matière de politique étrangère, ainsi que les limites et les risques qui leur sont inhérents. Nous montrerons enfin comment l’internationalisation croissante des courants d’opinion restreint davantage encore la marge de manœuvre des gouvernements dans ce domaine et suscite de nouvelles formes de coopération intergouvernementale.

Aujourd’hui encore des méthodes similaires sont utilisées dans tous les domaines pour prendre la mesure de l’opinion publique, parmi lesquelles l’analyse de la presse, la conduite de sondages et la prise de contact avec des leaders d’opinion. Des revues de presse sont ainsi élaborées dans les différentes administrations françaises. Le Service d’information et de diffusion du Premier ministre (SID), créé en 1976, suit en particulier la presse française et étrangère et gère un centre de documentation pour le Premier ministre [12]. En son sein, la Division de l’information du Gouvernement coordonne les commandes de sondages et d’études provenant des administrations, et prête son assistance aux ministères en faisant appel aux techniques d’études d’opinions. On constate une évolution parallèle au Royaume-Uni, où le gouvernement conservateur a augmenté le budget annuel consacré à la communication publique de 20 millions de livres en 1983 à 168 millions en 1990 [13]. Même si certains ministères au Royaume-Uni ont des services spécialisés, le système britannique reste centralisé autour du Cabinet Office’s Government Information and Communication Service (anciennement Central Office of Information). Le Media Monitoring Unit y assure l’information trois fois par jour des ministères et des agences publiques sur l’actualité et sur la façon dont la politique gouvernementale est répercutée dans les journaux, à la radio et à la télévision en Grande-Bretagne.

Les cabinets ministériels français comptent dorénavant presque systématiquement un conseiller en communication et parfois plusieurs attachés de presse. En Grande-Bretagne où les ministres n’ont pas de cabinet à proprement parler, un changement radical est intervenu avec l’arrivée au pouvoir du Labour Party en 1997. Les spécialistes en communication de la Millbank Tower ont en effet été largement intégrés dans les structures administratives des ministères aux plus hauts niveaux, posant ainsi les bases d’un rapport de plus en plus ambigu entre l’information gouvernementale et son instrumentalisation à des fins politiques. Alastair Campbell, ancien éditeur politique du Sun et porte-parole officiel du Premier ministre britannique jusqu’en 2003, en est l’exemple le plus abouti [14].

La conduite de la politique étrangère a été affectée plus tardivement par ces nouvelles transformations, comme si elle subissait en retour l’impact de développements qu’elle avait contribué à amorcer. En France, de profondes réformes se sont attachées à partir du milieu des années 1990 à développer les moyens d’information et de communication du gouvernement. Au sein du ministère de la Défense, le SIRPA (Service d’information et de relations publiques des Armées), qui avait eu à assurer des tâches de communication importantes notamment au cours de la première guerre du Golfe [15], fut transformé en 1998 en DICOD (Délégation à l’information et à la communication de la défense). Cette réforme fut l’occasion d’en réorienter les fonctions vers la collecte d’informations sur l’opinion publique et la communication externe. L’objectif était notamment de tirer les conséquences de certains dysfonctionnements identifiés dans l’information et la communication opérationnelles lors de l’intervention en Bosnie. Une évolution similaire est perceptible au Quai d’Orsay où l’ancienne Direction de la presse, de l’information et de la communication a été réorganisée en 1999 pour créer la Direction de la communication et de l’information (DCI). Ses moyens ont été sensiblement accrus et l’accent a également été mis sur la communication externe. Elle assure maintenant toutes les tâches de communication externe du ministère, réparties entre trois sous-directions : presse, communication, information-documentation. Le SIRPA commande régulièrement des sondages ou collabore directement avec des instituts spécialisés comme la SOFRES ou BVA. On peut mentionner parmi ces études le baromètre annuel conduit depuis la fin des années 1980 sur « Les Français et la Défense nationale », qui se concentre sur l’état de l’opinion à l’égard notamment de la dissuasion nucléaire, la défense européenne et la réforme des armées. L’opinion publique internationale est également observée par le biais de l’analyse des principaux médias étrangers, et donne lieu au sein des ministères à des revues de presses.

Les gouvernements s’intéressent en particulier à la façon dont leur politique étrangère est perçue par l’opinion publique à l’extérieur de leurs frontières. L’une des fonctions essentielles des ambassades est de faire remonter l’information sur la perception de l’action française à l’étranger, que ce soit par souci du rayonnement du pays ou de la sécurité de ses ressortissants. Elles sont notamment chargées de suivre les médias locaux, les déclarations de leaders d’opinion ou le déroulement de manifestations. Les campagnes anti-françaises aux États-Unis ou, plus dramatiquement, les mouvements d’opinion en Côte-d’Ivoire, deviennent ainsi de véritables objets de politique étrangère et peuvent conduire directement à certaines actions (déclarations publiques, démarches, initiatives humanitaires voire opérations d’évacuation des ressortissants). La mise en place de dispositifs d’information et de communication a permis une centralisation plus poussée de ces fonctions. Au Foreign and Commonwealth Office (FCO) britannique, une Islamic Media Unit a été créée au sein du Département de l’information dans les semaines qui ont suivi le 11 septembre 2001, notamment pour gérer les répercussions de la campagne en Afghanistan sur l’opinion publique britannique et sur la perception de la Grande-Bretagne par les opinions publiques des pays arabo-musulmans. Cette unité rassemble un petit groupe de diplomates arabophones chargés de placer des articles et de donner des interviews dans les principaux journaux arabes [16].

Témoins de cet investissement croissant de l’espace publique par les diplomaties, les diplomates interviennent dans la presse du pays ou de la région où ils sont en poste ; les conférences de presse deviennent en elles-mêmes des événements de politique étrangère, et n’agissent plus seulement en référence aux tractations diplomatiques dont elles se font l’écho. Les modalités et le rythme des pratiques diplomatiques tendent à se modifier sous l’influence de cette médiatisation accrue. L’apparition de médias « chauds », comme la télévision, a accru non seulement la circulation de l’information, mais aussi celle de l’émotion [17] : une communication sensorielle qui privilégie la prestation au détriment de la qualité de l’information. La réception par l’auditeur et le spectateur devient alors une affaire de spécialistes de la communication comme les spin doctors britanniques, en général dépourvus de formation diplomatique. Cette logique médiatique conduit les leaders politiques à se produire devant un public hétérogène et les incite à centrer le contenu de leur message sur ses éléments les moins politiques et polémiques [18]. La plus grande visibilité de l’action gouvernementale et la mise en spectacle de la politique étrangère modifient donc profondément les règles du jeu diplomatique, rendant plus complexe encore le rôle des administrations diplomatiques [19].

Relativement récents dans le domaine de la politique étrangère, ces processus de communication font des médias un vecteur privilégié et indispensable pour les acteurs politiques et diplomatiques. Ils leur confèrent un pouvoir accru de contrôle et de filtre avec lequel ces derniers doivent ruser ou composer. La multiplication et la progressive autonomisation des tribunes médiatiques ont en effet entraîné une diversification des points de vue, des lignes idéologiques et politiques [20]. Le public peut s’informer en matière de politique étrangère sur les grandes chaînes de radio et de télévision dédiées à l’international que sont CNN, Al-Jazeera ou Al-Arabiya. Dès lors, l’enjeu de l’information en politique étrangère ne se limite plus au contrôle d’informations confidentielles, domaine traditionnel du renseignement, mais tend à porter sur la maîtrise de la réception de l’information publique par l’opinion. La nécessité pour les gouvernements de bénéficier d’une lisibilité internationale renforce l’importance stratégique de chaînes nationales à vocation internationale, comme RFI ou la BBC, qui peuvent leur servir de plateformes communicationnelles et qu’ils contrôlent ou influencent en partie. C’est dans ce contexte de pratiques diplomatiques en pleine évolution que le projet de Chaîne française d’information internationale (CFII), relancé au lendemain de la crise irakienne, doit être compris comme un instrument stratégique pour la politique étrangère française.

L’importation de dispositifs de captation et d’information de l’opinion publique dans le domaine de la politique étrangère a donc profondément modifié les pratiques diplomatiques en leur imposant de nouveaux objets et de nouvelles contraintes. Les spécificités du champ d’action de la politique extérieure a en retour nécessité l’adaptation de ces instruments de communication afin de faire face aux contraintes qui lui sont propres.

En outre, l’engagement d’un pays dans un conflit extérieur a souvent tendance à raviver la contestation politique interne, contraignant parfois le gouvernement à tout mettre en œuvre pour construire une coalition intérieure [23]. Les gouvernements peuvent être tentés dans ce cas d’employer les informations confidentielles dont ils disposent pour constituer des dossiers et faciliter le ralliement autour de leurs choix politiques. Le gouvernement travailliste a largement recouru à cette pratique depuis 2001 [24], au point d’être dorénavant appelée par la presse, non sans ironie, dossier politics. La publication de ces dossiers s’accompagne souvent de l’affirmation, invérifiable, selon laquelle d’autres preuves ont dues en être écartées pour des questions de sécurité [25]. Loin d’abolir la différence entre public et secret, le gouvernement se contente de la déplacer pour en tirer des arguments d’autorité dans le débat public. Ce qui n’est pas sans rappeler l’« ambivalente solidarité » entre secret et publicité analysée par le philosophe Michel Senellart dans son analyse de l’art gouvernemental dans une autre période historique [26]. De tels « dévoilements » ne sont pourtant pas sans risques. Dans le cas de l’intervention en Irak, loin de parvenir à séduire l’opinion publique britannique, ils ont au contraire contribué à renforcer l’opposition à la guerre en jetant le discrédit sur les motivations réelles du gouvernement. Le « dossier » de janvier 2003 fut ainsi dénoncé comme le plagiat d’un article disponible sur Internet, tandis que celui de septembre 2002 fut à l’origine, en mai suivant, de ce qui allait devenir l’« affaire Kelly » à la suite du suicide d’un expert en désarmement du ministère de la Défense. Plusieurs démissions, dont celle d’Alastair Campbell, porte-parole officiel du Premier ministre, une violente polémique entre le gouvernement et la BBC, une première enquête de la Commission des Affaires étrangères du Parlement puis celle, beaucoup plus longue et plus approfondie, de la Commission d’enquête présidée par Lord Hutton, donnent une idée de l’écho qu’a eu l’affaire dans les médias britanniques. Les tentatives d’influence et de manipulation se sont en définitive retournées contre le gouvernement au point de forcer le Premier ministre à publier un document confidentiel sur la légalité de l’intervention près de deux ans plus tard et en phase finale de campagne électorale.

Les décideurs politiques ne se contentent pas de réagir aux pressions de leur opinion, ils font par ailleurs souvent référence aux chocs de certaines images ou aux résultats de sondages pour justifier leur choix diplomatiques. L’opinion publique est alors mise en scène comme un facteur de la prise de décision et comme une source de légitimation. Ce faisant, le gouvernement reconnaît implicitement une légitimité au débat public sur la politique étrangère, et restreint d’autant ses marges de manœuvre. L’Opération turquoise en 1994 en est un bon exemple. Faiblement soutenue par l’opinion [27], elle fut pourtant justifiée en référence à des principes moraux et à une pression de l’opinion publique en sa faveur. François Mitterrand a lui-même donné à cet argument une dimension européenne lors de son allocution aux ambassadeurs le 31 août 1994 : « Nous ne pouvions pas voir les images de ce qui se passait au Rwanda et qui étaient diffusées dans tous les foyers en Europe, et laisser faire cela [28]. » L’opinion publique est ici érigée en argument pesant de plein droit dans la prise de décision en politique étrangère, et en facteur de légitimation supplémentaire pour celle-ci. Cette pratique est à double-tranchant, comme l’illustre la publication en 1998 dans Le Figaro d’une série d’articles qui relancent la polémique et entraînent l’ouverture d’une mission d’information parlementaire [29]. La célébration du dixième anniversaire du génocide montre que le débat n’est pas clos, avec la parution de plusieurs ouvrages [30] et la création d’une Commission d’enquête citoyenne. La référence à l’opinion publique dans le discours de légitimation du gouvernement a contraint le jeu diplomatique français et favorisé le lancement d’une intervention à caractère « humanitaire » au Rwanda [31]. Or c’est ce même discours qui a permis à certains intellectuels d’interpeller le gouvernement sur sa politique au Rwanda et sur les modalités de l’Opération turquoise, retournant ainsi l’opinion publique.

Les stratégies d’influence de l’opinion publique déployées par les gouvernements n’ont donc qu’une capacité de persuasion limitée. Pire encore, elles peuvent s’avérer contre-productives et desservir leurs stratèges en diminuant leur légitimité.

Largement dénoncées par l’opinion publique dans de nombreux pays, les campagnes d’essais nucléaires françaises ont fait du contrôle de l’accès à Mururoa un enjeu stratégique de plusieurs points de vue. La méthode employée par Greenpeace depuis sa création consiste à occuper le terrain tant physiquement que médiatiquement. Ces actions spectaculaires (peinture rouge sur la fourrure des bébés phoques) ont pour but d’attirer l’attention de l’opinion publique sur certaines questions liées à la protection de l’environnement, mais également et plus directement, d’empêcher physiquement certaines actions nuisibles à l’environnement (interposition de bateaux pour protéger les baleines, enchaînement de personnes aux voies ferrées pour empêcher le transport des déchets radioactifs). Dans le cas de la campagne que l’association écologiste mène contre les essais nucléaires français, la technique a consisté pour les militants à se rendre sur les lieux d’expérience, c’est-à-dire sur l’atoll de Mururoa. Or, les méthodes employées par Greenpeace lui ont permis de transformer progressivement sa capacité de nuisance en pouvoir de négociation, forçant ainsi les gouvernements à prêter attention aux revendications et critiques émises par l’association écologiste.

En occupant le terrain de manière illégale, l’association a contraint l’armée française, chargée du contrôle du site, à manœuvrer afin d’en bloquer l’accès. Les images tournées lors de ces confrontations ont fait le tour du monde, provoquant dans de nombreux pays des réactions tellement négatives que la gestion de l’opinion publique ne pouvait plus continuer à être assurée exclusivement par des moyens publics de contrôle. Le gouvernement français a alors cherché à adapter sa stratégie en ajoutant des moyens de coercition secrets à des moyens de contrôle opérant au grand jour. En juillet 1985, les services secrets français faisaient exploser le Rainbow Warrior dans la rade d’Auckland, avec les conséquences humaines et médiatiques que l’on connaît. Une nouvelle adaptation stratégique fut mise en œuvre dans le cadre de la campagne d’essais menée à l’automne 1995. Un périmètre de sécurité a été établi autour de l’atoll de Mururoa afin d’empêcher tout navire de Greenpeace de pénétrer le lagon. Mais, alors que la marine française jouait à cache-cache avec les écologistes protestataires, le gouvernement français mettait en place tout un ensemble de mesures destiné à faciliter l’accès au site des journalistes faisant de cette campagne d’essais l’une des moins secrètes de l’histoire de la dissuasion nucléaire. On voit ici comment les différentes stratégies mises en œuvre par la France concourent à circonscrire la marge d’expression de ses opposants, et comment des échecs médiatiques répétés l’ont contrainte à ouvrir peu à peu les canaux de l’information.

L’ambition gouvernementale d’un contrôle – et non plus seulement d’une influence – de l’opinion publique est à nouveau particulièrement perceptible en temps de guerre, lorsque les décideurs politiques se trouvent confrontés à ce qu’ils perçoivent comme un « front intérieur ». La participation à un conflit extérieur se double ainsi de la mise en place de deux systèmes parallèles de gestion de l’opinion publique. Le premier vise à maîtriser l’information diffusée dans l’espace public et à y circonscrire, influencer ou orienter le débat. Moins visible et de caractère coercitif, le second cherche à contrôler l’accès au débat de certains courants d’opinion jugés déstabilisants voire dangereux. L’ambition d’un contrôle de l’opinion publique revient ainsi à vouloir définir ceux qui peuvent légitimement prendre part au débat public.

La première guerre du Golfe en offre un exemple précis et désormais bien documenté. Mis en alerte avant même les premiers déploiements de la Division Daguet, le SIRPA a installé une antenne au Koweït pour réglementer l’accès des journalistes à l’information. Une proposition fut avancée de sélectionner les journalistes qui pourraient suivre de près les opérations sur le front en fonction de leur statut militaire, ce qui aurait eu pour effet d’écarter nombre de professionnels jugés peu coopératifs [32]. Le ministère de l’Intérieur assurait parallèlement la surveillance de certaines franges dites « sensibles » de la population. À partir d’octobre 1990 en effet, « l’appel des 75 [33] » et des incidents à Vaux-en-Velin ont fait craindre les effets du conflit sur la situation intérieure et la mobilisation de certains milieux arabo-musulmans [34]. Le conseiller en communication du Premier ministre confiera plus tard à Frédéric Charillon que « la rue musulmane était une obsession quotidienne. Des cellules permanentes étaient sur le qui-vive […]. Des rapports ont été commandés tout de suite sur certaines mosquées […]. Tout devait être strictement contrôlé [35] ». Le plan Vigipirate est déclenché, les radios communautaires sont surveillées et certains journaux considérés comme pro-irakiens ou financés par l’Irak sont fermés et se replient sur Londres. Des dispositifs similaires sont mis en place en Grande-Bretagne, où les mosquées dites sensibles sont surveillées et où une liste de 176 personnes considérées comme des « menaces à la sécurité du Royaume-Uni » est dressée et utilisée pour leur signifier un avis d’expulsion début 1991.

Ce contrôle policier se double d’une stratégie de captation des principaux leaders de la communauté musulmane qui sont reçus à Matignon et régulièrement contactés par une cellule conjointe réunissant des experts du Home Office et du FCO. Bien que distinctes, les stratégies d’influence et de contrôle de l’opinion publique menées alors en parallèle se renforcent mutuellement. Les mesures de police visent à priver certaines franges de l’opinion d’accès au débat public tandis que le dialogue politique avec « la » communauté musulmane légitime en retour certains mouvements. En distinguant les « radi-caux » des « modérés » et en donnant à ces derniers une onction officielle, les pouvoirs publics cherchent à instituer les acteurs du débat public et à circonscrire ainsi ce dernier [36]. Les décideurs politiques verront dans l’absence d’émeutes dans les banlieues en France comme en Angleterre la preuve d’une réussite [37].

Les pratiques gouvernementales de gestion de l’opinion publique se déclinent donc en deux ensembles relativement bien distincts. Elles mettent en œuvre d’une part des stratégies de communication visant à influencer l’opinion publique par la prise de parole et le dévoilement partiel de sa diplomatie. Elles intègrent également des stratégies policières de contrôle de certaines franges de la population considérées comme dangereuses et dont les discours sont disqualifiés comme illégitimes.

Il est douteux pourtant que l’État puisse jouer sur ces deux tableaux sans accroître sa vulnérabilité. La divulgation de l’information confidentielle comme le contrôle de certains mouvements d’opinion suscitent et légitiment un débat public sur les questions de politique étrangère qu’elles ne parviennent jamais à circonscrire entièrement.

L’exemple de l’affaire du voile en France est caractéristique de cette internationalisation d’une question de politique intérieure. Le discours de Jacques Chirac annonçant une série de mesures visant à faire disparaître tout signe religieux ostensible dans les écoles publiques a suscité non seulement des réactions vives en France, mais aussi à l’étranger. Relayé par les chaînes Al-Jazeera ou Al-Arabyia, les populations musulmanes et en particulier arabophones ont pu suivre les débats français sur le voile. Des manifestations contre le projet de loi ont été organisées à travers le monde dont certains slogans sont explicites : « La loi est une guerre contre l’Islam », « la démocratie française est un mensonge » (au Caire), « Chirac, chef de ceux qui violent les droits de l’Homme » (à Bangkok), « Où est la liberté religieuse que l’Occident défendait ? » (à Gaza) [38]. Ces mobilisations ont eu une influence sur les acteurs diplomatiques, poussés à leur tour à prendre position. Des réactions officielles ont ainsi été exprimées par des pays comme l’Indonésie, l’Iran ou les États-Unis, faisant de la question du voile une question proprement internationale.

Ces mobilisations ont également renforcé les courants hostiles au projet de loi parmi les Musulmans français. Les gouvernements ont non seulement à composer avec leur opinion publique en politique intérieure, mais ils doivent dans certains cas aussi veiller aux réactions de l’opinion publique internationale. Le gouvernement français prenait de fait la parole sur une scène internationale devant une audience qu’il n’avait à l’origine ni voulue, ni choisie. À l’internationalisation de l’« affaire du voile », le gouvernement a dans une second temps répondu par une internationalisation de son action. La visite au Caire de Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’Intérieur, et son entretien avec le Cheikh d’Al Azhar Tantawi, ont en effet permis au gouvernement français d’obtenir le soutien de la plus haute autorité sunnite. Le Cheikh Tantawi affirma en s’appuyant sur des versets du Coran qu’une « musulmane qui se conforme à la loi d’un pays non-musulman n’a pas à craindre le châtiment divin ». En cherchant à identifier le meilleur interlocuteur possible afin d’obtenir un soutien à sa politique intérieure, le gouvernement français a cependant ouvert une boîte de Pandore. Suite à son intervention, le Cheikh Tantawi a en effet été vivement pris à partie par plusieurs cercles religieux. Le soutien que lui a apporté Mubarak en alléguant que l’affaire du voile était une affaire interne – ce que manifestement elle n’était plus – a encore exacerbé les passions. Dans ce cas précis, le recours à des leaders d’opinion étrangers, loin d’atténuer la polémique, a plutôt attisé le débat sur l’interdiction du port du voile. Cet exemple souligne la dépossession de l’État du monopole sur la distinction entre national et international, en même temps qu’il montre comment, en réaction, la gestion gouvernementale de l’opinion publique tente aujourd’hui de s’exporter au-delà des frontières nationales.

L’ambition de coordonner les communications entre plusieurs États est une évolution récente que l’on retrouve dans plusieurs domaines [39]. Les opérations militaires multinationales illustrent cette évolution, tout en témoignant de l’importance acquise par la communication publique dans la conduite de la politique étrangère. La campagne du Kosovo en 1999 a vu par exemple le soutien des opinions publiques de certains États membres de l’OTAN diminuer dangereusement à mesure que les images des colonnes de réfugiés et des victimes civiles étaient diffusées sur les télévisions du monde entier. Or l’OTAN est incapable de gérer une communication dont l’impact médiatique désastreux pourrait mettre en danger la cohésion de l’alliance. Alastair Campbell, dépêché en urgence à Bruxelles au lendemain du bombardement d’un convoi de réfugiés près de Prizren, constitue un Media Operation Center composé d’une dizaine de spécialistes américains, français et allemands, chargés de suivre l’actualité dans les journaux et les télévisions les plus influents, d’obtenir l’information militaire en temps réel et de structurer les déclarations à la presse autour de quelques messages simples [40]. Tony Blair entreprend en parallèle une tournée dans plusieurs pays d’Europe centrale où l’opinion est de plus en plus opposée à la guerre dans l’espoir de renverser la tendance et de préserver l’unité de l’alliance. La nécessité de coordonner les politiques de communication entre les différents alliés lors d’une intervention internationale est maintenant une chose acquise. Un Coalition Information Center (CIC) entre Londres et Washington fut ainsi créé pour l’intervention en Afghanistan en 2001 et réactivé avec quasiment la même équipe lors de l’invasion de l’Irak. Son rôle était d’harmoniser les messages communiqués à la presse entre les deux alliés pour éviter que les déclarations de l’un ne contredisent celles de l’autre ou ne lui portent atteinte face à son opinion publique [41].

Des coopérations intergouvernementales ont également été mises sur pied pour contrôler des mouvements d’opinion dont les gouvernements jugent qu’ils favorisent des comportements violents ou dangereux. La tenue des sommets du G8, de l’OMC ou les réunions du Conseil européen suscitent régulièrement des manifestations dont l’organisation se fait sur une base transnationale. Les manifestations des mouvements alter-mondialistes et leur organisation en contre-sommets sont l’objet de craintes qui entraînent une sécurisation croissante des grandes messes internationales. Cette sécurisation passe en principe d’abord par une volonté de négocier avec les manifestants, de limiter les possibles débordements par un dialogue. Elle passe également par la mise en place de zones réservées aux manifestants, afin de les circonscrire dans un endroit délimité et plus facilement gérable pour les services de police. Ce fût le cas par exemple pour le sommet du G8 à Evian, en juin 2003, où quatre zones furent délimitées pour limiter l’accès des manifestants. Les concertations entre la France et la Suisse pour établir en commun des mesures de sécurité témoignent de la tendance qu’ont les États à établir des coopérations intergouvernementales pour contrôler les mouvements d’opinion et en particulier leurs manifestations les plus violentes. Au-delà de la préparation de ces événements, la crainte de débordements oblige les gouvernements à coopérer de façon de plus en plus intégrée et structurelle, notamment en ce qui concerne la collecte d’informations. Les polices du monde entier tendent à la réalisation de dispositifs de collaboration pour circonscrire ce type de contestation. L’UE a ainsi adopté une action commune « pour assurer la coopération policière lors d’événements où se trouve rassemblé un grand nombre de personnes provenant de plusieurs États membres [42] ». Les États s’engagent à communiquer les informations en leur possession lorsque « des groupes d’une certaine ampleur et susceptibles de constituer une menace pour l’ordre et la sécurité publique se déplacent vers d’autres États en vue d’y participer à des rassemblements. » Les informations doivent être aussi précises que possibles : « le groupe concerné, l’itinéraire à suivre et les lieux de séjour, les moyens de transport… ». Les mobilisations alter-mondialistes et les rassemblements syndicaux internationaux sont donc désignés au même titre que les mouvements de supporters sportifs comme des dangers nécessitant des échanges d’information et des collaborations policières qui sont devenus depuis Seattle des pratiques courantes de la coopération intergouvernementale [43].

Ces nouveaux procédés de coopérations policières peuvent être perçus par les gouvernements à la fois comme une contrainte (obligation de coopérer) et comme une opportunité (identifier et circonscrire les manifestations internationales). Ils comportent en tout cas le risque de radicaliser les manifestants, y compris les plus pacifistes.

La mise en œuvre de ces stratégies interagit constamment avec la conduite de la politique étrangère et contribue à en transformer les pratiques. Le défi devient alors de concilier des stratégies de puissance traditionnellement menées dans le secret des chancelleries avec des stratégies d’influence de l’opinion dont les différents modes d’action sont en dernière instance publics.

Ce faisant les gouvernements s’exposent à une remise en cause de ses attributs diplomatiques traditionnels. Ils reconnaissent d’une part implicitement un droit de cité à leur opinion publique, au risque de se voir dépossédés de leur monopole de décision en politique étrangère. Dans un contexte de forte internationalisation de l’information, ils s’imposent d’autre part de gérer des mouvements d’opinion qui dépassent le plus souvent les frontières et qui peuvent, en retour, capter des questions de politique intérieure pour les mettre au centre de débats internationaux. C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre la mise en place actuelle de stratégies intergouvernementales de communication et de contrôle.