L’influence de l’opinion publique sur la politique étrangère est l’objet d’un débat récurrent qui émerge plus particulièrement en période de crise. Les événements du 11 septembre 2001, suivis de la guerre en Irak, ont une fois de plus amené cette question sur le devant de la scène. Depuis quelques années, de nombreux experts et dirigeants politiques affirment que l’écart ne cesse de se creuser entre l’Europe et les États-Unis sur le plan politique, en référence notamment aux réactions divergentes de l’opinion publique de part et d’autre de l’Atlantique. Puissance et faiblesse, caractère belliqueux et pouvoir civil, primauté et subordination, hard power (pouvoir de contrainte) et soft power (pouvoir de convaincre) : autant de termes que l’on n’hésite plus à employer pour qualifier les relations entre l’Europe et les États-Unis dont les valeurs et intérêts respectifs semblent s’éloigner de plus en plus. Cette rhétorique radicale trouve-t-elle un écho dans les articles de journaux ou les résultats des enquêtes d’opinion ? Et, bien plus, quel est l’impact de l’opinion publique sur les décisions prises en matière de politique extérieure ?

Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 ont provoqué chez les Européens un élan de solidarité envers les États-Unis. La plupart d’entre eux ont en effet perçu ces attentats comme une attaque directe contre des valeurs qu’ils partagent avec la nation américaine. Presque quatre ans plus tard, le ton est autrement plus critique, et le retentissement émotionnel bien plus nuancé. La friction transatlantique est-elle nourrie par des oppositions de valeurs entre les populations américaine et européenne ? Ces divergences de perception entre les deux continents contiennent-elles les germes d’un divorce transatlantique ?

Plusieurs études internationales ont tenté de répondre à cette question. Les enquêtes d’opinion sont en effet devenues un élément de plus en plus constitutif du discours politique aux États-Unis et en Europe. Quand elles sont faites avec une certaine rigueur méthodologique, ces études donnent un véritable aperçu de l’« humeur populaire ». Sans résoudre la question de savoir si les valeurs communes sont plus importantes que celles qui se distinguent, elles permettent néanmoins d’éclairer ce débat complexe. Transatlantic Trends Series, une enquête annuelle conduite par le German Marshall Fund of the United States [2], au même titre que le Pew Global Attitudes Project [3] en sont deux exemples.

Ce constat étant établi, nous pouvons revenir sur la question de l’instabilité de l’opinion publique quand apparaissent des changements substantiels sur la scène internationale. Si l’on examine l’évolution de l’opinion sur une certaine durée, on constate davantage de cohérence, de rationalité et de stabilité que de volatilité et d’incohérence, y compris en ce qui concerne la politique extérieure. Robert Y. Shapiro et Benjamin I. Page ont particulièrement bien saisi ces caractéristiques de l’opinion dans leur célèbre ouvrage The Rational Public [6]. Cependant, ils révèlent aussi qu’en période de crise ou de changements sur la scène internationale, l’opinion est dans une certaine mesure moins stable. Dans le contexte international qui a suivi le 11 septembre 2001, la couverture médiatique a joué un rôle déterminant. Non seulement les reportages sur la montée rapide du sentiment anti-américain en Europe et de l’anti-européanisme aux États-Unis se sont multipliés, mais le traitement par les médias de certains dossiers critiques a été radicalement différent de part et d’autre de l’Atlantique.

Non seulement nous avons pu observer une critique de plus en plus sévère à l’égard de l’Europe dans les médias américains, mais les enquêtes montrent que la population américaine a une image plus défavorable de certains pays d’Europe que dans le passé. Les indices d’opinions favorables à la France, par exemple, ont perdu 20 points entre 2002 et 2003 (passant de 79 % à 59 %), tandis que l’indice d’opinions défavorables augmentait de 17 points pour atteindre 33 % [7]. Pendant la même période, le jugement des Américains envers l’Allemagne est également devenu défavorable, même si la baisse de l’indice n’a pas été aussi dramatique (71 % au lieu de 83 %) [8]. Néanmoins, il faut souligner que ces opinions négatives sont étroitement liées au désaccord sur l’intervention armée en Irak.

L’ancien secrétaire général de l’ONU, Boutros Boutros-Ghali, a déclaré qu’« Au cours des deux derniers siècles, c’est la loi qui a fourni les sources de l’autorité pour la démocratie. Aujourd’hui, il semble que la loi, en tant que source d’autorité, a été remplacée par l’opinion publique et que les médias servent d’arbitre pour celle-ci [13]. » À mesure que la crise irakienne s’aggravait, le débat sur l’influence de l’opinion publique sur le processus décisionnel refaisait surface. En regardant de plus près cette période de tension, nous allons tenter de répondre à la question de savoir si les perceptions qu’en a eu l’opinion publique aux États-Unis et dans certains pays d’Europe de l’Ouest ont effectivement modifié les orientations de leurs chefs d’États et de gouvernements. Plus précisément, nous tenterons de déterminer si les décideurs politiques ont entrepris certaines actions parce qu’ils pensaient qu’elles répondaient aux attentes de l’opinion et s’ils en ont écarté d’autres de crainte qu’elles ne soient impopulaires. Soulever ces questions est bien entendu plus complexe que de décrire l’état, ou les tendances, de l’opinion publique. La recherche des liens de causalité entre l’opinion de masse et la décision politique dans le domaine des Affaires étrangères exigerait en effet des études de fond, aussi bien qualitatives que quantitatives, telles que l’association de multiples données statistiques ou les rapports d’entretiens avec les élites. Or, cet article n’ayant pas été l’objet de ce type d’analyse, les conclusions que nous tirons ici sont principalement intuitives, et basées sur de précédentes recherches qui utilisaient ce type de méthodes [14].

En Allemagne, le chancelier Gerhard Schröder a largement exploité le scepticisme de la population vis-à-vis de la guerre préventive en faisant campagne, en septembre 2002, contre l’invasion de l’Irak. Cette question est devenue l’un des pivots de la campagne électorale allemande alors qu’elle aurait aussi bien pu n’avoir aucune influence : l’Allemagne n’est pas un membre du Conseil de sécurité de l’ONU, n’y disposait pas d’un siège au moment des élections, et le vote des citoyens allemands n’a quasiment jamais eu d’influence ni sur les résolutions votées par les Nations unies, ni sur les décisions prises par le président américain. Si la question de l’invasion de l’Irak est devenue centrale lors de cette campagne, c’est uniquement le fait du candidat socio-démocrate. Depuis le début de la campagne, Schröder déclarait qu’il désapprouvait l’idée d’une guerre préventive en Irak et qu’il considérait que l’élimination des armes de destruction massive pouvait être menée à bien par d’autres moyens que l’emploi de la force ; il assurait également que l’Allemagne ne participerait à aucune opération militaire. S’il a choisi d’adopter cette position, c’est très certainement parce qu’il n’était pas sans savoir qu’elle était défendue par une grande majorité de la population allemande. L’indice de popularité de Schröder est passé de 67 % à 71 % entre le 12 août et le 4 septembre [15]. Son adversaire, Edmund Stoiber, s’est tout d’abord prononcé en faveur de l’intervention en Irak, un parti pris qu’il a abandonné dès que les résultats des sondages ont montré que plus des deux tiers de l’opinion publique allemande souhaitaient que le Gouvernement maintienne sa position malgré la montée de la tension avec les États-Unis. Au milieu du mois de septembre 2002, 58 % des Allemands pensaient que Gerhard Schröder représentait mieux leur sentiment au sujet de la guerre contre l’Irak que Edmund Stoiber (27 %). Doit-on en conclure que la victoire électorale de Schröder tient uniquement à sa position sur l’intervention en Irak ? Non, mais cela y a certainement contribué. À cette période, près d’un quart de l’électorat allemand considérait que la position des candidats en lice sur le dossier irakien influencerait leur vote (15 % considéraient cette question plus importante dans leur choix électoral que le chômage, 8 % que ces deux aspects de la campagne étaient aussi importants l’un que l’autre). Ainsi, une question de l’ordre des Affaires extérieures, encore inconnue deux mois avant les élections, et hypothétique au moment du vote, était devenue primordiale pour un quart des électeurs allemands. Le choix fait par Schröder de ne pas intervenir en Irak a donc certainement été guidé par le sentiment majoritaire exprimé par les Allemands sur cette question, une influence qui a sans doute continué ultérieurement, quand la crise irakienne s’est aggravée.

L’attitude intransigeante de la France à l’égard des États-Unis au début de la crise irakienne peut s’expliquer de la même manière. L’influence de l’opinion publique sur la position officielle de la France peut être retracée depuis l’automne 2002, et plus précisément le milieu du mois d’octobre, quand la résolution 1441 était sur le point d’être adoptée. Les déclarations du gouvernement français étaient alors déjà centrées sur le respect du droit international et sur l’emploi de la force seulement en dernier recours. Exactement comme Gerhard Schröder, Jacques Chirac s’est opposé à l’idée d’une guerre préventive. Ce n’est pourtant pas cette politique, déjà contraire à celle de George W. Bush, qui a provoqué le divorce qui allait suivre. En effet, au moment du vote de la résolution 1441, l’un des accords tacites passés entre Washington et Paris donnait à la France un délai de trois mois pour trouver une manière légitime et crédible de « vendre » la guerre à son opinion publique. Or, précisément au moment du vote, les premières enquêtes qui sont réalisées en France montrent une opposition forte à la guerre en Irak. Est-ce la seule raison pour laquelle Jacques Chirac a rapidement choisi de radicaliser son discours ? La question reste entière. Ce que l’on peut difficilement ignorer, c’est que le lendemain du jour où la France adoptait la résolution 1441 au Conseil de sécurité, Dominique de Villepin annonçait publiquement que celle-ci n’admettrait pas l’emploi de la force et que la France s’y opposerait à moins qu’une autre résolution, l’autorisant explicitement, ne soit adoptée. À partir de là, la France ne pouvait plus reculer. L’un des principaux malentendus entre la France et les États-Unis tient à ce que, jusqu’à la fin, l’administration Bush est restée convaincue que la France finirait par rentrer dans les rangs ; mais cet alignement n’aurait pu avoir lieu que si la preuve irréfutable de la présence d’armes de destruction massive sur le sol irakien avait été produite. L’opposition forte et continuelle de l’opinion publique française à la guerre – qui s’est exprimée avant et après le déclenchement de la guerre à travers des manifestations spontanées, fréquentes et de grande envergure –, au même titre que son approbation à l’égard de l’utilisation du droit de veto, n’ont pu que conforter Jacques Chirac dans sa politique. Le 15 février, alors que se posait la question critique de l’utilisation par la France de son droit de veto au Conseil de sécurité, 71 % des personnes interrogées dans le cadre d’une enquête IPSOS-France 2 déclaraient que « si les élément rapportés par les inspecteurs de l’ONU n’étaient pas considérés comme suffisants pour justifier une opération militaire en Irak, ils approuveraient l’utilisation par la France de son droit de veto. » Jacques Chirac n’était certainement pas sans ignorer l’état de l’opinion française tout au long de la crise, et, inévitablement, il y a été particulièrement sensible durant les premières semaines.

Le très grand nombre de sondages réalisés dans les premiers temps de la crise irakienne semble confirmer l’idée selon laquelle le système politique américain serait perméable aux humeurs de son opinion publique, notamment dans le domaine des Affaires étrangères. À l’époque, le président américain pensait qu’il pouvait compter sur l’appui de ses concitoyens pour entreprendre cette opération militaire, un soutien qui ne lui était pas garanti avant les attaques du 11 septembre 2001. Et on peut se demander si George W. Bush aurait laissé plus de temps aux inspecteurs de l’ONU s’il n’avait pas eu à préparer la campagne présidentielle de 2004. Bien qu’il n’y ait pas de réponse avérée à cette question, il est probable que cette échéance électorale a été un facteur important dans le calendrier de l’intervention en Irak. De manière plus précise, deux exemples permettent de montrer que George W. Bush a accordé une attention particulière à l’opinion publique américaine. Le premier a eu lieu vers la fin du mois d’août et au début du mois de septembre 2002. Un certain nombre de résultats d’enquête d’opinion, notamment Worldviews 2002 [16], ont révélé qu’une grande majorité des Américains préférait à l’emploi de la force armée en Irak la recherche d’une solution multilatérale soutenue par un accord de l’ONU. Selon cette étude, seulement 20 % des personnes interrogées pensaient que les États-Unis devaient intervenir alors que 65 % considéraient qu’il fallait attendre l’approbation des Nations unies et des Alliés. Après que ces résultats aient été connus, George W. Bush a choisi l’alternative multilatérale dans le cadre de l’ONU au lieu de poursuivre la voie unilatérale qu’il semblait jusque-là privilégier. Un second indicateur de l’impact de l’opinion publique est la fréquence des discours prononcés par le président et les membres de son administration. George W. Bush semble avoir développé le même type de « rhétorique de cohésion » (cohesion rhetoric) que celle utilisée par François Mitterrand pour mobiliser la population française en faveur de la première guerre du Golfe. Les résultats des enquêtes montrent comment, entre la fin du mois de janvier et le début du mois de février 2003, l’administration Bush est parvenue à focaliser l’attention nationale sur le dossier irakien et à retourner l’opinion en faveur d’une intervention militaire. Ainsi, selon un sondage réalisé par CNN, USA today et Gallup, à la suite du discours sur l’état de l’Union prononcé par George W. Bush le 28 janvier 2003, l’indice d’opinion en faveur de l’intervention en Irak est passée de 52 % à 58 % ; et ce taux est passé à 63 % la semaine suivante, après que le secrétaire d’État ait présenté la position de Washington sur la question irakienne devant le Conseil de sécurité de l’ONU.

Il est toutefois possible d’identifier certaines variables-clés pour tenter de comprendre, d’un point de vue général, ce qui régit cette relation complexe et les éléments déterminants de l’influence de l’opinion publique.

Ainsi, au niveau de l’opinion publique, peu d’éléments semblent pouvoir permettre de confirmer l’idée selon laquelle les Américains et les Européens auraient une vision du monde fondamentalement différente. L’hostilité des Européens est principalement dirigée contre l’administration Bush et non pas contre les États-Unis ou les Américains d’une façon générale. Des deux côtés de l’Atlantique, la méfiance apparente et les visions défavorables sont peut-être plus temporaires et conjoncturelles que nécessairement structurelles. En effet, les données dont nous disposons ne suggèrent pas, en ce qui concerne l’opinion publique, que le scénario d’un véritable divorce, d’une division profonde, soit une réalité immédiate. Des enquêtes plus détaillées devront être réalisées dans les années à venir afin d’évaluer si ce type de conclusions s’avère solide mais la sympathie des Européens à l’égard des États-Unis, et vice versa, semble d’ores et déjà reprendre de la vigueur après avoir atteint son niveau historique le plus bas au moment du déclenchement de la guerre en Irak. Néanmoins, il reste des raisons de s’inquiéter. Bien que les Américains et les Européens ne vivent pas dans des mondes totalement différents et continuent de partager les mêmes valeurs, la plus jeune génération européenne est à la fois plus pro-européenne et plus anti-américaine que ses aînés. En effet, les 18-34 ans ont plus conscience des avantages d’une Europe forte et sont largement favorables à la consolidation et à l’élargissement de cette dernière. Parmi eux, les plus éduqués sont également ceux qui expriment le plus d’anti-américanisme, ce qui est inquiétant pour l’avenir puisqu’ils seront amenés à devenir les dirigeants politiques, économiques et sociaux de l’Europe de demain. Si ces tendances venaient à se confirmer, elles pourraient transformer fondamentalement la nature des relations transatlantiques.