C’est surtout à propos des famines que Sen est plus précis. Il affirme en effet : « Aucune famine substantielle n’a jamais eu lieu dans un pays démocratique et indépendant, ayant une presse relativement libre (…). Un gouvernement démocratique, devant faire face aux élections et aux critiques de partis d’opposition et de celles des journaux indépendants, ne peut que faire [l’effort d’empêcher les famines] [3] ». La référence aux partis d’opposition et à la presse est également présente dans Development as Freedom : « le rôle de la démocratie dans la prévention des famines [renvoie] particulièrement aux incitations politiques résultant des élections, à l’existence de plusieurs partis et du journalisme d’investigation [4] ».

Sen utilise également le mot démocratie comme synonyme de « libertés politiques et droits civiques ». Cette expression, plus générale, englobe les différents éléments qui viennent d’être énoncés, puisque Sen affirme : « Les libertés politiques, conçues de manière générale (incluant ce qu’on appelle les droits civiques) renvoient aux opportunités dont disposent les personnes pour déterminer qui doit gouverner et selon quels principes ; elles comprennent également la possibilité de critiquer les autorités, d’avoir la liberté d’expression politique, de bénéficier d’une presse non censurée, de jouir de la liberté de choisir entre divers partis politiques, et ainsi de suite. Elles incluent les droits politiques associés aux démocraties dans leur sens le plus large (supposant les opportunités de dialogue politique, de ne pas être d’accord et de critiquer, ainsi que le droit de vote et le choix des législateurs et des membres de l’exécutif) [5] ». Cette conception de la démocratie est très générale – puisque Sen ne rentre pas dans les modalités concrètes de la réalisation ou de la garantie de ces divers éléments.

C’est ce que nous verrons en étudiant les principaux bienfaits que Sen accorde à la démocratie et qu’il présente de la manière suivante : « La revendication de la valeur de la démocratie ne tient pas à un bienfait particulier. Il y a ici une pluralité de vertus incluant, premièrement, l’importance intrinsèque de la participation politique et de la liberté dans la vie humaine ; deuxièmement, l’importance instrumentale des incitations politiques visant à maintenir des gouvernements responsables ; et, troisièmement, le rôle constructif de la démocratie dans la formation des valeurs et dans la compréhension des besoins, des droits et des obligations [6] ».

La question qui se pose, naturellement, consiste à savoir si cela tient uniquement à l’importance que Sen lui accorde ou si la démocratie à une valeur fondamentale pour tous. Dans l’article « Democracy as a Universal Value », il écrit : « Il est parfois avancé qu’il n’y a pas d’accord généralisé sur l’importance décisive de la démocratie, en particulier lorsqu’elle est en concurrence avec d’autres choses désirables qui requièrent notre attention ou notre loyauté. Effectivement, il n’y a pas, dans ce cas, unanimité. [8] » L’importance de la démocratie ne tient donc pas à l’importance que lui accorderaient tous les individus. Sen considère pourtant que la démocratie est une « valeur universelle ». Lorsqu’il précise ce qu’il entend par-là, il écrit : « Qu’est-ce qu’une valeur universelle ? Pour qu’une valeur soit considérée comme universelle, doit-elle avoir le consentement de tous ? S’il en était ainsi, la catégorie des valeurs universelles pourrait bien être vide. Je ne connais aucune valeur, pas même la maternité, à laquelle personne n’ait jamais objecté. J’argumenterai qu’un consensus généralisé n’est pas requis pour qu’une chose soit une valeur universelle. Plutôt, la revendication d’une chose à être une valeur universelle est que des personnes, où qu’elles soient, puissent avoir des raisons de la considérer comme valable. (…) Considérée de la sorte, toute revendication à la valeur universelle d’une chose implique une analyse contraire aux faits (counterfactual analysis), en particulier savoir si des personnes pourraient attribuer une valeur à une chose qu’elles n’ont pas encore considérée de manière adéquate [9] ».

L’argument concernant la valeur universelle de la démocratie repose donc d’abord sur l’idée qu’une chose a une valeur universelle même si elle ne fait pas l’unanimité. Sa valeur résulte de la possibilité pour tous d’y voir, précisément, une certaine valeur. Selon ce raisonnement, presque toute valeur peut être universelle puisqu’en fonction des circonstances, tout individu peut avoir des raisons de valoriser quelque chose (la maternité, la non-violence, mais aussi, la violence, le droit au suicide…). Le problème principal que pose l’argumentation de la « valeur universelle » de la démocratie tient, en fait, au manque de précisions en ce qui concerne les « raisons » des individus : Sen ne spécifie jamais le critère (i.e. la « manière adéquate ») à partir duquel les évaluations sont faites.

Pourtant, cette absence de critère (et des valeurs qui en découleraient logiquement) est, précisément, ce que Sen revendique quand il affirme : « En se centrant sur les libertés pour évaluer le développement, il n’est pas suggéré qu’il existe un critère unique du développement, selon lequel les diverses expériences de développement peuvent être comparées et classées. Étant donné l’hétérogénéité des composantes de la liberté, ainsi que la nécessité de prendre en compte les diverses libertés de personnes différentes, il y a souvent des arguments allant dans des directions contraires. La motivation sous-jacente à l’approche du “développement comme liberté” (development as freedom) n’est pas tant de classer toutes les situations selon un “ordre complet”, mais vise plutôt à attirer l’attention sur des aspects importants du processus de développement, chacun méritant notre attention. Même ainsi, il restera sans aucun doute des différences dans les “classements collectifs”, mais leur existence n’est pas problématique pour ce que nous cherchons à faire ici. Ce qui serait préjudiciable – comme c’est souvent le cas dans la littérature sur le développement – ce serait de négliger des questions centrales en raison d’un manque d’intérêt pour les libertés des personnes impliquées [10] ». L’explication qu’avance Sen vise donc à refuser de retenir un critère a priori du développement ou du bien-être – et à laisser les individus décider de ce qu’ils considèrent comme prioritaire ou important. Toutefois, comme il le souligne, une telle approche mène à des « classements collectifs » incomplets ou, en d’autres termes, à l’impossibilité de trancher entre toutes les situations possibles. L’approche que propose Sen se heurte donc à ce qui est communément appelé le « problème d’Arrow », à savoir, comment établir un classement collectif cohérent (transitif et complet) à partir des classements individuels. Nous en venons donc assurément à une autre vertu de la démocratie selon Sen : son rôle constructif dans la formation des valeurs.

Sen avance parfois que la discussion publique est à la source de la norme retenue pour l’évaluation collective : « Au niveau pur de la théorie de la justice, ce serait une erreur que de s’enfermer dans un système a priori pour pondérer les intérêts en conflit. Ceci peut sévèrement restreindre la place accordée à la prise de décision démocratique pour résoudre des questions cruciales. (…) Étant donné le rôle que doivent avoir les débats et discussions publics dans la formation et l’usage de nos valeurs sociales (tenant aux revendications concurrentes des différents principes et critères), les droits civiques et les libertés politiques de base sont indispensables à l’émergence des valeurs sociales [12] ». Pour Sen, le débat démocratique est donc indispensable à l’établissement et à l’usage des normes collectives. Pourtant, l’examen minutieux de ses propos montre que sa position n’est pas si claire que cela. En premier lieu, l’affirmation selon laquelle retenir un système de pondération a priori restreint la place accordée à la prise de décision démocratique est une évidence, puisque selon Sen la démocratie est définie, entre autres, par la discussion. En outre, Sen réaffirme l’importance que doit avoir la démocratie dans la formation des valeurs, mais ne précise pas la manière dont la discussion et le débat y interviennent (ou comment ils permettent de dépasser le problème d’Arrow).

Il le fait toutefois lorsqu’il présente ce qu’il appelle le rôle constructif de la démocratie : « la pratique de la démocratie donne aux citoyens l’opportunité d’apprendre les uns des autres et aide la société à former ses valeurs et priorités. Même l’idée de “besoins”, incluant la compréhension des “besoins économiques”, requiert la discussion publique et l’échange d’informations, de points de vue et d’analyses. Dans ce sens, la démocratie à un rôle constructif. (…) La conceptualisation de ce que l’on entend par “besoins”, y compris les besoins économiques, peut elle-même nécessiter l’exercice des droits politiques et civiques. Une compréhension correcte de ce que sont les besoins économiques – leur contenu et leur force – peut nécessiter la discussion et l’échange. Les droits politiques et civiques, surtout ceux relevant de la garantie de la discussion ouverte, du débat, de la critique et du désaccord, sont centraux aux processus qui génèrent des choix informés et réfléchis. Ces processus sont cruciaux à la formation des valeurs et des priorités et nous ne pouvons pas, en général, prendre les préférences comme données, indépendamment de la discussion publique, c’est-à-dire sans savoir si l’échange et le débat sont permis ou non [13] ». Donc, les droits politiques et civiques permettraient aux individus de mieux « conceptualiser et comprendre » les besoins, qu’ils soient économiques ou autres. Les discussions sont, pour Sen, centrales aux processus modifiant les préférences des individus et mènent à des choix « informés et réfléchis ». Plusieurs remarques peuvent ici être faites. D’une part, outre la « connaissance des autres » induite par les discussions et l’échange, on n’en sait pas plus sur les processus permettant d’atteindre un consensus sur les valeurs ou sur les normes collectives. On peut également se demander dans quelle sorte de société les hommes sont isolés au point d’établir leurs préférences indépendamment de celle dans laquelle ils se trouvent. Sen fait-il référence au modèle néoclassique, avec ses individus surgis de nulle part ou croit-il sérieusement que dans les systèmes autoritaires, les individus n’ont pas conscience de leurs besoins, même s’il leur est sûrement difficile de les exprimer ? La dernière ambiguïté que l’on peut relever concerne la « compréhension correcte » des besoins. Celle-ci semble dépendre de la possibilité de leur réalisation, puisque Sen affirme : « La totalité des situations malheureuses de l’humanité (human predicament) serait une base grossière pour identifier nos besoins. Par exemple, il y aurait de nombreuses choses que nous aurions raison de valoriser et qui pourraient ainsi être considérées comme des besoins, si elles étaient réalisables. (…) Notre conception des besoins renvoie à notre compréhension de la nature évitable de certaines choses, et de ce qui peut être fait à leur propos. Dans la formation et la compréhension des besoins, et des croyances concernant ce qui peut être fait (en particulier la faisabilité sociale), les discussions publiques jouent un rôle crucial [14] ». On n’en saura pas beaucoup plus sur ce qui est du domaine du possible et sur ce qui ne l’est pas. L’exemple auquel Sen fait référence dans ce texte concerne l’immortalité, qui relève, bien entendu, du domaine de l’impossible. Cependant, qu’en est-il des propositions d’un logement et d’un emploi pour tous ? On peut, de ce fait, s’interroger sur la possibilité théorique et la portée pratique du « rôle constructif » de la démocratie – puisqu’on s’en tient à un niveau de généralité ignorant, une fois de plus, des situations concrètes.

Qui plus est, dans certains passages, les propos de Sen sont contradictoires. Car s’il affirme que les débats sont à la source des valeurs ou des normes collectives, il écrit également que les débats sont essentiels pour discuter des normes préétablies. Par exemple, dans Development as Freedom, il affirme : « Nous ne sommes pas empêchés, par quelque moyen que ce soit, de proposer qu’une formule particulière soit utilisée (…) pour l’agrégation, mais cela est inéluctable dans un exercice de choix collectif, et son statut doit dépendre de son acceptation par les autres [15] ». La question posée n’est donc plus la même, puisqu’il ne s’agit plus de la formation des valeurs collectives mais de leur « acceptation ». Plus clairement, Sen écrit : « Il y a donc un bon argument méthodologique pour insister sur le besoin d’assigner explicitement des pondérations à différents éléments de la qualité de vie (ou du bien-être) et ensuite de débattre publiquement de ces pondérations [16] ». La démocratie n’intervient plus dans la formation des valeurs collectives, mais dans la discussion de valeurs qui sont proposées aux individus. La discussion des pondérations préétablies suggère donc que les débats ne permettent pas de dépasser le problème d’Arrow, mais qu’ils sont nécessaires pour que le classement soit accepté [17]. Qui plus est, Sen passe sous silence les processus par lesquels les normes seront considérées comme « acceptables » : comment seront choisies les normes en discussion ? Le sont-elles à l’unanimité ? Ou bien à partir de la situation du groupe d’individus les plus défavorisés ? Ce sont pourtant là des questions essentielles pour le traitement de sujets politiques tels que la démocratie – et, en particulier, lorsque l’on s’intéresse à la pauvreté ou aux minorités.

Les éléments qui entrent dans le rôle instrumental de la démocratie peuvent être examinés de façon un peu plus détaillée. Sen les présente lorsqu’il traite de l’exemple de la prévention des famines. Dans le rôle instrumental, il y a d’abord les conséquences qui découlent de la critique liée aux discussions et aux enquêtes effectuées par la presse indépendante. Ces éléments agissent de deux manières : ils peuvent, dans un premier temps, mettre en lumière certaines informations qui influent sur les politiques adoptées [19] mais, surtout, dans un deuxième temps, ils font pression sur les autorités. Comme Sen l’explique dans un ouvrage co-écrit avec Jean Drèze, Hunger and Public Action : « La plupart des cas où les menaces de famine ont été négligées reflètent, non pas tant un manque d’informations qui aurait pu être pallié grâce à des systèmes formels de prédiction, mais la négligence, la suffisance ou le manque de sensibilité de la part des autorités. Dans ce contexte, il est important de souligner que des systèmes informels d’alerte, tels que les articles dans les journaux et les manifestations publiques, non seulement transmettent des informations dont les autorités peuvent se servir, mais exercent aussi des pressions faisant qu’il devient politiquement nécessaire de répondre à ces dangers et à ces signaux, et de faire quelque chose à leur sujet de manière urgente [20] ».

En sus de leurs conséquences en matière de prévention des famines, Sen généralise les effets de ces pressions sur ce qu’il appelle la sécurité économique. Il écrit par exemple : « La gouvernance démocratique, incluant des élections avec plusieurs partis et des médias ouverts, rend très probable l’instauration de certains arrangements de protection sociale de base [21] ». La question de ce que peut être cette protection et de la forme d’organisation qu’elle peut prendre n’est pas vraiment abordée : il est seulement fait allusion aux « indemnités de chômage », à des « compléments de revenus versés aux indigents », à des mesures ad hoc pour « intervenir sur les famines » ou à des « emplois publics d’urgence pour les indigents – leur permettant de générer des revenus » [22]. Rien sur le niveau de ces indemnités et de ces aides, ni sur leur financement. Il semble que seules les campagnes de presse et les protestations publiques suffisent à faire agir les politiques dans l’intérêt des plus démunis.

En fait, ce sont les conséquences électorales de l’inaction politique qui incitent les dirigeants à intervenir. A ce sujet, Sen écrit : « La connexion causale entre la démocratie et la non-occurrence des famines n’est pas difficile à établir. Les famines tuent des millions de personnes dans le monde, mais elles ne tuent pas les dirigeants. Les rois et les présidents, les bureaucrates et les chefs, les dirigeants militaires et les commandants ne sont jamais des victimes des famines. Et s’il n’y a pas d’élections, de partis d’opposition, aucune possibilité de critique publique non censurée, alors ceux au pouvoir ne subissent pas les conséquences politiques de leur échec dans la prévention des famines. La démocratie, d’un autre côte, peut étendre la “sanction famine” aux autorités ainsi qu’aux chefs politiques – et les inciter à essayer d’empêcher toute famine [23] ». On constate que la sanction résultant des famines, dont parle Sen, est politique et non vitale (comme elle l’est pour le reste de la population). La menace de mort associée aux famines ne pèse pas plus sur les responsables politiques et militaires dans un régime démocratique que dans un régime autoritaire puisque « les famines ne tuent jamais les dirigeants ». Simplement, ceux-ci, s’ils gouvernent dans un pays démocratique, risquent de ne plus être au pouvoir pendant un temps certain. Les propos de Sen semblent ici se réduire à une dichotomie entre « personnes au pouvoir » et « population » – les droits politiques et civiques (critique, information, vote) incitant les autorités à agir dans l’intérêt de la population. Ainsi, passe-t-il sous silence, dans son analyse du pouvoir et des États, d’autres éléments cruciaux : en particulier le fait que certains membres des partis d’opposition puissent également appartenir à une élite sociale et gouverner en alternance, en respectant les règles d’un régime démocratique tel que le conçoit Sen.

Sen constate d’abord que les maux sociaux persistent dans les pays démocratiques. Il ne remet toutefois pas en cause la notion de démocratie en elle-même, mais invoque le « mauvais fonctionnement » ou « la pratique inadéquate » de la démocratie. Il affirme par exemple : « L’inadéquation de la pratique s’applique également aux démocraties matures. Par exemple, le dénuement concernant la santé, l’éducation et l’environnement social des Afro-Américains aux États-Unis contribue à rendre leur taux de mortalité exceptionnellement élevé, et ceci n’est bien entendu pas empêché par le fonctionnement de la démocratie américaine. La démocratie doit être perçue comme créant un ensemble d’opportunités et l’usage de ces opportunités incite à une analyse de nature différente – traitant de la pratique de la démocratie et des droits politiques. Dans ce sens, le faible pourcentage de votants, en particulier d’Afro-Américains, aux élections américaines ainsi que d’autres signes d’apathie et d’aliénation ne peuvent être ignorés. La démocratie ne sert pas comme un remède automatique aux affections, comme la quinine sert au paludisme. L’opportunité qu’elle ouvre doit être saisie de manière positive pour qu’elle produise l’effet désiré. (…) Dans une démocratie, les personnes tendent à obtenir ce qu’elles demandent et, de manière plus critique, n’obtiennent pas ce qu’elles ne demandent pas [24] ». Les problèmes sociaux dans les démocraties tiennent, pour Sen, au manque d’investissement des plus démunis dans les décisions qui les concernent. Tout ce qui est dit, c’est que si les démocraties n’ont pas les effets désirés, c’est parce que les opportunités qu’elles fournissent n’ont pas été saisies. Au niveau de l’analyse, ceci laisse à désirer – mais a le mérite d’être explicite. Ainsi, les individus ont-ils tendance à obtenir ce qu’ils demandent, alors qu’ils n’obtiennent pas ce qu’ils ne demandent pas. Sen s’en tient là et ne détaille pas l’analyse des raisons pour lesquelles certaines catégories sociales (ici, la population afro-américaine) ne prennent pas part aux élections. Au niveau des recommandations sur ce qu’il faudrait faire, on ne sait pas non plus si le droit de vote doit être donné à tous sans exception (y compris les catégories sociales les plus démunies, telles les immigrants clandestins) ou encore si le vote doit être rendu obligatoire. Ces problèmes relèvent pourtant du fonctionnement concret de la démocratie, ce dont Sen ne traite presque jamais [25].

Les analyses de « l’action publique [26] » tenues dix ans plus tôt, dans l’ouvrage co-écrit avec Jean Drèze, The Amartya Sen and Jean Drèze Omnibus, reposent sur de nombreuses études empiriques de pays démocratiques et non démocratiques – et nuancent les propos de Sen que nous avons présentés jusqu’ici. Dès le début de leur ouvrage, ils reconnaissent que « le public n’est pas une entité homogène, et [qu’]il y a des divisions tenant aux classes, à la propriété, à l’activité menée ainsi qu’au sexe, à la communauté, à la culture. Alors que l’action publique pour la protection sociale (social security) est, dans une certaine mesure, bénéfique à tous les groupes, le partage de ces bienfaits ne peut échapper aux revendications particulières de groupes d’intérêt divergents [27] ». On trouve (enfin, dira-t-on), une allusion au pouvoir et aux rapports de force qui s’expriment dans les sociétés. Allusion qui, d’ailleurs, n’ira pas beaucoup plus loin.

Revenons donc à la question du possible « consensus social » provenant des classes ou des groupes d’intérêts divergents. Drèze et Sen considèrent que ce consensus est concrètement possible et évoquent l’importance de la prise en compte de ce qu’ils appellent les « conflits coopératifs », lesquels supposent une coopération entre groupes d’intérêts divergents. A propos des classes sociales, on peut citer l’analyse des relations salariales et de l’exploitation faite par Drèze et Sen : « Les conflits coopératifs peuvent être illustrés à partir de nombreuses relations sociales. Considérons la relation entre un ouvrier et un employeur dans une industrie particulière. Si la production s’arrête, ouvriers et patrons peuvent être perdants, de sorte qu’il est dans leur intérêt de coopérer. Il est dans l’intérêt du capitaliste d’obtenir une part plus importante de la production et dans l’intérêt des travailleurs d’obtenir des salaires plus élevés, de meilleures conditions de travail et de résister ainsi à l’“exploitation” [28] ». Toujours, on notera le vague en ce qui concerne les accords auxquels ces deux classes sociales pourraient arriver.

Par ailleurs, Drèze et Sen le reconnaissent, sans une analyse en termes de classes sociales, on ne comprend rien à l’action politique : « L’action effective n’est pas simplement une question d’analyses informées, mais aussi celle d’une détermination et de volonté. L’idée de volonté politique a souvent été invoquée dans les analyses sociales. Ce concept est néanmoins très difficile à préciser et la tendance à le traiter comme une “boîte noire” pour “compléter” des explications incomplètes a été perçue, à juste titre, avec suspicion. Il y a, en fait, de nombreuses difficultés pour préciser les processus à travers lesquels la volonté politique est censée opérer et certainement de nombreuses connexions qui sont dures à observer. Mais, dans le même temps, ce serait une erreur de ne laisser aucune place, dans l’analyse sociale, à l’influence générale de l’engagement ferme, de décisions intransigeantes et d’actions dévouées des dirigeants politiques et de ne pas prendre en compte la manière dont un gouvernement inspiré peut générer une réponse sociale effective (…). En réalité, sans intégrer les concepts de classes – qui sont associés à l’idée générale de la volonté politique et de la détermination –, il est difficile de fournir une analyse adéquate du processus par lequel un pays, la Chine par exemple, a rapidement réussi des progrès en matière de longévité et de santé, et ce, sans même une augmentation massive du PIB par habitant. Ce succès repose sur une transformation d’inspiration politique, ayant permis à la population chinoise d’avoir accès aux ingrédients de base de la vie. Alors qu’il existe des questions techniques concernant la structure institutionnelle, les arrangements financiers et les coûts relatifs, la force procurée par une direction politique déterminée à achever une transformation radicale joue ici un rôle essentiel [29] ». Ces propos complètent, d’une certaine façon, l’analyse (incomplète) d’Amartya K. Sen en ce qui concerne la démocratie. Le projet politique, l’engagement des autorités et les intérêts sociaux promus par les États sont des éléments essentiels de l’analyse sociale.

Drèze et Sen concèdent en effet que « même des gouvernements relativement répressifs sont souvent au courant du mécontentement populaire en cas d’occurrence d’une famine. L’idéologie politique – si elle prend la forme d’un engagement envers les secteurs les plus démunis de la population – peut être une autre force motivant la réponse politique [30] ». Les gouvernements non démocratiques prennent donc également en compte l’insatisfaction populaire dans les décisions qu’ils adoptent et un projet politique qui met en avant certaines catégories sociales pourrait bien être bénéfique à la prévention des famines.

Seulement, dans l’un et l’autre cas, il n’est pas possible de satisfaire tout le monde à la fois : des conflits d’intérêts apparaissent inévitablement. Où prendre les ressources que nécessitent les écoles et les dispensaires de santé ? Que faire si ceux qui en ont les possibilités se refusent à apporter leurs contributions, éventuellement, en s’appuyant sur une « majorité silencieuse » conditionnée par les moyens d’information dont disposent surtout les plus fortunés ? Les très pauvres étant minoritaires, que faire si l’opinion publique a été rendue indifférente à eux, sous prétexte qu’ils ont ce qu’ils méritent, qu’ils sont la lie de la terre, des voleurs et tout ce qu’on veut ?

De la même façon que pour les questions économiques, Sen se contente de vagues généralités et n’apporte pas de réponses concrètes à ces questions. Il se satisfait d’évoquer les vertus de la démocratie, comme si celle-ci n’avait pas été, et est toujours, l’objet de vastes débats entre tous ceux qui sont engagés dans la vie politique et, particulièrement, ceux qui se soucient du problème de la pauvreté. Sen est sans doute plein de bonnes intentions, mais celui qui le lit en pensant découvrir une réflexion un peu plus élaborée sur la question de la démocratie, en liaison notamment avec le problème de la pauvreté, risque d’être fort déçu : il ne trouvera qu’un tissu de banalités, saupoudré de quelques anecdotes d’un intérêt limité. â—†